RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

2300100

Bogotá, D.C.

 

Honorable Concejal

CARLOS FERNANDO GALÁN PACHÓN

Presiente

CONCEJO DE BOGOTÁ, D.C.

cfgalan@concejobogota.gov.co

correspondencia@concejobogota.gov.co

 

ASUNTO:     Solicitud concepto – Proyecto de Acuerdo Armonización Presupuestal. Radicación Secretaría Jurídica No. 1-2020-8831.

 

Respetado Presidente Galán:

 

Este Despacho recibió su solicitud referenciada en el asunto, mediante la cual formula varias preguntas en relación con el Proyecto de Acuerdo de Armonización Presupuestal, las cuales me permito responder en los siguientes términos:

 

En atención a las normas sobre presupuesto de Bogotá y armonización presupuestal, puntualmente el Decreto 714 de 1996, el Acuerdo 63 de 2002 y el Acuerdo 190 de 2005:

 

a. ¿Puede aplicarse el artículo 9º del Decreto 777 de 2019 (modificación al anexo del decreto de liquidación) para adelantar la armonización presupuestal y realizarla en dos fases, una primera a cargo de la Administración Distrital, cuando no se modifican los montos y otra segunda, cuando se modifican los montos a cargo del Concejo de la ciudad, vía Proyecto de Acuerdo, como el 219 de 2020, siendo que los Acuerdos antes mencionados no contemplaron dos fases de la armonización, ni dos responsables de aprobarla?

 

Es pertinente precisar que el Acuerdo Distrital 63 de 2002, modificado por el Acuerdo 190 de 2005, dispone que la Alcaldesa Mayor debe, para efectos de adelantar la “armonización presupuestal”, presentar a consideración del Concejo de Bogotá las modificaciones presupuestales que cumplan dos condiciones: a) Dirigidas a ajustar el presupuesto anual en ejecución al nuevo plan distrital de desarrollo y; b) que estos ajustes presupuestales sean de competencia del Concejo Distrital, de conformidad con lo establecido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital:

 

"Artículo 1. Armonización. Para los efectos del presente Acuerdo, se entiende por armonizar el proceso mediante el cual se ajusta el Presupuesto Anual, en ejecución, al nuevo Plan de Desarrollo aprobado para el período Constitucional correspondiente.

 

Parágrafo 1. El proceso de armonización presupuestal se realizará una vez se haya expedido el Plan de Desarrollo. Para tal efecto, el Alcalde Mayor deberá presentar a más tardar en las sesiones ordinarias del mes de agosto a consideración del Concejo de Bogotá el respectivo Proyecto de Acuerdo, de conformidad con el Estatuto Orgánico de Presupuesto Distrital." (Resaltado fuera del texto)

 

En este sentido, el término “armonización presupuestal” se refiere a “modificación presupuestal”; estas modificaciones presupuestales en armonización, como consecuencia de la expedición del Acuerdo Distrital 761 de 2020, nuevo plan de desarrollo de la ciudad, se rigen por lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 714 de 1996.

 

Esta aplicación de las normas orgánicas del presupuesto tiene como fundamento legal lo establecido en la Ley 152 de 1994, Ley Orgánica de la planeación, la que de conformidad con los artículos 151 y 342 de la Constitución Política, hace parte del bloque de constitucionalidad, reconocido por la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional.

 

Específicamente, el artículo 342 constitucional se refiere a la necesidad de ajustar el presupuesto anual al nuevo plan de desarrollo.

 

“ARTICULO 342. La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución.” (Resaltado fuera del texto)

 

Con este fundamento constitucional, el artículo 28 la Ley 152 de 1994 determina, que para adelantar el proceso de armonización del presupuesto anual al plan de desarrollo, cuando éste es adoptado, deben seguirse las reglas definidas en las normas orgánicas del presupuesto.

 

“ARTÍCULO 28. ARMONIZACIÓN Y SUJECIÓN DE LOS PRESUPUESTOS OFICIALES AL PLAN. Con el fin de garantizar la debida coherencia y armonización entre la formulación presupuestal y el Plan Nacional de Desarrollo, se observarán en lo pertinente las reglas previstas para el efecto por la ley orgánica del presupuesto.”

 

La aplicación de esta regla, prevista para la armonización presupuestal del plan nacional de desarrollo, a las entidades territoriales, encuentra soporte en el artículo 36 de la misma Ley 152 de 1994.

 

“ARTÍCULO 36. En materia de elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, se aplicarán, en cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas en esta Ley para el Plan Nacional de Desarrollo.”

 

En este sentido, el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital, Decreto 714 de 1996, delimita dos competencias presupuestales diferentes, las que son fundamentales para entender el proyecto de acuerdo de armonización, que ha presentado la administración Distrital ante el Concejo de la ciudad.  

 

Estas dos competencias son, de una parte, la competencia del Concejo Distrital para aprobar y modificar el presupuesto anual en los aspectos agregados de éste y, de la otra, la competencia de la Administración distrital para aprobar y modificar el presupuesto anual, en los aspectos desagregados de éste, es decir, el detalle del gasto público.

 

En efecto, la competencia presupuestal del Concejo Distrital, en lo que se refiere al presupuesto agregado, se encuentra establecida en los artículos 15, 18 y 66 del Estatuto Orgánico del Presupuesto,

 

“ARTÍCULO 15º. De la Composición del Presupuesto. El Presupuesto Anual del Distrito Capital se compone de las siguientes partes: 

 

a) El Presupuesto de Rentas e Ingresos. Contendrá la estimación de los ingresos corrientes, las transferencias, las contribuciones parafiscales y los recursos de capital de la Administración Central y de los Establecimientos Públicos Distritales.

 

b) El Presupuesto de Gastos. Incluirá la totalidad de las apropiaciones para el Concejo Distrital, la Personería Distrital, la Contraloría Distrital, la Veeduría Distrital, las Secretarías de Despacho, los Departamentos Administrativos y los Establecimientos Públicos Distritales, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión.   (resaltado fuera del texto)

 

ARTÍCULO 18º. Del Presupuesto de Gastos. El presupuesto de gastos se clasificará en gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado por Entidades Ejecutoras del Distrito así: Concejo Distrital, Contraloría Distrital, Personería Distrital, Veeduría Distrital, una (1) por cada Secretaría, Departamento Administrativo y Establecimiento Público Distrital.” (resaltado fuera del texto)

 

“Artículo 66º.- Aprobación de las Modificaciones. El Gobierno Distrital presentará al Concejo Distrital, Proyectos de Acuerdo sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por conceptos de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión.

(…)”.  (Negrilla fuera del texto)

 

Por su parte, la competencia presupuestal del Concejo Distrital, en lo que se refiere al presupuesto desagregado, se encuentra establecida en el artículo 50 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

 

“ARTÍCULO 50º.- Del Decreto de Liquidación. Corresponde al Gobierno Distrital dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto Anual del Distrito Capital.

En la preparación de este Decreto la Secretaría de Hacienda Dirección Distrital de Presupuesto, observará las siguientes pautas:

 

1. Tomará como base el Proyecto de Presupuesto presentado por el Gobierno a consideración del Concejo Distrital.

 

2. Insertará todas las modificaciones que se le haya hecho en el Concejo Distrital.

 

3. Este Decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo.”

 

Siguiendo el mismo esquema de competencias determinado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, el Decreto reglamentario 777 de 2019 distingue precisamente las modificaciones presupuestales que pueden presentarse, cuando se adopta un nuevo plan de desarrollo.

 

En efecto, el artículo 11 de este decreto se refiere a la hipótesis en la que es necesario ajustar el presupuesto agregado, pues determina como supuesto de la misma que “se modifique el valor total aprobado por el Concejo”, esto es, en los términos de los artículos citados del Estatuto Orgánico de Presupuesto, el presupuesto agregado.

 

Artículo 11. Armonización presupuestal. Es el proceso mediante el cual se ajusta el Presupuesto Anual en ejecución al nuevo Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas de Bogotá, D.C. aprobado y expedido para el período Constitucional correspondiente.

 

En caso de ser necesario realizar modificaciones al presupuesto anual que modifique el valor total aprobado por el Concejo, se deberá realizar de conformidad con el procedimiento pertinente para cada situación según lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital. (Resaltado fuera del texto)

 

Por su parte, el artículo 9º del Decreto Distrital 777 de 2019 se refiere a las modificaciones presupuestales, en relación con el presupuesto desagregado, es decir, el presupuesto de detalle, con el que no se alteran los montos agregados definidos por el Concejo Distrital.

 

“Artículo 9. Modificaciones al anexo del decreto de liquidación. Las modificaciones al anexo del Decreto de Liquidación de los órganos y entidades que hacen parte del presupuesto anual, incluidos los organismos de control, y los Fondos de Desarrollo Local que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto agregado de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión aprobados por el Concejo de Bogotá D.C. y las Juntas Administradoras Locales, se harán mediante resolución expedida por el representante de la entidad respectiva o por decreto del Alcalde Local. En el caso de los Establecimientos Públicos del Distrito estas modificaciones al anexo del Decreto de Liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos.” (Resaltado fuera del texto)

 

En este sentido, de conformidad con los artículos 28 y 36 de la Ley 152 de 1994, Orgánica de Planeación, el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital distingue los dos tipos de competencia presupuestal que se han mencionado, los cuales soportan la realización de dos fases de armonización diferentes con dos responsables diferentes.

 

 De una parte, para efectos de la armonización presupuestal, el Concejo de la ciudad modifica el presupuesto en el componente agregado, mientras que la Administración Distrital hace lo propio, respecto del presupuesto desagregado. 

 

En este orden de ideas, es importante precisar, para efectos de responder la pregunta formulada, que el artículo 9º del Decreto Distrital 777 de 2019 se aplica a la fase de la armonización presupuestal, adelantada por la Administración Distrital, en lo que se refiere a las modificaciones al presupuesto desagregado.

 

Este artículo 9º no se refiere a la fase de la armonización presupuestal que se centra en las modificaciones del presupuesto agregado, pues de tal materia se ocupa el artículo 11 del mencionado Decreto 777 de 2019.

 

b. ¿Puede el decreto reglamentario asignarle competencias a la Administración Distrital en materia de armonización, cuando los Acuerdos citados asignan la competencia única al Concejo de la ciudad, a través de Proyecto de Acuerdo?

 

De acuerdo con la respuesta brindada al anterior interrogante, de conformidad con las disposiciones orgánico presupuestales que se han citado, existen dos competencias jurídicas diferentes, para modificar el presupuesto anual agregado y para modificar el presupuesto anual desagregado.

 

Desde este punto de vista orgánico presupuestal, no existe jurídicamente una única competencia para modificar el presupuesto anual, pues este tiene dos componentes, el agregado y el desagregado. Por tal razón, el artículo fija unas competencias a la Administración Distrital, en la medida en que las modificaciones al presupuesto desagregado son competencia de la Administración Distrital.

 

Vale la pena para complementar esta respuesta, citar el siguiente aparte de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que reconoce la competencia del ejecutivo para realizar modificaciones al presupuesto desagregado.

 

“ (…) Ese tipo de traslados internos, que solo afectan el Anexo del Decreto de liquidación del presupuesto, el cual como se dijo es el que contiene el presupuesto de cada entidad (sección), no modifican o alteran el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda de la respectiva entidad, por lo que habilitar a las autoridades administrativas de las mismas para efectuarlos, tal como lo hizo el legislador a través de la norma impugnada, en nada contraría el ordenamiento superior. (…)

 

(…) Es decir, que de acuerdo con la regulación orgánica de presupuesto, contenida en el correspondiente Estatuto y sus normas reglamentarias, cuando se trata de traslados presupuestales internos, esto es de operaciones a través de las cuales “…simplemente se varía la destinación del gasto entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), el jefe del organismo o la Junta o consejo directivo si se trata de un establecimiento público del orden nacional, están autorizados para hacerlo mediante resolución o acuerdo respectivamente””[1]

 

c. ¿Puede considerarse la modificación presupuestal presentada a través del Proyecto de Acuerdo 219 de 2020, como la armonización misma total, es decir, el “ajuste presupuestal al nuevo plan de desarrollo” 2020-2023?

 

En efecto, el Proyecto de Acuerdo 219 de 2020, como su epígrafe lo indica, es la modificación presupuestal al nuevo Plan de Desarrollo 2020-2023, en lo que se refiere a la competencia presupuestal del Concejo de la Ciudad.

 

d. ¿Puede hacerse modificaciones al presupuesto en el marco de la armonización presupuestal, sin que esto rompa la unidad de materia que debe cumplir todo proyecto de acuerdo, en el marco del artículo 67 del Acuerdo 741 de 2019 – Reglamento Interno del Concejo de Bogotá D.C.?

 

El artículo 67 del Acuerdo Distrital 741 de 2019 determina que “Los proyectos de acuerdo deben versar sobre una misma materia”.  Es la expresión territorial del principio de unidad de materia, previsto en el artículo 158 de la Constitución Política de 1991.

 

En el marco del mencionado principio, es completamente procedente que en el proyecto de armonización presupuestal se incluyan modificaciones al presupuesto anual vigente.

 

Lo anterior, en la medida que desde el mismo artículo 339 de la Constitución Política se determina, en relación con el Plan de Desarrollo, que “El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.”

 

Por su parte, el artículo 347 de la misma Constitución determina que “El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.”

 

En este sentido, la armonización y la sujeción de los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo supone que los primeros puedan ser modificados, una vez se expidan éstos.   De esta manera, es esencial que la armonización presupuestal se concrete en una modificación presupuestal, razón por la cual, esta última cumple con el principio de unidad de materia, previsto en el Reglamento del Concejo de Bogotá.

 

2.            El artículo 1º del Acuerdo 63 de 2002, modificado por el Acuerdo 190 de 2005, establece que el proyecto de acuerdo de armonización presupuestal “(se) deberá presentar a más tardar en las sesiones ordinarias del mes de agosto (subrayadas propias) ¿Puede el Concejo de Bogotá discutir y aprobar este proyecto de acuerdo en el marco de las sesiones extraordinarias, convocadas del 10 al 31 de julio de 2020, mediante el Decreto 166 de 2020 (corregido mediante el Decreto 167 de 2020)?

 

La discusión y aprobación del proyecto de acuerdo de armonización presupuestal sí puede darse durante las sesiones extraordinarias convocadas por la alcaldesa mayor de Bogotá, mediante los Decretos 166 y 167 de 2020, de conformidad con lo establecido en el numeral 8º del artículo 315 de la Constitución Política de 1991, en el artículo 10 del Decreto-Ley 1421 de 1993 y los artículos 42 y 66 del Acuerdo 741 de 2019, pues de acuerdo con la normatividad precitada es una potestad constitucional y legal de la alcaldesa mayor convocar a sesiones extraordinarias al Concejo de Bogotá para que durante estas el cabildo distrital se ocupe únicamente de los asuntos sometidos a su consideración, sin que exista en el ordenamiento jurídico norma alguna que excluya al proyecto de armonización presupuestal de esta facultad.

 

En este sentido, lo primero que hay que poner de presente es que el Concejo de Bogotá a través del Acuerdo 63 de 2002, modificado por el Acuerdo 190 de 2005 estableció algunas normas sobre el procedimiento de armonización presupuestas con los planes de desarrollo, para lo cual en el artículo primero de la norma citada señaló:

 

“ARTÍCULO PRIMERO.  El Artículo 1 del acuerdo 63 de 2002, quedará así:

 

"ARTICULO 1. ARMONIZACION. Para los efectos del presente Acuerdo, se entiende por armonizar el proceso mediante el cual se ajusta el Presupuesto Anual, en ejecución, al nuevo Plan de Desarrollo aprobado para el período Constitucional correspondiente.

 

PARÁGRAFO 1. El proceso de armonización presupuestal se realizará una vez se haya expedido el Plan de Desarrollo. Para tal efecto, el Alcalde Mayor deberá presentar a más tardar en las sesiones ordinarias del mes de agosto a consideración del Concejo de Bogotá el respectivo Proyecto de Acuerdo, de conformidad con el Estatuto Orgánico de Presupuesto Distrital." (resaltado fuera del texto)

 

De lo anterior se desprende, en primer lugar, que el Concejo de Bogotá ha señalado que el proceso de armonización presupuestal se puede realizar una vez se haya expedido el plan de desarrollo, hecho que ya se produjo con la publicación del Acuerdo 761 del 11 de junio de 2020, lo cual guarda coherencia con el principio de planificación, contenido en el artículo 13 del decreto 714 de 1996, según el cual, “b) Planificación. El Presupuesto Anual del Distrito Capital deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan de Desarrollo, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones.”

 

Así mismo, la suprema autoridad administrativa de Bogotá también fijó, en la norma trascrita, un plazo máximo para la presentación del proyecto de armonización presupuestal, que según el parágrafo 1º del artículo 1º del Acuerdo 190 de 2005 debe ser presentado a consideración del Concejo de Bogotá “a más tardar” en las sesiones ordinarias del mes de agosto.

 

En efecto, al ser claro el alcance del tenor literal de la expresión “a más tardar” incluido en la norma sub examine, como un plazo máximo, debe darse aplicación a los postulados interpretativos contenidos en el artículo 68 del Código Civil y los artículo 60 y 61 de la Ley 4ª de 1913 “Régimen político y municipal” en los cuales se establecen claramente que cuando una norma señala que un acto debe ejecutarse dentro de cierto plazo se entenderá que vale si se ejecuta antes de la media noche en que termina el último día del plazo.

 

Por lo tanto, no existe duda en el hecho de que la expresión “a más tardar” traduce un límite máximo que de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 del Decreto Ley 1421 de 1993 en el cual se fija los periodos ordinarios de sesiones del Concejo de Bogotá, concluiría el próximo 30 de agosto de 2020, por lo que la presentación del proyecto de armonización en cualquier fecha previa a esta última resulta jurídicamente válida.

 

Ahora bien, esta Secretaría Jurídica Distrital debe llamar especialmente la atención con el objeto de que no se confunda este plazo máximo de presentación del proyecto de acuerdo de armonización por parte de la administración distrital con una restricción o limitación a las atribuciones constitucionales y legales otorgadas a la Alcaldía Mayor de Bogotá para poder convocar al Concejo de Bogotá a sesiones extraordinarias sobre los proyectos de acuerdo de iniciativa de la administración o del propio cabildo distrital que consideren urgentes o necesarios.

 

En conclusión, es claro que el acuerdo 63 de 2002, modificado por el Acuerdo 190 de 2005, no establece ninguna limitación al periodo de sesiones en las cuales puede ser debatida y votada la iniciativa de armonización presupuestal -lo cual además no podría hacerse por acuerdo pues esa es una competencia de raigambre constitucional otorgada a la alcaldesa mayor- sino simplemente en estas normas se establece una fecha máxima para que la Alcaldía presente la mencionada iniciativa, por lo que resulta forzoso concluir que el Concejo de Bogotá posee toda la competencia jurídica para debatir, votar y aprobar el proyecto de armonización presupuestal, como quiera que el numeral 8º del artículo 315 de la Constitución Política de 1991, el artículo 10 del Decreto-Ley 1421 de 1993 y los artículos 42 y 66 del Acuerdo 741 de 2019, otorgan plenas atribuciones a la alcaldesa mayor de Bogotá para haber convocado a través de los Decretos Distritales 166 y 167 de 2020, las sesiones extraordinarias para someter, entre otros, el proyecto de acuerdo 219 de 2020.

 

3.            Para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2020, el presupuesto Anual de Rentas e Ingresos y de Gastos e Inversiones de Bogotá, D.C. fue expedido mediante el Decreto 744 de 2019, en ejercicio de las facultades del artículo 37 del Acuerdo 24 de 1995. En razón a que fue expedido mediante decreto y no aprobado por el Concejo de Bogotá D.C. a través de acuerdo distrital, ¿puede el Concejo de Bogotá D.C. modificar dicho presupuesto mediante acuerdo, previo cumplimiento de los demás requisitos legales y reglamentarios?

 

Como ya se ha mencionado, en este proceso de armonización presupuestal, a nivel nacional y territorial, deben aplicarse las normas previstas en el estatuto orgánico del presupuesto. Lo anterior, de conformidad con lo previsto en los artículos 28 y 36 de la Ley 152 de 1994.

 

“ARTÍCULO 28. ARMONIZACIÓN Y SUJECIÓN DE LOS PRESUPUESTOS OFICIALES AL PLAN. Con el fin de garantizar la debida coherencia y armonización entre la formulación presupuestal y el Plan Nacional de Desarrollo, se observarán en lo pertinente las reglas previstas para el efecto por la ley orgánica del presupuesto.

 

ARTÍCULO 36. En materia de elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, se aplicarán, en cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas en esta Ley para el Plan Nacional de Desarrollo.”

 

El Estatuto Orgánico de Presupuesto Distrital reconoce como una competencia jurídica fundamental del Concejo Distrital, la de discutir y aprobar el presupuesto anual. De la misma manera, establece como competencia excepcional y subsidiaria del Gobierno Distrital la de expedir el presupuesto anual.

 

“ARTÍCULO 42º.- De la Expedición del Presupuesto. Si el Concejo Distrital no expidiere el Presupuesto Anual del Distrito Capital antes de la media noche del 10 de Diciembre, regirá el proyecto presentado por el Gobierno, incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas durante los debates.”

 

En este orden de ideas, con fundamento en lo establecido en el Decreto 714 de 1996 y, en particular, en lo determinado por su artículo 42, el proyecto de acuerdo de armonización presupuestal puede modificar el presupuesto expedido para la vigencia fiscal 2020, por parte del Alcalde Mayor[2], en la medida en que se trata de un decreto expedido de manera subsidiaria y con los mismos efectos jurídicos que tienen los acuerdos anuales de presupuesto, cuando son aprobados por el Concejo Distrital.

 

Atentamente,

 

WILLIAM LIBARDO MENDIETA MONTEALEGRE

 

Secretario Jurídico Distrital

 

Proyectó: Paula Johanna Ruíz Quintana

Revisó: Iván David Márquez Castelblanco