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SENTENCIA C-1157/03 Referencia: Expediente D-4677 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
37, 41, 42, 43, 44, 45, 62 y 64 del Decreto Ley 1278 de 2002 "por el cual se expide el Estatuto de
Profesionalización Docente" Demandante: DAVID GUILLERMO ZAFRA CALDERÓN Magistrado ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Bogotá, D. C., cuatro (04) de diciembre de dos mil
tres (2003). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano David Guillermo Zafra Calderón solicita ante esta
Corporación la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 37, 41, 42, 43, 44, 45, 62 y 64 del Decreto Ley 1278 de 2002 "por el cual se expide el Estatuto de
Profesionalización Docente". Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos,
entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A
continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, de conformidad con
su publicación en el Diario Oficial No. 44840 del 19 de junio de 2002, "DECRETO 1278 Por el cual se expide el
Estatuto de Profesionalización Docente EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA, en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111 de
la Ley 715 de 2001, DECRETA: (...) Artículo 37. Derechos. Además de los contemplados
en la Constitución, en la ley, en el Código Disciplinario Unico
y en los reglamentos vigentes, para todos los servidores públicos, los docentes
y directivos docentes al servicio del Estado tendrán los siguientes derechos: a) Ser estimulados para la superación y eficiencia
mediante un sistema de remuneración acorde con su formación académica y
desempeño, de acuerdo con lo dispuesto en este decreto; b) Asociarse libremente; c) Permanecer en los cargos y funciones mientras su
trabajo y conducta sean enteramente satisfactorios y realizados conforme a las
normas vigentes, no hayan llegado a la edad de retiro forzoso o no se den las
demás circunstancias previstas en la ley y en este decreto; d) Participar en el gobierno escolar directamente o
por medio de sus representantes en los órganos escolares; e) Disfrutar de las licencias por enfermedad y
maternidad de acuerdo con el régimen de seguridad social vigente. Artículo 41. Deberes. Además de los deberes
establecidos en la Constitución y la ley, y en especial en el Código
Disciplinario Unico, para los servidores públicos,
son deberes de los docentes y directivos docentes, los siguientes: a) Buscar de manera permanente el incremento de la
calidad del proceso de enseñanza aprendizaje y sus resultados, mediante la
investigación, la innovación y el mejoramiento continuo, de acuerdo con el plan
de desarrollo educativo de la correspondiente entidad territorial y el Proyecto
Educativo Institucional del establecimiento donde labora; b) Cumplir con el calendario, la jornada escolar y
la jornada laboral, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional; c) Educar a los alumnos en los principios
democráticos y en el respeto a la ley y a las instituciones, e inculcar el amor
a los valores históricos y culturales de la Nación; d) Observar una conducta acorde con la función
educativa y con los fines, objetivos, derechos, principios y criterios
establecidos en la ley general de educación y en los planes educativos; e) Mantener relaciones cordiales con los padres,
acudientes, alumnos y compañeros de trabajo, promoviendo una firme vinculación
y una cooperación vital entre la escuela y la comunidad y respetar a las
autoridades educativas. Artículo 42. Prohibiciones. Además de las
prohibiciones establecidas en la Constitución y la ley, y en especial en el
Código Disciplinario Unico, para los servidores
públicos, a los docentes y directivos docentes les está prohibido: a) Abandonar o suspender sus labores durante la
jornada de trabajo sin justa causa o sin autorización previa de sus superiores; b) Realizar propaganda o proselitismo político o
religioso dentro de los centros educativos o lugares de trabajo; c) Portar armas de cualquier clase durante el desempeño
de sus labores o dentro de los centros educativos, o durante actividades
extraescolares; d) Aplicar a los alumnos cualquier forma de
maltrato físico o psíquico que atente contra su dignidad, su integridad
personal o el desarrollo de su personalidad; e) Coartar el derecho de libre asociación de los
demás educadores o estudiantes; f) Utilizar los centros educativos para actividades
ilícitas o no propias de la enseñanza, o para vivienda sin la autorización
correspondiente; g) Vender objetos o mercancías a los alumnos o
dentro del centro educativo en beneficio propio o de terceros, que no responda
a proyectos institucionales; h) Realizar actividades ajenas a sus funciones
docentes en la jornada de trabajo; i) Asistir al lugar de trabajo en estado de embriaguez
o bajo el influjo de drogas narcóticas o estupefacientes; j) Atentar o incitar a otros a atentar contra los
bienes del establecimiento o bienes públicos o hacer uso indebido de las
propiedades o haberes de la institución o del Estado puestos bajo su responsabilidad; k) Desempeñar simultáneamente más de un empleo
público o recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de
empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado; l) Realizar o ejecutar con sus educandos acciones o
conductas que atenten contra la libertad y el pudor sexual de los mismos, o
acosar sexualmente a sus alumnos; m) Manipular alumnos o padres de familia para
obtener apoyos en causas personales o exclusivas de los docentes; n) Ser elegido en un cargo de representación
popular, a menos que haya renunciado al cargo docente o directivo con seis (6)
meses de antelación a la elección respectiva; o) Utilizar la evaluación de los alumnos para
buscar provecho personal o de terceros. Artículo 43. Abandono del cargo. El abandono del
cargo se produce cuando el docente sin justa causa deja de concurrir al
trabajo; cuando no reasume sus funciones al vencimiento de una licencia, una
comisión, un permiso o las vacaciones reglamentarias; cuando en caso de renuncia,
hace dejación del cargo antes de que se le autorice para separarse del mismo o
antes de transcurrido un mes después de presentada, o cuando no asume el cargo
dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en que se le
comunique un traslado. El abandono del cargo conlleva la declaratoria de
vacancia del mismo, previo un proceso sumario en el que se garantice el derecho
a la defensa. A su vez, la autoridad debe iniciar el correspondiente proceso
disciplinario y proceder a la exclusión del Escalafón Docente. Artículo 44. Inhabilidades. Además de las
inhabilidades señaladas en la Constitución y la ley, especialmente en el Código
Disciplinario Unico, para todos los servidores
públicos, no podrán ejercer la docencia: a) Los educadores que padezcan enfermedad infecto -
contagiosa u otra que, previa valoración médica de la correspondiente entidad
de previsión social, represente grave peligro para los educandos o les
imposibilite para la docencia; b) Los educadores que no se encuentren en el pleno
goce de sus facultades mentales, dictaminada por médico psiquiatra de la
correspondiente entidad de previsión social; c) Los que habitualmente ingieran bebidas
alcohólicas o que consuman drogas o sustancias no autorizadas o tengan
trastornos graves de la conducta, de forma tal que puedan afectar el servicio. Artículo 45. Incompatibilidades. Además de las
establecidas en la Constitución y en las leyes para todos los servidores
públicos, el ejercicio de cargos en el sector educativo estatal es incompatible
con: a) El desempeño de cualquier otro cargo o servicio
público retribuido; b) El goce de la pensión de jubilación, vejez,
gracia o similares. Artículo 62. Suspensión en el cargo. La suspensión
en el cargo puede proceder como medida provisional impuesta por orden de
autoridad judicial, por la Procuraduría o a instancias de la oficina de control
interno disciplinario o como sanción disciplinaria. El tiempo de la suspensión no se contabiliza para
ningún efecto y se pierde el derecho a la remuneración durante dicho tiempo, a
menos que el proceso termine por cesación de procedimiento o por preclusión de
la instrucción, o cuando sea absuelto o exonerado, en cuyo caso el pago debe
ser asumido por la entidad que impartió la orden de suspensión. La suspensión en el cargo genera vacancia temporal,
y en consecuencia es procedente un nombramiento provisional o un encargo para
la atención de las respectivas funciones Artículo 64. Exclusión del Escalafón Docente. El
retiro del servicio por cualquiera de las causales previstas en el artículo
anterior conlleva la exclusión del escalafón docente y la pérdida de los
derechos de carrera." III. LA DEMANDA El
actor manifiesta que las normas acusadas violan el artículo 150-2 de la Carta.
Considera el demandante que estos artículos contienen modificaciones y
adiciones al Código Disciplinario Único y por tanto no podían hacerse mediante
facultades extraordinarias, pues éstas no pueden conferirse para expedir
códigos (art. 150-10 C.P.). Esto afecta la estructura general del CDU y reitera
cuestiones ya establecidas, para sustentar su cargo el acto especifica que cada
una de las normas demandadas adiciona distintos capítulos y artículos del CDU.
Además, el artículo 62 constituye la figura de la suspensión provisional de
manera distinta a la establecida por el legislador en el artículo 157 del CDU.
Concluye que el uso de las facultades se extralimitó afectando la estructura
general del CDU, pues incluso algunas de las disposiciones acusadas
literalmente anuncian una adición al Código Disciplinario Único. IV. INTERVENCIONES 1.-
Intervención del Ministerio de Educación Nacional La
ciudadana Claudia Otalvaro, representante del
Ministerio de Educación Nacional considera que las normas acusadas fueron
expedidas en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas expresamente
por el artículo 111 de la Ley 715 de 2001, declarado exequible por la Corte
Constitucional. En virtud de lo anterior la interviniente solicita a la Corte
que tenga en cuenta la cosa juzgada sobre esta norma. Agrega la representante
del Ministerio que las disposiciones acusadas no pretenden expedir un nuevo
código disciplinario, sólo precisan derechos y deberes propios de los docentes
como sujetos de un régimen especial. Por lo anterior solicita que los artículos
demandados sean declarados exequibles. 2.-
Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública El
ciudadano William Acero, representante del Departamento Administrativo de la
Función Pública considera que los artículos demandados son exequibles ya que
fueron expedidos en virtud del margen permitido por las facultades
extraordinarias que habilitaron al Presidente para ello. Así, estas normas
tienen fuerza de ley y por tanto podían modificar otra norma de la misma
jerarquía, además, no adicionan la ley 734 sino que regulan situaciones
especiales (sector educativo y docente). V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El
Procurador General de la Nación, en concepto No. 3316, recibido el 14 de agosto
de 2003, interviene en este proceso para solicitar que la Corte declare la exequibilidad de los artículos 37, 41, 42, 43, 44, 45 y 64
del Decreto Ley 1278 de 2002, y que declare la inexequibilidad
del artículo 62 del mismo cuerpo legal. Para
la Vista Fiscal es claro que está prohibido que el gobierno expida códigos en
uso de facultades extraordinarias. Anota que la ley 734 es un verdadero código
de acuerdo con el entendimiento que de este concepto ha tenido la Corte
Constitucional (sentencias C-248 y 252 de 1994, C-397 de 1995 y C-290 de 1997).
Teniendo en cuenta que en el derecho disciplinario existen normas de carácter
abierto que requieren normas especiales para que se pueda estructurar una falta
disciplinaria determinada, encuentra el Ministerio Público que las normas
acusadas son necesarias para estructurar faltas especiales en un sector
particular. Por tanto, para el Procurador, las disposiciones demandadas no
reformaron el CDU, pues no hacen parte de su normatividad, son parte de otro
régimen, aunque en algunos casos pueden utilizarse para estructurar las faltas
disciplinarias de los docentes. Además, la expedición de estas normas se
realizó al amparo de precisas facultades extraordinarias, declaradas
constitucionales por la Corte. Agrega la Procuraduría que la expedición de
estas normas no excedió las facultades otorgadas, pues existe una relación
directa entre el señalamiento de deberes, prohibiciones, inhabilidades e
incompatibilidades de los docentes y los asuntos fijados en el artículo 111 de
la Ley 715 de 2001 (norma habilitante). Tal relación surge en razón a la
conexidad sistemática y teleológica que constituye el hilo conductor de toda la
argumentación anterior. Por tanto las normas deben ser declaradas exequibles,
pues no hay adición ni reforma alguna al CDU. Considera el Ministerio Público
que el Congreso tiene la facultad de definir las situaciones administrativas de
los servidores públicos frente a la entidad donde están vinculados, y aunque
este asunto tiene reserva de ley, el Congreso puede habilitar al gobierno,
además no se trata de una norma propia del CDU. En
cuanto a la suspensión provisional de carácter disciplinario de los servidores
públicos administrativos, docentes y directivos docentes estatales, la
Procuraduría anota que los artículos 157, 158, 159 y 160 de la Ley 734 de 2002
se ocupan de la suspensión provisional en términos distintos a los del Decreto
1278. Teniendo en cuenta que la mencionada ley enteró
en vigor dos meses antes que el decreto parcialmente acusado y que existe una
contradicción normativa, el Procurador considera aplicable el principio de
temporalidad de antinomias para concluir que en procesos disciplinarios contra
servidores públicos administrativos, docentes y directivos estatales, la norma
aplicable es la establecida en el Decreto 1278 de 2002. La Vista Fiscal anota
que la suspensión establecida en la ley 734 es más favorable que la establecida
en el Decreto 1278, pues este último no especifica el tipo de falta por la que
procede, ni las causales ni los recursos que proceden contra esta medida, ni el
término de los mismos, y finalmente agrega que el funcionario no tiene derecho
a remuneración alguna durante el lapso que haya estado suspendido. Aunque el
operador que se encuentre frente a esta antinomia debería tener en cuenta el
principio de favorabilidad e inaplicará la norma
contenida en el decreto 1278, el despacho del Procurador considera que el
artículo 62 acusado deberá ser declarado inexequible ya que las facultades
concedidas en el artículo 11 de la ley 715 de 2002 no incluía la posibilidad de
reformar el CDU, y aunque así lo hubiera hecho la norma también sería
inexequible pues el Congreso no puede deshacerse de la función de expedir los
códigos, así como de su reforma para otorgarle facultades al presidente de la
República para tal fin. En
cuanto a la exclusión del escalafón docente como consecuencia del retiro de
servicio de los docentes y directivos docentes estatales, la Vista Fiscal
considera que no se trata de una norma que tenga reserva de iniciativa en
cabeza del Congreso, pues lo que hace es regular las distintas situaciones
administrativas de los servidores públicos frente a la entidad. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1.-
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en
virtud del artículo 241 numeral 5º de la Carta, ya que las disposiciones
acusadas hacen parte de un decreto con fuerza de ley expedido en virtud de las
facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 111 de la Ley 715 de 2001. Asunto
previo. Cosa juzgada en relación con algunos de los artículos demandados. 2.-
Antes de hacer el análisis de los artículos acusados, hay que advertir que la
Corte analizó en la sentencia C-734 de 2003 varios artículos del Decreto 1278
de 2002, entre ellos, los artículos 42, 43, 44 y 64, ahora demandados. En
aquella oportunidad, la Corte decidió declarar inexequibles los artículos 42,
43 y 44, y declarar exequible, por el cargo formulado, el artículo 64 del
mencionado Decreto. De
conformidad con lo anterior, en cuanto a los artículos 42, 43 y 44, la
declaratoria de inexequibilidad los ha excluido del
ordenamiento, por tanto, la Corte se estará a lo resuelto en aquella
oportunidad. 3.-
En cuanto al artículo 64, este Tribunal limitó el alcance de la cosa juzgada y
por consiguiente es necesario determinar si se trata del mismo cargo, caso en
el cual la Corte se estará a lo resuelto anteriormente, o si, por el contrario,
se trata de un cargo distinto. Si se trata de esta última hipótesis, esta
Corporación deberá entonces adelantar el examen de constitucionalidad. En
aquella oportunidad el tema planteado por la demanda era que el texto acusado
desconocía el artículo 125 de la Constitución por cuanto regulaba materias de
competencia exclusiva del legislador que no podían ser objeto de concesión de
facultades extraordinarias. Al respecto la Corte anotó que se trataba de una
materia en la cual el Congreso estaba facultado para revestir al Presidente de
precisas facultades extraordinarias. Además de no violarse la reserva legal, la
Corte también consideró que fue respetado el límite de las facultades
conferidas. Así, el numeral segundo del artículo 111 de la Ley 715 de 2001
confirió al Presidente de la República facultades extraordinarias para dictar
el Estatuto de Profesionalización Docente y, dentro de éste, para regular
aspectos relacionados con los requisitos de ingreso, la evaluación,
capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la carrera. Por tanto para
este Tribunal, no hubo exceso en el uso de las facultades conferidas por la ley
715 y además, las mismas no violaron la reserva de ley establecida en el
artículo 125 superior. En
el presente caso, el cargo presentado en la demanda se refiere a la violación
de la prohibición que pesa en cabeza de presidente en cuanto a la expedición y
reforma de códigos y al posible exceso en el uso de facultades extraordinarias.
Como se puede ver, se trata básicamente de los mismos cargos, pues en ambas
oportunidades, la demanda considera que el Presidente, al expedir el artículo 64
del Decreto 1278 de 2002, se habría excedido en el uso de las facultades
extraordinarias que le fueron conferidas por el artículo 111 de la ley 715 y
habría desconocido la reserva de ley en este campo, pues habría modificado el
Código Disciplinario Único (de ahora en adelante CDU). Estos cargos ya fueron
analizados por la sentencia C-734 de 2003, por lo que ha operado la cosa
juzgada constitucional (CP art. 243), y la Corte se atendrá a lo resuelto en
esa oportunidad. Problema
Jurídico 4.-
Para el demandante, las normas acusadas violan el artículo 150-2 de la Carta ya
que sólo el Congreso puede crear o modificar códigos y en este caso, a través
de facultades extraordinarias el presidente modificó el CDU. Además plantea que
las facultades otorgadas fueron excedidas con la expedición de normas
disciplinarias. Para los intervinientes y el Procurador, las normas son
exequibles pues fueron dictadas en virtud de facultades conferidas por el
Congreso al Presidente. Además, la Vista Fiscal considera que estas disposiciones
no hacen reforma alguna al CDU, pues sólo precisan ciertas conductas de un
grupo especial de personas, a fin de aplicar el régimen disciplinario teniendo
en cuenta especificidades de los docentes. Con todo, considera el Ministerio
Público que el artículo 62 efectivamente reforma el CDU, lo cual está prohibido
por la Carta, y por ello solicita que la Corte declare inexequible ese
artículo. 5.-
De conformidad con lo anterior, en el fondo el cargo que plantea el actor es
que el Presidente se habría extralimitado, pues expidió normas disciplinarias
que modificaron el CDU, sin estar facultado para ello, con lo cual además
habría violado la prohibición de expedir códigos en ejercicio de facultades
extraordinarias (CP art. 150 ord 10). Para resolver
ese cargo, la Corte deberá determinar en primer lugar si el Presidente excedió
o no las facultades otorgadas por el artículo 111de la Ley 715 de 2001. Para
ello la Corte precisará el alcance de esas facultades y analizará la naturaleza
de las normas expedidas para verificar si éstas fueron dictadas en el marco de
las facultades extraordinarias que le fueron conferidas al Gobierno. El
alcance de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la
Ley 715 de 2001. 6-
Las normas acusadas hacen parte de un decreto extraordinario expedido en virtud
de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111, numeral 2 de
la Ley 715 de 2001. Ahora bien, como lo recuerdan algunos intervinientes, esta
norma habilitante ya fue objeto de pronunciamiento por parte de esta Corte,
pues la sentencia C-617 de 2002 la declaró exequible. Entra pues esta
Corporación a examinar el alcance de esas facultades, para lo cual conviene
resulta recordar el texto de la norma habilitante, la cual establece lo
siguiente: "ARTÍCULO 111. FACULTADES EXTRAORDINARIAS.
Concédase precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por
el término de seis (6) meses, para: (...) 111.2. Se conceden facultades extraordinarias al
Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir
de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo régimen de carrera
docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y
administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley,
que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los
recursos.1 El nuevo régimen de carrera docente y
administrativa se denominará Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en
cuenta entre otros los siguientes criterios: 1. Mejor salario de ingreso a la carrera docente. 2. Requisitos de ingreso. 3. Escala salarial única nacional y grados de
escalafón. 4. Incentivos a mejoramiento profesional, desempeño
en el aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de especialización. 5. Mecanismos de evaluación, capacitación,
permanencia, ascensos y exclusión de la carrera. 6. Oportunidades de mejoramiento académico y
profesional de los docentes. 7. Asimilación voluntaria de los actuales docentes
y directivos docentes contemplado en el Decreto - ley 2277 de 1979. Para la preparación del proyecto de Estatuto de
Profesionalización Docente, el Ministerio de Educación Nacional conformará un
grupo de trabajo integrado por dos representantes del Honorable Congreso de la
República, dos representantes de la Federación Colombiana de Educadores, dos
expertos designados por el señor Presidente de la República, y el Ministro de
Educación Nacional, quien presidirá el grupo. Elegido un nuevo Presidente de la
República, éste designará a una persona para que integre dicho grupo de
trabajo." Esta
norma circunscribe el alcance de las facultades, pues enuncia con precisión las
materias sobre las cuales podía el presidente legislar de manera
extraordinaria. De acuerdo con ello debe la Corte determinar si estas
facultades fueron respetadas o excedidas en la expedición de las normas
acusadas. 7-
La Corte ha señalado de manera reiterada que el Presidente de la República, al
ejercer las facultades extraordinarias que le han sido debidamente otorgadas
mediante una ley de la República, se encuentra limitado temporal y
materialmente, esto es que las normas que profiera en dicho ejercicio deben
serlo dentro del término que el Congreso ha fijado para el efecto y referidas
únicamente a las materias para las cuales ha sido habilitado2. Así,
este Tribunal ha enfatizado en el carácter expreso y preciso de las facultades,
lo que implica la imposibilidad de que existan facultades extraordinarias
implícitas3. 8-
Como ya se explicó, la sentencia C-617 de 2002 estudió la constitucionalidad
del artículo 111, numeral 2 de la Ley 715 de 2001, que es la norma habilitante
en la presente oportunidad. La Corte precisó en esa oportunidad que esa
disposición "i) concede
facultades extraordinarias al Presidente de la República, iii) por el término
de seis meses contados a partir de la vigencia de la ley, iii) para expedir un
nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos
docentes y administrativos, iv) que ingresen a partir de la promulgación de la
ley y v) ese régimen debe ser acorde con la nueva distribución de recursos y
competencias y con los recursos." Ese criterio fue reiterado
por la Sentencia C- 313 de 2003, que indicó que por medio de esa norma, el
Congreso de la República concedió facultades extraordinarias al Presidente de
la República para que, dentro de un término definido, expidiera el nuevo
régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos
docentes, y administrativos que ingresaran a partir de la promulgación de la ley
715 de 2001. Y la Corte agregó en esa sentencia, que para el efecto, en el
segundo inciso de la norma, el legislador enunció algunos de los criterios que
el Gobierno debía tener en cuenta al momento de expedir dicho régimen, a saber:
a) mejor salario de ingreso a la carrera docente; b) requisitos de ingreso; c)
escala salarial única nacional y grados de escalafón; d) incentivos a
mejoramiento profesional, desempeño en el aula, ubicación en zonas rurales
apartadas, áreas de especialización; e) mecanismos de evaluación, capacitación,
permanencia, ascensos y exclusión de la carrera; f) oportunidades de
mejoramiento académico y profesional de los docentes, y; g) asimilación
voluntaria de los actuales docentes y directivos docentes contemplado en el
Decreto ley 2277 de 1979. La Corte concluyó entonces que "el ejercicio de las facultades por parte del
Presidente de la República debía limitarse a aquellas materias relacionadas con
un nuevo régimen de carrera docente y administrativa, atendiendo, los
mencionados criterios"4. 9-
El ejercicio de las facultades por parte del Presidente de la República debe
entonces limitarse a aquellas materias relacionadas con un nuevo régimen de
carrera docente y administrativa, atendiendo los mencionados criterios. Pero la
interpretación de los mismos debe ser estricta. Así, la sentencia C-280 de 1996
reiteró el criterio acogido por esta Corporación según el cual la concesión de
facultades extraordinarias altera el reparto ordinario de competencias
normativas entre el Congreso y el Ejecutivo. Y, por ser una institución
excepcional, la interpretación de su alcance debe ser estricta y restrictiva5.
Por lo anterior las facultades extraordinarias sólo comprenden los asuntos
expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones
ni analogías. 10-
Una vez precisado el marco hermenéutico, pasa la Corte a estudiar los cargos
planteados por el actor. Según la demanda, esta Corporación debe dilucidar si
i) mediante un decreto extraordinario dictado en ejercicio de facultades
extraordinarias es posible dictar normas disciplinarias, que en concepto del
actor solamente deben figurar en el Código Disciplinario Único y, ii) si en el
presente caso el Presidente de la República tenía o no facultades
extraordinarias para dictar normas en materia disciplinaria como las contenidas
en los artículos acusados. En este punto serán retomados los criterios
expuestos en la sentencia C-734 de 2003, que se refirió a aspectos similares
relacionados con algunas disposiciones del cuerpo normativo bajo examen. 11-
En aquella oportunidad la Corte consideró que era posible que mediante decretos
extraordinarios se dicten normas en materia disciplinaria. Así, según lo
anotado por esta Corte en la sentencia C-724 de 2003, de lo dispuesto en los
artículos 124 y 150 numeral 23 de la Constitución se desprende la existencia de
una reserva de ley en materia disciplinaria que excluye la posibilidad de que
mediante decretos dictados por el Gobierno se establezcan prohibiciones,
inhabilidades, incompatibilidades o faltas de los servidores públicos. Con
todo, la Corte ha precisado que dichas normas pueden ser expedidas en virtud de
facultades extraordinarias. Al respecto, la Corte señaló lo
siguiente: "Únicamente por vía legal, lo cual incluye a
los decretos con fuerza de ley, se puede regular lo concerniente al régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses a los particulares,
como quiera que está de por medio el acceso a una función pública. (…) En materia disciplinaria existe una reserva legal,
en el sentido de que únicamente por medio de una ley, incluyendo los decretos
con fuerza de ley, se puede erigir un comportamiento determinado en conducta
reprochable disciplinariamente. De tal suerte que el régimen sancionatorio
aplicable a los notarios no puede ser la excepción a la regla, por cuanto no
existe ninguna razón constitucionalmente válida para ello" 6. 12-
De otro lado, el CDU no es el único cuerpo legal que puede contener
disposiciones disciplinarias. Lo anterior se desprende de las consideraciones
hechas por la Corte en la sentencia C-448 de 1998 que determinó que nada impide
que normas con fuerza de ley diferentes del Código Disciplinario Único
establezcan comportamientos reprochables disciplinariamente. Es
pues claro que las normas disciplinarias - relativas en particular al
establecimiento de prohibiciones, inhabilidades, incompatibilidades y faltas-
no son del resorte exclusivo del CDU y que éstas pueden encontrarse
establecidas en decretos con fuerza de ley. Así, ya que el actor se equivoca al
afirmar que las normas en materia disciplinaria son del resorte exclusivo del
CDU y, por el contrario, es claro que éstas pueden encontrarse establecidas en
decretos con fuerza de ley, como el Decreto 1278 de 2002, queda por determinar,
teniendo en cuenta el carácter extraordinario de dicho decreto, si el
Presidente de la República estaba facultado en este caso para regular los
asuntos a que se refieren los artículos acusados. Encuentra
la Corte que no existe habilitación expresa para expedir normas disciplinarias,
pues los temas a que se refiere la norma habilitante no contemplan esta
posibilidad pues se refieren a los siguientes aspectos: -a) mejor salario de
ingreso a la carrera; b) requisitos de ingreso; c) escala salarial única
nacional y grados de escalafón; d) incentivos a mejoramiento profesional,
desempeño en el aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de
especialización; e) mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia,
ascensos y exclusión de la carrera; f) oportunidades de mejoramiento académico
y profesional de los docentes, y; g) asimilación voluntaria de los actuales
docentes y directivos docentes contemplado en el Decreto ley 2277 de 1979-. 13-
Del análisis hecho previamente respecto al alcance de las facultades
extraordinarias conferidas, concluye la Corte que no se otorgaron facultades
extraordinarias para dictar normas en materia disciplinaria. Así, el artículo
111 de la ley 715 enunció algunos de los criterios que debía tener en cuenta el
gobierno al momento de expedir el régimen de carrera docente, entre los cuales
no está ninguna atribución para expedir normas disciplinarias. 14-
Con todo, algunas normas podrían generar confusión pues el régimen de carrera y
el régimen disciplinario presentan ciertos puntos de encuentro. La Corte se ha
referido a las distinciones entre estos regímenes en la sentencia C-088 de
2002, en la cual estableció que la carrera administrativa y el derecho
disciplinario tienen vínculos importantes, pues buscan garantizar, entre otras
cosas, un ejercicio diligente, eficiente, imparcial, pulcro e idóneo de las
funciones públicas. Así, este Tribunal ha señalado que el derecho disciplinario
"busca garantizar la buena marcha
y buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados
que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la
protección de los derechos y libertades de los asociados (CP arts 2º y 209)"7. Y, por su parte,
la carrera administrativa cumple múltiples funciones y propósitos: busca que se
vinculen y permanezcan en el Estado las mejores personas, a través de procesos
de selección y evaluación, bajo el criterio de méritos y calidades, con el fin
de aumentar la eficiencia y eficacia en el desarrollo de las funciones
públicas. Igualmente la carrera protege la igualdad de todos los ciudadanos
para acceder a los cargos públicos y ampara los derechos subjetivos de los
empleados a la estabilidad8. 15-
A pesar de esos vínculos, la carrera administrativa y el derecho disciplinario
tienen diferencias de fondo, pues la primera está fundada en el mérito y se
centra en asegurar ante todo la eficacia y continuidad de la actividad estatal,
mientras que los procesos disciplinarios protegen preferentemente la moralidad
de la administración, y por ello se centran en verificar el cumplimiento de los
deberes propios del cargo por parte de los respectivos funcionarios. Así, el
derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionatorio9, mientras
que el régimen de carrera no tiene una vocación de sanción sino de selección de
los mejores servidores, su evaluación y el control de su desempeño. 16-
La anterior diferencia implica que si un funcionario es separado de su cargo,
en forma temporal o permanente, por razones disciplinarias, es claro que la
razón es alguna falta que ese servidor cometió. En cambio, el régimen de
carrera prevé el retiro del empleado en muchos eventos que no tienen ninguna
connotación sancionadora, sino que simplemente buscan mejorar la calidad y
eficacia del servicio. De acuerdo con estos criterios entra la Corte a analizar
cada uno de los artículos acusados. Los
artículos 41, 45 y 62 fueron expedidos excediendo las facultades
extraordinarias 17-
En cuanto al artículo 41 que establece los deberes, podría afirmarse que ellos
son el desarrollo de los numerales 4º y 5º de la norma habilitante, referidos
al desempeño en el aula y a los criterios de evaluación y permanencia en la
carrera docente. Con todo, debe la Corte recordar que la interpretación de las
facultades extraordinarias es restrictiva y por tanto no puede hacerse
extensión alguna. En ese sentido, ya que el legislador extraordinario está
estableciendo una carga sobre los funcionarios de la carrera docente, debía contar
con expresas facultades para hacerlo. Observa este tribunal que aunque estas
normas tienen relación con la organización de la carrera, a la vez se
convierten en conductas que de ser incumplidas acarrearían sanciones a los
funcionarios. La doble dimensión de los deberes como conductas necesarias para
asegurar el buen funcionamiento de la carrera docente y, como posibles fuentes
de sanción, implica que el gobierno no estaba habilitado para expedir esta
norma, pues el potencial sancionatorio de estas normas es innegable, y el
artículo 111 de la ley 715 no dispuso tal facultad para el gobierno. Por tanto,
ante el exceso en el uso de las facultades extraordinarias, la Corte declarará
inexequible este artículo. 18-
Podría objetarse que la anterior interpretación no es admisible, pues implica
que cualquier modificación de la ley, en virtud de facultades extraordinarias,
supone que el Gobierno también debe estar facultado para reformar el régimen
disciplinario de los servidores públicos, pues uno de los deberes primarios de
éstos es respetar la Constitución y la ley (CP art. 6º), por lo que el
incumplimiento de cualquier norma legal puede tener consecuencias
disciplinarias. Conforme a este reparo, cualquier modificación de cualquier ley
tendría implicaciones disciplinarias, por lo que siempre que se faculte al
Gobierno para expedir una norma legal, tendría que facultárselo también para
reformar parcialmente el régimen disciplinario de los servidores públicos, lo
cual parece irrazonable. Esta
objeción permite a la Corte precisar el alcance de la argumentación adelantada
en el punto precedente. Es cierto que el incumplimiento de cualquier
disposición legal puede llegar a tener consecuencias disciplinarias, debido a
la obligación genérica que recae sobre todo servidor público de acatar la
Constitución y la ley. Sin embargo, eso no elimina la especificidad del régimen
disciplinario de un servidor público, que está referido a la estructura de la
falta disciplinaria, y al régimen concreto de deberes, prohibiciones e incompatibilidades
que recaen sobre dicho servidor. Así, esta Corte ha definido el alcance del
régimen disciplinario en los siguientes términos: "El régimen disciplinario, por su parte, está
integrado por una serie de disposiciones legales en las que se consagran no
solo la descripción de los deberes y prohibiciones a que están sujetos los
empleados y funcionarios de determinada entidad o rama del poder público, sino
también las faltas en que pueden incurrir, las sanciones aplicables, el
procedimiento para su imposición, los funcionarios competentes para conocer de
ellas, las causales de impedimento y recusación, términos de prescripción y
caducidad, etc.10" Por
consiguiente, una norma habilitante debe conferir facultades concretas para
modificar el régimen disciplinario, si el Congreso desea atribuir al Gobierno
facultades extraordinarias para reformar la estructura de la falta
disciplinaria o el régimen de los deberes y prohibiciones de un servidor
público; pero eso no significa que la concesión de facultades para un cambio de
una ley, que no tenga relación directa con el régimen disciplinario, exija
igualmente que la norma habilitante prevea que el Gobierno también puede
reformar el régimen disciplinario. Ahora bien, en el presente caso, el artículo
111, numeral 2 de la Ley 715 de 2001 no atribuyó competencia al Gobierno para
modificar el régimen disciplinario de los educadores, y sin embargo el
Ejecutivo expidió el artículo 41 del Decreto 1278 de 2002, que realmente tiene
implicaciones disciplinarias específicas, pues modifica el régimen de deberes
de los docentes y directivos docentes, lo cual implica una alteración del
contenido particular de las posibles faltas disciplinarias de estos servidores
públicos. 19-
Las anteriores consideraciones son suficientes para concluir que el artículo
45, referido a las incompatibilidades, fue también expedido excediendo las
facultades que le fueron otorgadas al Gobierno. En efecto, una incompatibilidad
implica una prohibición para un servidor público de realizar otros oficios u
actividades, mientras se desempeña como servidor público. La violación del
régimen de incompatibilidades tiene obvias consecuencias disciplinarias, por lo
que el Gobierno no podía reformar dicho régimen, puesto que el Congreso no lo
habilitó expresamente para tal efecto. Por tanto, es evidente que el ejecutivo
desbordó las facultades conferidas y por tanto el artículo 45 deberá ser
declarado inexequible. 20-
En cuanto al artículo 62, suspensión en el cargo, la Corte encuentra que no
existe habilitación expresa para que el presidente, en ejercicio de las
facultades extraordinarias, pudiese expedir esta norma. Una disposición como
esta obviamente tiene naturaleza disciplinaria. Así, como lo anota el
Procurador, esta institución se encuentra regulada en el CDU. Incluso la
regulación del Código es más favorable que la hecha en este Decreto. Es
evidente entonces que esta norma modifica la institución de la suspensión en el
caso del personal de la carrera docente, y tal posibilidad no estaba incluida
en las facultades dadas por el artículo 111 de la ley 715. Así, en virtud de la
interpretación restrictiva de la norma habilitante, por tratarse de una
excepción al reparto general de competencias (150-10), este Tribunal no puede
llegar a una conclusión distinta a la de la inconstitucionalidad de la norma,
por haber sido expedida excediendo las precisas facultades otorgadas por el
Congreso. La norma será pues declarada inexequible ya que se trata de una
disposición de naturaleza disciplinaria que incluso reproduce con variaciones y
agravantes una norma del CDU. Exequibilidad del artículo 37. 21-
En cuanto al artículo 37, que establece los derechos de los docentes y los
directivos docentes, encuentra esta Corte que no fueron excedidas las
facultades otorgadas por el artículo 111 de la Ley 715, pues esta norma
responde a la necesidad de generar incentivos para estos empleados, de
conformidad con lo determinado en el numeral 4º del artículo 111 citado. Así,
se trata de una norma que es propia de la regulación de la carrera docente,
pues ésta no sólo busca que se vinculen y permanezcan en el Estado los mejores
ciudadanos, sino que también ampara los derechos subjetivos de los empleados a
la estabilidad11considerando siempre las calidades de los
trabajadores. Según
un criterio material, el artículo 37 no es una norma disciplinaria porque no
constituye una sanción y su incumplimiento no afecta los principios de la
función pública. Es una disposición instituida en favor de los funcionarios de
la carrera docente. Desde un criterio formal, esta norma tampoco puede
calificada como de naturaleza disciplinaria pues su contenido y consecuencias
no se asemejan a los de las normas ya contenidas en cuerpos legales de
naturaleza disciplinaria. Por estas razones, encuentra la Corte que el artículo
37 debe ser declarado exequible, pero exequible únicamente por los cargos
estudiados en esta oportunidad. VII. DECISION En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero.- Estarse a lo resuelto en la
sentencia C-734 de 2003 que declaró inexequibles los artículos 42, 43 y 44 del
Decreto 1278 de 2002 y exequible el artículo 64 del mismo cuerpo normativo sólo
por los cargos estudiados en aquella ocasión. Segundo.- Declarar inexequibles los
artículos 41, 45 y 62 del Decreto 1278 de 2002. Tercero.- Declarar exequible, únicamente
por los cargos estudiados en esta oportunidad, el artículos 37 del Decreto 1278
de 2002. Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la gaceta de la corte constitucional y archívese el
expediente. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ Presidenta JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado ALFREDO BELTRAN SIERRA Magistrado MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME CORDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO Secretario General (E) ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN
SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-1157 DE 4 DE DICIEMBRE DE 2003
(Expediente D-4677). Aclaro
mi voto en relación con la Sentencia C-1157 de 4 de diciembre de 2003 por
cuanto en las Sentencias C-617 y C-618 de 2002 manifesté que, a mi juicio la
Ley 715 de 2002 es inexequible en su integridad, razón por la cual salvé
entonces el voto. Fecha
ut supra. ALFREDO BELTRÁN SIERRA NOTAS
DE PIE DE PÁGINA: 1
Este inciso fue declarado exequible por esta Corte a través de la sentencia
C-617 de 2002 2
Ver entre otras, las Sentencias C-255 de 1995, C-129 de 1995, C-397 de 1995,
C-712 de 2001, C-286 de 2002, C-298 de 2002, C-398 de 2002. 3
Ver entre otras sentencias C-417 de 1993, C-080 de 1994, C- 050 de 1997 y C-702
de 1999. 4
Sentencia C-313 de 2003, Fundamento 3.5.1. 5
Ver, entre otras, las sentencias C-416 de 1992, C-514 de 1992 y C-498 de 1995 6
Sentencia C-1076 de 2002. 7
Sentencia C-280 de 1996, fundamento 3. En el mismo sentido, ver las sentencias
T-438 de 1992, C-417 de 1993, C-251 de 1994, C-244 de 1996 y C-769 de 1998. 8
Ver, entre otras, las sentencias C-317 de 1995, C-334 de 1996 y C-769 de 1998 9
Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993, y C-280 de 1996 10
Sentencia C-546 de 1993, Consideración de la Corte c.2. |