Que la Resolución 902 de octubre 4 de 1997 interpretó unilateralmente el numeral 6 de la cláusula 4 del contrato de concesión del manejo y operación del Relleno Sanitario Doña Juana, en concordancia con el numeral 1.1. del Reglamento de Operación, relacionado con la responsabilidad del Concesionario de resolver las fallas causadas en momentos de contingencias tales como derrumbes, inundaciones, etc., en el sentido de que están a su cargo exclusivo los costos que se generen como consecuencia de los trabajos, labores y acciones a que haya lugar para la solución de la contingencia generada por el derrumbe del 27 de septiembre de 1997 en la Zona II del Relleno Sanitario Doña Juana, sin perjuicio del restablecimiento del equilibrio económico de la ecuación contractual, si a ello hubiere lugar de conformidad con la ley.

Que la citada Resolución fue notificada personalmente al Representante Legal de la firma PROMOTORA DE CONSTRUCCIONES E INVERSIONES SANTANA LIMITADA " PROSANTANA LTDA", el 4 de octubre de 1997.

Que el Representante Legal de PROSANTANA LTDA interpuso recurso de reposición contra la citada Resolución, el 10 de octubre de 1997, encontrándose en tiempo para interponer el recurso, de conformidad con lo establecido en el artículo 51 del Código Contencioso Administrativo.

Que el recurso de reposición tiene por objeto que la Resolución 902 de octubre 4 de 1997 sea revocada en todas sus partes por los fundamentos de hecho y de derecho que a continuación se exponen:

Señala el recurrente que no existe un fundamento de orden fáctico ni jurídico para que proceda la aplicación de la cláusula de interpretación unilateral prevista en la ley y en el contrato y en consecuencia el Señor Alcalde Mayor está en la obligación de revocar la Resolución No. 902 del 4 de octubre de 1997.

A tal efecto manifiesta una serie de fundamentos de hecho y de derecho a los cuales se referirá este despacho:

Manifiesta el concesionario recurrente, previo resumen de los antecedentes del contrato de concesión de fecha 30 de septiembre de 1994, que ha dado cumplimiento durante el período de la ejecución contractual a todas y cada una de las obligaciones contenidas no solo en el Reglamento de la Concesión sino también en el contrato. Señala que en especial vale la pena destacar el cumplimiento de los numerales 18, en cuanto se refiere a la operación del relleno sanitario Doña Juana de acuerdo con los diseños entregados por la Administración Distrital, y 23 de la cláusula 4 del contrato, en cuanto se refiere a la presentación al Distrito y a la interventoria de los informes de que trata el contrato.

Destaca como prueba del cumplimiento de todas las obligaciones por parte del contratista que no ha existido requerimiento alguno por parte del Interventor, ni de la Entidad Contratante, en el sentido de un manejo irregular de las basuras o de incumplimiento, siquiera parcial, de las obligaciones contraídas.

A continuación expresa el recurrente que el día 27 de septiembre del año en curso, siendo aproximadamente las cuatro y treinta de la tarde, se produce un desprendimiento de una parte del relleno quedando la basura regada y al descubierto por causas que aún no se conocen, constituyéndose, hasta tanto no se determine la causa específica, en una típica fuerza mayor o caso fortuito.

Manifiesta que desde el mismo instante en que sucede el desprendimiento, la empresa PROSANTANA LTDA, se puso al frente de la situación prestando equipos y haciendo todo lo necesario para prevenir, por una parte, el desencadenamiento de una situación similar o de proporciones aún mayores a la presentada y, por otra, a disminuir los efectos del insuceso.

Igualmente manifiesta que a pesar de la magnitud del hecho imprevisto, cuatro horas después de haber ocurrido éste, el relleno sanitario continuó la recepción de basuras. Por lo cual señala que no existió, ni ha existido, en momento alguno, interrupción, paralización o riesgo de afectación grave de la continuidad del servicio, ya que debido a las medidas de planeación manejadas por el contratista fue posible utilizar inmediatamente un terreno que estaba previsto para recibir basuras en un futuro y que sirvió para continuar cumpliendo la prestación principal del contrato.

Expresa que la Administración Distrital, por su parte, no contactó en ningún momento al contratista para requerir actuación alguna y fue tan solo, en razón a la solicitud de éste y para definir aspectos técnicos y operativos atinentes a las labores de emergencia, que se logró una reunión con las máximas autoridades distritales, la cual se celebró en el despacho del señor Alcalde el día 30 de septiembre en horas de la noche.

Señala que a pesar de no existir convocatoria para el efecto, y no constituir el tema pretendido, la Administración Distrital desde un principio quiso que el contratista firmara un documento de compromiso en el cual aceptaba su responsabilidad por el desprendimiento y, por otro lado, manifestaba que asumía los costos de todos los trabajos que fueran necesarios para superar la emergencia.

Concluye en el análisis de esta situación que el contratista no podía proceder a la suscripción de tal documento toda vez que ni en ese momento, ni aún a la fecha, se conocen las causas del desprendimiento, dejando en claro que en atención a las obligaciones contractuales, en caso de encontrarse que el hecho ocurrió por culpa del contratista este procedería a responder.

Finalmente manifiesta que el 4 de octubre, sin motivo alguno, ya que según su apreciación no se dan los requisitos para ello, el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C. procedió a proferir la Resolución 902, mediante la cual se interpreta unilateralmente el contrato de concesión para la operación técnica, administrativa, y mantenimiento del relleno sanitario Doña Juana, sin que existan los requisitos para la aplicación de esta cláusula excepcional ni ajustarse a la realidad la motivación de la misma, por no existir controversia alguna en cuanto al alcance de ninguna de las cláusulas del contrato, ya que el hecho ocurrido hace parte de lo que la doctrina y la jurisprudencia denomina, fuerza mayor o caso fortuito.

Con relación a la manifestación del recurrente sobre el cumplimiento durante la ejecución contractual de todas y cada una de las obligaciones contenidas no solo en el reglamento de Concesión sino también en el contrato, es preciso señalar que el cumplimiento de las obligaciones del contrato por el Concesionario no es objeto de análisis por parte de la administración en el acto recurrido, ni fundamento del mismo y no era necesario requerimiento previo al concesionario para manifestarle que en la reunión del 30 de septiembre de 1997 se iba a tratar, entre otros temas, el de la interpretación de la cláusula 4 del contrato y de los literales c y d del numeral 1.1 del Reglamento de Operación.

Es importante señalar que el acto recurrido no tiene por objeto determinar la responsabilidad que le quepa al concesionario en el derrumbe ocurrido en la zona II del Relleno Doña Juana por eventuales incumplimientos juridicos, y que tan solo precisa las obligaciones que tienen como fuente el contrato de concesión. Así mismo el acto recurrido se limita a interpretar, de acuerdo con lo pactado en el contrato, a qué se comprometió el contratista en el evento de ocurrencia de una contingencia como el derrumbe ocurrido, sin que por ello se pueda concluir que este análisis conlleva determinar que el concesionario es el responsable del hecho ocurrido, análisis éste que si bien corresponde realizado a la administración, no es el objeto de la Resolución 902 de octubre 4 de 1997.

En estas condiciones, el análisis sobre cumplimiento de las obligaciones del contratista no es procedente para efectos de decidir este recurso.

Por la misma razón y para los efectos de resolver el presente recurso no resulta procedente analizar la afirmación del recurrente de que el hecho ocurrido constituye un caso de Fuerza Mayor o Caso Fortuito hasta tanto se analicen las causas que produjeron el derrumbe. Si bien al margen del objeto de la resolución que se impugna conviene recordarle al recurrente que, de conformidad con lo establecido en el artículo 1604 del Código Civil, la prueba del caso fortuito incumbe a quien lo alega, para los efectos de la interpretación unilateral que realizó la administración mediante la Resolución 902 de octubre 4 de 1997 lo que resulta claro es que, con- independencia de las causas que ocasionaron el derrumbe en la zona II el 27 de septiembre de 1997 este hecho es una contingencia en los términos del contrato, y de acuerdo con lo estipulado en éste, al concesionario le corresponde realizar las obras para resolver las fallas causadas en momentos de contingencia, que de no realizarse pueden conducir a la afectación grave del servicio y a su paralización, en atención de la magnitud del derrumbe.

En efecto, dentro de las obligaciones del contrato, tal como se manifestó en la parte considerativa de la Resolución 902 de octubre 4 de 1997, el Contratista se comprometió a realizar los trabajos que se deriven de las contingencias, sin que las mismas hubieran tenido calificación alguna dentro del contrato en cuanto a las causas que le dieran origen.

En este aspecto de las obligaciones del contratista en relación con las contingencias, el contrato es claro en su cláusula 4 numeral 6 en exigir al contratista "Realizar los trabajos para resolver las fallas causadas en momentos de contingencia", a su turno el reglamento de la concesión en el numeral 1.1, literal d, en las obligaciones del concesionario, dispone " Realizar los trabajos para resolver las fallas causadas en momentos de contingencia tales como derrumbes, inundaciones etc." (El resaltado fuera del texto).

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define la contingencia como:

"Posibilidad de que una cosa suceda o no suceda". "Cosa que puede suceder o no suceder."

En este caso, no solamente se ajusta la definición de contingencia al sentido natural y obvio, sino que expresamente se incluye como una contingencia un derrumbe, como el que ocurrió el 27 de septiembre.

La Administración le expuso al Concesionario su criterio sobre el alcance de esta cláusula, le otorgó el tiempo prudencial para que la estudiara y presentara su criterio, como en efecto lo hizo y debido a que no hubo acuerdo sobre la interpretación de esta cláusula la Administración Distrital utilizó la facultad unilateral de interpretarla.

Finalmente sobre este argumento del recurrente es preciso señalar que de acuerdo con el contrato el concesionario debía tener lista la zona VI para emergencia, sin embargo fue necesario utilizar una zona diferente a ésta a efectos de continuar operando el relleno porque la zona de emergencia prevista en el contrato no estaba preparada para afrontar la contingencia.

Como Fundamentos Jurídicos de los hechos expuestos, el recurrente señala los siguientes:

Se refiere en primer lugar a la cláusula de interpretación unilateral de acuerdo con la ley, la jurisprudencia y el contrato.

Transcribe para el efecto el artículo 15 de la Ley 80 de 1993, que consagra el fenómeno de la interpretación unilateral y la cláusula 29 del Contrato de Concesión que la contempla en los siguientes términos:

Artículo 15 de la Ley 80 de 1993:

"Si durante la ejecución del contrato surgen discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de sus estipulaciones que puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público y que se pretende satisfacer con el objeto contratado, la entidad estatal, si no se logra acuerdo, interpretará en acto administrativo debidamente motivado, las estipulaciones o cláusulas objeto de la diferencia."

Cláusula 29 del contrato de concesión:

"Cuando surjan discrepancias entre las partes sobre la interpretación de las cláusulas del contrato que puedan conducir a su parálisis o a la afectación grave de la prestación del servicio, el DISTRITO convocará al CONCESIONARIO y le expondrá su criterio sobre la mejor manera de adelantar el cumplimiento del contrato.

"Si no se llega a un acuerdo con el CONCESIONARIO, el DISTRITO interpretará unilateralmente las estipulaciones del contrato objeto de diferencia, mediante resolución motivada que se notificará al CONCESIONARIO en la forma establecida en la ley, contra la cual podrá interponerse el recurso de reposición y las acciones jurisdiccionales correspondientes"

Manifiesta el recurrente que la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado ha reiterado que para que la Administración pueda hacer uso del poder exorbitante que envuelve la interpretación unilateral es necesario que se reúnan los siguientes supuestos:

"a) Que la cláusula por interpretar esté insita en un contrato administrativo.

"b) Que las partes tengan discrepancias sobre la cláusula.

"c) Que esas discrepancias puedan perturbar o paralizar la ejecución del contrato.

"d) Que la redacción de la cláusula sea ambigua, confusa, que ofrezca verdaderos motivos de duda.

e) Que con la interpretación, no se hagan modificaciones al contrato, por cuanto la administración no puede, so pretexto de interpretar unilateralmente el contrato, Cambiar las condiciones en él plasmadas" (Honorable Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejero Ponente Dr. Daniel Suárez H, sentencia de octubre 1 de 1993, Expediente No.8093).

A continuación se refiere al tema de los límites de la interpretación unilateral para señalar que la misma está concebida para evitar que la prestación del servicio público, que constituye el objeto del contrato cuyas cláusulas se interpretan, pueda paralizarse porque la administración y el contratista no se pongan de acuerdo en los alcances o aplicación práctica de una o varias cláusulas que tengan que ver con el cumplimiento del contrato.

Manifiesta que la principal finalidad de la interpretación unilateral es la de precisar el alcance de las cláusulas del contrato a efecto de que de ahí en adelante éste se cumpla según la interpretación, lo cual indica que la interpretación es para el futuro y no para hechos o circunstancias pretéritas porque entonces ya no es interpretación sino aplicación de la ley, facultad ésta de exclusivo resorte de los órganos investidos de jurisdicción.

Considera el recurrente que por ser la interpretación unilateral una facultad reglada y que implica una sanción para el contratista, tienen que satisfacerse todos los anteriores factores o supuestos para que proceda la aplicación de la misma, sin que pueda existir la posibilidad de extenderla a eventos que se aparten de su concepción y finalidad. Basta, en consecuencia, la ausencia de uno de los presupuestos contemplados en la ley y en el contrato, para que sea jurídicamente imposible la aplicación de la facultad exorbitante de la interpretación unilateral.

Pueden presentarse discrepancias sobre la inteligencia de las cláusulas del contrato, pero sin amenaza de parálisis o perturbación en la ejecución del mismo no será posible el uso de la facultad de interpretación unilateral del contrato. Igualmente pueden presentarse situaciones que amenazan la parálisis o la perturbación del contrato que no se derivan de discrepancias sobre la interpretación de las cláusulas contractuales, evento en el cual, tampoco es posible hacer uso de la facultad exorbitante.

Manifiesta que, según el contenido de la Cláusula 29 del Contrato de concesión, en armonía con el artículo 15 de la Ley 80 de 1993, es obligatorio e imprescindible que se cumplan los siguientes pasos:

a- Que el Distrito convoque al Concesionario con el fin de concretarle que la prestación del servicio objeto del contrato se puede afectar de manera grave o se puede paralizar debido a la aplicación de determinadas cláusulas del contrato.

b- Debe estar claramente determinada la posición que asume el Distrito sobre la interpretación y alcance que le da a las referidas cláusulas contractuales, para que el contrato, en adelante, se cumpla de conformidad a esos alcances e interpretaciones.

c- Al contratista concesionario se le tiene que dar la oportunidad de concretar la interpretación y alcance que él le da a las mismas cláusulas, para de esa manera poder concluir si en verdad se da la interpretación dispar o alcance diferente a lo que la administración propone y pretende. Todos estos pasos deben constar en un acta, firmada por las partes, para que luego sí la Administración aplique a través de acto motivado la interpretación unilateral.

Dentro del anterior universo jurídico y contractual era que el Distrito Capital estaba obligado a actuar, lo cual evidentemente no se hizo, porque sus facultades y poderes los desvió a temas totalmente ajenos a su resorte constitucional y legal.

Concluye el recurrente que "La Administración Distrital bajo una supuesta., extraña y aparente interpretación se arroga y usurpa la función jurisdiccional".

Manifiesta el recurrente que es irrefutable para él que el concesionario acudió por su iniciativa a reunirse con la Administración Distrital encabezada por el señor Alcalde Mayor, con el objetivo de encontrar mecanismos para superar las consecuencias derivadas de la catástrofe y buscar colaboración de la administración para sobreponerse a tales consecuencias y para buscar los mecanismos idóneos para establecer las causas del insuceso.

Posteriormente señala el recurrente que, según su apreciación, para la Administración las actividades anteriormente enunciadas no eran prioritarias, pues para ella lo más importante era establecer responsabilidades y por ello tenía preparada un acta de compromiso donde el concesionario debía aceptar una supuesta responsabilidad.

Manifiesta el concesionario que así se comienza con una extraña y desconcertante actitud de la Administración y se termina con una arbitraria interpretación que ésta hace de las cláusulas 4 y 6 del Contrato de Concesión en los aspectos consignados en la Resolución, violando así en forma ostensible y manifiesta claros preceptos de la Constitución Política, de la ley y del propio contrato, porque utiliza una facultad exorbitante para interpretar cláusulas que nada tienen que ver con el futuro cumplimento de las prestaciones objeto del contrato, sino sobre cláusulas que versan sobre hechos pretéritos que deben ser juzgados por los órganos judiciales para establecer eventuales responsabilidades.

Afirma el recurrente que la administración lo que hizo fue proferir una sentencia en abstracto, atribuyendo primero una responsabilidad al concesionario y luego le impone unas nuevas obligaciones cuyas cuantías serían determinables en el futuro, sin tener competencia para ello, lo cual tipifica una verdadera y manifiesta vía de hecho por usurpación de jurisdicción.

Concluye que cuando la Administración Distrital parte de la base que el concesionario es el único responsable de la catástrofe ocurrida el 27 de septiembre de 1997 y como consecuencia le impone unas obligaciones, ésta desbordando el principio constitucional de la separación de poderes y funciones.

Para sustentar la anterior afirmación se fundamenta en los artículos 113 y 121 de la Constitución Política que, consagran la separación de poderes y fijan el marco de competencia o ejercicio de funciones, que son esencia del Estado de Derecho, que según su apreciación la Administración ignoró alegremente en su afán de liberarse de sus obligaciones contractuales y constitucionales cuando opta por acudir a la extraña e improcedente interpretación unilateral, mientras que el concesionario cumplía y cumple en forma total el contrato de concesión

Afirma que si bien la catástrofe ocurrida y las medidas para solucionarla escapan a sus obligaciones contractuales, no ha desmayado un sólo instante en hacer lo que está a su alcance para presentar soluciones técnicas, colaborar con el apoyó logístico, técnico y humano, constituir comités técnicos de asesoría nacional e internacional, construir vías de acceso para reemplazar las obstruidas por la catástrofe, y en fin contribuir con diferentes soluciones para arreglar los efectos de la misma y evitar una nueva. Lo anterior se plasmó en la carta PS-155/97, de fecha 3 de octubre de 1997, enviada por PROSANTANA LTDA al Coordinador de la Emergencia, Doctor Eduardo Uribe Botero.

Con relación a la Interpretación Unilateral, como se observa de la lectura del artículo 15 de la Ley 80 de 1993 se establece que esta facultad puede ser utilizada por la administración cuando se cumplan las siguientes condiciones:

1- Que durante la ejecución del contrato surjan discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de las estipulaciones del contrato.

2- Que las discrepancias surgidas entre las partes puedan conducir a la paralización o afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto del contrato.

3- Que si no se logra acuerdo, la entidad estatal interprete las estipulaciones o cláusulas objeto de la controversia.

4- Que el acto de interpretación esté debidamente motivado.

Como se observa, la norma establece las condiciones que se deben presentar para que la Administración pueda hacer uso de la facultad de interpretación unilateral, condiciones que se cumplieron en relación con la interpretación de la cláusula 4a. del contrato de operación para el manejo y operación del relleno Sanitario Doña Juana, al igual que en la interpretación de los literales c. y d. del numeral 1. 1 del Reglamento de Concesión contenido en el Decreto 608 de 1994, como a continuación se explica:

El 30 de septiembre de 1997 se celebró una reunión en la Alcaldía Mayor de Santa Fé de Bogotá a la que asistió el Representante Legal de Prosantana Ltda en la que se trató el tema de la solución del problema ocasionado por el derrumbe y las acciones a seguir para solucionarlo.

La administración puso de presente al concesionario que teniendo en cuenta las cláusulas del contrato consideraba que estaba a cargo del concesionario realizar las obras necesarias para resolver las fallas presentadas en momento de contingencias tales como inundaciones, derrumbes, etc. que se presenten y puso a disposición del concesionario un proyecto de acta en que las partes de común acuerdo, aceptaban 10 siguiente para adelantar los trabajos urgentes en el relleno sanitario para evitar la propagación de las consecuencias del derrumbe:

"1- El Distrito Capital podrá ejecutar las obras y labores de contingencia urgentes que considere necesarias para superar la crisis presentada por el derrumbe del relleno sanitario Doña Juana.

"2- Las labores que desarrolle el Distrito en desarrollo de 10 previsto en el presente acuerdo serán por cuenta de la FIRMA PROMOTORA DE CONSTRUCCIONES E INVERSIONES SANTANA LIMITADA PROSANTANA LTDA., por ser esta una obligación a cargo del concesionario de conformidad con la cláusula cuarta del contrato de concesión y el reglamento respectivo, sin perjuicio de los dispuesto en el numeral 3 subsiguiente:

"3- Lo dispuesto en el presente acuerdo no implica renuncia del distrito a ejercer sus derechos bajo el Contrato de Concesión ni sustitución, novación o limitación de las obligaciones del Concesionario bajo el contrato, ni aceptación del concesionario de su responsabilidad por el derrumbe a que se refieren los considerandos de la presente acta, temas que serán resueltos de conformidad con las estipulaciones del contrato". (Se subraya).

Copia de este proyecto de acta se entregó al concesionario, quien en reunión de octubre 2 de 1997 entregó una contrapropuesta al proyecto acta entregada por el Distrito, donde plasmaba su interpretación sobre la cláusula 4a. del contrato y el reglamento de operación del manejo de la concesión, contraria a la interpretación que de la misma le había presentado el Distrito y en la parte del acuerdo propone:

"1. El Distrito Capital asume de manera autónoma la ejecución de las obras y labores de contingencia urgentes que considere necesarias para superar la crisis presentada por el derrumbe del relleno sanitario Doña Juana, evitar y mitigar la propagación de los efectos generales.

"2. El concesionario, además de continuar con la operación normal del relleno, adelantará las obras necesarias para prevenir la ocurrencia de nuevos derrumbes.

"3. Coetáneamente a la ejecución de las obras y labores de contingencia, las partes establecerán mediante los estudios y análisis técnicos, las causas que originaron el deslizamiento de la Zona II del relleno sanitario Doña Juana y así poder establecer en el futuro las responsabilidades civiles o administrativas a que haya lugar".

Como se observa de los textos anteriores, la administración puso de presente al concesionario, de conformidad con lo estipulado en cláusula cuarta del contrato, la importancia de realizar las obras necesarias para resolver las fallas causadas en momentos de contingencia, como era el derrumbe de la zona II ocurrido el 27 de septiembre de 1997, las cuales se encuentran a su cargo de conformidad con lo estipulado en el contrato. Como se puede apreciar el proyecto de acta no determina la responsabilidad del concesionario por el derrumbe, situación que se deja a salvo para posterior análisis de acuerdo con lo estipulado en el numeral 30 de dicho proyecto de acta.

De otra parte era importante precisar el alcance de la cláusula a efectos de evitar la afectación grave del servicio, ya que se trataba precisamente de la zona contractualmente designada para prestarlo y resultaba primordial estabilizarla y evitar la propagación de vectores y demás efectos que la basura al descubierto causa sobre la población.

El proyecto de acta entregada por el concesionario en la reunión del día 2 de octubre de 1997, cambia sustancialmente los términos de la interpretación dada a la cláusula 4a. y coloca en cabeza de la administración Distrital la realización de los trabajos para resolver las fallas causadas por la contingencia del derrumbe. Igualmente establece la obligación para la administración de realizar los estudios para determinar las responsabilidades del derrumbe.

Así las cosas, es claro que existieron discrepancias entre las partes sobre la interpretación y aplicación de la cláusula 4a. del contrato en su numeral 60. y de los ordinales c. y d del numeral 1.1. Artículo 10 del reglamento de manejo de la Concesión, contenido en el Decreto 608 de 1994 y no hubo acuerdo entre las mismas.

Las discrepancias surgidas podían afectar gravemente la prestación del servicio, pues podían afectar el desarrollo de las labores para atender la contingencia.

Finalmente la Resolución se encuentra adecuadamente motivada pues expone las razones de hecho y de derecho que dan lugar a la interpretación.

Siendo así las cosas, es claro que se cumplieron los supuestos de la interpretación unilateral.

Es importante manifestar que la interpretación de la cláusula 4a. del contrato y de los literales c. y d. del numeral 1.1 del artículo 10. del Reglamento de Concesión no implicó ninguna modificación al contrato sino que precisó el alcance del mismo de conformidad con las obligaciones del concesionario.

No puede de otra parte, entenderse que la interpretación unilateral del contrato es una sanción para el contratista, por cuanto su propósito no es reprimir al contratista por una conducta contraria al ordenamiento, sino evitar la parálisis en los contratos en que está de por medio el interés general, que debe salvaguardar la administración, sin perjuicio del restablecimiento del equilibrio económico a que pudiera tener derecho el contratista, tal como se estipuló en el artículo 4. de la resolución 902 de octubre 4 de 1997.

Tampoco es correcto afirmar que para interpretar unilateralmente un contrato es preciso que todos estos pasos consten en un acta, firmada por las partes, para que luego sí la Administración aplique a través de acto motivado la interpretación unilateral, ya que este procedimiento no está previsto en la Ley 80 de 1993.

El proyecto de acta a que se refiere el recurrente se consagraba en el artículo 24 del Decreto 222 de 1983 pero no en el artículo 15 de la Ley 80 de 1993, que estableció las condiciones que debe tener en cuenta la administración para interpretar unilateralmente el contrato, sin que necesariamente tenga que existir un procedimiento de la manera que lo plantea el recurrente que implique que la entidad tenga que convocar al contratista a una reunión y exponerle su criterio y del resultado de la reunión deba levantarse un acta. Basta que haya una interpretación discordante y que no haya acuerdo 10 cual se produjo en el presente caso.

De otra parte, es claro que la administración tiene competencia para verificar las obligaciones del contratista y exigir su cumplimento, asunto que, como ya se ha reiterado, difiere de un análisis sobre las causas y la imputabilidad de los perjuicios que ocasiona la contingencia.

En este punto es preciso distinguir entre la responsabilidad por el daño causado con el derrumbe, sus causas y a quién le es imputable, y las obligaciones adquiridas por una de las partes dentro del contrato, cuyo cumplimiento bien puede ser verificado por la administración en desarrollo de las potestades y obligaciones que le imponen los artículos 4 y 14 de la Ley 80 de 1993.

Precisamente porque se han interpretado las cláusulas contractuales que imponen obligaciones al contratista en momentos de la contingencia presentada con ocasión del derrumbe del relleno sanitario de Doña Juana en su zona II, que aún no ha sido superada, fácilmente puede observarse que la administración no se ha pronunciado simplemente sobre hechos pretéritos sino sobre aquéllos en los cuales hay discrepancia entre las partes y han llevado al concesionario a asumir una conducta en el presente y hacia el futuro que puede paralizar el servicio o afectar gravemente su prestación.

Bien puede entonces observarse que del texto del acto recurrido no se desprende, como lo pretende afirmar el Concesionario, que lo que hizo la Administración fue proferir una sentencia en abstracto, atribuyéndole primero al Concesionario una responsabilidad y luego imponiéndole nuevas obligaciones, menos aún cuando el Concesionario sabía de conformidad con lo pactado en el numeral 6 de la Cláusula 4 del contrato de Concesión que está a su cargo el realizar los trabajos para resolver las fallas presentadas en momentos de contingencia.

Considera el recurrente que es un hecho notorio y público y conocido directamente por los funcionarios de la Administración Distrital, que ha seguido atendiendo de manera eficiente e ininterrumpida la disposición de las basuras, que en promedio de 4.500 toneladas diarias, llegan transportadas por algo más de 700 vehículos, para lo cual ha mantenido todos sus frentes de trabajo dentro de una operación normal y eficiente.

Afirma el recurrente que no obstante lo anterior, el señor Alcalde Mayor, a través de la Resolución No. 902 del 4 de octubre de 1997, con desconocimiento inexplicablemente de la anterior realidad y apartándose de claros preceptos constitucionales y legales, da por sentado que la interpretación recae sobre cláusulas que establecen la responsabilidad del Concesionario y bajo esa línea de conducta termina atribuyéndosela e imponiéndole el cumplimiento de unas nuevas prestaciones, cuando no ha existido ninguna reunión, a efectos de que la Administración le exponga su criterio al concesionario" sobre la mejor manera de adelantar el cumplimiento del contrato".

Expresa el recurrente que existe una actuación totalmente incoherente, pues la iniciativa de la Administración, que no hubo, no podía tener otro fin que el de analizar los criterios sobre la mejor manera como se debe adelantar el cumplimiento del contrato y se desvió a un tema que nunca puede ser materia de interpretación unilateral, como es el de la responsabilidad.

Manifiesta que dilucidar quién es o no responsable, es atribución reservada a los órganos del poder jurisdiccional, máxime cuando en los momentos actuales hacer un juicio de valor sobre los elementos que estructuran la responsabilidad resulta absolutamente precipitado, tal como la misma Alcaldía mayor lo reconoció cuando expidió el Decreto No. 954 del 29 de septiembre de 1997, en donde se habla de "posibles responsabilidades" y "posibles daños", con lo cual está indicando de manera inequívoca que se trata de un tema demasiado complejo.

Concluye el recurrente que el Distrito Capital se ha convertido en Juez y parte, lo cual es totalmente contrario a los postulados de todo Estado de derecho, pues ya se demostró que so pretexto de interpretar unas cláusulas sobre responsabilidad, que es función reservada exclusivamente a los órganos jurisdiccionales, termina imponiéndole una responsabilidad y unas nuevas obligaciones al Concesionario, proceder que viola de manera directa y manifiesta el artículo 121 de la Constitución Política.

En cuanto a lo que el recurrente afirma en relación con lo que considera como hecho notorio y público sobre la atención de la disposición de basuras, es preciso tener en cuenta que el objeto del contrato es el siguiente:

"El presente contrato tiene como objeto la operación técnica, administrativa, ambiental, sanitaria y de mantenimiento del Relleno Sanitario Doña Juana, que comprende las obras de adecuación necesarias para el proceso de disposición final de desechos, la operación de alojamiento técnico de las basuras que ingresan al relleno sanitario, en el lugar denominado Zona II y Relleno de emergencia, el mantenimiento de los sistemas de tratamiento de lixiviados para la Zona n y Relleno de emergencia y la operación de los sistemas de tratamiento de lixiviados para la zona I Relleno antiguo, bajo el mecanismo de recirculación, todo ello por el sistema de concesión...".

En consecuencia; el objeto del contrato no es simplemente recibir basuras, por cuanto el mismo implica la operación del alojamiento técnico de la basura en el lugar denominado Zona II y Zona de Emergencia y el mantenimiento de los sistemas de tratamiento de lixiviados.

Por ello, afirmar que la recepción de basuras y su disposición implica que se ha continuado prestando completamente el servicio y que no se pueda interpretar unilateralmente el contrato no es correcto, ya que el derrumbe paralizó la operación de la zona II del relleno, área en la cual debía ejecutar el contrato, y además la disposición de las basuras no se realiza en la zona de emergencia, sino en una zona distinta de la pactada en el contrato; así mismo, el derrumbe produjo de hecho que miles de toneladas de basuras se desplazaran y por ello tuvieran que ser objeto de medidas de contingencia inmediata sobre su tratamiento y disposición final, que evitaran poner en mayor peligro la vida y salud de los vecinos y el deterioro del medio ambiente.

Si se observa entonces que el derrumbe no sólo paraliza las labores que se venían realizando en la zona que estaba contractual mente destinada para la disposición de las basuras sino que también implica un riesgo evidente para la comunidad, bien puede observarse que las diferencias entre el Distrito y el concesionario sobre los alcances de las cláusulas contractuales que fueron interpretadas afecta de manera grave el servicio, a un punto tal que el Distrito se ha visto en la necesidad de intervenir para solucionar los graves inconvenientes que derivan de la contingencia señalada y permitir precisamente que la ciudadanía en su conjunto cuente con alternativas para disponer de las basuras que se producen en la Capital.

Así por ejemplo, la construcción de la desviación del cauce del río Tunjuelito era imperativa y urgente, no sólo para atender los reclamos de la comunidad, que bien vale recordar ha planteado la posibilidad de que el relleno sea clausurado definitivamente, sino también para evitar una tragedia de proporciones incalculables en caso de un desbordamiento de las aguas represadas del río.

Por lo demás y en relación con las otras argumentaciones del recurrente, bien puede observarse que éste yerra al apreciar los alcances de la interpretación unilateral, pues como se vio no se pretende imputarle una responsabilidad sobre los perjuicios ocasionados por el derrumbe, sino únicamente exigirle el cumplimiento de las claras obligaciones contenidas en la cláusula que fue objeto de interpretación y del reglamento de la concesión en relación con la medida de contingencia.

Es preciso distinguir la responsabilidad patrimonial que surge del daño imputable a una de las partes, asunto que no es materia de la Interpretación Unilateral, del cumplimiento de las obligaciones pactadas contractual mente, sobre la cual es claro que la administración tenía capacidad y estaba en la obligación de exigir su cumplimiento.

La interpretación unilateral no versa sobre nuevas obligaciones, sino sobre las obligaciones de las cuales es deudor el concesionario desde la firma del contrato de atender las contingencias, aspecto sobre el cual difiere la interpretación de las partes y sobre la cual insiste el recurrente al afirmar que la administración pretendía imputarle una responsabilidad por los perjuicios resultantes del derrumbe, lo cual no es correcto y no puede ser la base para impugnar el acto recurrido.

Es importante insistir en que en la reunión la Administración expuso al recurrente un criterio sobre la forma como debía interpretarse el contrato para atender la contingencia presentada.

Se refiere el recurrente a que la Administración Distrital bajo una aparente interpretación desconoce la naturaleza del Contrato de Concesión y los Principios de la Contratación Administrativa.

Señala que la Administración Distrital, mediante la expedición de la Resolución No. 902 de 4 de Octubre de 1997, desconoce también de manera evidente la naturaleza y razón de ser del Contrato de Concesión y los principios legales que rigen la contratación. En efecto, considera que la Administración olvida que el contrato de Concesión convierte al Concesionario apenas en un ente instrumental que actúa para la Administración, la destinataria final de los trabajos objeto de la concesión, y, por lo mismo, llamada a responder primeramente frente a terceros.

Expone que según la naturaleza y finalidad del contrato de Concesión y el principio de la buena fe que debe reinar en toda relación contractual, el Concesionario sólo está obligado a realizar aquellos trabajos que sean imputables a él y que dentro del contexto y finalidad del contrato resulten normales, lo cual no se cumple cuando la Administración le impone al Concesionario la realización de los trabajos para solucionar la emergencia generada por la catástrofe del 27 de Septiembre de 1997, por la sencilla razón, según su apreciación, de que ésta no tipifica una "contingencia", que es lo que aluden algunas cláusulas del contrato, entendida aquella como "posibilidad de que una cosa suceda o no suceda", pero que en todo caso es razonadamente previsible que ocurra.

Señala a continuación, que si la tragedia a que se viene refiriendo se hubiera previsto, bien por la Administración o por el Concesionario, el contrato no se hubiera celebrado por cuanto nadie contrata cuando sabe o advierte que la ejecución de las prestaciones le va a generar un daño cuyo valor rebasa cualquier límite racional de pérdida.

Se pregunta el recurrente, que si la Administración había previsto que la catástrofe del 27 de septiembre iba a ocurrir o era razonable que ocurriera, habría contratado con el Concesionario en los términos como lo hizo?. Si la respuesta a este interrogante es positiva, como lo entiende la Administración Distrital a través de la resolución que se impugna, hay que concluir inexorablemente que ésta incurrió entonces en culpa grave e inexcusable al haber contratado en la forma como lo hizo, y jurídicamente la toma responsable. Si la respuesta es negativa, entonces si se justifica la contratación en la forma como lo hizo.

En el orden de ideas anteriores, como es razonable y jurídico entender que la Administración contrató bajo el supuesto de que nunca se previó que iba a ocurrir una catástrofe de la magnitud de la del 27 de Septiembre de 1997, debe concluirse que cuando en el contrato el Contratista asumió los gastos de los trabajos para resolver las fallas causadas en momentos de "contingencia" se estaba refiriendo a los normales que se producen en una labor de la naturaleza que constituye el objeto del Contrato de Concesión.

Si lo anterior es lo lógico y contractualmente correcto, la interpretación que la Administración le está dando a las cláusula 4 del Contrato de Concesión, en los aspectos consignados en la Resolución 902, es totalmente contraria a todos los principios de la contratación, particularmente a los de la buena fe y responsabilidad que en el ordenamiento jurídico consagra y desarrolla en los artículos 863 del Código de Comercio, 1603 y 1.604 del Código Civil y 23,26 Y 28 de la Ley 80 de 1993, entre otros preceptos.

A continuación transcribe el recurrente el artículo 1.603 del Código Civil. Posteriormente transcribe el artículo 28 de la Ley 80 de 1993, para señalar que la Administración desatendió este artículo, imponiendo al administrado unas cargas y obligaciones totalmente ajenas e incompatibles a la relación contractual. Igualmente considera que la Administración Distrital le está achacando al Concesionario responsabilidades no contenidas en el contrato ni que surgen de la naturaleza del mismo.

Manifiesta que la Administración transgredió el principio de responsabilidad, porque si la Administración había previsto la catástrofe y pese a ello contrató, sin contemplar los derechos de la propia Administración, del contratista y de los terceros, faltó al deber de colaboración y, por contera, desconoció, de manera flagrante y grave los numerales 1 y 40 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993, ya continuación los transcribe.

Concluye en esta parte el recurrente que la Administración Distrital, en el acto administrativo que se impugna, está cometiendo un error garrafal al interpretar que la catástrofe ocurrida el 27 de septiembre de 1997 coincide con lo que previó el Contrato de Concesión como" contingencia".

Posteriormente manifiesta que entre las partes no ha surgido discrepancia alguna sobre la interpretación de cláusulas que puedan conducir a la paralización del contrato.

Es importante en primer lugar, y antes de entrar al análisis de los argumentos del recurrente, referimos de manera suscrita al concepto del servicio público y al de la concesión.

Los servicios públicos son actividades que satisfacen necesidades de interés general, cuya titularidad corresponde al Estado, sin perjuicio de existir diferentes formas como el Estado los puede prestar, a saber:

1- Prestación directa por el Estado, a través de dependencias administrativas de entidades públicas, o a través de empresas públicas o estructuras administrativas especiales organizadas para la prestación del servicio (entidades descentralizadas por servicios).

2- Prestación indirecta por el Estado, a través de concesiones otorgadas a particulares.

3- Prestación directa de los servicios públicos por parte de los particulares, en virtud de una autorización legal.

El artículo 365 de la Constitución Política permite la prestación de los servicios públicos bajo cualquiera de las modalidades anteriormente enunciadas, sin perder el Estado la competencia de asegurar la prestación eficiente de los mismos.

Para el caso objeto de estudio, se trata de la prestación de un servicio público a través de la concesión.

Mediante la concesión el Estado encomienda a un particular la prestación de un servicio público o la realización de una obra a cambio de una remuneración proveniente del pago que por concepto de la utilización de la obra o del servicio hagan los usuarios.

En la ley 80 de 1993, se encuentra consagrada la concesión como un contrato estatal y la concesión de servicios públicos como una modalidad de aquél.

Para el caso de la disposición final de basuras en el Relleno Sanitario Doña Juana la Ley 142 de 1994 en su artículo 14.24 define el servicio público de aseo como:

"..Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplica esta ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos."

Con base en lo anterior dentro del contexto de los servicios públicos, es pertinente señalar lo siguiente:

En primer lugar, no es cierto como lo afirma el recurrente que el Concesionario es simplemente un ente instrumental de la Administración que actúa para ésta, quien es la destinataria final de los trabajos objeto de la concesión y, por lo mismo, llamada a responder primeramente frente a terceros. El concesionario actúa por su cuenta y riesgo, tal como lo señala la Ley 80 de 1993, y en la prestación del servicio público no tiene como destinatario final solamente a la Administración que lo contrata, sino a todo el conglomerado social que se beneficia o afecta con la buena o mala prestación del mismo.

Actuando entonces por su cuenta y riesgo, no resulta extraño que el concesionario asuma contractualmente las tareas que derivan de las fallas ocasionadas en casos de contingencia, como en efecto se pactó en el contrato, entendida ésta como la posibilidad de que una cosa suceda o no suceda", que es precisamente la definición sobre la cual se identifican las partes.

Desde la fecha en que se suscribió el contrato, para la Administración y el concesionario resultaba claro que una contingencia de derrumbe podía presentarse, que existía la "posibilidad de que tal hecho acaeciera, y en consecuencia convinieron, siguiendo el numeral 1.1., literal d, del Reglamento de la Concesión, que era obligación del concesionario "realizar los trabajos para resolver las fallas causadas en momentos de contingencia tales como derrumbes... ".

Incluso ocurrido este hecho, el concesionario no ocultó su parecer de que se encontraba ante una contingencia, como puede constatarse en su contrapropuesta de octubre 2 de 1997, en la cual, al tratar de trasladar sus obligaciones contractuales a la administración, manifiesta:

"1. El Distrito Capital asume de manera autónoma la ejecución de las obras y labores de contingencia urgentes que considere necesarias para superar la crisis presentada por el derrumbe del relleno sanitario Doña Juana, evitar y mitigar la propagación de los efectos generales.

"2. El concesionario, además de continuar con la operación normal del relleno, adelantará las obras necesarias para prevenir la ocurrencia de nuevos derrumbes.

"3. Coetáneamente a la ejecución de las obras y labores de contingencia, las partes establecerán mediante los estudios y análisis técnicos, las causas que originaron el deslizamiento de la Zona II del relleno sanitario Doña Juana y así poder establecer en el futuro las responsabilidades civiles o administrativas a que haya lugar".

No obstante que, ante la evidencia de los hechos y la claridad de las estipulaciones contractuales, el concesionario acepta que está radicada en él la responsabilidad al costo y riesgo de las contingencias que se lleguen a presentar, da en su recurso de reposición un giro extraño al concepto de "contingencia" universalmente aceptado para tratar por esta vía de exonerarse de sus obligaciones, imputándole a la administración mala fe e irresponsabilidad en su. conducta, cuando por el contrario ésta pretende que el concesionario ejecute el contrato en los términos del artículo 1603 del Código Civil, cumpliendo precisamente con las obligaciones que el mismo le impone, y en desarrollo de los preceptos contenidos en los numerales 1 y 4 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993.

Si bien la discusión que pretende plantear el recurrente sobre la responsabilidad que cabe por el derrumbe no es, conforme se ha dicho, de recibo en el presente caso, y en consecuencia no se trata de analizar si el hecho acaecido resultaba imprevisible y constitutivo de una fuerza mayor que por demás no ha probado, procede observarle al concesionario que era evidente la posibilidad de que el derrumbe se produjera, tan evidente que se produjo, y que por consiguiente constituía desde la fecha en que se suscribió el contrato una contingencia, que por adición se encontraba expresamente pactada como tal.

Si el recurrente repara en la definición que tiene la contingencia y que él mismo trae en su recurso bien podrá observar la identidad que el término tiene con el hecho incierto, para comprender que el concepto en nada se relaciona con la previsión. No es contingente lo que resulta cierto, es decir, aquello que se sabe que va a suceder o que no va a suceder. Es contingente, por el contrario, el hecho incierto, es decir aquél que puede suceder o no.

Dentro de estos parámetros, que son los lógicos y contractual mente correctos, se concluye fácilmente que lo contrario de lo posible no es lo imprevisible, como pretende ahora hacer creer el recurrente, sino lo imposible, que tiene una connotación bien distinta. No es entonces contingente lo que no puede ocurrir, pero aquéllo que puede acaecer o no, así hipotéticamente llegare a ser imprevisible, sí es contingente.

Independientemente entonces de que el derrumbe en el relleno sanitario de Doña Juana fuera previsible o imprevisible, resulta perfectamente claro que el evento constituye una contingencia, ya que en la fecha en que se suscribió el contrato era incierto, vale decir, era algo "que podía suceder o no suceder", o "existía la posibilidad de que sucediera o no sucediera", conforme a la definición que trae el recurrente y que la administración comparte, y en consecuencia no resulta necesario realizar mayor esfuerzo para colegir que el concesionario tiene la obligación de resolver las fallas causadas en este momento de contingencia, porque se trata de una contraprestación que voluntariamente asumió al suscribir el contrato, y que por lo tanto debe cumplir atendiendo precisamente al postulado de la buena fe que predica, en los términos del artículo 1603 del Código Civil, así como acatando la conducta que debe observar en su carácter de contratista y colaborador del Estado, al cual le fue confiado un servicio público de tanta trascendencia, en donde resulta incuestionable el deber que también le cabe de proteger los derechos de la entidad y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato y de actuar observando los mandatos y postulados que gobiernan una conducta ajustada a la ética y a la justicia, en los términos de los numerales 1 y 4 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993.

Señala nuevamente el Concesionario que la Resolución objeto del recurso parte del supuesto que la Administración entregó al Representante Legal del Concesionario" un proyecto de acta elaborado por el Distrito Capital para interpretar el alcance de las obligaciones del Concesionario en relación con la obligación de realizar los trabajos para resolver las fallas causadas en momentos de contingencia. "

Al respecto reitera que si bien es cierto que se han adelantado unas reuniones entre representantes de la Administración Distrital y el Concesionario, ellas han sido por su iniciativa, para encontrar soluciones técnicas a la emergencia presentada por efectos de la catástrofe del 27 de septiembre de 1997 y la Administración las aprovechó para atribuirle al Concesionario la responsabilidad de la catástrofe, pero nunca se trató el tema de interpretar cláusulas del contrato que tengan que ver con la ejecución del mismo, por la sencilla razón de que se está ejecutando en debida forma.

Reitera igualmente, que es de pleno conocimiento de la Administración Distrital, que a pesar de la magnitud de la catástrofe la adecuación de las basuras que de manera continua llegan al relleno no ha sufrido interrupción alguna, ni se vislumbra objetivamente riesgo de que se afecte de manera grave la continuidad de la prestación del servicio, ya que debido a las medidas de planeación implementadas por el Concesionario ha sido posible utilizar un terreno que hace parte del mismo relleno que estaba previsto para recibir basuras en el futuro y que sirvió para continuar cumpliendo la prestación principal del contrato.

Prueba del cumplimiento de todas las obligaciones por parte del contratista radica en el hecho de que no ha existido requerimiento alguno por parte del interventor ni de la Entidad Contratante, en el sentido de un manejo irregular de las basuras o de un incumplimiento, siquiera parcial, de las prestaciones a cargo del Concesionario y la Administración Distrital, en consecuencia, concluye el recurrente, la Administración se ha precipitado a producir un acto, que no ha estado precedido por el más mínimo procedimiento que garantice los derechos del Concesionario, con lo cual se ha violado de manera ostensible y evidente la garantía constitucional del debido proceso consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política, la cual constituye un derecho fundamental predicable para todos los sujetos, de derecho y que obliga o vincula a las autoridades que cumplen la función administrativa.

Sobre el argumento anteriormente expuesto, es preciso reiterar lo señalado en el numeral 2.1.2 de este recurso, sin perjuicio que desde el momento de la ocurrencia de la catástrofe el 27 de septiembre de 1997, la Administración se puso al frente de la situación para tomar las medidas y adelantar las actividades necesarias para prevenir las consecuencias de la misma.

Para la Administración, al igual que las demás actividades que se estaban adelantando, era prioritario reunirse con el concesionario para analizar cómo iba a cumplir con sus obligaciones en cuanto a desarrollar las labores necesarias para resolver las fallas causadas por la contingencia, cuya demora o incumplimiento podrían conducir a la paralización del contrato, y del servicio público de disposición final de basuras.

En cuanto a que la disposición de basuras se esté ejecutando en debida forma y que no se vislumbre paralización del contrato, en atención a que las medidas de planeación implementadas por el Concesionario hicieron posible la utilización de un terreno que hace parte del mismo relleno, que estaba previsto para recibir basuras, es preciso señalar en primer lugar que de conformidad con el objeto del contrato el terreno que se asignó al concesionario para disposición de basuras corresponde a la Zona II y la Zona de Emergencia. El terreno correspondiente a la zona de emergencia no se encontraba adecuado por el Concesionario, de conformidad con lo estipulado en el manual de operación, lo que hizo necesario la utilización de uno diferente a éste.

En segundo término, si bien el hecho de que se esté utilizando una zona que no está contractualmente pactada para disponer de las basuras es suficiente para concluir que el derrumbe ocurrido afecta de manera grave el servicio objeto del contrato, conviene adicionalmente reiterarle al recurrente que la interpretación que le está dando a las cláusulas contractuales que tratan sobre la atención de una contingencia como la presentada tiene idéntico resultado, vale decir, afecta también de manera grave el servicio, a un punto tal que, como se señaló con anterioridad, la administración se ha visto en la necesidad de intervenir para atender una obligación que es del concesionario y evitar un grave deterioro en la salud y el medio ambiente, solucionar los reclamos que ha presentado la comunidad y ofrecer alternativas al Distrito Capital para disponer de las basuras que produce.

De otra parte, es preciso señalar que en ningún momento se ha violado el derecho de defensa, por cuanto la administración respetó las condiciones establecidas en el artículo 15 de la Ley 80 de 1993 y en el contrato, presentando mediante un acta la interpretación del contrato, proyecto de acta que fue recogida por el concesionario el 30 de septiembre de 1997, y que el mismo no niega haber recibido, teniendo la oportunidad de estudiar y presentar un nuevo proyecto a la administración, en la que se plasmaron sus criterios, la cual fue entregada en la reunión del 2 de octubre de 1997 con los abogados Igualmente al expedirse la resolución de Interpretación Unilateral, se le otorgó el recurso de ley, del cual ha hecho uso.

Argumenta el recurrente que si se contemplan con objetividad las obligaciones que en la parte resolutiva de la Resolución el Distrito Capital impone al Concesionario, es fácil advertir que el señor Alcalde está rebasando los limites impuestos por el derecho, pues so pretexto de interpretar lo que está haciendo es condenando e imponiendo al concesionario obligaciones imposibles de cumplir, lo cual ha sido duramente censurado y condenado por la máxima autoridad que controla la actividad de la Administración, en sus diversos órdenes. A continuación transcribe la Sentencia del Consejo de Estado de julio 25 de 1985, Sección Tercera, C.P. De Julio Cesar Uribe Acosta, expediente 2983, actor Carlos Reyes:

"Para la sala es censurable desde todo punto de vista la conducta de la administración que a través del respectivo acto jurídico logra crear obligaciones para el Contratista; lo lleva luego a suscribir el ACTA de las cantidades de obra complementaria, con las firmas de altos funcionarios, le recibe luego la obra complementaria, pero finalmente se niega a pagada. El Estado a través de sus administradores, está obligado a dar ejemplo en todos los órdenes de la vida a la ciudadanía. Sólo así podrá conservar la autoridad moral y jurídica de que está investido para aplicar sanciones a los particulares cuando éstos desconocen sin causa, motivo o razón, sus deberes jurídicos.

"El deber de no perjudicar a otro es también del estado y su estricta observancia es indispensable para el buen orden y desarrollo de la Vida Social. Ello explica que el ente moral tampoco pueda enriquecerse sin causa, ni abusar de su derecho, ni acentuar el tinte de su omnipotencia para colocarse en el plan de apabullar a sus semejantes. El Director General de la Caja Nacional de Previsión, en el caso en comento, rebasó los límites impuestos por el derecho moral y con ello dio lugar al hecho de la administración, fuente del perjuicio.

"Como el alto funcionario, con su conducta negligente le causó un daño a la administración, ésta tiene expedita la vía para repetir el monto del pago por perjuicios contra él, con la filosofía jurídica que se desprende del artículo 198 del decreto 150 de 1976."

No es de recibo la afirmación del recurrente según la cual la Administración Distrital, so pretexto de hacer uso de la cláusula exorbitante, está imponiendo nuevas obligaciones al Contratista, y menos aplicable para el caso en estudio la jurisprudencia que cita de la Sección Tercera del Consejo de Estado de julio 25 de 1985, expediente 2983, por cuanto simplemente se está precisando el alcance de la obligación establecida en el numeral 6 de la cláusula cuarta del Contrato que hace referencia a los trabajos para solucionar las contingencias presentadas y las concordantes del reglamento de concesión.

Argumenta el recurrente que en el presente caso no se está frente a una Cláusula oscura o ambigua, toda vez que tanto el artículo 1. literales c. y d. del numeral 1.1, numeral 1.11.5, numeral 1.11.6 del decreto 608 de 1994, así como el numeral 60. del contrato son perfectamente claras.

A pesar de que el recurrente manifiesta que el numeral 6 de la cláusula cuarta del contrato y los numerales concordantes con esta del Decreto 608 de 1994 son perfectamente claros, cuando la administración le puso de presente el alcance de los mismos el concesionario no los entendió igual y le dio un alcance distinto como se aprecia de la diferencia en los textos de los proyectos de actas propuestas por las partes, lo que motivó la expedición de la Resolución de Interpretación Unilateral. Teniendo' en cuenta además que las discrepancias surgidas pueden afectar gravemente la prestación del servicio en cuanto a la disposición final y segura de los desechos en el área y en cuanto al manejo de gases y lixiviados, igualmente puede retrasar las labores requeridas para la estabilización del relleno y generar una amenaza de contaminación ambiental y proliferación de vectores en la zona con grandes implicaciones para la salud pública, era necesario proceder a la interpretación unilateral.

Señala el recurrente que, el artículo lo, literal c, del citado decreto establece que la responsabilidad en cabeza del Contratista es por el incumplimiento de las obligaciones contractuales. Para la interpretación de estas obligaciones contractuales es necesario acudir no sólo al clausulado del contrato sino también a las condiciones generales de responsabilidad consagradas en la ley. En consecuencia se requiere para hablar de responsabilidad en cabeza del Contratista que se pruebe su culpa en el actuar y como a la fecha no se conoce la razón por la cual se produjo la catástrofe, no es posible aplicar esta cláusula, no por oscura sino por no existir el presupuesto para su aplicación.

Manifiesta que el literal d. del numeral 1.1 del artículo primero del Decreto 608 consagra: "la obligación de realizar los trabajos para resolver las fallas causadas en momentos de contingencias tales como derrumbes, inundaciones etc".

Afirma frente a las contingencias, que entendidas éstas como todas aquellas que pueden suceder, que jamás se podrá entender una asunción ni de fuerza mayor ni del caso fortuito, hechos que son perfectamente imprevisibles e irresistibles.

Señala que siendo la imputabilidad uno de los elementos necesarios para que exista declaratoria de responsabilidad, no existe posibilidad alguna de que se le impute un hecho que pueda atribuirse a una fuerza mayor o a un caso fortuito, en todo caso, algo no atribuible a las partes del contrato.

Con respecto al numeral 1.11.5, señala que el sentido de la cláusula es perfectamente claro con respecto al alcance que debe dársele al concepto "contingencia". Dicha cláusula prevé la radicación de responsabilidad al costo y riesgo del Concesionario de las "contingencias" que se lleguen a presentar. Dichas" contingencias" son aquellas que debe prever y solucionar, por lo que no podrá exigirle una responsabilidad específica en aquellos casos en que estemos en presencia de hechos imprevisibles e irresistibles que no pueden ser atribuibles a ninguna de las partes.

Expresa el recurrente, que el numeral 1.11.6 del mismo artículo 1. 1 que consagra es la obligación y el mantenimiento de todos los componentes del sistema de tratamiento de lixiviados para el relleno antiguo, así como construir y mantener el sistema de tratamiento de lixiviados en las nuevas zonas a operar del relleno sanitario Doña Juana. Manifiesta que con respecto a este punto no ha existido requerimiento alguno por parte de la entidad contratante ni del interventor en cuanto al cumplimiento de esta obligación en la medida en que se ha llevado a cabo de acuerdo con lo establecido en el diseño inicial así como en el manual de operación.

Finalmente acompaña copia autenticada de la carta de fecha 3 de octubre de 1997, dirigida por PROSANTANA LTDA al Doctor Eduardo Uribe Botero.

En dicha comunicación el recurrente rinde un informe al Dr. Uribe sobre los diferentes frentes de trabajo que se han constituido y las funciones asignadas a cada uno, como consecuencia del derrumbe ocurrido en la Zona II el 27 de septiembre de 1997, de acuerdo con lo convenido en la reunión sostenida en el despacho del Alcalde el 30 de septiembre de 1997 y acusa recibo de la comunicación No. 16655 y le manifiesta al Dr. Uribe que presentará a la mayor brevedad un cronograma de actividades de obras y tiempos.

Frente a este argumento del concesionario, es preciso reiterar que con la Resolución de Interpretación Unilateral no se está responsabilizando al contratista por el derrumbe del relleno Doña Juana, sino señalando el alcance de la obligación de atender las contingencias. Independiente de su responsabilidad o no por incumplimiento de sus obligaciones que pudieran haber dado lugar al derrumbe, está a cargo del contratista la atención de las contingencias.

Sobre este punto se reitera lo ya manifestado, la Resolución 902 de octubre 4 de 1997 en su parte considerativa está interpretando las obligaciones a cargo del contratista y en consecuencia de las actividades que están a su cargo, sin que ello implique que se le está responsabilizando del derrumbe.

Finalmente es importante reiterar, que para la Administración. al igual que las demás actividades que se estaban adelantando, era igualmente prioritario reunirse con el contratista para analizar cómo iba a cumplir con sus obligaciones contractuales, en cuanto a desarrollar las labores necesarias para resolver las fallas causadas por la contingencia, cuya demora o incumplimiento podrían conducir a la paralización del contrato y del servicio público de disposición final de basuras, dada la magnitud del in suceso, tal como lo reconoce el concesionario a lo largo del recurso.

Por las consideraciones anteriores, no se considera procedente revocar la Resolución recurrida.

ARTICULO 1. Confirmar en todas sus partes la resolución No. 902 de octubre 4 de 1997.

ARTICULO 2. Contra la presente Resolución no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

ARTICULO 3. Notificar la presente Resolución al Representante Legal de la sociedad PROMOTORA DE CONSTRUCCIONES E INVERSIONES SANTANA LIMITADA PROSANTANA LTDA.

ARTICULO 4. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su notificación.

Santa Fe de Bogotá D.C. 09 Diciembre 1997

En la fecha se notificó personalmente del contenido de la Resolución No.1138 del 02 de diciembre de 1997, el doctor CARLOS AUGUSTO TORO PÉREZ, quien se identificó con la cédula de ciudadanía No. 17.108.663 expedida en Bogotá, en su condición de Representante Legal de la firma PROMOTORA DE CONSTRUCCIONES E INVERSIONES SANTANA LIMITADA "PROSANTANA LTDA", a quien se le hizo saber que contra el presente acto administrativo no procede ningún recurso en la vía gubernativa. Se le hace entrega de una copia de la citada Resolución al interesado.

Santa Fe de Bogotá D.C., cuatro (4) de diciembre de mil novecientos noventa y siete (1997)

En la fecha dejo el original y copia de la diligencia de notificación personal de la Resolución No. 1138 del 2 de diciembre de 1997, del doctor CARLOS AUGUSTO TORO PÉREZ, Representante de la firma PROSANTANA LIMITADA, para su firma, por cuanto no se encuentra en el momento para cumplir dicho trámite.