RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

MEMORANDO RADICADO 202116000078403 DE 2021

(Septiembre 10)

1600

PARA: SANDRA CRISTINA PEDRAZA CALIXTO Directora de Urbanizaciones y Titulación

DE: ARTURO GALEANO ÁVILA Director Jurídico

ASUNTO: CONCEPTO JURIDICO - RECEPCION DE PROCESOS DE PERTENENCIA DE LAS ALCALDIAS LOCALES POR LA CVP o SDHT – 2-2021-46806 del 01-08-2021

Cordial Saludo:

En atención al oficio de la referencia mediante el cual la SDHT, manifiesta la necesidad de hacer una valoración administrativa de las competencias de la CVP desde la misión y funciones de la entidad y fijar una posición jurídica respecto de la propuesta, para que la entidad reciba, financie y lleve a buen término los procesos de pertenencia iniciados por las alcaldías locales, como mecanismo legal para que familias de estratos 1 y 2 accedan al título de propiedad de las Vivienda de Interés Social adquiridas de buena fe y en las cuales ha ejercido de manera quieta, pacífica y regular actos de señor y dueño.

ANTECEDENTES – PROGRAMA DE TITULACION

La Caja de la Vivienda Popular desde la creación del Programa de Titulación, en atención a los procesos de ocupación informal del suelo en Bogotá D.C., especialmente en los estratos 1 y 2 se dio a la tarea de establecer o identificar los mecanismos legales para que las familias vulnerables pudieran acceder a los títulos de propiedad de las Vivienda de Interés Social que han ocupado durante décadas en el casco Urbano de Distrito Capital.

En desarrollo de esta tarea la primera fase que impulsó la entidad fue elaborar un Diagnóstico de Ciudad que permitiera identificar, cuantificar y georreferenciar así fuese de manera aproximada, la ubicación de los predios en la diferentes Localidades del Distrito Capital, especialmente aquellas donde priman los estratos 1 y 2. Esta primera etapa estableció que aproximadamente 1200 asentamientos de origen informal presentaban la necesidad de títulos de propiedad por parte de sus ocupantes.

Durante la segunda fase denominada “Estudios Integrales de Barrio”, se estableció una ruta crítica de intervención del Programa de Titulación en el Distrito Capital priorizando las Localidades que mayor número de predios ocupados con Vivienda de Interés Social que requerían de la adquisición de los títulos por parte de los ocupantes. En tal sentido se contrataron por la entidad Firmas expertas en titulación predial que entregaran a la Caja de la Vivienda Popular un estudio técnico-catastral, jurídico y fiscal que estableciera la vía legal idónea para que los ocupantes de dichos inmuebles pudieran acceder a los títulos de propiedad.

Con base en los estudios mencionados, se logró establecer de manera recurrente que la vía legal idónea para acceder a los títulos de propiedad, dependía fundamentalmente del tipo de predio sobre el que se había desarrollado el asentamiento, es decir, si el predio era un bien fiscal la vía idónea es la cesión a título gratuito, pero si conforme al estudio se establecía que si el predio era de propiedad de un particular la vía legal era (de ser posible) la negociación directa o los procesos de pertenencia ante los jueces de la República.

La tarea y los alcances del Programa de Titulación en cabeza de la Caja de la Vivienda Popular, dependía del escenario jurídico encontrado por el Estudio Integral de los Barrios objeto de intervención; así por ejemplo, si se trataba de un bien fiscal, la entidad debía adelantar las acciones necesarias ante las entidades del orden nacional o distrital para que la propiedad quedara en cabeza la CVP y así poder adelantar la Cesión a Título Gratuito correspondiente, pero, si por el contrario se trataba de bienes privados, la entidad acompañó a las comunidades allí asentadas a través de los procesos de mediación entre el propietario y los ocupantes o en su defecto mediante el acompañamiento (control y seguimiento) a los abogados externos, quienes mediante contratos de prestación de servicios suscritos con las ocupantes de los inmuebles VIS, adelantaron los procesos de pertenencia ante los jueces competentes hasta la obtención de las sentencias que a la postre se constituyeron en títulos de propiedad en tales eventos.

ANALISIS JURÍDICO y DE CONVENIENCIA

El presente concepto surge como respuesta al interrogante frente a la competencia de la Caja de la Vivienda Popular, en la recepción de procesos judiciales en curso en los que se representa a particulares que se encuentran demandando en procesos de pertenencia a los titulares del derecho de dominio de diferentes bienes inmuebles a lo largo del territorio del Distrito Capital de Bogotá; lo anterior, debido a que la Alcaldesa Mayor de Bogotá, impartió directriz verbal para que la CVP recibiera los procesos en curso que las Alcaldías Locales se encontraban adelantando hasta el año inmediatamente anterior.

Para empezar, es de aclarar que una de las funciones primordiales del Estado es la de propiciar el acceso democrático y formal a la vivienda por parte de sus habitantes, con el fin de asegurar la estabilidad, seguridad y unidad familiar, base de la organización social. La cuestión fundamental radica en las condiciones y mecanismos de la apropiación del territorio urbano y, sobre todo, en la protección, el reconocimiento o la represión por parte del Estado de estos mecanismos y condiciones, por lo tanto, el problema del suelo se convierte en el problema de la propiedad privada, adquirir una vivienda entonces significa la seguridad de poder gozar de un bien que acrecienta su patrimonio y, al mismo tiempo, la capacidad de excluir a otros del mismo bien.

Sin embargo, la realidad social de muchas ciudades es la de estar constituidas por asentamientos ilegales, los cuales se encuentran en condiciones críticas de habitabilidad, pues debido a su informalidad, presentan problemas de accesibilidad, déficit de vías y espacio público, además de condiciones que no permiten la habitabilidad en condiciones dignas.

En ese sentido, la falta de titulación predial y gestión integral de urbanizaciones, no permite la aplicación de la política de vivienda ni de la canalización de recursos por parte de la oferta financiera local, generando procesos constructivos prolongados que dependen de los limitados recursos de los hogares, suscitando un desarrollo constructivo discontinuo, con frecuentes cambios en la mano de obra y en los tipos de materiales, repercutiendo en la baja calidad estructural de la vivienda y de sus ocupantes.

Con base en lo anterior, la CVP de conformidad con lo establecido por el Acuerdo 003 de 2008 de la Junta Directiva de la Caja de la Vivienda Popular, el objeto de ésta entidad es contribuir al desarrollo de la política del Hábitat, por medio del mejoramiento de barrios, el reasentamiento de hogares, la titulación de predios y el mejoramiento de vivienda, de tal suerte que desde su misma naturaleza cuenta con la potestad para adelantar todas las acciones a que haya lugar en procura de la titulación de bienes inmuebles a los particulares, quienes en principio se trata de personas de estratos 1 y 2, considerados como familias vulnerables, a quienes la CVP, les ayuda en su objetivo de ser propietarios de viviendas dentro de la ciudad de Bogotá.

Tanto es así que, dentro de la misionalidad de la CVP, la cual se encuentra publicada en su página de internet, se enfatiza en el hecho de que en materia de titulación, la CVP cuenta con una trayectoria reconocida en los distintos mecanismos de titulación, como la cesión a título gratuito, la enajenación directa a través de mediación y el mecanismo de demanda de pertenencia.

Adicionalmente, en la distribución interna de las funciones de la Caja de la Vivienda Popular, el Acuerdo 004 de 2008 del Consejo Directivo de la entidad "Por el cual se modifica la estructura organizacional de la Caja de la Vivienda Popular y se determinan las funciones por dependencias establece en cabeza de la Dirección de Urbanizaciones y Titulación la función correspondiente a realizar el acompañamiento jurídico en programas de titulación, de la siguiente manera:

"ARTICULO 60. DIRECCIÓN DE URBANIZACIONES Y TITULACIÓN. son funciones de la Dirección de Urbanizaciones y Titulación: (. . . )

1. Desarrollar estrategias que faciliten el acompañamiento social, técnico, jurídico y financiero a las familias objeto de atención de los programas de urbanizaciones y titulación.”

Por su parte, la Caja de la Vivienda Popular tiene dentro de sus procedimientos el denominado "Titulación por mecanismo de pertenencia", Código 208-TIT-Pr-08, vigente desde el 05 de junio de 2015.

En relación con este procedimiento señala la Caja de la Vivienda Popular en su página web que "En el caso de determinar que la posesión se realizó sobre terrenos de propiedad de un particular y que las posibilidades de llegar a una mediación son nulas o demasiado prolongadas en el tiempo, se recurre a la estrategia de la prescripción adquisitiva de dominio a través de los Procesos de Pertenencia, en la cual se les presta la asesoría social, técnica y Jurídica necesaria a los poseedores de los inmuebles, desde el inicio hasta el fin del proceso.

Si bien es cierto, la CVP, hasta la fecha ha prestado la asesoría jurídica en procesos de pertenencia, los poseedores son quienes directamente han pagado los abogados que realizan su representación judicial, sin embargo esto no es un impedimento para que la Entidad directamente y con recursos del Estado pueda adelantar la representación judicial en favor de los particulares, más aun cuando se trata de familias vulnerables, quienes no cuentan con la capacidad económica para asumir su defensa judicial, quedándose indefinidamente en una situación de hecho, lo que constituye una posición, sin posibilidad de que el derecho les reconozca como propietarios, aun cuando se cumplan los requisitos para detentar este derecho.

Teniendo en cuenta que en la actualidad muchas personas dentro de la ciudad de Bogotá se encuentran en una inseguridad jurídica en la relación de tenencia de viviendas VIS y VIP estratos 1 y 2 construidas en suelo ajeno, lo anterior debido entre otras cosas al conflicto armado en Colombia y conflictos internos por fronteras imaginarias existe en la actualidad una baja titulación de las VIS y VIP. Además de lo anterior, el estudio de la Unidad Administrativa Especial de Catastro en el año 2020, evidencia que las VIS y VIP con mayor informalidad en el Distrito Capital se encuentran ubicadas en el suelo de propiedad particular. En ese orden, este estudio menciona que en Bogotá existen 66.002 predios sin título formal asociado; 17.168 se encuentran ubicados en territorios con algún tipo de afectación técnica, como zonas de alto riesgo, ZMPA o afectación vial, y 48.834 serían viables de ser titulados. Dentro de estos 48.834, 54335 cuentan con mejoras informales. En tal sentido, el diagnóstico arroja que el 80% de estos predios se encuentran ubicados en suelo de propiedad privada. Además de lo anterior, es importante mencionar que esta situación se presenta por el desarrollo de proyectos inmobiliarios de manera fraudulenta en los cuales realizan enajenación ilícita.

Las situaciones antes mencionadas generan para el poseedor una inseguridad jurídica en la tenencia de su VIS y VIP construida en suelo ajeno, lo que podría generar la pérdida del predio, situaciones de agudización de conflictos, desactualización de la información catastral del predio de mayor extensión por cuanto promueve el registro catastral de una mejora produciéndose una ruptura en la unidad habitacional, lo cual permanece hasta tanto no se inicie un proceso judicial de prescripción extraordinaria del dominio o una negociación voluntaria del predio, si aún está vivo su propietario inicial de mayor extensión. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que los predios fiscales susceptibles para la titulación, con el pasar del tiempo se han agotado, se requiere iniciar estrategias para la adquisición de suelo privado.

Una de tales estrategias es la de adelantar los procesos de pertenencia, sin embargo debido a la caracterización de las personas receptoras de la política de titulación adelantada por la CVP, no cuenta con los recursos suficientes para adelantar procesos judiciales que suelen ser onerosos, razón por la cual la Entidad en pro de formalizar los predios del Distrito a través de la titulación de predios podría no solo realizar el acompañamiento y asesoría a la que se encuentra acostumbrada, sino realizar la representación judicial, puesto que la misma implica que se aumente la base predial y de valorización por consiguiente fortalece las finanzas territoriales, puesto que más familias en el sector formal representa mayores ingresos al Estado.

De otra parte, tal representación judicial se encuentra acorde con el plan de desarrollo distrital actual, “Un nuevo contrato social y ambiental para la Bogotá del siglo XXI”, el cual, dentro de sus propósitos establece el de hacer un nuevo contrato social con igualdad de oportunidades para la inclusión social, productiva y política; además, dentro de su programa general se enfatiza en la vivienda y entornos dignos en el territorio urbano y rural.

Por su parte, la misma Dirección de urbanización y titulación de la Caja de la Vivienda Popular, en su objetivo general consagra el de:

“Realizar el acompañamiento técnico, jurídico y social a las familias asentadas VIS o VIP, con el fin de obtener un título de propiedad registrado y concretar la entrega de zonas de cesión obligatorias; facilitando el acceso a una ciudad legal.”

A su vez, los objetivos específicos que propone son los de:

1 Disminuir la informalidad en la propiedad de las viviendas estratos 1 y 2 en el Distrito y reactivar la economía del hogar con una seguridad jurídica en su patrimonio

2 Cerrar los proyectos constructivos, con el fin de formalizar la entrega de 1032 unidades de vivienda a los beneficiarios del programa de reasentamientos a cargo de la CVP

3 Sanear las áreas de espacio público de los desarrollos de la CVP y realizar la entrega de zonas de cesión a la Ciudad.

Para lograr los citados objetivos, la Caja de la Vivienda Popular realizará la asistencia, acompañamiento social, jurídico y técnico a los hogares de estrato 1 y 2, con el fin de titular las VIS y VIP que estas familias habitan en las 20 localidades, asimismo concretar la entrega de zonas de cesión obligatorias y el cierre de proyectos constructivos, brindándoles garantía en la formalización de la propiedad y destinación del suelo del Distrito.

La Caja de la Vivienda Popular es la entidad competente para desarrollar la meta establecida en el plan de desarrollo Distrital, de titular 2400 predios registrados en las 20 localidades, sin embargo, el 80% de estos predios se encuentran ubicados en suelo de propiedad privada.

La Dirección de Titulaciones y Gestión de Urbanizaciones, enmarcada en su propósito “Hacer un nuevo contrato social con igualdad de oportunidades para la inclusión social, productiva y política”, contribuye al logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, en especial, el de ciudades y comunidades sostenibles, con el que entre otras cosas busca reducir la pobreza monetaria, multidimensional y la feminización de la pobreza; además, al brindarle a los hogares beneficiarios del proyecto una seguridad jurídica en la tenencia de su predio, saneamiento y recuperación del espacio público, se incentiva a los ciudadanos en el sentido de pertenencia, cultura ciudadana, amor y cuidado por el territorio que habitan armonizando así una acción de gobierno más integral en la inversión pública eficiente.

La CVP, busca cooperar en hacer de Bogotá una ciudad cuidadora, cuyo propósito es disminuir la brecha de pobreza y desigualdad de los estratos 1 y 2, recuperando la confianza de sus ciudadanos, en el acceso a soluciones de vivienda digna, espacio público, y equipamientos que mejoren su calidad de vida y dispongan de un hábitat físicos saludables, quienes podrán ejercer sus derecho de disposición sobre el bien libremente, aumentando su patrimonio y en general procurando que el ordenamiento social de la propiedad se caracterice por la formalidad y recepción de tributos.

El Decreto 190 de 2004, Plan de Ordenamiento Territorial Vigente, reglamento lo concerniente a la Inversión Y Ejecución Prioritaria Del Plan De Ordenamiento Territorial Capitulo 1. Programas Prioritarios Del Plan De Ordenamiento Territorial. Articulo. 65. Aumento del Índice de Seguridad Humana, indicando que este programa articularía los siguientes ocho subprogramas: “1. Desarrollo de la Política de Hábitat 2. Ejecución de Planes Maestros de Equipamientos 3. Ejecución de Planes Maestros de Servicios Públicos Domiciliarios. 4. Ejecución del Plan Maestro de Espacio Público 5. Formalización del empleo informal y protección a población vulnerable 6. Participación para la Seguridad Ciudadana 7. Concertación para la ubicación de infraestructuras e instalaciones de servicios públicos domiciliarios con economías de escala regional. 8. Consolidación de una estrategia para evitar la generación de nuevos riesgos y la mitigación de riesgos existentes”.

Estos Subprogramas, a su vez articulan los siguientes proyectos: Vivienda nueva en suelo urbanizado y equipado, Mejoramiento Integral de barrios legalizados, Titulación de predios en desarrollos legalizados, Circuitos en Corredores de Movilidad Local, Construcción y adecuación de parques y andenes en estratos 1,2 y 3, Reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable. (negrilla fuera de texto)

En concordancia, con lo anterior La Caja de la Vivienda Popular conforme a las funciones establecidas en el Articulo 4 del Acuerdo No. 003 de 2008, es la Entidad del Distrito que se encarga de: “c. Realizar el acompañamiento técnico, social y jurídico a las comunidades que requieran intervención física de su territorio en el marco del programa de titulación predial”

De otra parte la CVP, tiene como misión ejecutar las políticas de la Secretaría del Hábitat en los programas de Titulación de Predios, Mejoramiento de Vivienda, Mejoramiento de Barrios y Reasentamientos Humanos, mediante la aplicación de instrumentos técnicos, jurídicos, financieros y sociales con el propósito de elevar la calidad de vida de la población de estratos 1 y 2 que habita en barrios de origen informal o en zonas de riesgo, buscando incrementar el bienestar de sus habitantes, generando confianza en la ciudadanía, en la capacidad de ser mejores y vivir mejor.

Es así como en armonía del POT y las competencias legales, se establece que la CVP, a través de la Dirección de Urbanizaciones y Titulación es la Entidad competente para resolver los problemas de titularidad predial que existen actualmente en los barrios informales de estrato 1 y 2 del Distrito Capital.

En conclusión, no basta con la titulación de bienes fiscales, pues como se evidencia, la mayor problemática se presenta en bienes de origen particular, frente a los cuales la única vía jurídica aplicable es iniciar los procesos judiciales de pertenencia, por medio de los cuales se declare la prescripción adquisitiva de dominio para quienes ejercen la posesión de los inmuebles de estratos 1 y 2, extinguiéndose en correlación el derecho de propiedad a quien detenta el dominio de dichos bienes, pero que no ejerce su derecho, teniendo su posesión una tercera persona.

Por lo anterior es necesario adicionar dentro de los indicadores de titulación de predios de la CVP, el de garantizar el saneamiento predial, procurando que las familias vulnerables del distrito puedan adquirir el dominio de sus bienes a través de los procesos de pertenencia. Con esto se garantiza la gestión de proyectos que mejoren la accesibilidad de todos los ciudadanos a un hábitat y vivienda digna, propendiendo por la generación de estructuras urbanas que optimicen el espacio público, los equipamientos, la infraestructura de transporte y servicios públicos en la ciudad.

CONCEPTO

En atención a lo dicho, esta Dirección considera en el marco de las funciones establecidas en el Acuerdo 4 de 2008 emitido por el Consejo Directivo de la entidad, que es viable para la Dirección de Urbanizaciones y Titulación, realizar el acompañamiento legal, técnico y social a las familias que han iniciado sus procesos de pertenencia desde las alcaldías locales, en las condiciones allí establecidas.

El presente concepto se emite al tenor de los establecido en el artículo 28 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Cordialmente,

ARTURO GALEANO AVILA

Director Jurídico

agaleanoa@cajaviviendapopular.gov.co