RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 08549 DE 2021

 

(Marzo 05)

 

PARA:           JORGE ORLANDO MURCIA SEQUEDA

 

            Subdirector de Capacitación y Cooperación Técnica

 

DE:                 JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA (E)

 

ASUNTO:       Concepto jurídico.

 

REF:               Memorando No. 3-2021-04311.

 

En aplicación del Procedimiento para la Emisión de Conceptos Jurídicos y de Legalidad y acorde con la comunicación de la referencia, en la cual requiere la emisión de un concepto jurídico tendiente a determinar la viabilidad de realizar judicatura en la Contraloría de Bogotá D.C., como requisito para acceder al título de abogado, es necesario precisar los siguientes aspectos:

 

1.- Competencia de la Oficina Asesora Jurídica en materia de consultas y emisión de conceptos jurídicos.

 

Tal como se ha señalado en comunicaciones anteriores y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 del Acuerdo Distrital 658 de 2016^[1], entre otras, son funciones de la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría de Bogotá D.C:

 

“1. Asesorar al Contralor de Bogotá D.C. y a las dependencias de la Contraloría de Bogotá, D.C. en el conocimiento, trámite y emisión de conceptos, fallos y asuntos jurídicos y en general en todas las actuaciones que comprometan la posición jurídica institucional de la entidad.

 

(…)

 

4. Absolver las consultas que sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría de Bogotá D.C. le formulen las dependencias internas, los empleados de las mismas, las entidades vigiladas y particulares.

 

(…)

 

9. Estudiar y conceptuar sobre las peticiones relacionadas con las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría de Bogotá D.C.

 

(…)

 

12 Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría de Bogotá D.C. en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

 

(…)

 

16. Asesorar al Contralor y a las demás dependencias en la aplicación de normas e instrumentos jurídicos necesarios para el cabal desempeño de las actividades de la Contraloría.”

 

A su turno, el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, señala que salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuesta a las peticiones no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución^[2].

 

Es decir que, los conceptos emitidos por esta Oficina Asesora carecen de fuerza vinculante, lo cual implica que simplemente se trata de elementos de juicio, que se ponen de presente a las dependencias para que éstas en el marco de sus competencias, tomen las decisiones que correspondan, pero al no ser de obligatorio cumplimiento, pueden apartarse de dichas interpretaciones.

 

En ese orden de ideas, es necesario señalar que las funciones a cargo de esta Oficina son meramente asesoras, lo cual implica que no le es dable tomar decisiones o dar opiniones en situaciones particulares y su competencia, se limita a coadyuvar con otras dependencias de la entidad en el diseño de una política o posiciones transversales, en las materias que son de competencia de la Entidad, en los términos de los artículos 19 y 20 del Acuerdo Distrital 658 de 2016.

 

Claro lo anterior, se analiza la naturaleza jurídica de la judicatura como requisito para acceder al título de abogado y la viabilidad de realizarla en la Contraloría de Bogotá D.C., teniendo en cuenta la respuesta que sobre el particular emitió la Directora de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, la cual se anexó a la solicitud del concepto jurídico.

 

2.- La Judicatura como requisito para acceder al título de abogado.

 

Los estudiantes de derecho para optar por el título de abogado, puede elegir entre la realización de i) un trabajo de grado o ii) la judicatura, conforme con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 552 de 1999.

 

Dicha ley estableció en el Consejo Superior de la Judicatura, la competencia para expedir el certificado que acredite el cumplimiento de la judicatura para optar al título de abogado, marco en el cual, la otrora, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ha expedido diferentes actos administrativos, encontrándose vigente el Acuerdo No. PSAA10-7543 del 14 de diciembre de 2010^[3], en el que definió la judicatura como la aplicación práctica de los conocimientos aprendidos en las facultades de derecho, por aquellos estudiantes que hayan cursado y aprobado la totalidad de las materias contenidas en el plan de estudios, sin importar la denominación que cada facultad le dé a dicha carrera profesional^[4].

 

Asimismo, el citado acto administrativo, clasifica los diferentes tipos de judicatura de las que, para efecto del presente concepto sólo se abordan las modalidades Ad Honorem y remunerada.

 

2.1. La Judicatura Ad Honorem

 

Es la modalidad en la cual, el judicante no percibirá una remuneración por el desarrollo práctico de los conocimientos adquiridos, que tiene una duración de nueve meses y en principio, puede ser realizada en las entidades señaladas en el artículo 4 del Acuerdo PSAA10-7543 de 2010:

 

“a. Auxiliar Judicial de Despachos Judiciales: (Decreto Ley 1862 de 1.989, artículos 2 al 5).

 

b. Auxiliar de Defensor de Familia: (Ley 23 de 1.991, artículos 55 al 58).

 

c. Defensor Público en la Defensoría del Pueblo: (Ley 24 de 1.992, artículo 22 numeral 4.)

 

d. Auxiliar Jurídico en el Congreso de la República y en la Procuraduría General de la Nación: (Ley 878 de 2.004).

 

e. Asistente Jurídico de Director de Centros de Reclusión: (Decreto Ley 2636 de 2.004, artículo 11).

 

f. Labores jurídico administrativas en la Dirección del Sistema Nacional de Defensoría Pública y en las Defensorías del Pueblo Regionales y Seccionales: (Ley 941 de 2.005, Capitulo II, artículo 33).

 

g. Asesor Jurídico de las Ligas y Asociaciones de Consumidores:(Ley 1086 de 2.006, artículos 1 y 2).

 

h. Defensoría Técnica en la Fuerza Pública: (Ley 1224 de 2.008, artículo 9).

 

i. Auxiliar Judicial Ad-Honorem en los órganos y entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional, territorial y sus representaciones en el exterior: (Ley 1322 de 2009 artículo 1).

 

j. En casas de justicia como delegados de las entidades que se encuentren presentes: (Ley 1395 de 2010, artículo 50).

 

k. En los centros de conciliación públicos como funcionarios y como asesores de los conciliadores en equidad: (Ley 1395 de 2010, artículo 50).

 

l. En los demás cargos que por disposiciones legales y reglamentarias así se establezcan.

 

Parágrafo: La judicatura en calidad Ad-Honorem, deberá prestarse por un término continúo o discontinúo no inferior a nueve (9) meses; salvo lo dispuesto en los literales e), j) y k) anterior, en cuyo caso el término de la judicatura será de seis (6) meses conforme a lo establecido en el Decreto Ley 2636 de 2004, y siete (7) meses conforme a lo establecido en Ley 1395 de 2010, artículo 50, respectivamente.”

 

2.2. La Judicatura remunerada.

 

En esta modalidad, el egresado recibirá una contraprestación por desarrollar los conocimientos prácticos adquiridos, bien sea a título de salario o de honorarios, cuya duración es mínimo de un año y al tenor de lo previsto en el artículo 5 del citado Acuerdo, se puede efectuar en los siguientes empleos:

 

“a) Notario en Círculo de primera, segunda o tercera categoría, conforme a lo dispuesto en los artículos 153, 154 y 155 numeral uno y numeral dos del Decreto Ley 960 de 1.970, o Registrador de Instrumentos Públicos en círculos de primera, segunda o tercera categoría conforme a lo dispuesto en el artículo 60 del Decreto Ley 1250 de 1.970.

 

b) Auxiliar de Magistrado (Grado 1°) o de Fiscal (Asistente de Fiscal I, II).

 

c) Secretario de Juzgado, y Secretario de Procuraduría Delegada o de Distrito.

 

d) Oficial Mayor de despacho judicial, de Fiscalía, de Procuraduría Delegada, de Distrito o Circuito y Auditor de Guerra.

 

e) Inspector de Policía en Municipios de tercera y cuarta categoría, o zona rural, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Reglamentario 800 de 1.991.

 

f) Personero Titular o delegado, en Municipios de tercera y cuarta categoría conforme a lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley 136 de 1.994.

 

g) Servidores Públicos con funciones jurídicas en entidades públicas del orden nacional, departamental o municipal.

 

h) Abogado o Asesor Jurídico de entidad sometida a vigilancia o control de cualquiera de las Superintendencias establecidas en el país. Ley 222 de 1.995 y Ley 1086 de 2006.

 

i) Monitor de consultorio jurídico debidamente nombrado para jornada completa de trabajo, con el carácter de asistente Docente del Director de Consultorio en la realización de las prácticas del Plan de estudios. Decreto Legislativo 3200 de 1.979.

 

Parágrafo: La judicatura con carácter remunerado deberá prestarse por un término continúo o discontinúo no inferior a un año, según lo dispone el artículo 23 numeral primero del Decreto Legislativo 3200 de 1.979.”

 

Por otra parte, el artículo 2 del Acuerdo definió la naturaleza de las funciones que deben desempeñar los judicantes para acreditar el requisito para optar por el título de abogado, limitándolas a actividades netamente jurídicas, quienes tendrán las mismas obligaciones de los funcionarios públicos vinculados a la entidad donde se realice la judicatura^[5].

 

3.- La judicatura en entidades distintas a las señaladas en el Acuerdo No. PSAA10-7543 del 14 de diciembre de 2010.

 

La ley 332 de 2009 autorizó la judicatura Ad Honorem en las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden Nacional y Territorial en todos sus niveles^[6] y determinó que es de dedicación exclusiva, con jornada completa y por el término de nueve meses^[7].

 

A su turno, se recuerda que, el acto administrativo expedido por el Consejo Superior de la Judicatura exige para el reconocimiento de la judicatura como cumplimiento del requisito de grado que las labores realizadas por los egresados sean únicamente de naturaleza jurídica.

 

Corolario, es posible realizar la judicatura en entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, en todos sus órdenes y niveles, pero cumpliendo únicamente labores jurídicas de tiempo completo, por el término de nueve meses y sin recibir remuneración alguna por su práctica^[8].

 

La evolución contenida en la nueva norma^[9], generó que se presentaran acciones constitucionales^[10] cuyas decisiones, constituyen criterio auxiliar de interpretación, tal como de manera pacífica y reiterada ha señalado el Consejo de Estado, respecto de los efectos de las sentencias T:

 

“La Sala advierte que, en relación con las providencias de la Corte Constitucional, solo considera como precedente las sentencias de constitucionalidad (C) o de unificación (SU), las cuales contienen una regla o subregla de derecho y que son proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, habida cuenta que éste es el órgano de cierre en la materia, esto es, en tutela, y no las proferidas por sus salas de revisión; razón por la cual, las providencias (T) de esa Corporación, no son precedente en los términos expuestos en precedencia, pues no fueron proferidas por la sala plena del máximo tribunal de lo constitucional. En ese sentido, las sentencias identificadas como T son un criterio auxiliar de interpretación, pero no son vinculantes.”^[11] (Resaltado nuestro)

 

Ahora, en relación con la judicatura en las entidades públicas la Corte Constitucional, en sede de revisión de tutela se ha pronunciado en algunas sentencias de tutela, cuyo efecto, tal como se acaba de indicar, constituye un criterio auxiliar de interpretación.  Entre otros casos, se encuentran:

 

3.1. Sentencia T-994 de 2004.

 

En este asunto, la Sala Quinta de Revisión de la mencionada Corporación conoció el caso de un estudiante egresado de la Universidad Libre extensión Popayán, institución, que no contaba con el registro del ICFES para el programa de derecho, argumento en el cual se basó la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, para negar el reconocimiento de la judicatura al accionante.

 

En dicha oportunidad, la Corte amparó los derechos fundamentales a la educación, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad del actor, precisando que éste cursó y aprobó la totalidad de las materias del plan de estudios de la carrera de derecho y realizó la judicatura Ad Honorem en la Defensoría del Pueblo, por el término exigido para acceder al título, razón por la cual la situación administrativa de la universidad frente al registro administrado por el ICFES le era inoponible, máxime cuando ya tenía la calidad de egresado.

 

3.2. Sentencia T- 932 de 2012.

 

La Sala Primera de Revisión del máximo Tribunal Constitucional reconoció por vía de tutela, la realización de la judicatura de dos estudiantes que prestaron sus servicios en las personerías municipales de Valledupar y La Ceja del Tambo, el cual les fue negado por tratarse de entidades que no se encontraban dentro del listado contenido en el Acuerdo No. PSAA10-7543 del 14 de diciembre de 2010.

 

En esa oportunidad, la Sala de Revisión sustentó su decisión en que las funciones a cargo de las personerías se asemejaban a las realizadas por la Procuraduría General de la Nación, al ser ambas entidades, agentes del Ministerio Público y los judicantes realizaron la judicatura atendiendo a los requisitos de las labores jurídicas y duración, exigidos en el Acuerdo.

 

3.3. Sentencia T-028 de 2016.

 

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, amparó los derechos fundamentales a la educación y a la libertad de escogencia de profesión u oficio de una estudiante que realizó la judicatura Ad Honorem en la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, en el área de prevención del delito y fortalecimiento de la justicia, al considerar que, el listado de entidades relacionadas en el Acuerdo No. PSAA10-7543 del 14 de diciembre de 2010,  es enunciativo más no taxativo, motivo por el cual, siempre que se cumplan con los requisitos de i) tiempo ii) de actividades jurídicas y iii) dedicación exclusiva, se entiende cumplido el requisito. Al respecto, consideró la Sala:

 

“Como señala el literal “l” este listado no es taxativo y restrictivo sino meramente enunciativo pues el legislador y el gobierno a través de la potestad reglamentaria tienen la facultad de determinar nuevas modalidades para desarrollar la práctica jurídica de la judicatura. Igualmente, es necesario agregar que el artículo quinto del mismo Acuerdo PSAA 10-753 de 2010 señala que la judicatura se puede hacer de forma remunerada, en un variado grupo de cargos, tanto de la administración de justicia, como de diferentes entidades de las ramas ejecutiva, e incluso en los órganos de control y vigilancia –Superintendencias– o en las propias universidades, a través de la actividad de consultorio jurídico.

 

(…)

 

Con base en estas condiciones, la exclusión de determinadas actividades debe satisfacer plenamente los fines constitucionales de solidaridad o servicio social, atención al riesgo social y eficacia de los derechos constitucionales para que la restricción del desarrollo de las prácticas que son desarrolladas en un ámbito institucional no se traduzca en una barrera insuperable para la obtención del título. Lo anterior, implica que en caso de constituirse en un obstáculo de este tipo, el juez constitucional está facultado para constatar si la actividad objeto de análisis satisface las expectativas de asegurar una adecuada formación de los futuros profesionales, bien sea a través de la aplicación directa de las normas constitucionales, o de la aplicación analógica de ciertas disposiciones.

 

Con base en estos criterios, esta Sala encuentra que en esta oportunidad la negativa de la entidad accionada de avalar la práctica jurídica realizada por Natalia Stefanía Roda Pinilla resulta desproporcionada, pues parte de una interpretación restrictiva de las normas legales que regulan las prácticas jurídicas, que afecta su derecho fundamental a la educación, ya que no toma en cuenta que las actividades desarrolladas por la entidad en la cual se realizó tal actividad, se dirigen a satisfacer un servicio social cuyo impacto está ligado a la protección de derechos fundamentales.

 

(…)

 

Para la Sala, estas finalidades se cumplen en el caso de Natalia Stefanía Rodas Pinilla, pues desarrolló una práctica jurídica sin remuneración, cumpliendo con el tiempo mínimo exigido –9 meses, 1566 horas–, y desarrollando las funciones asignadas dentro de un marco laboral de naturaleza jurídica, para cumplir con el requisito exigido para optar por el título profesional de abogada. Adicionalmente, la UNODC cumple con funciones encaminadas a proteger y promocionar el respeto de los derechos humanos y la protección del interés público, a través de fortalecimiento del aparato institucional del Estado, específicamente en el sector de la justicia y su política criminal. Bajo este entendido, la accionante desempeñó su práctica jurídica en una institución cuyas funciones cumplen plenamente los objetivos de garantizar que los estudiantes próximos a obtener el título de abogacía cuenten con un ejercicio jurídico previo articulado a una actividad de servicio social. En consecuencia, los fines constitucionales que orientan esta actividad se ven satisfechos.” (Subraya y negrilla fuera del texto original)

 

Tesis que fue reiterada por la misma Corporación en la sentencia T-383 de 2018, en la que se tutelaron los derechos fundamentales de un estudiante que realizó la judicatura en el área de contratación de la Universidad Católica de Manizales, considerando:

 

“En el presente caso la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura omitió considerar que el accionante como estudiante de derecho desarrolló su práctica jurídica en cumplimiento de los principios de solidaridad y de la aplicación de los conocimientos adquiridos en la profesión de abogado en una institución que tiene como función social principal la educación superior, cumpliendo con el tiempo exigido, la intensidad horaria y las funciones asignadas dentro de un marco laboral de naturaleza jurídica, para así cumplir con el requisito exigido para optar por el título de profesional en derecho.”

 

En dicho contexto, de acuerdo con la doctrina de la Corte Constitucional es posible realizar la judicatura en cualquier entidad del Estado, siempre que el practicante tenga la oportunidad de aplicar los conocimientos jurídicos obtenidos al cursar el programa de derecho, dure al menos nueve meses y cumpla con una finalidad social, tornándose Ad Honorem.

 

4.- La judicatura en la Contraloría de Bogotá D.C.

 

Partiendo del marco conceptual expuesto, el tema de su consulta está abierto a múltiples interpretaciones, por cuanto, la Corte Constitucional ha aceptado el agotamiento del requisito de la judicatura para acceder al título de abogado, cuando el egresado i) cumple funciones jurídicas ii) tiene una duración al menos de nueve meses, en jornada laboral de ocho horas diarias de dedicación exclusiva y iii) se realiza en la modalidad Ad Honorem, aclarando que el listado de cargos y entidades contenidos en el Acuerdo No. PSAA10-7543 del 14 de diciembre de 2010, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura no debe entenderse de forma taxativa o restrictiva, sino que debe primar el cumplimiento de aquellos requisitos sobre la naturaleza de la entidad.

 

Por otra parte, el parágrafo 1º del artículo 13 de la Ley 1780 de 2016^[12], dispone que, los judicantes deberán tener una relación legal y reglamentaria^[13], sin que sea necesaria la celebración de convenio alguno con las entidades de educación superior a la que pertenece.

 

Por otra parte, el artículo 23 del Decreto 2037 de 2019, señala que es posible realizar judicatura Ad Honorem en la Contraloría General de la República, norma sólo rige a ese organismo de control, como quiera que se refiere únicamente al funcionamiento del mismo.

 

Asimismo, la Auditoría General de la República emitió la Resolución Orgánica No. 1 de 2021, en virtud de la cual, reglamentó la posibilidad de realizar prácticas laborales, pasantías, y la judicatura Ad Honorem, para el ejercicio de sus competencias misionales, apelando a la autonomía administrativa de la cual la dotó la Constitución Política de Colombia.

 

Sin embargo, para el caso de este Órgano de Control Distrital, ha de tenerse en cuenta que, si bien, el artículo 1 de la Ley 1322 de 2009, autorizó la realización de la judicatura en las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden Nacional y Territorial en todos sus niveles, también lo es que, al tenor de lo dispuesto en el inciso final del artículo 105 del Decreto Ley 1421 de 1993, concordante con el artículo 1 del Acuerdo Distrital 658 de 2016^[14], la Contraloría de Bogotá D.C., es un organismo de control autónomo, es decir, no pertenece a la Rama Ejecutiva del Poder Público.

 

Finalmente, en relación con el oficio suscrito por la Directora de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, en el que se refirió particularmente al tema objeto de esta consulta^[15] y con apoyo en una sentencia proferida por el Consejo de Estado, en la que se validó por vía tutelar el caso de un estudiante que realizó la judicatura en la Contraloría del Atlántico, debe recordarse que dichos fallo constituye un criterio auxiliar de interpretación, cuyo efecto es inter partes.

 

Entonces, resulta evidente que por vía de la acción de tutela,  tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han aceptado la realización de la judicatura en entidades de similar naturaleza a la Contraloría de Bogotá D.C., pero es importante que se tenga en cuenta que dichas providencias, solo tienen efecto vinculante para las partes involucradas en cada caso concreto y son un criterio de interpretación, sin que pueda asegurarse que con dicho criterio no se materialice un riesgo antijurídico para la entidad.

 

Por lo anterior, es necesario que al momento de tomar la decisión de aceptar o no judicantes en la entidad, se tenga en cuenta lo aquí expuesto y se pondere el posible riesgo antijurídico que podría correr la entidad si el Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, niega a un estudiante el reconocimiento de la judicatura.

 

En los anteriores términos, se rinde el concepto solicitado, sin que tenga fuerza vinculante o sea de obligatorio cumplimiento, en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.

 

Cordialmente,

 

GLORIA INES BOHORQUEZ TORRES

JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA (E)

 

Anexo: SI   ___          NO _X__

Proyectó y elaboró: Mauricio A. Ascencio M. – Profesional Especializado 222-07.