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Concepto 3202110154 de 2021 Contraloría de Bogotá D.C.

Fecha de Expedición:
17/03/2021
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

CONCEPTO 3202110154 DE 2021

(Marzo 17)

PARA: WISMAN YESID COTRINO GARCIA 


DIRECCIÓN DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES

 

DE: JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA (E)

 

ASUNTO: Concepto jurídico – Decreto 847 -2019

 

REF: Memorando No. 3-2020-05568 del 17 de febrero de 2020.

 

Respetado Ingeniero,

 

En atención a su solicitud de concepto jurídico relacionado con la obligatoriedad De la aplicación del Decreto 847 de 2019 para la Contraloría de Bogotá D.C. esta Oficina realiza las siguientes consideraciones:

 

1.- Competencia de la Oficina Asesora Jurídica en materia de consultas y emisión de conceptos jurídicos.

 

Conforme con lo dispuesto en el artículo 36 del Acuerdo Distrital 658 de 2016[1] , entre otras, son funciones de la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría de Bogotá D.C:

 

“1. Asesorar al Contralor de Bogotá D.C. y a las dependencias de la Contraloría de Bogotá, D.C. en el conocimiento, trámite y emisión de conceptos, fallos y asuntos jurídicos y en general en todas las actuaciones que comprometan la posición jurídica institucional de la entidad.

 

(…)

 

4. Absolver las consultas que sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría de Bogotá D.C. le formulen las dependencias internas, los empleados de las mismas, las entidades vigiladas y particulares.

 

(…)

 

9. Estudiar y conceptuar sobre las peticiones relacionadas con las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría de Bogotá D.C.

 

(…)

 

12 Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría de Bogotá D.C. en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

 

(…)

 

16. Asesorar al Contralor y a las demás dependencias en la aplicación de normas e instrumentos jurídicos necesarios para el cabal desempeño de las actividades de la Contraloría.”

 

A su turno, el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, señala que, salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuesta a las peticiones no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución[2].

 

Entonces, los conceptos emitidos por esta Oficina Asesora carecen de fuerza vinculante, pues constituyen elementos de juicio, que se ponen de presente a las dependencias para que, en el marco de sus competencias, tomen las decisiones que correspondan.

 

En ese orden de ideas, es necesario recordar que las funciones a cargo de esta Oficina son meramente asesoras, lo cual implica que no le es dable tomar decisiones o dar opiniones en situaciones particulares y su competencia, se limita a coadyuvar con otras dependencias de la entidad en el diseño de una política o posiciones transversales, en las materias que son de competencia de la Entidad, en los términos de los artículos 19 y 20 del Acuerdo Distrital 658 de 2016.

 

Claro lo anterior, se procede a analizar el ámbito de aplicación del Decreto 847 de 2019 teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la Contraloría de Bogotá D.C.

 

2.- El Decreto Distrital 847 de 2019

 

El Decreto Distrital 847 de 2019 tiene por objeto establecer y unificar lineamientos en materia de servicio a la ciudadanía y de implementación de la Política Pública Distrital de Servicio a la Ciudadanía.

 

En virtud del mismo se actualizaron definiciones relacionadas con el servicio, se establecen los lineamientos estratégicos de la política a implementar, y se asignó la instancia de dirección y coordinación de lo relacionado con los servicios distritales a la ciudadanía en cabeza de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., a través de la Subsecretaría de Servicio a la Ciudadanía y la Comisión Intersectorial de Servicio a la Ciudadanía.

 

Así mismo, i) fortalece la figura del Defensor de la Ciudadanía en las entidades y organismos del Distrito Capital ii) determina quien ejercerá esta calidad, sus funciones iii) fijó el término para que la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. expida el Manual Operativo del Defensor.

 

Por otra parte, el decreto ordena a todas las entidades distritales adoptar como único sistema de peticiones ciudadanas, el Sistema Distrital para la Gestión de Peticiones Ciudadanas, se establece su administración, registro y tratamiento, el buzón de sugerencias, los lineamientos de prestación del servicio y trámites y la operación para la red CADE.

 

2.1. El ámbito de aplicación del Decreto Distrital 847 de 2019

 

El artículo 2 del Decreto 847 de 2019 señala que las disposiciones allí contenidas son de obligatorio cumplimiento por parte de todas las entidades que conforman el Distrito Capital, sin que en principio, se advierta alguna excepción.

 

No obstante, resulta necesario determinar cuáles son las entidades que conforman el Distrito Capital.

 

Al tenor del artículo 54 del Decreto Ley 1421 de 1993, la estructura administrativa del Distrito Capital comprende el sector central, el sector descentralizado, y el de las localidades.

 

El primero, compuesto por el despacho del Alcalde Mayor, las Secretarías y los Departamentos Administrativos, el segundo, por Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales o Comerciales, las Sociedades de Economía Mixta, y los Entes Universitarios Autónomos, el tercero, por las localidades, las Juntas Administradoras y los alcaldes locales.

 

A su turno, el Acuerdo Distrital 257 de 2006[3] , señala que la Administración del Distrito Capital contará con los siguientes sectores administrativos de coordinación:

 

a. Sector Gestión Pública

b. Sector Gobierno

c. Sector Hacienda

d. Sector Planeación

e. Sector Desarrollo Económico, Industria y Turismo

f. Sector Educación

g. Sector Salud

h. Sector Integración Social

i. Sector Cultura Recreación y Deporte

j. Sector Ambiente

k. Sector Movilidad

l. Sector Hábitat

m. Sector Mujeres

n. Sector Seguridad, Convivencia y Justicia

o. Gestión Jurídica.

 

Significa lo anterior que, la gestión de la administración distrital está dividida en 15 sectores especializados, los que a su vez tienen adscritos o vinculados organismos y entidades descentralizadas, funcionalmente o por servicios, según su grado de autonomía respecto del sector central.

 

Bajo esta disposición y en aras de determinar si le es o no aplicable el decreto objeto de estudio a la Contraloría de Bogotá D.C, resulta necesario analizar la naturaleza jurídica de la entidad.

 

2. Naturaleza jurídica de la Contraloría de Bogotá D.C.

 

Con la Constitución Política de 1991 se concibió la Contraloría como una entidad técnica con autonomía presupuestal y administrativa[4] , ejerciendo un control posterior y selectivo, fundamentado en la eficiencia, la economía, la eficacia y la valoración de los costos ambientales.

 

El Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo transitorio 41 de la Constitución Política de Colombia y en desarrollo de los artículos 265, 268 y 272 de la misma, expidió el Decreto Ley 1421 de 1993, por el cual se dictó el régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá.

 

Esta disposición, como se anotó, estableció que la estructura administrativa del Distrito Capital comprende el sector central, el sector descentralizado, y el de las localidades, sin que en esta organización fuera incluida la Contraloría de Bogotá D.C.

 

El artículo 105 del Decreto 1421 de 1993[5] , otorgó a la Contraloría de Bogotá D.C., la competencia para ejercer el control fiscal del Distrito Capital, señala la norma en cita:

 

“La vigilancia de la gestión fiscal del Distrito y de los particulares que manejen fondos o bienes del mismo, corresponde a la Contraloría Distrital. ( …..) La Contraloría es un organismo de carácter técnico, dotado de autonomía administrativa y presupuestal. En ningún caso podrá ejercer funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización.” (Subrayado es nuestro)

 

Es así como, desde la inclusión de la Contraloría de Bogotá D.C. en el régimen especial del Distrito Capital se evidencia la naturaleza jurídica de la entidad, como un organismo de control independiente, que en virtud de la autonomía administrativa y presupuestal, no obedece a las disposiciones de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., pues dicha prerrogativa, le permite regular por sí misma su gestión con miras a fortalecer el ejercicio fiscal con independencia de la administración central.

 

Lo anterior lo ratifica el Acuerdo Distrital 658 de 2016, cuyo artículo 1 textualmente señala:

 

“La Contraloría es un organismo de carácter técnico, dotado de autonomía administrativa y presupuestal, al que le corresponde la vigilancia de la gestión fiscal del Distrito Capital y de los particulares que manejen fondos o bienes del mismo, en los términos previstos en la Constitución política, las leyes y los acuerdos.

 

En ningún caso podrá ejercer funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización.”

 

A su turno, el artículo 6 ibídem, define el alcance de la autonomía administrativa de este Organismo de Control, como la facultad que le permite definir todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de sus funciones en armonía con los principios consagrados en la Constitución Política y las leyes.

 

Bajo este entendido, resulta evidente para esta dependencia que, la Contraloría de Bogotá D,C, cuenta con una naturaleza jurídica que no le permite ser catalogada como una entidad del Distrito Capital, sino como un ente de control autónomo e independiente, que por orden constitucional tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal del distrito capital y de los particulares que manejen fondos o bienes del mismo y en consecuencia, no le son aplicables disposiciones distritales en cuyo ámbito de aplicación no se encuentre expresamente incluidos los organismos de control.

 

Aunado a lo anterior, es necesario hacer énfasis en que el actuar de la Contraloría de Bogotá, D.C., no puede estar por fuera del ámbito de sus competencias, ni ejercer funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización, tal como de manera pacífica y reiterada lo ha sostenido la Corte Constitucional, al considerar:

 

“El sentido de esta prohibición fue analizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-189 de 1998, al destacar que la atribución de autonomía orgánica y funcional a la Contraloría tiene el doble propósito de garantizar la efectividad del control fiscal, y a la vez evitar que dicha entidad se inmiscuya en las actividades administrativas de las entidades sometidas a control.

 

Al respecto se afirma que: “Esta autonomía funcional y orgánica de las contralorías no sólo tiene como finalidad fortalecer el control fiscal sino también hacer frente a las disfuncionalidades que dicho control puede generar, por lo cual la Carta pretende evitar que la actividad de control se traduzca en una coadministración. Por ello la Constitución no sólo “termina con la coadministración que se ejercía mediante el control fiscal previo” sino que dispone que la Contraloría no "tendrá funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización" (CP art. 267, inciso 4º), precepto que, como bien lo señaló durante la vigencia de la anterior Constitución la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema, y también lo ha establecido esta Corte Constitucional, es una limitación más que otra cosa.” [6]

 

Ahora bien, el Decreto Distrital 847 de 2019 forma parte del desarrollo de la Política Pública Distrital de Servicio a la Ciudadanía adoptada por el Distrito Capital mediante el Decreto Distrital 197 de 2014, en cumplimiento de lo consagrado en el Conpes Número 03 de 2019, “Política Pública Distrital de Servicio a la Ciudadanía”, en cuyo plan de acción y meta de producto 2.1.1. se incluyó la expedición de un “Decreto para regulación de aspectos institucionales de servicio a la ciudadanía.”, a cargo de la Subsecretaría de Servicio a la Ciudadanía de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

 

La referida política fue instituida como herramienta del distrito capital para el mejoramiento en el servicio y la atención a la ciudadanía, según las directrices de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., de forma tal que, resultaría improcedente que este Ente de Control haga parte de los proyectos y/o estrategias de la administración, habida cuenta que tiene la función constitucional de ejercer la vigilancia de la gestión fiscal sobre éstos, y el hecho de hacerse partícipe de este tipo de proyectos, eventualmente, podría viciar su competencia durante el desarrollo de la labor auditora, como quiera que todas las entidades distritales son sujetos de control de la Contraloría de Bogotá D.C.

 

Sobre la labor auditora de las Contralorías la Corte Constitucional en sentencia C113 de 1999 expresó:

 

“(…) la tarea de entes como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos internos de la Administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal, a partir de su propia independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados desde la perspectiva del control. De lo contrario, él no podría ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaran involucrados en el proceso administrativo específico, objeto de su escrutinio, y en la toma de decisiones, perderían toda legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su función.” (subrayado fuera de texto)

 

Corolario, y aunque la Contraloría de Bogotá en principio, no es destinataria del Decreto Distrital 847 de 2019, no significa que eventualmente y si a bien lo tiene, acoja algunos lineamientos contemplados en la referida normatividad, siempre que lo considere conveniente y aplicable para el desarrollo de su misionalidad.

 

En todo caso, es importante resaltar que la Contraloría de Bogotá está obligada y debe dar estricto cumplimiento a las disposiciones que en materia del servicio a la ciudadanía contempla la Ley 1437 de 2011, la Ley 1474 de 2011 y la Ley 1755 de 2015, normas de superior jerarquía aplicables a todas las entidades del Estado, incluidos los entes de control.

 

En los anteriores términos, se rinde el concepto solicitado, sin que tenga fuerza vinculante o sea de obligatorio cumplimiento, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.

 

Cordialmente,

 

GLORIA INES BOHORQUEZ TORRES

 

(E)

 

Proyectó: Ginna Rincón Alvarado/ Profesional OAJ



[1] Modificado por el Acuerdo Distrital 664 de 2017

 

[2] 2 Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.

 

[3] artículo 45, modificado por los Acuerdos Distritales 490 de 2012, 637 y 638 de 2016.

 

[4] Artículo 267 de la Constitución Política modificado por el Acto Legislativo 4 de 2019 señala, entre otras cosas: (…..) La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal. No tendrá funciones

administrativas distintas de las inherentes a su propia organización y al cumplimiento de su misión constitucional.”

 

[5] hoy modificado por el Decreto Ley 403 de 2020

 

[6] Sentencia C-103/15 M.P. María Victoria Calle Correa