CIRCULAR 011 DE 2019

(Septiembre 10)

PARA: SECRETARIOS DE DESPACHO, DIRECTORES DE DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS, GERENTES Y DIRECTORES DE UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES, ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS, EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO Y SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA Y EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO DEL ORDEN DISTRITAL.

DE: VEEDOR DISTRITAL

ASUNTO: RECOMENDACIONES EN LA ELABORACIÓN DEL MAPA DE RIESGOS DE LA GESTIÓN CONTRACTUAL Y EN LA MATRIZ DE RIESGOS PREVISIBLES PARA PROCESOS DE SELECCIÓN DE CONTRATACIÓN.

La Veeduría Distrital, trabaja en pro del mejoramiento de la gestión pública distrital, generando lineamientos que permitan mejorar la transparencia y efectividad en las actuaciones administrativas contractuales de las entidades distritales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto Ley 1421 de 1993, y en concordancia con el artículo 17 del Acuerdo 24 de 1993.

Por lo anterior, la Veeduría Distrital generó para el año 2010, una herramienta para facilitar la identificación de los riesgos en la gestión contractual de las entidades distritales llamada "Mapa de Riesgos de la Gestión Contractual", por medio de la cual se efectuó un cercamiento de esta entidad de control preventivo a las entidades del Distrito Capital, para desarrollar el mapa de riesgos de la entidad, enmarcado dentro las diferentes líneas de la planeación administrativa y la contratación estatal, aplicando las disposiciones del entonces Modelo Estándar de Control Interno (MECI), hoy Modelo Integrado de Planeación y Gestión (MIPG).

En el año 2017, la Veeduría Distrital inició la implementación del procedimiento de "Valoración. de Riesgos Contractuales", dirigido al fortalecimiento de la gestión contractual, enmarcado en los lineamientos de la Ley ÜSO de 20111, el Decreto 1082 de 2015, el documento CONPES 3714 de 2011, y demás normas que regulan la materia.

Bajo este marco normativo, la Veeduría Distrital brindó orientación en la identificación y descripción, tanto -en riesgos asociados a la gestión contractual establecidos en el mapa de riesgos institucional de varias entidades distritales y Fondos de Desarrollo Local - FDL, como en su implementación y, en la estructuración de las matrices de riesgos previsibles de los procesos de contratación en las diferentes modalidades de selección: licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos, mínima cuantía y contratación directa.

Al respecto, la Veeduría Distrital ha realizado 23 valoraciones de riesgos de la gestión contractual a 12 entidades distritales y 11 FDL, y ha efectuado 20 seguimientos a la valoración de riesgos de la gestión contractual a 9 entidades distritales y 11 FDL.

Atendiendo a los resultados obtenidos con la implementación del procedimiento, en julio de 2017, la Veeduría Distrital expidió la "Guía de Riesgos Previsibles Contractuales", en la que emitió unos lineamientos generales frente a la forma de estimación de riesgos previsibles en los procesos de contratación y suministró una muestra general de los posibles riesgos previsibles presentados según la tipología contractual, indicando la estimación, tipificación y asignación de los mismos en la matriz de riesgos, destacando la importancia de cumplir tales actividades, en la fase precontractual.

Con el propósito de hacer seguimiento a las entidades distritales y a los FDL, respecto de la implementación de las acciones de mejora sugeridas por la Veeduría Distrital, en los informes de valoración de riesgos previsibles, en 2018 se inició el seguimiento a la valoración de riesgos contractuales, cuyo análisis permite identificar las siguientes situaciones:

• Inconsistencias en la valoración de los riesgos de la gestión contractual, dado que se evidenciaron mapas de riesgos internos incompletos, por cuanto sólo se registraban uno o dos riesgos contractuales en una o dos etapas de la gestión contractual, dejando descubiertas las otras etapas en las que también se podrían presentar.

• Algunas matrices de riesgos previsibles relacionan en su tipificación, eventos de riesgos como previsibles, sin embargo, su contenido, ocurrencia y/o tratamiento para mitigar sus efectos vislumbran que constituyen riesgos imprevisibles, por lo cual, no basta que el evento de riesgo esté contemplado en las consideraciones de la teoría general del riesgo, sino que es necesario analizar si están cubiertos por regulaciones particulares, como son las garantías del proceso de selección o del contrato, o se tratan de circunstancias imprevisibles, no identificables o cuantificables.

• Existen procesos de selección que tienen la matriz de riesgos previsibles como un documento anexo, el cual no contiene la identificación del proceso ni del objeto al cual corresponde, siendo oportuno establecer la identificación del proceso y del objeto que se pretende contratar en las matrices de riesgos previsibles, para evitar confusión en los interesados en los procesos contractuales.

• Ocasionalmente, se. establecen en las matrices de riesgos previsibles, eventos de manera general, sin que se ajusten a las particularidades del contrato a suscribir.

• La mitigación o tratamiento que se registra en algunos riesgos, erróneamente no se enfoca con la tipificación o descripción del mismo, o se hace de forma repetitiva, sin que se evalúe la eficacia en dicho control.

• Se presentan inconvenientes en la descripción o tipificación del evento de riesgo y su clasificación, lo cual aumenta cuando la entidad distrital no tiene· en cuenta las  ilustraciones sobre la materia, que trae el documento CONPES 3714 de 2011 (Riesgos Económicos, Sociales o Políticos, Operacionales, Financieros, Regulatorios, de la Naturaleza, Ambientales, Tecnológicos), afectándose el análisis de la probabilidad, impacto, valoración, asignación, mitigación y monitoreo del evento de riesgo, en dicha matriz.

• Las causas y consecuencias descritas en unos riesgos se redactan de manera confusa, incomprensible y en ocasiones errada, dando a entender que se trata de lo mismo, situación que afecta el análisis de los subsiguientes factores que complementa la matriz de riesgos.

• Algunas matrices de riesgos, sólo se enuncian como anexos dentro de los documentos precontractuales y no se publican en el SECOP. En otros casos, se publican incompletas, careciendo de su encabezado, lo cual hace difícil la conexión con el texto al no tener identificado el título de cada celda con su contenido u, ocasionalmente, sin los campos finales como: Probabilidad, Impacto, Valoración del riesgo y Categoría, siendo estos datos necesarios para relacionar el resto de la información de cada campo de información "¿A quién se le asigna?" y hasta el último campo de información "Monitoreo y revisión".

• Si bien las entidades distritales, en su mayoría, cumplen con el deber de publicación de la matriz de riesgos previsibles en la plataforma de SECOP, en la revisión que adelantó la Veeduría Distrital se encontró que algunas de ellas son ilegibles en su contenido, impidiendo el acceso a la información y contradicción por parte de los interesados en participar en los procesos de selección y/o futuros contratistas, por cuanto el alcance del contenido de la matriz de riesgos previsibles se aplica también en la etapa de ejecución y, eventualmente, hasta su liquidación.

1. Ampliar el análisis y posterior registro de.los eventos de riesgos en las etapas de Planeación, Selección, Contratación y Ejecución del· mapa de riesgos de la gestión contractual institucional,

2. Establecer los filtros administrativos para cumplir con el deber legal de publicar en el SECOP, de forma legible y completa, la' matriz de riesgos previsibles como documentos anexos o adjuntos a los documentos que integran los procesos de contratación.

3. Evitar usar la misma matriz de riesgos previsibles en diferentes procesos de selección, indistintamente de la modalidad aplicable, como quiera que todos los contratos tienen condiciones únicas, especiales y particulares que rigen su ejecución, por lo cual, cada matriz debe corresponder al contrato por ejecutar, En tal sentido, es pertinente replicar la anterior información a las distintas áreas involucradas en la planeación, estructuración, ejecución, seguimiento y control de la gestión contractual de las entidades distritales y los FDL.

4. Elaborar una lista de chequeo como herramienta para adelantar periódicamente el monitoreo a los riesgos del proceso de gestión contractual, considerando los factores que pueden incidir en los cambios circunstanciales de su ocurrencia.

5. Definir la periodicidad en el seguimiento de los controles o tratamientos señalados en la matriz de riesgos previsibles; por cuanto las acciones de mitigación cambian dinámicamente, de acuerdo con los hechos generadores del riesgo. De igual manera, tener en cuenta para ello el aprendizaje que resulta de evaluar los cambios, tendencias, casos de éxito y dé fracaso. Lo anterior con el objeto de garantizar la eficiencia y eficacia en los mismos.

6. Analizar los eventos de riesgos consignados en la matriz de riesgos previsibles de la entidad; de acuerdo con el objeto del proceso de selección y la previsibilidad de su ocurrencia, así como sus efectos cuantificables y medibles para considerar el posible tratamiento, evitando la inclusión, dentro de la matriz de riesgos, de eventos que sean imprevisibles.

7. Excluir de la matriz de riesgos previsibles los eventos de riesgos que sean susceptibles de amparo, a través del régimen legal de garantías o que se encuadren en el marco de la responsabilidad contractual, extracontractual o del cumplimiento de obligaciones contractuales, o si la entidad contratante considera necesario incluirlos, establecer con precisión por qué se incluyen dichos riesgos previsibles', pese a estar amparados con la garantía correspondiente.

8. Fortalecer los procesos internos de cada entidad del Distrito Capital, en cuanto a la efectividad en los tratamientos o controles de mitigación, cuando se hayan materializados algunos eventos de riesgos del proceso de contratación y, con ello, generar mejoras en la planeación de contingencias y en la percepción del incremento del grado de confianza entre las partes del proceso de contratación, así como la reducción de la posibilidad de litigios, entre otros.

9. Brindar capacitación permanente con personal idóneo y/o experto en el tema de determinación y evaluación del riesgo y demás temas relacionados con la gestión contractual, para los operadores contractuales y demás personal de la entidad distrital o FDL, relacionados con los procesos de contratación.

Por todo lo expuesto, se recomienda a las entidades distritales y a los FDL, adoptar en su gestión administrativa las medidas tendientes a garantizar la planeación en la contratación pública, así como el cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que edifican la función administrativa3, en aras de estructurar mapas de riesgos contractuales y matrices de riesgos previsibles, coherentes y ajustadas a las recomendaciones realizadas en esta Circular y valorando la naturaleza del objeto contractual, los niveles de exigencia y complejidad en su ejecución, los factores que inciden en el cumplimiento del contrato, los antecedentes históricos y la determinación de controles correctivos, para evitar detrimentos patrimoniales o  declamaciones económicas por los contratistas del Distrito Capital, lo que redunda en controlar la gestión, prevenir el daño antijurídico, y optimizar los tiempos y los recursos invertidos.

Cordial Saludo

JAIME TORRES MELO

Veedor Distrital