VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Por ausencia de respuesta de fondo, congruente y clara / SOLICITUD DE INTERVENCIÓN SOBRE EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO / SOLICITUD DE INVESTIGACIÓN POR COBRO IRREGULAR DE COMPARENDOS A TRAVÉS DE SISTEMAS DE FOTODETECCIÓN

 

[A]un cuando la Alcaldía Mayor de Bogotá haya emitido dos respuestas a las peticiones del actor, es claro para esta Sala que la información brindada no resolvió de fondo, clara y de manera congruente las solicitudes. En conclusión, se observa que las peticiones N. 1, 2 y 3 presentadas por el accionante, junto con otros representantes del gremio de taxistas, no han obtenido respuesta de fondo por parte de la Alcaldía Mayor de Bogotá, ni de la Dirección Territorial de Bogotá del Ministerio del Trabajo, pues frente a esta última en particular no se allegó la respectiva respuesta y respecto a las dos primeras la respuesta emitida no fue clara, congruente, ni de fondo. De las circunstancias narradas, se concluye que la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Ministerio del Trabajo, han tenido el tiempo suficiente para resolver el fondo del asunto, lo que afecta, sin duda alguna, el núcleo esencial del derecho fundamental de petición del accionante. Por esta razón la Sala, como juez constitucional, debe actuar para salvaguardar esta garantía iusfundamental.

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 23 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 14 / LEY 1755 DE 2015 - ARTÍCULO 15 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6

 

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / CONTROVERSIA SOBRE RESTRICIÓN VEHICULAR DE PICO Y PLACA

 

[L]a Sala observa que el requisito de subsidiariedad no se encuentra cumplido, en tanto el actor cuenta con otros medios de defensa para debatir su inconformidad. Entre los mecanismos judiciales se encuentra el medio de control de nulidad simple en contra de los actos administrativos de carácter general que regulan la restricción vehicular de pico y placa en Bogotá, la acción de cumplimiento para solicitar a las autoridades la efectividad de las normas relacionadas con la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en los niveles básico y de lujo, así como el procedimiento administrativo sancionatorio en materia laboral, que se tramita ante el Ministerio del Trabajo (…) mediante el cual es posible establecer el incumplimiento de las normas laborales de carácter individual y colectivo por parte de los empleadores e imponer las sanciones correspondientes.

 

FUENTE FORMAL: CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO - ARTÍCULO 486 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCIÓN CUARTA

 

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

 

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil dieciocho (2018)

 

Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01402-01(AC)

 

Actor: ALONSO MARÍA ROMERO ROMERO

 

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIOS DEL TRABAJO, TRANSPORTE, SALUD Y DE TELECOMUNICACIONES, SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ Y EMPRESAS DE TAXIS

 

La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el actor, contra la sentencia dictada el 14 de agosto de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, dentro de la acción de tutela de la referencia, en la que se accedió al amparo constitucional del derecho fundamental de petición y, en lo demás, encontró improcedente el amparo constitucional. La referida decisión resolvió:

 

“PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental de petición al señor ALONSO MARÍA ROMERO ROMERO identificado con c.c. No. 79.286.215 contra la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA y el MINISTERIO DE TRABAJO, conforme a la parte motiva de la presente providencia.

 

SEGUNDO: En consecuencia se ordena al DIRECTOR DE ASUNTOS LEGALES DE LA ALCALDIA MAYOR DE BOGOTÁ Y A LA JEFE DE LA OFICINA JURÍDICA DEL MINISTERIO DE TRABAJO DRA. MARIA CLAUDIA ZERDA AGUIRRE, o quien haga sus veces, que tome las medidas administrativas necesarias, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, se proceda a dar respuesta clara, concreta y de fondo, ya sea de forma positiva o negativa a las peticiones del señor ALONSO MARIA ROMERO ROMERO presentadas el 2 de mayo de 2017.

 

TERCERO: NEGAR POR IMPROCEDENTE las demás pretensiones de la acción de tutela, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia”[1].

 

I. ANTECEDENTES:

 

1. Hechos

 

El señor Alonso María Romero Romero, presidente de Asotaxistas Bogotá, afirmó que desde hace 20 años se ha desempeñado como conductor de taxi en la ciudad de Bogotá D.C., y que durante todo ese tiempo no ha sido afiliado al sistema de seguridad social ni se le han reconocido las prestaciones sociales a las que tiene derecho cualquier trabajador en Colombia, así como el descanso remunerado. Lo anterior, se debe a que ni los propietarios ni las empresas de taxis han cumplido sus obligaciones como empleadores, pues los montos de la cotización a seguridad social y el valor de las prestaciones sociales están incluidas en las tarifas que se cobran a los usuarios, dinero que no se destina para ese propósito. 

 

Indicó que su profesión, por naturaleza, conlleva un alto grado de riesgo que no se está protegiendo. Por el contrario, manifestó que el Estado ha vulnerado su derecho al trabajo, al permitir el funcionamiento de plataformas de transporte ilegales que compiten deslealmente con los vehículos de servicio público que cumplen todas las condiciones exigidas por el gobierno. Dicha situación, se agrava, según sostuvo el actor, por el cobro injusto de comparendos a través de sistemas de fotodetección.

 

Con base en dichas inconformidades, el 2 de mayo de 2017, el actor, en calidad de presidente de Asotaxistas Bogotá, interpuso junto con otros líderes de asociaciones de taxistas, tres solicitudes radicadas ante la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Ministerio del Trabajo.

 

2. Fundamentos de la acción

 

El accionante sostiene que las autoridades administrativas demandadas vulneraron los derechos fundamentales de petición, a la dignidad humana, a la vida, a la paz, al trabajo, a la seguridad social, a la igualdad, al debido proceso, al buen nombre, así como a las garantías de prohibición de la esclavitud, protección a la familia y prevalencia de los derechos de los niños, al permitir el funcionamiento de plataformas de transporte ilegal, suspender el pico y placa en un dígito para los taxis, imponer comparendos a través de sistemas de fotodetección, y por último, al no garantizar a los conductores de taxis el trabajo digno, la afiliación al sistema de seguridad social y el acceso a las prestaciones sociales de carácter legal.

 

3. Pretensiones

 

En el escrito de tutela se formulan las siguientes pretensiones:

 

“1. SE AMPARE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL Y PRESTACIONES SOCIALES DE LOS CONDUCTORES DE TAXIS.

 

Se ordene a la presidencia de la Republica al Ministerio del Trabajo al Ministerio de Transporte y a la Alcaldía Mayor de Bogotá y a su secretaria de Movilidad a cumplir con el derecho fundamental de la seguridad social con prestaciones sociales y el derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas, a cumplir ley 15 de 1959 articulo 15 y ley 336 de 1996 articulo 34 y 36, a cumplir la constitución, las leyes y decretos y el código sustantivo del trabajo y los tratados internacionales que se deben cumplir a los trabajadores en general.

 

(…)

 

2. SE AMPARE EL DERECHO FUNDAMENTAL AL TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS DE LOS CONDUCTORES DE TAXIS Y LOS USUARIOS DE TAXIS, SE ORDENE SANCIONAR Y CERRAR COMO MEDIDA CAUTELAR O DEFINITIVA A TODAS LAS PLATAFORMAS Y APLICACIONES QUE ESTÁN PERMITIENDO LA PIRATERÍA E ILEGALIDAD Y COMPETENCIA DESLEAL EN VEHÍCULOS NO AUTORIZADOS CON TARIFAS NO AUTORIZADAS POR EL ESTADO CON CONDUCTORES NO AUTORIZADOS POR EL ESTADO, POR MEDIO DE EMPRESAS COMO UBER, CABIFY, EASY TAXI, SMART Y MI ÁGUILA, MULTINACIONALES Y NACIONALES QUE ESTÁN VIOLANDO LAS LEYES COLOMBIANAS Y ALGUNAS LA SOBERANÍA AL ENVIAR LOS SERVICIOS Y COBRARLOS Y SACAR EL DINERO DEL PAÍS SIN NINGUNA CLASE DE CUMPLIMIENTO DE IMPUESTOS Y CONTROLES DEL ESTADO, HACIENDO COMPETENCIA DESLEAL A TRAVÉS DE VEHÍCULOS LLEVAN A LA ILEGALIDAD, COMO SON LOS SERVICIOS EN CAMIONETA BLANCAS Y CARROS PARTICULARES QUE NO CUMPLEN LA LEY PARA PRESTAR ESTOS SERVICIOS, VEHÍCULOS NO AUTORIZADOS SIN LOS SEGUROS CORRESPONDIENTES Y SI[N] PERTENECER A UNA EMPRESA DE TRANSPORTE Y TARIFAS NO AUTORIZADAS EL ESTADO CON CONDUCTORES NO AUTORIZADOS Y ENGAÑO PUBLICITARIO O COMPETENCIA DESLEAL A TRAVÉS DE PRENSA, RADIO, TELEVISIÓN Y REDES SOCIALES, CENTROS COMERCIALES Y LOCALES COMERCIALES.

 

(…)

 

3 SE ORDENE A LA ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ LA SUSPENSIÓN DE LA MEDIDA QUE HA TOMADO DE LEVANTAR UN DIGITO AL PICO Y PLACA PARA TAXIS, PORQUE NO SE HAN TOMADO MEDIDAS PARA PROTEGER LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS CONDUCTORES DE TAXIS.

 

(…)

 

4. SE ORDENE A LOS PROPIETARIOS DE VEHÍCULOS TAXIS, EMPRESAS Y FLOTILLEROS DE TAXIS A SUSPENDER TODA CLASE DE RECAUDOS ILEGALES, DEPÓSITOS O AHORROS A LOS CONDUCTORES DE TAXIS POR ESTAR HACIENDO CAPTACIÓN ILEGAL DE DINEROS SO PENA DE LAS SANCIONES PREVISTAS POR LA LEY A QUIENES YA LO HICIERON O LO VAYAN A HACER Y ESTO CON EL FIN DE PROTEGER LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS CONDUCTORES DE TAXIS A UN TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS.

 

(…)

 

5 SE ORDENE A LAS AUTORIDADES NACIONALES Y LOCALES, REALES PROGRAMAS DE ERRADICACIÓN DE ESTA PIRATERÍA E ILEGALIDAD (…).

 

SE ORDENE SANCIONAR Y CERRAR A TODAS LAS EMPRESAS NACIONALES, EMISORAS, LOCALES, CENTROS COMERCIALES Y REDES SOCIALES, QUE TRANSMITAN EMITAN O PROMOCIONES A TRAVÉS DE AVISOS PUBLICITARIOS ESTE ENGAÑO PUBLICITARIO Y COMPETENCIA DESLEAL A LOS CONDUCTORES DE TAXIS Y TAXIS DE ESTAS EMPRESAS UBER, CABYFY, SMART EASY TAXI, MI ÁGUILA Y OTRAS, QUE A TRAVÉS DE PRENSA, RADIO, TELEVISIÓN Y REDES SOCIALES, CENTROS COMERCIALES Y LOCALES COMERCIALES ESTÁ ACTUANDO Y PROMOVIENDO ESTA ILEGALIDAD.

 

(…)

 

6. SE ORDENE A LAS Autoridades nacionales y locales, cerrar toda clase de publicidad en empresas, emisoras, locales, centros comerciales, vallas y redes sociales por engaño publicitario y competencia desleal de empresas UBER, CABYFY, SMART EASY TAXY, MI ÁGUILA que a través de PRENSA, RADIO, TELEVISIÓN Y REDES SOCIALES, CENTROS COMERCIALES Y LOCALES COMERCIALES ESTA ACTUANDO Y PROMOVIENDO la ILEGALIDAD (…). 

 

7. se sancione y cierre de las empresas de taxis que no cumplen con la ley y se indemnicen los conductores.

 

(…)

 

8. SE SUSPENDAN LA FOTOMULTAS A NIVEL NACIONAL MIENTRAS SE REGLAMENTAN EN EL CÓDIGO DE TRÁNSITO Y DEJA DE SER UN NEGOCIO QUE LUCRA A LOS PARTICULARES CON EL VISTO BUENO DE LAS ALCALDÍAS DE TURNO.

 

(…)

 

9. SE HABRAN (SIC) LAS INVESTIGACIONES NECESARIAS PARA TODAS LA AUTORIDADES NACIONALES Y LAS MUNICIPALES QUE ESTÁN PERMITIENDO ESTAS VIOLACIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS CONDUCTORES DE TAXIS Y A LOS USUARIOS DE TAXIS CON SERVICIOS ILEGALES DE TRANSPORTE Y VIOLACIÓN DE LAS LEYES DE TRANSPORTE Y SE LES HAGA LAS RESPECTIVAS SANCIONES DE LEY A PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE TRANSPORTE, MINISTERIO DE TRABAJO, MINISTERIO DE LAS TIC, MINISTERIO DE LA SALUD, SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES, SUPERINTENDENCIA DE COMERCIO, ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ Y SECRETARIAS DE MOVILIDAD Y OTROS QUE A BIEN TENGA USTED SEÑOR JUEZ.

 

(…)

 

10. ORDENAR Y HACER CUMPLIR EL SANEAMIENTO AMBIENTAL Y COMO SERVICIO PÚBLICO DE TODOS LOS LAVADEROS DE VEHÍCULOS Y LAS ESTACIONES DE COMBUSTIBLES DE TENER LOS BAÑOS PÚBLICOS EN CONDICIONES DIGNAS Y LIMPIAS Y CON LA OBLIGACIÓN DE TENERLO A DISPOSICIÓN DEL PÚBLICO O DE LOS USUARIOS.

 

(…)

 

11. ORDENAR A LAS ALCALDÍAS Y HACER CUMPLIR A TODAS LAS AUTORIDADES EL DERECHO A LOS CONDUCTORES DE TAXIS DE QUE NOS INTEGREN A PROGRAMAS DE VIVIENDA DE RECREACIÓN DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO A LAS CAPACITACIONES PARA DESEMPEÑAR MEJOR SU TRABAJO A PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DEPARTAMENTOS Y ALCALDÍAS

 

(…)

 

12. EN CASO DE NO ORDENAR EL CIERRE DE LAS PLATAFORMAS O APLICACIONES ILEGALES QUE PRESTAN SERVICIOS DE TRANSPORTE ILEGAL, Y POR DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD SOLICITO SE ME AUTORICE A MÍ Y A TODOS LOS CONDUCTORES DE TAXI A TRABAJAR EN VEHÍCULOS PARTICULARES SIN SEGURO Y CON LAS TARIFAS QUE NOSOTROS QUERAMOS Y SIN LA SEGURIDAD SOCIAL Y ACABAR CON EL TEMA DE LOS CUPOS EN LOS TAXIS, COMO LO ESTÁN HACIENDO ESTAS EMPRESAS CONDUCTORES DE UBER, CABIFY EASY TAXI, SMART, MI AGUILA, O AUTORIZAR HACERLO CON VEHÍCULOS PARA SERVICIO PÚBLICO, PUES LOS PROPIETARIOS Y EMPRESAS NO HAN CUMPLIDO CON LA LEY PARA LO QUE FUERON CREADAS DECRETO 172 DE 2001.

 

13. SE ORDENE AL ACCIONADO (A), QUE DENTRO DE LAS 48 HORAS SIGUIENTES A LA NOTIFICACIÓN DE LA SENTENCIA PRODUZCA LA RESPUESTA O ACTO PREDETERMINADO.

 

14. SE ORDENE AL ACCIONADO(A), QUE, UNA VEZ PRODUCIDA LA DECISIÓN DEFINITIVA EN EL ASUNTO EN CUESTIÓN, REMITA A SU DESPACHO, COPIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO CON LAS FORMALIDADES DE LEY, SO PENA DE LAS SANCIONES DE LEY POR DESACATO A LO ORDENADO POR SENTENCIA DE TUTELA.

 

15. SE AUTORICE LA EXPEDICIÓN DE FOTOCOPIAS, A MI COSTA DE LA SENTENCIA DE ESTA TUTELA Y DE LA CONTESTACIÓN QUE AL FALLO PRODUZCA EL O LA ACCIONADA”[2].

 

4. Pruebas relevantes

 

Con el escrito de tutela se aportaron las siguientes pruebas:

 

· Copia de dos solicitudes radicadas por el actor junto con representantes de las asociaciones de taxistas: Aso Poder Amarillo y Asotaxistas Bogotá ante la Alcaldía Mayor de Bogotá, el 2 de mayo de 2017 (fls. 48 a 58). 

· Copia de una petición radicada por el actor y representantes de las asociaciones de taxistas: Aso Poder Amarillo y Asotaxistas Bogotá, ante la Dirección Territorial Bogotá del Ministerio del Trabajo (fls. 59 a 61).

 

5. Oposición

 

5.1. Respuesta del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

 

Mediante memorial allegado el 3 de agosto de 2017, la coordinadora del grupo de procesos judiciales y extrajudiciales de la Oficina Asesora Jurídica presentó informe dentro del trámite de tutela en el que manifestó que se oponía a todas las pretensiones del actor, pues considera que la acción de tutela resulta improcedente. Indicó que el objeto de discusión de la tutela se encuentra dentro del ámbito de competencias del Ministerio de Transporte, de Salud y de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

 

Advirtió que aun cuando dentro de sus funciones se encuentra la de promover el desarrollo de contenidos y aplicaciones, así como garantizar la libre adopción de tecnologías de la información y las comunicaciones, no tiene injerencia alguna respecto a las quejas relacionadas con la presunta prestación irregular del servicio de transporte, ya que esto es de competencia del Ministerio de Transporte y del gobierno nacional.

 

Agregó que acceder a las pretensiones del actor conllevaría el desconocimiento de normas y principios constitucionales que ordenan la promoción y protección de los aplicativos tecnológicos y las plataformas informativas y que ello sería un precedente nefasto en contra de las herramientas tecnológicas que el gobierno ha procurado garantizar.

 

Por último, solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo deprecada y que se ordenara la desvinculación del Ministerio, pues considera que no ha vulnerado los derechos fundamentales del actor. 

 

5.2. Respuesta del Ministerio de Transporte

 

En escrito recibido el 4 de agosto de 2017, el subdirector de Transporte de la cartera ministerial solicitó que se desvinculara a dicha entidad del trámite de tutela, en tanto considera que no es competente para resolver las inconformidades del actor. Así mismo, informó que en el año 2016, el Ministerio de Transporte interpuso una acción popular contra la empresa Uber S.A.S. por el uso del espectro electromagnético, que se encuentra actualmente en curso.

 

5.3. Respuesta de Radio Taxi Aeropuerto S.A.S

 

Mediante escrito de 4 de agosto de 2017, el representante legal de la sociedad presentó informe en el que solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, bajo el argumento de que el actor cuenta con otros medios de defensa judicial para debatir sus inconformidades.

 

5.4. Respuesta de la Secretaría Distrital de Movilidad

 

En memorial allegado el 8 de agosto de 2017, la directora de asuntos legales de dicha entidad indicó que los derechos fundamentales del actor no han sido vulnerados, por lo que solicitó que se negaran las pretensiones del actor dado que no se evidenciaba la configuración de un perjuicio irremediable.

 

Agregó que el actor cuenta con otros medios de defensa para obtener la protección de los derechos colectivos invocados.

 

5.5. Respuesta de la Superintendencia de Puertos y Transporte

 

En escrito allegado el 8 de agosto de 2017, la jefe de la oficina Asesora Jurídica informó que en el asunto bajo estudio se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues las funciones de la Superintendencia de Puertos y Transporte, de acuerdo con el Decreto 101 de 2001, no están relacionadas con las pretensiones del actor, por lo que solicitó que se desvinculara a la entidad del trámite de tutela.

 

6. Sentencia de tutela impugnada

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, en sentencia de 14 de agosto de 2017, amparó el derecho de petición del actor, al considerar que el Ministerio del Trabajo y la Alcaldía Mayor de Bogotá no resolvieron de forma clara, concreta y de fondo las solicitudes presentadas por el actor, relacionadas con la garantía de la seguridad social para los conductores de taxi, el funcionamiento de plataformas digitales de transporte ilegal, así como, con la medida de pico y placa para esos vehículos.

 

Frente a las demás pretensiones, declaró improcedente el amparo deprecado, bajo el argumento de que el actor tiene otros mecanismos de defensa judicial, como las acciones ordinarias, para discutir sus inconformidades.

 

7. Escrito de impugnación

 

Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el actor impugnó la decisión reiterando las pretensiones y los argumentos expuestos en el escrito de tutela.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

 

1. Competencia

 

De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del acuerdo 58 de 1999 y el literal c del artículo 2º del acuerdo 055 de 2003 (reglamento interno), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

 

2. Planteamiento del problema jurídico

 

Le corresponde a la Sala establecer si le asiste razón a la Sección Tercera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto accedió al amparo del derecho fundamental de petición y declaró la improcedencia de las demás pretensiones o, si por el contrario, las autoridades administrativas demandadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor al no garantizar el acceso a la seguridad social de los conductores de taxi, al permitir el funcionamiento de plataformas de transporte ilegal y al reducir a un dígito el pico y placa para esos vehículos.

 

3. El derecho fundamental de petición

 

El artículo 23 de la Constitución Política establece que “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.

 

La Corte Constitucional ha definido las reglas básicas que orientan el derecho de petición y los criterios que se deben tener en cuenta al aplicarse esta garantía fundamental. En la sentencia T-1160A de 2001[3], esa corporación judicial señaló:

 

“a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión.

 

b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.

 

c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.

 

d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.

 

e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.

 

f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.

 

g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6° del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.

 

h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.

 

i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994. ”^[4] .

 

Mediante la sentencia T-1006 de 2001,^[5] la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más:

 

“j) La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;^[6]

 

k) Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.^[7]”

 

El artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015, establece los términos en los que debe resolverse las peticiones, incluyendo una posibilidad excepcional de resolver por fuera del mismo, lo cual debe ser informado por la autoridad antes del vencimiento del término señalando expresamente los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto. La citada disposición establece:

 

“Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones:

 

1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes.

 

2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.

 

 Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”.

 

Sobre este último tópico, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha señalado:

 

“La Administración, como las demás autoridades públicas, tiene el deber de servir a la comunidad y de hacer efectivos los derechos constitucionales y legales del ciudadano (Arts. 2 C.P. y 2 C.C.A.). Por ello, su posición frente al derecho de petición no es pasiva o de defensa, sino que se encuentra orientaba por un mandato de colaboración con el administrado, en orden a que éste pueda concretar los derechos que le concede el ordenamiento jurídico.

 

En esa medida, la garantía del derecho de petición por parte de las autoridades públicas lleva implícitos deberes de facilitación y orientación del ciudadano, tanto en la recepción y trámite de las peticiones, como al momento de responder oportuna, de fondo y eficazmente (…)

 

En su lugar, la entidad no competente para atender una petición debe remitirla a la autoridad que corresponda, lo que implica que deba revisar: (i) si tiene o no competencia para responder; y (ii) en caso negativo, cuál es la entidad que tiene competencia para ello (concreción del mandato general de colaboración de la Administración). Ambos extremos del análisis, en cuanto necesarios para la protección y eficacia del derecho fundamental de petición, exigen de la respectiva entidad una ponderación seria y razonada como requisito previo a la activación del mecanismo de remisión por competencia.

 

Y, para que la persona no quede sujeta a una discusión indefinida al interior del propio Estado sobre quién debe atender su petición, lo que también representaría una violación de este derecho fundamental (…)

 

En este orden, la entidad que niega su competencia para tramitar una actuación administrativa no sólo debe remitirla a la autoridad competente para ello, sino que le asiste un deber especial de sustentación de esa decisión, de manera que, no tenga duda alguna de que el asunto escapa del ámbito de su competencia; por su parte, la entidad que recibe la actuación por remisión competencial de otra, tiene una carga especial de verificación seria y motivada y ante todo ab initio,  sobre si tiene o no la competencia que se le imputa (…)”.

 

Esta Corporación también se ha referido al derecho de petición, al indicar que “se garantiza cuando la administración responde de fondo, de manera clara y precisa y dentro de un plazo razonable a la solicitud presentada, lo que supone que las situaciones contrarias (…), son susceptibles de protección por el juez constitucional mediante fallo de tutela que ordene a la autoridad peticionada emitir una respuesta conforme a los lineamientos trazados”^[8].

 

Así las cosas, existe un deber constitucional y legal ineludible de dar respuesta a las peticiones formuladas dentro de los términos arriba indicados, siendo procedente su excepción en los términos y condiciones que previó el legislador.

 

4. El requisito de la subsidiariedad en la acción de tutela

 

El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”

 

Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

 

A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

 

La Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.

 

Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, pues bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones. La Corte Constitucional en sentencia SU-263 de 2015^[9], precisó que ello puede ocurrir “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales y (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."^[10]

 

De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos^[11], ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales.

 

En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional.

 

5. Estudio y solución del caso concreto

 

5.1. Las entidades demandadas vulneraron el derecho fundamental de petición

 

El 2 de mayo de 2017, el actor, en calidad de presidente de Asotaxistas Bogotá, interpuso junto con otros líderes de asociaciones de taxistas, las siguientes solicitudes:

 

Petición Nº 1: Mediante escrito de 28 de abril de 2017, dirigido al Alcalde Mayor de Bogotá, solicitaron que se investigara a las empresas de transporte público terrestre individual de pasajeros en vehículos tipo taxi, por el incumplimiento de sus deberes como empleadores en cuanto a la garantía del derecho fundamental a seguridad social de los conductores. Además, pidieron que se les permitiera, a través de mesas de trabajo, realizar un seguimiento o veeduría a los procesos administrativos sancionatorios que han cursado en el Ministerio del Trabajo en contra de dichas empresas, con la finalidad de conocer cuáles han sido sancionadas por dicho incumplimiento[12].

 

Petición Nº 2: En escrito de 28 de abril de 2017, pidieron al Alcalde Mayor de Bogotá que se investigaran a todas las direcciones de tránsito y transporte de Bogotá, por realizar cobros irregulares de comparendos a través de sistemas de fotodetección[13].

 

Petición Nº 3: En memorial radicado ante el Ministerio del Trabajo, Dirección Territorial de Bogotá, reiteraron las solicitudes de la Petición Nº 1[14].

 

Con base en dichas inconformidades, el señor Alonso María Romero Romero interpuso acción de tutela que fue resuelta en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, mediante sentencia de 14 de agosto de 2017, en la que amparó el derecho de petición y ordenó al director de asuntos legales de la Alcaldía Mayor de Bogotá y a la jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Trabajo que tomaran las medidas administrativas necesarias para resolver de forma clara, concreta y de fondo las peticiones presentadas por el actor. En lo demás, declaró la improcedencia de las pretensiones.

 

El 23 de agosto de 2017, con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia de primera instancia, la directora de Asuntos Legales de la Secretaría Distrital de Movilidad de la Alcaldía Mayor de Bogotá, presentó un escrito en el que informó el cumplimiento de la orden del juez constitucional, remitiendo las respuestas a las peticiones presentadas por el actor. 

 

Dichas respuestas fueron notificadas el mismo día, a la dirección de correo electrónico aportado por el actor, como se observa a continuación:

 

Imagen tomada del folio 298 del expediente

 

En primer lugar, mediante oficio Nº SDM SITP 127679-2017 de 23 de agosto de 2017, informó al accionante que a través de escrito Nº SDQS-886392017 se resolvió la petición con asunto titulado “SOLICITUD INTERVENCIÓN SOBRE EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO”[15], informando cuáles eran las funciones del Ministerio de Transporte y de la Superintendencia de Puertos y Transporte, en materia de dirección, control y vigilancia del transporte público. Sin embargo, dicha respuesta no tiene relación directa con ninguna de las peticiones que presentó el actor, ni con los argumentos que motivaron la acción de tutela.

 

En segundo lugar, mediante oficio Nº SDM-SC-127678 de 2017 de 23 de agosto de 2017, se informó al actor que en cumplimiento del fallo de tutela de primera instancia, procedió a enviar copia de la respuesta emitida el 13 de junio de 2017, por la Subdirección de Contravenciones de Tránsito a la petición radicada bajo el Nº SDQS-886372017. En esta respuesta, se le indicó al actor cuál es la finalidad y el procedimiento administrativo de contravenciones bajo el sistema de fotodetección. Con todo, no resolvió la solicitud del actor, la cual estaba encaminada a que se investigaran a todas las direcciones de tránsito y transporte de Bogotá por el cobro de dichas multas.

 

En este orden de ideas, aun cuando la Alcaldía Mayor de Bogotá haya emitido dos respuestas a las peticiones del actor, es claro para esta Sala que la información brindada no resolvió de fondo, clara y de manera congruente las solicitudes.

 

En conclusión, se observa que las peticiones Nº 1, 2 y 3 presentadas por el accionante, junto con otros representantes del gremio de taxistas, no han obtenido respuesta de fondo por parte de la Alcaldía Mayor de Bogotá, ni de la Dirección Territorial de Bogotá del Ministerio del Trabajo, pues frente a esta última en particular no se allegó la respectiva respuesta y respecto a las dos primeras la respuesta emitida no fue clara, congruente, ni de fondo.

 

De las circunstancias narradas, se concluye que la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Ministerio del Trabajo, han tenido el tiempo suficiente para resolver el fondo del asunto, lo que afecta, sin duda alguna, el núcleo esencial del derecho fundamental de petición del accionante. Por esta razón la Sala, como juez constitucional, debe actuar para salvaguardar esta garantía iusfundamental[16].

 

5.2. La acción de tutela resulta improcedente frente a las demás pretensiones

 

La Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de subsidiaridad, pertinente para la procedencia de la acción de la referencia, teniendo en cuenta que el actor también pretende que (i) se ordene directamente a las entidades accionadas garantizar derecho a la seguridad social y a las prestaciones sociales a los conductores de taxi; (ii) sancionar y ordenar el cierre de las empresas de taxis que no garanticen el acceso a la seguridad social de los conductores y que retengan ilegalmente sumas de dinero que deberían tenerse en cuenta como factores salariales; (iii) investigar a las autoridades nacionales y municipales que permitan dicha situación; (iv) sancionar y cerrar las plataformas tecnológicas que ofrecen servicios de transporte ilegal como Uber y Cabify, así como a los medios de comunicación o establecimientos de comercio que las publiciten; (v) ordenar la suspensión de la medida tomada por la Alcaldía Mayor de Bogotá en la que se redujo en un digito el pico y placa por día para taxis; (vi) ordenar a las autoridades nacionales que elaboren y ejecuten programas de erradicación del transporte ilegal y (vii) suspender las foto multas a nivel nacional. 

 

Al respecto, la Sala observa que el requisito de subsidiariedad no se encuentra cumplido, en tanto el actor cuenta con otros medios de defensa para debatir su inconformidad. Entre los mecanismos judiciales se encuentra el medio de control de nulidad simple en contra de los actos administrativos de carácter general que regulan la restricción vehicular de pico y placa en Bogotá, la acción de cumplimiento para solicitar a las autoridades la efectividad de las normas relacionadas con la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en los niveles básico y de lujo, así como el procedimiento administrativo sancionatorio en materia laboral, que se tramita ante el Ministerio del Trabajo (artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo), mediante el cual es posible establecer el incumplimiento de las normas laborales de carácter individual y colectivo por parte de los empleadores e imponer las sanciones correspondientes. 

 

Por lo demás, la Sala observa que en el asunto bajo examen, no es posible identificar cuál es la situación jurídica particular y subjetiva susceptible de protección, pues las decisiones u omisiones que se controvierten son de carácter general, impersonal y abstracto, por lo que al juez de tutela no le corresponde emitir pronunciamiento de fondo al respecto, ya que de conformidad con el numeral 5, artículo 6, del Decreto 2591 de 1991, esta acción de constitucional resulta improcedente “Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”.

 

Lo anterior, se debe, según la Corte Constitucional, a la especificidad de la solicitud de amparo, que por su naturaleza “se encuentra destinada a la protección de situaciones individuales frente a actuaciones u omisiones que se erijan como una amenaza efectiva o un agravio concreto a una persona determinada”[17].

 

Así las cosas, se impone confirmar la decisión de primera instancia de 14 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, que accedió al amparo constitucional del derecho de petición y declaró la improcedencia de la acción de tutela frente a las demás pretensiones, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

 

6. Razón de la decisión

 

La Sala confirmará el fallo de primera instancia al considerar que la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Ministerio del Trabajo, vulneraron el derecho fundamental de petición del señor Alonso María Romero Romero, al no resolver de manera clara, concreta y de fondo a las solicitudes presentadas el 2 de mayo de 2017. Por otro lado, se encuentra que el mecanismo constitucional de la tutela, no es el medio idóneo para resolver los demás asuntos propuestos el por actor, por lo que no cumple con el requisito de la subsidiariedad.

 

III. DECISIÓN:

 

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

 

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 14 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, por las razones expuestas en esta providencia.

 

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

 

Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

 

MILTON CHAVES GARCÍA

 

Presidente de la Sección

 

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

 

Consejera

 

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

 

Consejero

 

AUSENTE CON EXCUSA-

 

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

 

Consejero

 

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