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Fallo 88 de 1986 Consejo de Estado

Fecha de Expedición:
28/10/1986
Fecha de Entrada en Vigencia:
28/10/1986
Medio de Publicación:
Gaceta del Consejo de Estado
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

CONSEJO DE ESTADO

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONSEJERO PONENTE:

DR. HERNAN GUILLERMO ALDANA DUQUE.

Ref.: Expediente No. R-088

Actor: Gustavo Samper Bernal

Recurso Extraordinario de anulación.

Reconstrucción. FALLO.

Bogotá, D.E, veintiocho de octubre de mil novecientos ochenta y seis.

Se resuelve el recurso de anulación propuesto por el personero del Distrito Especial de Bogotá contra la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, el día 14 de mayo de 1984.

La parte resolutiva de dicha sentencia dispuso:

"Primero. Modifícase la sentencia apelada, en los sentidos que en seguida se detallan:

"a) Refórmase la mencionada sentencia, en la parte relacionada con el segundo cargo, en el sentido de extender la declaración de nulidad de los artículos 22 y 24 del Acuerdo Número 7 de 1977, del Concejo del Distrito Especial de Bogotá, a la integración del Personero Distrital a las Juntas Asesora y de Contratos y de Planeación, lo mismo que en cuanto al octavo cargo, en orden a declarar la nulidad de todo el artículo 46 de dicho Acuerdo.

"......"

El recurso de anulación buscó invalidar el fallo únicamente en cuanto lo que en él se dispone en relación con los artículos 22 y 24 del Acuerdo 7 de 1977.

Los artículos cuya nulidad, en la segunda instancia, dispuso el Consejo de Estado por sentencia de la Sección Primera disponen:

"ARTÍCULO 22. La Junta Asesora y de Contratos estará integrada por el Alcalde Mayor quien la presidirá por tres (3) Secretarios de Despacho y dos (2) Directores de Departamentos Administrativos con sus respectivos suplentes, también Secretarios de Despacho o Directores de Departamentos Administrativos, según el caso; por tres (3) Concejales elegidos por el Cabildo con sus respectivos suplentes y por el Personero Distrital.

"El Contralor y el Tesorero Distrital tendrá voz en ella, sin voto.

"El Sub-Secretario General de la Alcaldía será el Secretario de la Junta Asesora y de Contratos, participará en las deliberaciones con voz pero sin voto.

"PARÁGRAFO. Los Secretarios de Despacho y los Directores de Departamentos Administrativos, que formen parte de la Junta Asesora en su calidad de Principales o Suplentes, serán designados por el Alcalde".

".............."

"ARTÍCULO 24. Son miembros de la Junta de Planeación Distrital el Alcalde o su delegado, que será un Secretario de Despacho o un Director de Departamento Administrativo, el Personero Distrital, el Secretario de Hacienda, el Secretario de Obras Públicas, el Director del Instituto de Desarrollo Urbano y cuatro (4) Concejales elegidos por el Cabildo, con sus respectivos suplentes personales. El Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el Contralor del Distrito, tendrán asiento en la Junta con voz pero sin voto".

NORMAS VIOLADAS POR LA SENTENCIA

El recurrente sostuvo en oportunidad que es al Concejo Distrital a quién corresponde conformar la estructura de las dependencias del a administración y no a la ley y por ende el Concejo Distrital, al ordenar los artículos transcritos que el Personero Distrital es miembro de las Juntas Asesora y de contratos y de planeación no violó norma alguna de carácter constitucional ni legal (folio 108).

Agregó, igualmente, que la sentencia considera ilegal la vinculación del personero a las Juntas, por la función a él asignada, y que sólo a la ley le está deferido establecer los casos particulares de incompatibilidades. Que la sentencia citada no indica la ley que ha establecido la incompatibilidad para que el Personero Distrital pueda ser miembro de las citadas juntas.

Estima que la inclusión del Personero en las referidas juntas tiene su respaldo en el artículo 13 del Decreto 3133 de 1968, según el cual al Concejo le compete "ordenar, por medio de Acuerdos, lo conveniente para la Administración del Distrito".

Señala que la sentencia al anular los artículos acusados viola las disposiciones contenidas en los artículos 197 ordinales 1 y 3 de la Constitución Política, 13 numerales 1, 3 y 11, y 40 del Decreto Ley 3133 de 1968.

FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA ATACADA

La sentencia atacada dijo, en síntesis, con relación a los artículos 22 y 24 lo siguiente, en cuanto a la participación del Personero en la Junta Asesora y de Contratos.

"....Los artículos acusados establecen la participación del Personero Distrital en las juntas asesora y de contratos y en la de planeación con derecho a voz y voto"......

"a) En cuanto al Personero, la Constitución deja que sus funciones la fije la ley. En el caso de Bogotá, el Decreto 3133 de 1968, por sus artículos 39 y 40, les señala funciones y de ellas se deduce que no hace parte de las nombradas juntas".

La sentencia estimó, además, que si bien el Personero es empleado de control sobre la administración, y "que vela por la defensa de los bienes del Distrito, la efectividad del derecho de petición, etc.", es inconveniente e ilegal su participación en las juntas mencionadas aún cuando sean sin derecho a voto, pues a él le competen ciertas funciones como las de "Conceptuar previamente (artículo 40 numeral 6, D.L. 3133 de 1968), sobre la ilegalidad de los contratos que haya de suscribir el Alcalde", y que, para el cumplimiento de sus deberes debe conservar toda su autonomía, sin comprometerse previamente, así sea oralmente en las reuniones de la junta.

También, sostiene el fallo que la participación del Personero en la Junta Asesora y de Contratos es contraria al artículo 40 ya citado, pues a ella le corresponde la declaratoria de caducidad de los contratos y la aprobación e improbación de los pliegos de condiciones. Por lo resumido, la Sección Primera estimó ilegal la participación del Personero en las juntas tantas veces citadas, no sólo porque le parecía incompatible la presencia del Personero en ella, sino que para estar en la misma carecía de competencia.

En relación con la presencia del Personero en la Junta de Planeación del Distrito Especial de Bogotá, la sentencia se fundó también en el citado artículo 40, por estimar incompatible e inconveniente la participación del Personero en las deliberaciones de aquel organismo.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA:

Ambito de aplicación de este fallo.

Este fallo versa únicamente sobre la juridicidad de la declaratoria de nulidad de los artículos 22 y 24 del Acuerdo 7 de 1977, que dispuso la sentencia atacada en el marco que ésta le señaló, en cuanto ordenó que en todo caso la asistencia o la permanencia del Personero a las Juntas Asesora y de Contratos y de Planeación violaba el artículo 40 del Decreto Ley 3133 de 1968, en la medida en que los artículos acusados le daban voz y voto en la misma.

Régimen Jurídico del Distrito Especial de Bogotá.

De conformidad con el artículo 199 de la Constitución Política, Bogotá será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen Municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la Ley.

El Decreto 3133 de 1968, que reformó la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, dispuso en su artículo 2 que la administración del Distrito no estaría sujeta a las disposiciones de la Asamblea ni a las de la Gobernación del Departamento de Cundinamarca, y que las atribuciones administrativas que confiere la Constitución y las leyes a las Asambleas y a los gobernadores se entenderían conferidas al Concejo y al Alcalde Mayor de Bogotá, en lo pertinente.

La última parte de este artículo fue declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia de julio 17 de 1975.

En dicho fallo la Corte Suprema de Justicia consideró que "cuando la parte del artículo cuya legitimidad se discute, dispone que el Alcalde Mayor de Bogotá y el Concejo del Distrito Especial tendrán, en su orden, las atribuciones que en lo departamental la Constitución y las leyes dan a los gobernadores y a las asambleas, respectivamente, no viola el artículo 197, sino que expresa, en términos generales, un desarrollo normal de la facultad concedida al Congreso por el artículo 199 de la Carta" (Foro Colombiano No. 74 pág. 117).

El Decreto Ley 3133 de 1968, al señalar, con autorización constitucional, las funciones conferidas al Concejo de Bogotá le dio, entre otras, las siguientes:

"3) Determinar la estructura de la administración distrital, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo;

"11) Reglamentar las funciones y deberes de los empleados del distrito y de los representantes del Concejo en otras entidades, y fijar las calidades y condiciones para el desempeño de los cargos."

El artículo 40 del mismo estatuto le atribuyó al Personero, entre otras la función de, "3. Velar por el cumplimiento de la Constitución, las leyes, los acuerdos, órdenes superiores y las sentencias judiciales en el Distrito; "6. conceptuar previamente sobre la legalidad de los contratos que haya de suscribir el Alcalde"; y "velar por la defensa de los bienes del Distrito.

En el fallo de 1 de octubre de 1979, en el cual se decidió acerca de la exequibilidad, entre otros, del artículo 26, del Decreto 3133 de 1968, con ponencia del jurista Hernán Toro Agudelo dijo la Corte Suprema de Justicia:

"d) La atribución 3 que da facultad a los Concejos para "determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos", es una de las más importantes innovaciones de la reforma de 1968, pues no sólo reafirma la autonomía municipal para su organización interna, sino que radica directamente en los cabildos la competencia de decisión de estas materias, aunque la ley bien pudiera reservar al Alcalde la capacidad de iniciativa, conforme al inciso tercero del artículo 189".

"........."

"Ahora, en lo sucesivo, a la luz de la atribución que se comenta", "corresponde a los concejos la facultad constitucional, de que no puede privarlos la ley pero que esta puede reglamentar en su ejercicio, de determinar la estructura, es decir, la distribución, orden y organizar general de la administración del Municipio; podrán, en consecuencia, crear las distintas dependencias administrativas, sus divisiones o secciones, por ejemplo: atribuirles las respectivas funciones generales que han de cumplir para el servicio público; finalmente, podrán también señalar diferentes categorías de empleos y las correlativas remuneraciones. Como la Constitución nada dispuso en materia de creación, fusión y supresión de empleos, ni de fijación de funciones especiales de cada uno de ellos y de sus remuneraciones específicas, podrá la ley atribuir la competencia a los mismos concejos, como hoy ocurre generalmente, conforme a la regla 8 del artículo 197 en cuanto indica que a los Concejos corresponde ejercer las demás funciones que la ley señale, o trasladarla al Alcalde que es jefe de la administración municipal, según el artículo 201, y que ejercerá sus funciones conforme a las normas que la ley señale". (Derecho Colombiano Tomo I, Número 4 página 445 y 446).

Al declarar inexequible el artículo 26 del Decreto 3133 de 1968, señaló la Corte, en consideración que esta Corporación comparte, que en cuanto por el mismo artículo se indica que tendrán voz pero no voto en esa junta otros funcionarios, o los que designare el Alcalde, y en cuanto atribuye a algunos de los Secretarios de la Alcaldía las funciones de secretarios de la misma, se está suplantando al Concejo en su tarea de determinar la estructura de la administración". (ibídem página 454).

Al pronunciarse la Corte Suprema de Justicia sobre la exequibilidad de los artículos 22 y 23 del Decreto 3133 de 1968, tuvo también la ocasión de expresar que "simultáneamente con la atribución que la Carta confiere a la ley para organizar la administración del Distrito Especial sin sujeción al régimen municipal ordinario, la misma Constitución, directa o indirectamente, estatuye que dicho Distrito estará regido de una parte por el Alcalde, y de otra por el Concejo (parágrafo del artículo 189, artículo 109, y artículos 192, 196 y 197 primero).

"...... aquel funcionario y esta Corporación de la Administración de Bogotá son de tal manera instituidos por una norma superior, que la ley, con todo y estar habilitada para dictar reglas administrativas que regulen las actividades del Distrito Especial, no puede en ningún caso transgredir, so pena de inexequibilidad".

El fallo recurrido en anulación, en su página 26, (folio 33 del expediente), partió de la idea de que en cuanto al Personero, la Constitución deja que sus funciones las fije la ley.

En el caso de Bogotá, el Decreto 3133 de 1968, continúa el argumento de la sentencia, en sus artículos 39 y 40, le señala funciones al Personero Distrital y de ellas deduce que no hace parte de las nombradas juntas. Ahora bien, si su vinculación, sin derecho a voto, en algunas de estas juntas puede parece inconveniente, aún en tales circunstancias resulta claramente ilegal, no tanto por la función que se le asigna al Personero sino por la integración misma de la junta.

En fallo de la Sección Primera estimó, entonces, que en el artículo 40 del Decreto 3133 de 1968 se agotó la posibilidad de asignarle funciones al Personero del Distrito Especial.

Es indudable que tal interpretación no cabe frente a las disposiciones contenidas, en primer lugar en el artículo 63 de la Constitución Política, según el cual no habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, armonizado con el artículo 197 de la misma Carta, según el cual son atribuciones de los Concejos, y del de Bogotá no menos, determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias, etc., que se halla en consonancia, por lo demás con el ordinal 5 del artículo 187 de la Constitución que por disposición legal declarada exequible también sería atribuible al Concejo del Distrito Especial de Bogotá.

Significa lo anterior que si bien el Decreto 3133 de 1968 ha señalado las funciones generales que él se encarga de precisar, los acuerdos del Distrito Especial de Bogotá pueden precisar funciones más específicas de los diferentes empleos que componen o hacen parte de la estructura orgánica del Distrito.

La sentencia de la Sección Primera, al considerar que el artículo 40 encerraba en forma exhaustiva la atribución de competencia del Personero del Distrito Especial de Bogotá y declarar por consiguiente ilegales los artículos 22 y 24 del Acuerdo 7 de 1977 que agregó a las ya indicadas en el citado artículo 40 otras propias de la gestión administrativa, violó en forma directa el propio artículo 40, y el artículo 13 en sus numerales 3 y 11.

Las anteriores razones llevarán entonces a declarar nulo el ordinal 1 de la parte resolutiva de la sentencia de la Sección Primera de fecha mayo 14 de 1984, en cuanto a la letra numeral a) primera parte del mismo fallo.

En lo demás, por no haber sido impugnada por las partes, la citada sentencia conservará su validez.

Por lo expuesto en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

DECLARASE nulo el numeral 1 de la sentencia del 14 de mayo de 1984 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en la parte que dice:

"PRIMERO. ......

"a) Refórmase la mencionada sentencia, en la parte relacionada con el segundo cargo, en el sentido de extender la declaración de nulidad de los artículos 22 y 24 del Acuerdo Número 7 de 1977, del Concejo del Distrito Especial de Bogotá, a la integración del Personero Distrital a las Juntas Asesora y de Contratos y de Planeación".......

Confírmase en este aspecto la sentencia de primera instancia en cuanto dispuso declarar la nulidad de "Los artículos 22 y 24, pero solo en cuanto por ellos se le otorga al Personero Distrital poder decisorio (voto) en las Juntas Asesora y de Contratos y de Planeación Distrital, respectivamente;".....

En consecuencia, el Personero del Distrito Especial de Bogotá podrá tomar asiento en las Juntas Asesora y de Contratos y de Planeación Distrital con derecho a voz pero sin voto.

Cópiese, notifíquese, devuélvase y cúmplase.

Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

AYDEE ANZOLA LINARES

Vicepresidente

HERNAN GUILLERMO ALDANA DUQUE

JAIME ABELLA ZARATE

REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER

GUILLERMO BENAVIDES MELO

Ausente

MIGUEL BETANCOURT REY

CARLOS BETANCUR JARAMILLO

GASPAR CABALLERO SIERRA

ANTONIO JOSE DE IRISARRI R.

ENRIQUE LOW MURTRA

Ausente

CARMELO MARTINEZ CONN

Los Consejeros

SIMON RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Ausente

JULIO CESAR URIBE ACOSTA

JORGE VALENCIA ARANGO

Ausente

JOAQUIN VANIN TELLO

Darío Quiñónez Pinilla

Secretario General