ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por indebida acumulación de pretensiones / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DEFECTO PROCEDIMENTAL - Se configura por exceso ritual manifiesto / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se configura

 

[S]i bien el juez natural goza de autonomía en su función jurisdiccional, ello no obsta para desconocer derechos fundamentales al interior del proceso y, en este caso, se observa que las autoridades judiciales accionadas adoptaron una tesis que no se acompasa con la garantía de acceso a la administración de justicia, pues fueron restrictivas al exigir que no se demandaran las resoluciones que liquidaron el impuesto por cuanto ello implicaba que se entendieran demandados los actos presuntos positivos que resolvieron de forma favorable los recursos instaurados contra estas, cuando al subsanarse la demanda la parte actora no formuló pretensión alguna relacionada con el silencio administrativo positivo. (…) Además, al inadmitirse la demanda a través de auto de 14 de noviembre de 2017, el juez Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín puso de presente que “(…) la parte actora pretende la declaratoria de la existencia de unos actos presuntos a su favor, pretensión que se opone a la naturaleza del presente medio de control que consiste en la declaratoria de nulidad de aquellos actos que le resultan lesivos a un derecho amparado en una norma jurídica (…)”, lo que da a entender que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es la vía procesal para elevar dicha pretensión, a saber, la relacionada con el reconocimiento del silencio administrativo positivo, por lo que resulta contradictorio que tras excluirse tal petición de la demanda se rechace precisamente porque “(…) persiste en la pretensión de nulidad de las liquidaciones informativas y resoluciones por medio de los (sic) cuales se liquida oficialmente le impuesto de alumbrado público (…)”. (…) Así las cosas, se concluye que las demandadas incurrieron en el defecto procedimental alegado por la parte actora, razón por la cual se dejará sin valor y efecto el auto de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia. (…) [D]e la revisión de la providencia referida por la parte actora se puede evidenciar que en dicha oportunidad Bavaria S.A. solicitó la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la entidad demandada no accedió a declarar el silencio administrativo positivo solicitado y que se dejaran sin efectos las decisiones administrativas mediante las cuales la Dirección de Rentas e Ingresos - Secretaría de Hacienda de la Gobernación del departamento del Tolima determinó oficialmente el impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos por los meses de febrero, marzo, abril y junio de 2010. (…) Como se ve, dicha situación difiere de la debatida en el presente caso teniendo en cuenta que las pretensiones formuladas en dicho proceso no son las mismas que planteó EPM en el asunto objeto de análisis, motivo por el cual la Litis se concretó en establecer si procedía la nulidad de los actos administrativos demandados por haber operado el silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración interpuesto. (…) En tales condiciones, la controversia que resolvió en segunda instancia la Sección Cuarta de esta Corporación giró en torno a determinar si se notificó en debida forma la Resolución 0368 del 21 de agosto de 2013, con la cual el ente territorial demandado decidió el recurso de reconsideración presentado contra la Liquidación Oficial de Revisión 004 del 7 de agosto de 2012 y, con base en lo anterior, establecer si se configuraba el silencio administrativo positivo. (…) Es así, como sostuvo que la notificación del acto administrativo que decidió el recurso de reconsideración presentado contra la liquidación oficial no se ajustó a los preceptos legales aplicables al caso concreto, por lo que el recurso de reconsideración interpuesto se entendía fallado a favor de la demandante debido a que se configuró la falta de competencia temporal y, por ende, el silencio administrativo positivo. (…) Deriva de lo dicho que, las autoridades judiciales censuradas no estaban en la obligación de aplicar la regla contenida en el aludido proveído al momento de adoptar sus decisiones, comoquiera que la situación fáctica es diferente a la analizada en el presente caso, razón por la cual no se configuró el defecto por desconocimiento del precedente invocado.

 

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991.

 

NOTA DE RELATORIA: En cuanto al criterio que fue rectificado, acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ), C.P. María Elizabeth García González, Jaime Córdoba Triviño. En referencia a la diferencia entre antecedente y precedente judicial, ver: Corte Constitucional, Sentencia T-102 de 25 de febrero de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, exp: T- 4.105.910.

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCIÓN QUINTA

 

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

 

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01044-00(AC)

 

Actor: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P.

 

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO

 

Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1º del numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La petición de amparo

 

Empresas Públicas de Medellín E.S.P., en adelante EPM, por conducto de apoderada judicial, ejerció acción de tutela¹ con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que consideró vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 10 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín el 14 de diciembre de 2017, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter tributario que promovió contra el municipio de Remedios, Antioquia.

 

En consecuencia, solicitó:

 

“PRIMERA: Respetuosamente se solicita CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al libre acceso a la administración de justicia y al debido proceso conculcados a las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín.

 

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS, la decisión adoptada por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, del 14 de diciembre de 2017, que rechazó la demanda interpuesta por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. en contra del Municipio de Remedios (Antioquia) y que se identificó con el radicado número 05001-33-33-014-2017-00565-00, así como la providencia que confirmó dicha decisión y que fuere proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 10 de octubre de 2018.

 

En consecuencia, ORDENAR a las autoridades judiciales accionadas, admitir la demanda mencionada y continuar con el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto.”² (Negrilla del texto original)

 

La petición de tutela, tuvo como fundamento los siguientes:

 

2. Hechos

 

La parte actora informó que interpuso recursos de reconsideración contra las resoluciones 285, 325, 364, 109, 135, 161 y 190, por medio de las cuales el municipio de Remedios - Antioquia liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público correspondiente a los periodos de diciembre de 2014, marzo, abril, mayo, agosto, septiembre y octubre de 2015 y abril, mayo, junio y julio de 2016, respectivamente, así como contra las liquidaciones informativas 00036, 00098, 00120 y 00140, relacionadas con los meses de marzo, abril y mayo de 2015.

 

Comunicó que trascurrió 1 año sin que tales recursos fueran resueltos, motivo por el cual presentó petición ante la Secretaría de Hacienda del ente territorial, de acuerdo con lo previsto en el artículo 439 del Estatuto Tributario de Remedios - Antioquia, para que se declarara la configuración del silencio administrativo positivo respecto de las resoluciones 135, 161 de 2016, y 190 de 2017, así como de las liquidaciones oficiales “00098, 00120, 00140 y 285” de 2015.

 

Explicó que el 31 de octubre de 2017, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Remedios - Antioquia, con el fin de que se declarara la configuración del silencio administrativo positivo a su favor, toda vez que no resolvió los recursos de reconsideración que interpuso contra los mencionados actos administrativos.

 

Relató que en consecuencia de la configuración del silencio administrativo positivo, solicitó que se declarara la nulidad de las referidas liquidaciones informativas y las resoluciones 285, 325, 364, 109, 135, 161 y 190, por medio de las cuales se liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público correspondiente a los periodos de diciembre de 2014, marzo, abril, mayo, agosto, septiembre y octubre de 2015 y abril, mayo, junio y julio de 2016, respectivamente.

 

Sostuvo que del proceso conoció el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, que en proveído de 14 de noviembre de 2017 resolvió inadmitir la demanda para que se aclararan o reformularan las pretensiones planteadas.

 

Lo anterior, al señalar que existía una indebida acumulación de las pretensiones debido a que dentro de las principales se solicitó que como consecuencia del silencio administrativo positivo, se declarara la nulidad de las liquidaciones informativas y actos administrativos por medio de los cuales se liquidó el referido gravamen, es decir, que se entendían demandados los actos presuntos positivos a su favor.

 

Refirió que el 21 de noviembre de 2017 recibió un oficio por parte del municipio de Remedios mediante el cual se adjuntó copia de las resoluciones 652, 721 y 722 de 7 y 13 de septiembre de ese mismo año, con las cuales se resolvieron de manera negativa y extemporánea los recursos de reconsideración presentados contra los actos administrativos 135, 161 y 190 de 2016.

 

Adujo que el 6 de diciembre siguiente, dio cumplimiento a los requisitos exigidos por el juez, por lo que adecuó las súplicas elevadas en el sentido de que (i) se declarara la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se liquidó oficialmente a Empresas Públicas de Medellín E.S.P. el impuesto de alumbrado público y (ii) a título de restablecimiento y en el evento en que dicha entidad fuera obligada por el municipio de Remedios a cancelarle alguna suma por concepto de impuesto de alumbrado público, se ordenara la devolución de las mismas con intereses comerciales.

 

Indicó que mediante auto de 14 de diciembre de 2017, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín rechazó la demanda al considerar que no se corrigió, pues persistía la pretensión de nulidad de las liquidaciones informativas y de las resoluciones por medio de las cuales se liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público, de modo que entendió igualmente demandados los actos presuntos que resolvieron los recursos interpuestos por la parte demandante favorablemente.

 

Afirmó que interpuso recurso de apelación contra dicha decisión con sustento en que no pretendía que se dejaran sin efectos los actos que surgieron con ocasión del silencio administrativo positivo, sino que se desvirtuara la presunción de legalidad de las decisiones de determinación del impuesto, comoquiera que no se declaró de manera oficiosa por parte de la entidad demandada la configuración de dicha figura.

 

Expuso que el Tribunal Administrativo de Antioquia con proveído de 10 de octubre de 2018 confirmó el auto proferido por el a quo al concluir que los requisitos exigidos estaban ajustados a derecho, motivo por el cual era necesaria la adecuación o reformulación de las pretensiones pues se plantearon de forma inadecuada dado que se solicitó la nulidad de unos actos que se consideraban como revocados por darse la declaratoria del silencio administrativo positivo.

 

3. Sustento de la vulneración

 

La parte actora adujo que las autoridades judiciales censuradas incurrieron en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al dar aplicación estricta a los artículos 165, 169 a 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, los cuales tratan sobre la acumulación de pretensiones, la admisión, inadmisión y rechazo de la demanda, respectivamente.

 

Aseveró que EPM acudió a la administración de justicia con el propósito de desvirtuar, con ocasión de la ocurrencia del silencio administrativo positivo, la legalidad de los actos de liquidación del impuesto de alumbrado público correspondientes a ciertos periodos; no obstante, tales decisiones administrativas se continúan presumiendo válidas y produciendo efectos en el ordenamiento jurídico tras rechazarse la demanda que promovió.

 

Anotó que las decisiones objeto de reparo coinciden en afirmar que rechazan la demanda presentada por la indebida acumulación de pretensiones dado que se encontró un presunto “contrasentido” entre las pretensiones invocadas y lo que, de concederlas, derivaría; razonamiento que a su juicio desconoció el pronunciamiento proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación el 25 de abril de 2018³ dentro del proceso del nulidad y restablecimiento del derecho que ejerció Bavaria S.A. contra el departamento del Tolima, mediante el cual se la configuración del silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración formulado contra el acto atacado y, como consecuencia, se dispuso la nulidad de los actos controvertidos.

4. Trámite, contestaciones e intervenciones

 

Mediante auto de 14 de marzo de 2019⁴, se admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar esta decisión como tutelados a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Antioquia y al juez Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín. Por tener interés en el resultado de la presente tutela se decidió comunicar al alcalde del municipio de Remedios - Antioquia.

 

Una vez realizadas las respectivas comunicaciones⁵, intervinieron como sigue:

 

4.1. Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín

 

La juez titular del despacho rindió el informe solicitado mediante escrito enviado por correo electrónico el 28 de marzo de 2019⁶, en el cual dejó constancia que la decisión cuestionada por la parte actora no fue proferida por ella, razón por la que se remitió a los argumentos y consideraciones esbozadas en la providencias proferidas en el marco del medio de control presentado por la EPM, así como el proveído mediante el cual el ad quem resolvió confirmar el auto recurrido.

 

4.2. Tribunal Administrativo de Antioquia

 

El magistrado ponente de la providencia enjuiciada afirmó que no es dable considerar que actuó de manera arbitraria o caprichosa, ni mucho menos que vulneró los derechos invocados en la medida en que la decisión de rechazar la demandada instaurada por la parte actora obedeció únicamente a los supuestos fácticos conforme a los cuales se adelantó el procedimiento y los jurídicos que rigen el medio de control que se pretendía ejercer, pues el juez tiene que velar porque se cumplan la totalidad de requisitos legales para presentar la demanda, entre ellos, la relación clara, precisa y adecuada de las pretensiones al tenor de lo previsto en el artículo 162 y 163 del CPACA.

 

Agregó que resultaba contradictorio que se solicitara la nulidad de las liquidaciones informativas y resoluciones demandadas cuando en su contra se interpusieron los respectivos recursos de reconsideración, que ante la omisión de ser resueltos por el municipio de Remedios - Antioquia sugirió la misma entidad demandante que se entienden resueltos a su favor por la configuración del silencio administrativo positivo, pues al dejarlos sin efectos desaparecería el fundamento que dio lugar al aludido fenómeno jurídico.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

2.1. Competencia

 

Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991⁷ y el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015⁸, modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017.

 

2.2. Problema jurídico

 

De conformidad con los antecedentes, corresponde a la Sala analizar si la solicitud de amparo cumple con los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de superarse lo anterior, deberá examinar si las autoridades judiciales tuteladas vulneran los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso de la parte actora al incurrir en los yerros invocados.

 

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo.

 

2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

 

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012⁹, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales¹⁰, y en ella concluyó:

 

“…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”¹¹ (Negrilla fuera de texto)

 

Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación.

 

Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características.

 

La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia¹² a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.

 

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez.

 

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia.

 

2.4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva

 

2.4.1. No se trata de una tutela contra decisión de igual naturaleza, puesto que las providencias que controvierte la parte actora fueron proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho - impuestos que promovió contra el municipio de Remedios, identificado bajo radicado 05001333301420170056500.

 

2.4.2. De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez pues el último proveído cuestionado se profirió el 10 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, notificado por estado el día siguiente¹³, y quedó ejecutoriada el 17 del mismo mes y año, en los términos del artículo 302 del Código General del Procesos; mientras que la petición de amparo se presentó el 11 de marzo de 2019, por lo que se puede colegir que la parte actora acudió en un término razonable ante el juez de tutela en defensa de los derechos fundamentales invocados.

 

2.4.3. Respecto de la subsidiariedad se encuentra que la tutelante no dispone de otros medios de defensa judicial ordinarios para poner en tela de juicio las decisiones presuntamente atentatorias de sus derechos fundamentales ni tampoco proceden en el asunto sub judice los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, por cuanto las decisiones cuestionadas tienen la naturaleza jurídica de autos.

 

Cabe señalar que si bien esta Corporación ha sostenido que el auto que “pone fin al proceso ordinario de manera definitiva, hace tránsito a cosa juzgada, puede ser equiparada a una sentencia y por tanto, es susceptible del recurso extraordinario de revisión”,¹⁴ lo cierto es que en el presente caso lo argumentado por la accionante no se ajusta a las causales taxativas contempladas en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 para que proceda el mismo.

 

Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales.

 

2.5. Caso concreto

 

De acuerdo con lo expuesto en el sub lite, se tiene que la parte actora afirma que las autoridades cuestionadas vulneraron sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso tras rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el municipio de Remedios - Antioquia por considerar que no subsanó la demanda, tras haber sido inadmitida con sustento en que incurrió en indebida acumulación de pretensiones al solicitar la nulidad de unos actos que se consideraban revocados como consecuencia de la declaratoria del silencio administrativo positivo.

 

Por lo anterior, sostuvo que en los proveídos objeto de reparo se configuró un defecto procedimental y por desconocimiento del precedente, de modo que la Sala pasará a analizar de manera separada cada uno de estos cuestionamientos como sigue:

 

2.5.1. Defecto procedimental

 

A juicio de la tutelante, las autoridades judiciales censuradas incurrieron en este yerro por exceso ritual manifiesto en la medida en que aplicaron de manera estricta los artículos 165, 169 a 171 del CPACA, relacionados con la acumulación de pretensiones, la admisión, inadmisión y el rechazo de la demanda, respectivamente, comoquiera que el medio de control pretendía desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos sobre los cuales, a su juicio, había operado el silencio administrativo positivo por haber trascurrido más de 1 año sin que se resolvieran los recursos de reconsideración presentados contra los mismos y en atención a que el municipio de Remedios no declaró la configuración de dicha figura pese a las solicitudes que elevó para tal fin.

 

Pues bien, al respecto es de anotar que la Corte Constitucional ha sostenido que este defecto se presenta en dos escenarios, el primero, cuando “se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico”, denominado como defecto procedimental absoluto, que se ocasiona porque el funcionario judicial se i) ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente u ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso¹⁵.

 

El segundo, se ocasiona en los casos en que la autoridad “utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”, conocido como defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto, el cual acontece cuando i) no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos, ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, y iii) porque aplica rigurosamente el derecho procesal, pese a que dicha actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales.¹⁶

 

Ahora bien, cabe recordar que en el asunto sub judice EPM presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Remedios, en la cual elevó las siguientes súplicas:

 

“1. Que se declare que se configuró el acto administrativo presunto positivo a favor del contribuyente Empresas Públicas de Medellín E.S.P. surgido por disposición de los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario Nacional, al no haber resuelto la Secretaría de Hacienda del Municipio de Remedios en debida forma y dentro de la oportunidad legal los recursos de Reconsideración interpuestos contra las Liquidaciones informativas Nros. 00036, 00098, 00120, 00140 y contra las Resoluciones Nros, 285, 325, 364, 109, 135, 161 y 190, actos administrativos por medio de los cuales se liquida oficialmente el Impuesto de Alumbrado Público correspondientes a los periodos: Diciembre de 2014, marzo, abril, mayo, agosto, septiembre y octubre de 2015; y abril, mayo, junio y julio de 2016, respectivamente.

 

2. Que se declare que los recursos de Reconsideración interpuestos por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. contra las Liquidaciones Informativas… y las Resoluciones… se entienden fallados a favor del contribuyente, en virtud de la configuración del Silencio Administrativo Positivo.

 

3. Como consecuencia de la configuración del silencio administrativo positivo a favor de EPM se declare la nulidad de las Liquidaciones informativas Nros. 00036, 00098, 00120, 00140 y contra las Resoluciones Nros, 285, 325, 364, 109, 135, 161 y 190, correspondientes a los periodos: Diciembre de 2014, marzo, abril, mayo, agosto, septiembre y octubre de 2015; y abril, mayo, junio y julio de 2016, respectivamente; proferidas todas por el Secretario de Hacienda del Municipio de Remedios.

 

4. Que se ordene al Municipio de Remedios que cumpla con los actos presuntos surgidos por mandato de los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario Nacional y, en consecuencia, proceda a reconocerles sus efectos y a aceptarlos con todas las consecuencias legales que de ello se deriven.

 

5. Que a título de restablecimiento y en el evento de que las Empresas Públicas de Medellín E.P.M. sean obligadas por el Municipio de Remedios a cancelarle alguna suma por concepto de impuesto de alumbrado público… se ordene la devolución de las mismas…

 

6. Que se condene en costas al municipio de Remedios.

 

Subsidiariamente a las pretensiones 1,2 y 3:

 

Que se declare la nulidad de las Liquidaciones informativas Nros. 00036, 00098, 00120, 00140 y contra las Resoluciones Nros, 285, 325, 364, 109, 135, 161 y 190, actos administrativos por medio de los cuales se liquida oficialmente el Impuesto de Alumbrado Público correspondientes a los periodos: Diciembre (sic) de 2014, marzo, abril, mayo, agosto, septiembre y octubre de 2015; y abril, mayo, junio y julio de 2016, respectivamente, proferidas todas por el Secretario de Hacienda del Municipio de Remedios.”¹⁷

 

A partir del citado texto, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, mediante auto de 14 de noviembre de 2017, inadmitió la demanda presentada por la entidad actora, al tenor de lo previsto en el artículo 163¹⁸ y el numeral 2º¹⁹ del artículo 165 del CPACA, por considerar que existía una indebida acumulación de las pretensiones toda vez que dentro de las principales se solicitó que como consecuencia del silencio administrativo positivo se declarara la nulidad de los actos controvertidos, es decir, que se entendían tambien demandados los actos presuntos positivos en favor de EPM.

 

Por lo anterior, la entidad demandante adecuó sus peticiones en los siguientes términos:

 

“1) Declarar la nulidad de las Liquidaciones Informativas Nros. 00036, 00098, 00120, 00140 y de las Resoluciones Nros. 285, 325, 364, 109, 135, 161 y 190, actos administrativos por medio de los cuales se liquida oficialmente a Empresas Públicas de Medellín E.S.P. el Impuesto de Alumbrado Público correspondiente a los periodos: Diciembre de 2014; marzo, abril, mayo, agosto, septiembre y octubre de 2015; y abril, mayo, junio y julio de 2016, respectivamente, proferidas por el Secretario de Hacienda del Municipio de Remedios.

 

2) Que a título de restablecimiento y en el evento en que las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. sean obligadas por el Municipio de Remedios a cancelarle alguna suma por concepto de impuesto de alumbrado público de que tratan los actos administrativos demandados, se ordene la devolución de las mismas con intereses comerciales…”.

 

Bajo ese contexto, el juzgado decidió rechazar la demanda con sustento en que continuaba la pretensión de nulidad de las liquidaciones informativas y resoluciones que determinaron oficialmente el impuesto de alumbrado público, por lo que se entendían igualmente demandados los actos presuntos positivos que resolvieron los recursos contra ellos interpuestos y que resultan favorables a la parte demandante; decisión que fue confirmada con proveído de 10 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia al coincidir con el a quo en que las súplicas de la demanda no fueron planteadas de forma correcta.

 

Como respaldo de lo anterior, dicha colegiatura argumentó que EPM solicitó que se dejaran sin efectos las decisiones administrativas que liquidaron el impuesto objeto de reproche, cuando frente a éstas previamente promovió los respectivos recursos de reconsideración, los mismos que según afirmó en el escrito inicial se consideraban resueltos a su favor tras configurarse el silencio administrativo positivo, lo que resultaba contradictorio y ocasionaba una indebida acumulación de pretensiones toda vez que la consecuencia de operar dicho fenómeno jurídico es que se entendieran revocados los actos controvertidos.

 

Pues bien, acorde con lo anterior la Sala advierte que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto objeto de análisis y, de esa manera, lesionaron el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la EPM, por las razones que pasan a exponerse.

 

De conformidad con el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, norma que se consideró infringida por la parte tutelante, las pretensiones se pueden acumular, entre otros casos, siempre que no se excluyan entre sí.

 

El motivo para que el juzgado demandado en un inicio inadmitiera la demanda formulada por la empresa tutelante, fue que al pretenderse la declaratoria de nulidad de las liquidaciones y resoluciones que establecieron un impuesto a cargo de EPM, como consecuencia del reconocimiento del silencio administrativo positivo, se entienden también demandados los actos presuntos positivos a favor de la actora.

 

Luego, con ocasión de la subsanación presentada por la demandante, se observa que modificó las pretensiones en el sentido de solicitar únicamente que se declarara la nulidad de los actos que establecieron la liquidación tributaria, lo que se desprende de la cita textual de la respectiva corrección realizada en párrafos anteriores.

 

En ese sentido, tras subsanar la demanda, EPM no mantuvo la pretensión de reconocimiento del silencio administrativo positivo, por lo que resultaba claro que la razón por la cual esta fue inadmitida ya no existía y, por ende, no se reiteró la indebida acumulación de pretensiones que dio lugar a su inadmisión, de manera que al rechazarse la demanda con sustento en que no se subsanó en debida forma por mantenerse la pretensión de nulidad de los actos tributarios, se incurrió en un exceso ritual manifiesto en detrimento de los intereses de la parte actora.

 

Cabe resaltar que si bien el juez natural goza de autonomía en su función jurisdiccional, ello no obsta para desconocer derechos fundamentales al interior del proceso y, en este caso, se observa que las autoridades judiciales accionadas adoptaron una tesis que no se acompasa con la garantía de acceso a la administración de justicia, pues fueron restrictivas al exigir que no se demandaran las resoluciones que liquidaron el impuesto por cuanto ello implicaba que se entendieran demandados los actos presuntos positivos que resolvieron de forma favorable los recursos instaurados contra estas, cuando al subsanarse la demanda la parte actora no formuló pretensión alguna relacionada con el silencio administrativo positivo.

 

Además, al inadmitirse la demanda a través de auto de 14 de noviembre de 2017, el juez Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín puso de presente que “(…) la parte actora pretende la declaratoria de la existencia de unos actos presuntos a su favor, pretensión que se opone a la naturaleza del presente medio de control que consiste en la declaratoria de nulidad de aquellos actos que le resultan lesivos a un derecho amparado en una norma jurídica (…)”, lo que da a entender que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es la vía procesal para elevar dicha pretensión, a saber, la relacionada con el reconocimiento del silencio administrativo positivo, por lo que resulta contradictorio que tras excluirse tal petición de la demanda se rechace precisamente porque “(…) persiste en la pretensión de nulidad de las liquidaciones informativas y resoluciones por medio de los (sic) cuales se liquida oficialmente le impuesto de alumbrado público (…)”.

 

Así las cosas, se concluye que las demandadas incurrieron en el defecto procedimental alegado por la parte actora, razón por la cual se dejará sin valor y efecto el auto de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

 

Con todo, debe aclararse que el amparo de los derechos fundamentales de la tutelante y, en consecuencia, la declaratoria sin valor y efecto de la providencia objeto de tutela no implica per se que la autoridad judicial accionada deba adoptar una decisión en el sentido de admitir la demanda, toda vez que al emitir la providencia de reemplazo debe analizar su subsanación en relación con las pretensiones esgrimidas allí y lo expuesto por EPM en la solicitud de protección objeto de análisis, sobre la existencia de pronunciamiento expreso de la Administración en el que se resolvieron de forma negativa los recursos contra los actos demandados.

 

2.5.2. Desconocimiento del precedente judicial

 

La apoderada de la parte actora asegura que al asunto bajo estudio no se tuvo en cuenta la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación el 25 de abril de 2018²⁰ dentro del proceso del nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Bavaria S.A. contra el departamento del Tolima, mediante la cual se declaró configurado el silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración objeto de controversia y, en consecuencia de ésto, se dispuso la nulidad del mismo.

 

En ese orden de ideas, sostuvo que no era razonable que se rechazara su demanda incoada por un presunto “contrasentido” entre las pretensiones invocadas y lo que, de concederlas, se derivaría.

 

Al respecto, es de anotar que la posición sostenida por la Sala frente a este defecto corresponde al siguiente:

 

“…es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido…”²¹

 

Adicionalmente, debe precisarse que esta Sección en reiterados pronunciamientos ha indicado que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.

 

De otro lado, se ha destacado que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico.

 

Por tanto, la parte que invoca el desconocimiento de un precedente jurisprudencial, debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia.

 

Pues bien, de la revisión de la providencia referida por la parte actora se puede evidenciar que en dicha oportunidad Bavaria S.A. solicitó la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la entidad demandada no accedió a declarar el silencio administrativo positivo solicitado y que se dejaran sin efectos las decisiones administrativas mediante las cuales la Dirección de Rentas e Ingresos - Secretaría de Hacienda de la Gobernación del departamento del Tolima determinó oficialmente el impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos por los meses de febrero, marzo, abril y junio de 2010.

 

Como se ve, dicha situación difiere de la debatida en el presente caso teniendo en cuenta que las pretensiones formuladas en dicho proceso no son las mismas que planteó EPM en el asunto objeto de análisis, motivo por el cual la Litis se concretó en establecer si procedía la nulidad de los actos administrativos demandados por haber operado el silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración interpuesto.

 

En tales condiciones, la controversia que resolvió en segunda instancia la Sección Cuarta de esta Corporación giró en torno a determinar si se notificó en debida forma la Resolución 0368 del 21 de agosto de 2013, con la cual el ente territorial demandado decidió el recurso de reconsideración presentado contra la Liquidación Oficial de Revisión 004 del 7 de agosto de 2012 y, con base en lo anterior, establecer si se configuraba el silencio administrativo positivo.

 

Es así, como sostuvo que la notificación del acto administrativo que decidió el recurso de reconsideración presentado contra la liquidación oficial no se ajustó a los preceptos legales aplicables al caso concreto, por lo que el recurso de reconsideración interpuesto se entendía fallado a favor de la demandante debido a que se configuró la falta de competencia temporal y, por ende, el silencio administrativo positivo.

 

Deriva de lo dicho que, las autoridades judiciales censuradas no estaban en la obligación de aplicar la regla contenida en el aludido proveído al momento de adoptar sus decisiones, comoquiera que la situación fáctica es diferente a la analizada en el presente caso, razón por la cual no se configuró el defecto por desconocimiento del precedente invocado.

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

FALLA

 

PRIMERO: Ampáranse los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Empresas Públicas de Medellín E.S.P., por las razones anotadas en precedencia.

 

SEGUNDO: Déjase sin valor y efecto el auto de 10 de octubre de 2018, proferido por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-014-2017-00565-01 instaurado por Empresas Públicas de Medellín E.S.P., en contra del municipio de Remedios, Antioquia. En consecuencia, ordénase a la mencionada Corporación que, en el término de diez (10) días contado a partir de la fecha en que reciba el mencionado expediente, allegado en calidad de préstamo a esta Colegiatura, profiera una decisión de reemplazo en la que tenga en cuenta lo anotado en la parte motiva de esta providencia.

 

TERCERO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

 

CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

QUINTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-014-2017-00565-01, el cual fue suministrado en calidad de préstamo por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín.

 

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

 

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

 

Presidente

 

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

 

Magistrada

 

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

 

Magistrada

 

ALBERTO YEPES BARREIRO

 

Magistrado

 

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 La acción de tutela se presentó el 11 de marzo de 2019 ante la Secretaría General de esta Corporación.

2 Folios 8 reverso y 9.

3 M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, rad. 73001-23-33-000-2014-00219-01.

4 Folio 111.

5 Folios 112 a 116.

6 Folios 117 y 118.

7 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.”

8 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.”

9 Sala Plena del Consejo de Estado. Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González.

10 El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado.

11 Ibídem.

12 Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

13 De acuerdo con la información registrada en el sistema de información siglo XIX, correspondiente el medio de control promovido por la parte actora. http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.aspx?EntryId=nJ8pr%2fO5vD4%2fCh6ZbCKVujN1ldk%3d.

14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 8, sentencia de 6 de noviembre de 2018, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000-2016-00091-00.

15 Corte Constitucional, sentencia T-327 de 2011, reiterada en las providencias T-352 de 2012 y T-398 de 2017.

16 Corte Constitucional, sentencia T- 429 de 2011, reiterada en las sentencias T-398 de 2017 y T-367 de 2018.

17 Folio 6 del expediente allegado en calidad de préstamo.

18 “ARTÍCULO 163. INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. 

Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.” (Subrayado fuera de texto original)

19 ARTÍCULO 165. ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:

(…)

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.”

20 M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, rad. 73001-23-33-000-2014-00219-01.

21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01.