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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Magistrado Ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá D.C, diez (10) de agosto dos mil diecisiete (2017)
Acción de Tutela
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Carlos Javier Acevedo Hurtado contra la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Once Administrativo de Bogotá, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 1382 de 2000.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El señor Carlos Javier Acevedo Hurtado, mediante apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra las referidas autoridades judiciales, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
Javier Acevedo Hurtado contra Bogotá D.C. y la Personería Distrital (Rad. 110013335011-2013-00400-01), por medio de las cuales se negaron las pretensiones de la demanda, por vulnerar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al (sic) acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica y por el desconocimiento del precedente Jurisprudencial.
3. Que como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «B» o al despacho judicial que corresponda, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, o en su defecto el mismo Consejo de Estado, profiera una nueva sentencia por medio de la cual se decrete la nulidad del Artículo 42 del Acuerdo No. 514 del 18 de Diciembre de 2012 expedido por el Consejo (sic) de Bogotá D.C., y la Nulidad del Decreto No. 709 del 21 de Diciembre de 2012 expedido por el Personero de Bogotá D.C., por medio del cual se retiró del servicio a Carlos Javier Acevedo Hurtado, y como consecuencia se ordene el reintegro del mismo a la planta de cargos de personal de la Personería de Bogotá, en un cargo igual o superior y al pago de todos y cada uno de los emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir desde el 01 de Enero de 2013 hasta la fecha del reintegro efectivo.”1
2. Hechos
Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:
El señor Carlos Javier Acevedo Hurtado laboró en la Personería de Bogotá, en carrera administrativa, en el cargo de líder de programa, código 206, grado 8, desde el 28 de enero de 2011.
El Concejo de Bogotá, mediante Acuerdo No. 514 del 18 de diciembre de 2012, ordenó la supresión da 5 cargos de líder de programa, código 206, grado 8, de la planta de personal de la Personería de Bogotá.
En consecuencia, la Personería Distrital de Bogotá profirió el Decreto No. 709 del 21 diciembre de 2012, por medio del cual retiró del servicio al actor, a partir del de enero de 2013.
La Comisión Nacional del Servicio Civil, en Resolución No. 231 del 24 de octubre de 2013, dispuso el reconocimiento y pago de la indemnización, de que traía el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, por cuanto no pudo reintegrar al actor a un cargo de carrera igual o equivalente al suprimido.
El señor Carlos Javier Acevedo Hurtado ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Capital de Bogotá -Personería de Bogotá”, con el fin de que se anularan los actos administrativos referidos y, a título de restablecimiento, se ordenara el reintegro de forma inmediata y se pagaran las prestaciones y emolumentos dejados de percibir.
El Juzgado Once Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2014, declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada y negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el demandante no logró desvirtuar la legalidad de los actos administrativos demandados y advirtió que se respetó el debido proceso, pues, se ordenó la indemnización legal correspondiente.
La sentencia fue apelada y la Sección Segunda, Subsección 8 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 2 de marzo de 2017, la confirmó por las mismas razones.
3. Argumentos de la tutela
El actor aseguró que las providencias judiciales atacadas vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, porque, a su juicio, adolecen de los siguientes defectos:
- En defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas que obraban en el expediente, pues, no se tuvo en cuenta que el estudio técnico realizado para suprimir los cargos de la planta de personal de la Personería Distrital de Bogotá no cumplió con las exigencias previstas en el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005.
Advirtió que el estudio técnico valorado en el proceso ordinario fue superfluo, por cuanto no permitió hacer una medición real de las funciones y necesidades de la entidad pública y no se observaron las falencias que implicaría la reestructuración.
- En desconocimiento del precedente horizontal, pues, afirmó que la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en casos similares, ordenó el reintegro de empleados a la planta de personal de la Personería Distrital de Bogotá. Al respecto, citó la sentencia del 10 de marzo de 2016, proferida dentro del expediente con radicado No. 2013-00259-01.
4. Oposiciones
El doctor Luis Gilberto Ortegón Ortegón, magistrado de la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, reiteró los argumentos expuestos en la providencia atacada y allegó copia de la misma.
- El doctor Giovanni Humberto Legro Machado, Juez Once Administrativo de Bogotá, solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto no se vulneró derecho fundamental alguno y la sentencia atacada se profirió conforme con la jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado.
5. Intervención de terceros con Interés
- La Directora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de Bogotá explicó la naturaleza jurídica del Concejo de Bogotá y advirtió que el actor pretende utilizar la acción de tutela para desconocer las decisiones judiciales adoptadas por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá y la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Señaló que la acción de tutela de la referencia no cumple con los requisitos específicos de procedencia, pues, el actor no logró demostrar que las autoridades judiciales demandadas incurrieran en defecto alguno.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentando por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1º establece:
“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por si misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados parla acción o (a omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto.''
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En el presente caso, el señor Carlos Javier Acevedo Hurtado pretende la En el presente caso, el señor Carlos Javier Acevedo Hurtado pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con las sentencias del 30 de septiembre de 2014 y el 2 de marzo de 2017, proferidas por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá y la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente.
A la Sala le corresponde estudiar si las autoridades judiciales demandadas con sus actuaciones vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor.
Acción de tutela contra providencias judicial
En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad.2
Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional.3 En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos:
“De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el entena mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias Judiciales, no lo es menos que fas distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de Junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias Judiciales.''(Subraya la Sala)
Aún más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014"4, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional. Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública''.
Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado.
En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son:
“(…)
(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de las personas afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;
(iii) Que se cumpla con et requisito de (a inmediatez;
(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tercer un efecto determinante en fa sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte adora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela,”
Una vez agotado el estudio de estos requisitos y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución.
Caso concreto
El señor Carlos Javier Acevedo Hurtado solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá y la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, incurrieron en defecto fáctico por indebida valoración probatoria y en desconocimiento del precedente horizontal.
Previo a cualquier consideración, la Sala advierte que de la simple comparación entre los argumentos expuestos en el recurso de apelación y los de la solicitud de amparo, se evidencia, sin mayor esfuerzo, que se trata de una reiteración, con la que el actor pretende provocar un nuevo pronunciamiento por parte del juez de tutela. Veamos:
“Del estudio del material probatorio en el plenario se arriba a la conclusión de que la entidad en efecto, adelantó un estudio técnico de reestructuración el cual comprendió diferentes etapas de análisis de la estructura organizacional, que justifican la creación de dependencias y la supresión de cargos, y posteriormente, el Departamento Administrativo del Servicio Civil, mediante Oficio DIR-1912 del 3 agosto de 2012, emitió Concepto Técnico Favorable para la modificación de la estructura organizacional de (a Personería de Bogotá (folio 29 a 39 C-2) y mediante oficio 3955/E-R- 4528/2012 confirmó Concepto Técnico también favorable para la modificación de la plante de empleos.
Considera la Sala, que la Personería de Bogotá cumplió con lo dispuesto por la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005, al modificar la planta de personal, fundamentándose en razones de modernización y mejoramiento de la prestación del servicio a su cargo, así pues la Administración derivó del estudio técnico las conclusiones y determinaciones adoptadas en el Acuerdo No. 514 de diciembre 18 de 2012, por el cual se modifica la planta de personal de la Personería de Bogotá y efectuó la supresión del cargo de Líder de Programa código 206 Grado 08, grado 08 (sic), el cual desempeñaba el demandante.
Además, la entidad accionada le garantizó al actor, la opción de elegir entre la reincorporación o la indemnización, frente a lo cual el señor Acevedo optó por la reincorporación en un cargo igual o similar, pero la Comisión Nacional del Servicio Civil mediante la Resolución 2152 del 02 de octubre de 2013, decidió declarar la imposibilidad de reincorporar al señor Carlos Javier Acevedo Hurtado, en un empleo de carrera igual o equivalente, en relación con el empleo de Líder de Programa Código 206 Grado 08, que le fue suprimido al ex servidor en la Personería de Bogotá (folios 45 a 48 C-2).
Por lo anterior la Personería de Bogotá en Resolución 231 del 24 de octubre de 2013 fe reconoció la suma de $17.098.049 por concepto de indemnización establecida en el parágrafo 2 del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, en concordancia con lo establecido en el Decreto 1227 de 2005 (folios 49 y 5002).
En este orden de ideas, la supresión de empleos debe cumplir con unos requisitos de orden sustancial como la elaboración del estudio técnico y el otorgamiento del derecho de opción, situaciones que se garantizaron en el presente proceso de supresión, ya que a la supresión del cargo del acto le antecedió un concepto y estudio técnico por parte de las autoridades competentes y posterior al mismo se le otorgó la oportunidad de optar por indemnización o reincorporación, frente a lo cual el demandante eligió la reincorporación, no obstante, la Comisión Nacional del Servicio Civil al efectuar el estudio de la misma, declaró la imposibilidad de reincorporarlo y ordenó la indemnización por el cargo suprimido”7
La Sala advierte que el hecho de que el señor Carlos Javier Acevedo Hurtado no esté de acuerdo con los argumentos que sostuvo el Tribunal, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido. La acción de tutela es un medio de protección de derechos fundamentales, pero no una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa.
Las diferencias de las partes con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, luego, pretender que la tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural.
Las razones anteriores son suficientes para declarar improcedente la acción de tutela.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
1. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela ejercida por el señor Carlos Javier Acevedo Hurtado.
2. En caso de que no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
3. Notificar a las partes por el medio que resulte más expedito.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección
MILTON CHAVES GARCÍA
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
NOTAS DE PIE DE PAGINA:
1Folios 5 y 6 del expediente de tutela. 2Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 200S, Exp, AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 2008- 00720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01. 3Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 {Exp. AC-2009-Q0778): de 10 de febrero de 2011 (Exp. AC-2010-1239) y de3demarzode2011 (Exp. 2010-01271). 4Expediente: 11001-03-1500-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera. 5Obran del folio 298 al 307 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 6Obran el folio 15 al 26 del expediente de tutela. 7Folio 338 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. |