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SENTENCIA C-155/02 Referencia: Expediente
D-3680 Demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 14 de la Ley 200 de 1995 "Por la cual se adopta el
Código Disciplinario Único". Actor:
CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Magistrada ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., cinco
(5) de marzo de dos mil dos (2002) LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL, En ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano
demandó el artículo 14 de la Ley 200 de 1995, "por la cual se
adopta el Código Disciplinario Único". Mediante auto del 23
de agosto de 2001, se admitió la demanda y ordenó fijarla en lista, se dispuso
correr traslado del expediente al Jefe del Ministerio Público para lo de su
competencia y se ordenó enviar las comunicaciones respectivas al señor
Presidente de la República, a los señores Presidentes del H. Senado de la
República y H. Cámara de Representantes y al señor Ministro de Justicia y del
Derecho. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, y previo concepto
del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia. II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se
transcribe el texto de la disposición demandada: LEY
200 de 1995 (Julio
28) "Por la cual se
adopta el código disciplinario único" EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETA: ARTICULO 14. _ulpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda
forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título
de dolo o culpa. III. LA DEMANDA En criterio del
demandante la norma acusada desconoce el derecho al debido proceso consagrado
en el artículo 29 de la Carta Política, por las siguientes razones: En materia punitiva el
legislador obra con un espacio relativamente autónomo pero demarcado por las
finalidades propias de la axiología superior. Es así como a través del
procedimiento democrático de adopción de las leyes se tipifican conductas
prohibidas y se fijan las sanciones acorde con las distintas filosofías
imperantes en cada momento histórico. Frente a la
configuración y punición de los tipos sancionatorios, el Estado tiene el deber
de interpretar restrictivamente la ley penal y en esta labor debe procurar dar
los elementos suficientes de su definición para hacer que el principio de
legalidad cumpla, a través de la tipicidad, su función principal de controlar
el poder punitivo estatal. Así los tipos penales
y disciplinarios serán las descripciones de las conductas relevantes para el
derecho punitivo y si lo que éstos describen son acciones y éstas implican
siempre un elemento subjetivo, el tipo siempre implicará necesariamente un
aspecto objetivo y otro subjetivo. Por lo anterior, si
bien la diversidad de formas de aparición que adoptan los comportamientos
antijurídicos impone la búsqueda de una imagen conceptual lo suficientemente
abstracta para poder englobar en ella todos los comportamientos que tengan
características esenciales comunes, siempre la definición legal de la
desviación y su evaluación en sede de culpabilidad se debe producir no con
referencia a figuras de comportamiento empíricas y objetivas, sino conforme a
la máxima nulla poena
sine culpa y para ello el legislador debe suministrar todas las
herramientas legales para que en el escenario del proceso disciplinario esta
labor no quede al arbitrio del operador jurídico. El artículo 14 de la
Ley 200 de 1995 viola el debido proceso en cuanto respecta al principio de
legalidad concretado en la tipicidad y en la exigencia de culpabilidad, porque
se limita únicamente a proscribir en materia disciplinaria toda forma de
responsabilidad objetiva y a establecer que las faltas sólo son sancionables a
título de dolo y culpa, omitiendo consignar elementos consustanciales al
principio de culpabilidad como son las indicaciones de cuál es el género de las
consagradas en el Código Disciplinario Único y cuál es la excepción. Operar con la
exigencia de culpabilidad en el proceso de tipificación de las faltas
disciplinarias nos sitúa en las previsiones del artículo 18 del CDU sobre
prevalencia de las normas del Código Penal y de Procedimiento Penal, en la
interpretación y aplicación de dicho ordenamiento. Dicha norma dictamina la
necesidad de acudir a las construcciones dogmáticas que por remisión ofrece el
derecho penal, en cuanto a la definición de las conductas punibles dolosas y
culposas (artículos 22 y 23 del C.P.) El CDU no incluye
norma alguna que disponga sobre el carácter general o excepcional de las
conductas culposas y su consecuente sanción como sí lo hace el Código Penal y
en este sentido habilita al operador jurídico para que vulnerando la Carta
Política considere indistintamente la solución al problema desde la alternativa
de dos formas conductuales (el dolo y la culpa) con el agravante que hasta la
formulación de cargos el disciplinado no tendrá ninguna certeza sobre como debe defenderse. Esta concepción legal desfasa la
naturaleza falible del ser humano. De modo, que sólo
puede ajustarse a la Carta Política la culpabilidad concebida en materia
disciplinaria bajo las pautas de una declaratoria de una constitucionalidad
condicionada, que hiciera extensiva a la ley disciplinaria el régimen
excepcional de punición para las conductas culposas que trae el Código Penal. Por ende, el tipo
consagrará una conducta culposa cuando asuma la forma de negligencia, impericia,
imprevisión o imprudencia como elemento subjetivo y la exigencia de que el
resultado típico se dé por violación del deber objetivo de cuidado y por la
falta de previsión del resultado previsible o porque a pesar de haberlo
previsto confió en poder evitarlo. En los demás casos el comportamiento será
doloso. Es decir, que cuando
el tipo disciplinario admita expresamente la culpa como una de las formas
conductuales o como la única, la constitucionalidad solicitada debe consistir
en una imputación de tipo culposo y no doloso. Se trata de reconocer un tercer
estadio que relativiza la tesis de la conducta dolosa como regla y la culposa
como excepción para efectos de punibilidad y que se explica por el carácter
neutro que en materia de culpabilidad observa un número considerable de
conductas disciplinarias y que hace imperativo analizar su estructura fáctica
para establecer si se imputa a título de dolo o de culpa. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de
Justicia y del Derecho El ciudadano José
Camilo Guzmán Santos, actuando en representación del Ministerio de Justicia y
del Derecho, intervino en este proceso para solicitar la declaratoria de
constitucionalidad de la disposición demandada, con fundamento en los
argumentos que se exponen a continuación: Manifiesta que no es
pretensión de la demanda que la Corte retire del ordenamiento jurídico la
disposición acusada, sino que la complemente adicionando un contenido normativo
a fin de hacer extensivo a la ley disciplinaria el régimen excepcional de
punición para las conductas culposas que trae el Código Penal. Se trata entonces de
una demanda inepta puesto que el actor no ataca el precepto por la eventual
contradicción normativa con las disposiciones constitucionales, sino por lo que
la norma presuntamente debería manifestar y no lo dice. En este sentido la
demanda da lugar a un fallo inhibitorio, puesto que resulta improcedente
sustentar una pretensión de inconstitucionalidad a partir de contenidos
normativos inexistentes o de prejuicios acerca de la aplicación del precepto
acusado, tal como lo ha expresado la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, el
interviniente solicita que en subsidio se decrete la constitucionalidad de la
norma de acuerdo con los siguientes argumentos: La norma acusada
dispone que es principio rector en materia disciplinaria el elemento de la
culpabilidad, para significar que el sujeto de la acción disciplinaria responde
por su falta como expresión de una específica intención, quedando así proscrita
toda forma de responsabilidad objetiva ya que las faltas sólo son sancionables
a título de dolo o culpa. El elemento de la
culpabilidad es principio medular y núcleo esencial del derecho sancionatorio
ya que en presencia de un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la
dignidad humana, el derecho sancionatorio emerge excepcionalmente como una
restricción de derechos y libertades en procura de garantizar un interés
general, pero sometido a un autocontrol rígido, puesto que el valor de la
dignidad humana condiciona la legitimidad de la actuación estatal. Así, la regla de
derecho contenida en el precepto legal acusado desarrolla cabalmente el
principio constitucional según el cual toda persona se presume inocente
mientras no se le haya declarado judicialmente culpable. El titular de la
acción disciplinaria no solamente debe demostrar la adecuación típica y la
antijuridicidad de la conducta, pues ésta debe afectar o poner en peligro los
fines y las funciones del Estado, sino también le corresponde probar la
culpabilidad del sujeto pasivo manifestando razonadamente la modalidad de la
culpa, para lo cual debe someterse a las nociones del dolo y culpa, en su
definición y alcance, contenidas en el Código Penal. Por lo anterior, la
discusión acerca de si la modalidad culposa debe ser la excepción a la regla
general de la culpabilidad es irrelevante toda vez que en razón de los alcances
del principio de legalidad de la función pública, el ejercicio de los empleos
públicos ha de estar sometido a las funciones detalladas en la ley o reglamento
y, por ello, el Código Disciplinario Único señala los deberes, las
prohibiciones y las incompatibilidades de los servidores públicos. Cualquier
infracción a las anteriores constituye falta, que podrá ser gravísima, en los
casos descritos en el artículo 25 ibidem,
y es criterio para determinar la gravedad o levedad de la falta, el grado de
culpabilidad en que incurre el disciplinado. Respecto de la
supuesta omisión legislativa el interviniente
considera que una somera lectura de la disposición acusada y su comparación con
los artículos 29 y 124 Constitucionales permite concluir que este fenómeno no
se presenta toda vez que en materia de responsabilidad de los servidores
públicos el legislador goza de una discrecionalidad ampliada. 2. Departamento Administrativo
de la Función Pública El Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública, a través de apoderado,
solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma
demandada. Los argumentos en que basa su petición son los siguientes: El artículo impugnado
es desarrollo del derecho fundamental al debido proceso que de conformidad con
el artículo 29 superior, se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas. Cuando el destinatario
de la ley disciplinaria ejecuta un hecho típico sin justificación, no revela
que haya realizado la comisión de una falta disciplinaria, por cuanto es
absolutamente indispensable que el sujeto a quien se le endilga una falta se le
debe probar su culpabilidad. Sólo a partir de este momento se puede hablar de
la realización de una conducta disciplinaria siempre y cuando se demuestre por
parte del operador disciplinario. La Ley 200 de 1995
adoptó la estructura dogmática-culpabilista, para
significar que el elemento culpabilidad se constituye en moldura esencial para
edificar la sanción de las faltas a través de un juicio de valores sobre el
actuar típico y antijurídico y de la actividad intelectiva y volitiva
desarrollada por parte del investigado o disciplinado. Es la culpabilidad sin
lugar a equívocos, la motivación del actuar típico y antijurídico y el
conocimiento que se tiene por parte del destinatario de ley disciplinaria. Concluye el
interviniente que la presencia de los elementos anteriores (conocimiento y
motivación), son los que dan origen a la culpabilidad, la cual puede
establecerse en dolo o culpa. De lo contrario conduciría a la inexistencia de
la falta disciplinaria. V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General
de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad
de la norma demandada, con base en los siguientes razonamientos: 1. Para que se cumpla
la garantía constitucional del debido proceso previsto en el artículo 29
Superior, es evidente que debe observarse el principio de legalidad, esto es,
que el legislador señale de manera diáfana las conductas que constituyen falta
disciplinaria y fije la sanción, pero adicionalmente para endilgar
responsabilidad, es imperioso que la falta se haya cometido a título de dolo o
culpa, de conformidad con los previsto en el artículo 14 de la Ley 200 de 1995. 2. El artículo 18 del
Código Único Disciplinario determina que en la interpretación y aplicación del
régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores establecidos en
dicho Código, la Constitución Política y las normas de los Códigos Penales,
Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo. Es pues incontrovertible que
la teoría del derecho penal se edifica sobre el principio de culpabilidad,
según lo previsto en el artículo 12 de la Ley 599 de 2000, principio que indiscutiblemente
debe ser aplicado en materia disciplinaria. 3. Analizada la norma
censurada desde la óptica del derecho constitucional no se transgrede precepto
alguno, toda vez que de una parte, el legislador estableció la descripción de
las faltas disciplinarias y sus correlativas sanciones, en lo que se refiere al
aspecto objetivo de las faltas y, de otra, determinó el principio de
culpabilidad, es decir, que proscribió de manera perentoria todo tipo de
responsabilidad objetiva. 4. La jurisprudencia
constitucional ha sido reiterativa en exigir la culpabilidad como elemento
esencial para derivar responsabilidad, o sea que sólo son sancionables las
faltas que son cometidas a título de dolo y de culpa para lo cual el operador
jurídico debe remitirse a las previsiones del Código Penal y de Procedimiento
Penal. 5. No resulta
suficiente que se establezca la existencia o comisión de la falta y se
determine su autor, sino que se debe determinar la culpabilidad (a titulo de
dolo o culpa), para definir el grado de levedad o gravedad de la falta
(artículo 27 numeral 1 de la Ley 200 de 1995), todo ello soportado en las
pruebas debidamente decretadas, practicadas, controvertidas y allegadas, para
proteger las garantías constitucionales del derecho de defensa y presunción de
inocencia, previstos en los artículos 29 de la Carta y 3 de la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia que exige que toda providencia debe fundarse
en las pruebas legalmente producidas y allegadas o aportadas al proceso
(artículo 117 de la Ley disciplinaria), respetando siempre la presunción de
inocencia contenida en la Constitución Política. 6. De ese modo no era
necesario que el legislador determinara frente a cada conducta disciplinaria,
pues cada caso concreto, según las circunstancias del mismo, el funcionario
competente para imponer la sanción determinará si la misma fue a título de dolo
o culpa.
VI.CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente
para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo
241 numeral 4 de la Constitución Política. 2. Asunto previo:
necesidad de delimitar las pretensiones de la demanda Antes de plantear el
problema jurídico que debe ser resuelto por la Corte, se considera conveniente
hacer notar que en la demanda que suscita la presente causa el actor incurre en
una contradicción, toda vez que inicialmente solicita la "inexequibilidad condicionada" del artículo 14
de la Ley 200 de 1995, y posteriormente cuando desarrolla su argumentación se
refiere a la necesidad de que la Corte haga una "declaratoria de
constitucionalidad condicionada", para subsanar la supuesta
omisión en que incurrió el legislador al dictar el precepto acusado. En principio esta
situación podría generar un pronunciamiento inhibitorio, por cuanto si el actor
no tiene claro qué es lo que pretende cuando ejercita la acción de
inconstitucionalidad, la Corte no estaría en capacidad de analizar el fondo del
asunto y, por ende, proferir una decisión de mérito. No obstante, la
jurisprudencia constitucional ha expresado que en aplicación del
principio pro actione el examen que
se haga de las demandas de inconstitucionalidad no puede ser tan exigente que
se llegue al punto de enervar la efectividad de este derecho político1. De ahí que en el
asunto bajo revisión deba indagarse qué pretende el impugnante al ejercer la
acción y si la demanda realmente contiene cargos de inconstitucionalidad. Una lectura detenida
de la demanda permite colegir que allí se plantean varias omisiones, dos de
carácter absoluto, una referida a que "el CDU no incluye norma
alguna que disponga sobre el carácter general y excepcional de las conductas
culposas y su consecuente sanción como sí lo hace el Código Penal" y
otra relacionada con la falta de definición de los conceptos de dolo y culpa;
y, la de carácter relativo atinente al artículo 14 de la Ley 200 de 1995, que
consiste en la falta de regulación de las modalidades del dolo y la culpa en la
misma forma como lo hace el Código Penal, defecto que en criterio del actor
debe ser subsanado mediante una sentencia de constitucionalidad condicionada
que adicione la referida disposición legal con los ingredientes normativos que
se echan de menos. En cuanto a las
omisiones de carácter absoluto, es claro que la Corte no puede llevar a cabo un
pronunciamiento de fondo dado que según la jurisprudencia en estos eventos
carece de competencia ya que no existe un acto que pueda ser confrontado con la
Constitución Política2, así como que tampoco el legislador tiene el
deber constitucional de definir en la ley los conceptos de dolo y culpa. Por
ello, sobre estos aspectos no se realizará análisis alguno. En cambio, en relación
con la omisión de carácter relativo es procedente un examen de fondo pues se advierte
que el demandante señala el artículo 14 del CDU como la norma que contiene la
supuesta omisión legislativa, igualmente cita como
infringido el artículo 29 de la Carta Política que consagra el debido proceso,
indica las razones por las cuales la Corte Constitucional es competente para
conocer del asunto y finalmente expone una argumentación razonable para
sustentar la infracción al mencionado precepto superior. Para la Corte el cargo
específico de inconstitucionalidad expuesto por el demandante consiste en que
el artículo 14 del CDU viola el artículo 29 Superior, porque se limita
únicamente a proscribir en materia disciplinaria toda forma de responsabilidad
objetiva y a establecer que las faltas sólo son sancionables a título de dolo y
culpa, omitiendo disponer sobre el carácter general o excepcional de las
conductas culposas y su consecuente sanción como sí lo hace el Código Penal en
sus artículos 22 y 23, habilitando al operador jurídico para que en
contravención al debido proceso (art. 29 de la Carta Política) adopte una
solución desde la alternativa de dos formas conductuales, el dolo y la culpa,
razón por la cual se hace necesario que se profiera una decisión de
constitucionalidad condicionada que "hiciera extensiva a la ley
disciplinaria, el régimen excepcional de punición para las conductas culposas
que trae el Código Penal." Todo lo anterior
demuestra que la demanda, pese a las inconsistencias advertidas, reúne los
requisitos exigidos para efectuar un análisis de mérito respecto de la alegada
omisión de carácter relativo. 3. Lo que se debate Corresponde a la Corte
determinar, si como lo afirma el actor, la norma acusada al disponer que en
materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y
que las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa, omitió señalar
el carácter general o excepcional de las conductas culposas y su consecuente
sanción como sí lo hace el Código Penal, habilitando al operador jurídico para
que en contravención a la Carta Política adopte una solución desde la
alternativa de dos formas conductuales, el dolo y la culpa. Según el Ministerio de
Justicia y del Derecho las pretensiones del demandante no están sustentadas en
razones de orden constitucional, sino en contenidos normativos inexistentes y
prejuicios acerca de la aplicación del precepto impugnado. No obstante,
considera que la norma atacada es constitucional, por cuanto el artículo 14 de
la Ley 200 de 1995, es trasunto del precepto 29 de la Carta según el cual toda
persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente
culpable. Por su parte, el
Departamento Administrativo de la Función Pública considera que el artículo
censurado es desarrollo del derecho fundamental al debido proceso consagrado en
el artículo 29 superior, puesto que con arreglo a la norma superior consagra el
principio de culpabilidad en el derecho disciplinario. El Ministerio Público
también aboga por la constitucionalidad de la preceptiva acusada, pues
considera que al regular el principio de culpabilidad en materia disciplinaria
desarrolla el debido proceso contemplado en el canon 29 Fundamental. Además, en
su criterio no era necesario que el legislador determinara frente a cada
conducta disciplinaria si ella era sancionable bien a título de dolo o culpa,
pues se trata de un asunto que le compete determinar al funcionario competente
en cada caso concreto. Con el fin de
dilucidar el cuestionamiento central de la demanda, se considera conveniente
hacer referencia al principio de culpabilidad en materia disciplinaria.
Abordado este asunto, la Corte entrará a definir si existe una omisión que hace
inconstitucional el mandato legal acusado. 4. El principio de
culpabilidad en materia disciplinaria y el sistema de numerus apertus en la incriminación de las faltas
disciplinarias Según lo ha precisado
la jurisprudencia, el derecho disciplinario "...está integrado por
todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un
determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente
de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan"3, lo
cual pone de presente que el objeto de regulación del derecho disciplinario es
la conducta de quienes desempeñan funciones públicas. Regulación del derecho
disciplinario que desarrolla el control que pueden ejercer todas las personas
sobre dicha conducta, según se desprende del artículo 92 Superior que dispone
"Cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar a la autoridad
competente la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de
la conducta de las autoridades públicas", y el autocontrol que utiliza
la administración para garantizar que la función pública se realice de acuerdo
a los mandatos constitucionales, y que se constituye en un instrumento
institucionalizado a través de los denominados órganos de control interno
disciplinario de que da cuenta el inciso 2º del artículo 209 de la
Constitución, del Ministerio Público según el artículo 277-6 ibídem que
prescribe que entre sus funciones está la de la vigilancia superior "de
la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas" en
armonía con el artículo 118 idem, y de Consejo
Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales quienes tienen asignada la
competencia para "examinar la conducta y sancionar la faltas de
los funcionarios de la rama judicial"de acuerdo a lo previsto por el
artículo 256-3 Superior. A través del derecho
disciplinario se pretende sancionar la conducta de los servidores públicos con
el objeto de asegurar el cumplimiento de la función pública que les ha sido
atribuida. Así lo establece el artículo 17 de la Ley 200 de 1995 al disponer
que "La ley disciplinaria garantiza el cumplimiento de los fines y
funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos
que los afecten o pongan en peligro. Las sanciones disciplinarias cumplen
esencialmente los fines de prevención y garantía de la buena marcha de la
gestión pública". De conformidad con lo
dispuesto por el artículo 6° de la Carta los servidores públicos no sólo son
responsables por infringir la Constitución y las leyes sino también "por
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones", las
cuales no hacen alusión a otra cosa que a los deberes que se
encuentran establecidos en la ley o reglamento para el desarrollo de la función
pública y a cuya observancia se comprometen al prestar juramento en el momento
de entrar a ejercer su cargo, según lo enseñan los artículos 122 y 123 de la
Ley Fundamental. Mediante la imposición
de esos deberes el legislador busca que la conducta de los
servidores públicos se oriente hacia las finalidades para las cuales han sido
instituidas las autoridades públicas (art. 2 de la C.P.), como son la
protección de los derechos y libertades de las personas residentes en Colombia
y la de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares. Es por ello que el artículo 123 Superior dispone que "Los
servidores públicos están al servicio del Estado y la comunidad" y
el artículo 209 ibidem establece que la "la
función administrativa está al servicio de los intereses generales". También la
jurisprudencia ha señalado que, "la acción disciplinaria se
produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario
y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el
incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación
en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen
funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo".4 En este sentido el
artículo 38 de la Ley 200 de 1995 establece que "constituye falta
disciplinaria y por lo tanto da lugar a acción e imposición de la sanción
correspondiente el incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitación de
los derechos y funciones, la incursión en prohibiciones, impedimentos,
inhabilidades y conflictos de intereses". Dado que en un Estado
de derecho las autoridades solo pueden hacer lo que les está permitido y
mandado, el régimen disciplinario se caracteriza porque las conductas
constitutivas de falta disciplinaria están consignadas en tipos
abiertos5, ante la imposibilidad del legislador de contar
con un detallado listado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas
conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos
de los servidores públicos. De ahí que en esta materia se haya reconocido que
el "fallador cuenta con un mayor margen de valoración e
individualización de las faltas sancionables por la diversidad de
comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del
régimen disciplinario".6 Entonces, la
naturaleza del régimen disciplinario permite solo la tipificación de conductas
posibles y de mayor ocurrencia, pero las demás deben recogerse en fórmulas
abstractas. Es esta una de las diferencias que presenta el derecho
disciplinario con el derecho penal en el que las conductas deben estar
determinadas por el legislador para poder ser sancionadas Ahora bien. El
artículo 14 del Código Disciplinario Único acusado, al dispone que "en
materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y
las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa", incorpora
el principio de culpabilidad tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de
esta Corporación al señalar que " el hecho de que el Código
establezca que las faltas disciplinarias sólo son sancionables a título de dolo
o culpa, implica que los servidores públicos solamente pueden ser sancionados
disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el correspondiente proceso
- con las garantías propias del derecho disciplinario y, en general, del debido
proceso -, y de que dentro de éste se haya establecido la responsabilidad del
disciplinado"7. Si la razón de ser de
la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure
violación por su incumplimiento, el servidor público infractor solo puede ser
sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya se dijo, el
principio de la culpabilidad8 tiene aplicación no sólo para las
conductas de carácter delictivo sino también en las demás expresiones del
derecho sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de los servidores
públicos, toda vez que "el derecho disciplinario es una modalidad
de derecho sancionatorio, por lo cual los principios de derecho penal se
aplican mutatis mutandi en este campo pues la
particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la
persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos
fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad
sancionadora del Estado"9. Al respecto valga
recordar que el artículo 29 de la Carta Política consagra el derecho
fundamental del debido proceso, que involucra el principio según la cual "Toda
persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable". Es
decir, que en nuestro sistema jurídico ha sido proscrita la responsabilidad objetiva
y, por lo tanto, la culpabilidad es "Supuesto ineludible y
necesario de la responsabilidad y de la imposición de la pena lo que significa
que la actividad punitiva del Estado tiene lugar tan sólo sobre la base de la
responsabilidad subjetiva de aquellos sobre quienes recaiga"10. Ahora bien, teniendo
en cuenta que mediante la ley disciplinaria se pretende la buena marcha de la
administración pública asegurando que los servidores del Estado cumplan
fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual se tipifican las conductas
constitutivas de falta disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio
margen de valoración y apreciación en cabeza del fallador, el legislador, en
ejercicio de su facultad de configuración, también ha adoptado un sistema amplio
y genérico de incriminación que ha sido denominado "numerus apertus", en virtud del cual no se señalan
específicamente cuales comportamientos requieren para su tipificación ser
cometidos con culpa -como sí lo hace la ley penal-, de modo que en principio a
toda modalidad dolosa de una falta disciplinaria le corresponderá una de
carácter culposo, salvo sea imposible admitir que el hecho se cometió
culposamente como cuando en el tipo se utilizan expresiones tales como "a
sabiendas", "de mala fe", "con la intención de" etc.
Por tal razón, el sistema denumerus apertus supone igualmente que el fallador es quien
debe establecer cuales tipos disciplinarios admiten la modalidad culposa
partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la
prohibición. 5. El caso concreto Es ya doctrina
aceptada por la Corte que no toda omisión del legislador está sujeta a control
constitucional, pues solamente procede fallar sobre las denominadas omisiones
legislativas relativas que se presentan cuando al desarrollar una institución
se omite una condición o un ingrediente normativo que debió ser previsto por la
ley, dando lugar de esta forma a una violación del Ordenamiento Superior. Al referirse a este
fenómeno, la jurisprudencia constitucional ha identificado algunos supuestos en
los que se considera que una omisión legal es relativa, a saber: cuando el
legislador ha regulado de manera insuficiente o incompleta un mandato
constitucional o cuando la insuficiencia de regulación o incompleta
reglamentación genera violación del derecho a la igualdad o el debido proceso
constitucional11. Así mismo, la Corte ha
expresado que para que pueda declararse una omisión
legislativa, y por ende la inconstitucionalidad de la norma que la contiene, es
menester que se cumplan estas condiciones: a) que exista una norma sobre la
cual se predica; b) que la omisión excluya de sus consecuencias aquellos casos
que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico;
c) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al
carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad
injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las
consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el
incumplimiento de un deber constitucional del legislador12. Y también ha hecho
énfasis en que para pronunciarse sobre la omisión legal relativa "es
necesario que el silencio del Legislador comporte una regla implícita que viole
los preceptos superiores, en este caso, que llegue a desconocer el derecho que
es objeto de desarrollo legal expreso". 13 Hechas estas
observaciones, entra la Corte a determinar si tratándose del artículo 14 de la Ley
200 de 1995 el legislador incurrió en una omisión legislativa de carácter
relativo que vulnere el Estatuto Superior. Para la Corte es claro
que si bien el actor aduce que el artículo 14 del CDU acusa una omisión
consistente en el señalamiento del carácter excepcional de la culpa, no es
posible aceptar este planteamiento pues dicho precepto incluye esos dos
conceptos fundamentales del principio de culpabilidad con el
a fin de garantizar que los servidores públicos no sean sancionados por
responsabilidad objetiva, sino que se les demuestre su plena culpabilidad bajo
cualquiera de esas dos modalidades, principio éste que irradia todo el régimen
disciplinario contenido e la Ley 200 de 1995 y que
debe ser tenido en cuenta por el operador jurídico. Lo anterior en razón a
que el legislador en desarrollo de su facultad de configuración adoptó un
sistema genérico de incriminación denominado numerus apertus por considerar que el cumplimiento de los
fines y funciones del Estado -que es por lo que propende la ley disciplinaria
(art. 17 CDU)-, puede verse afectado tanto por conductas dolosas y como
culposas, lo cual significa que las descripciones típicas admiten en principio
la modalidad dolosa como la culposa, salvo en los casos en que no sea posible
estructurar esta última modalidad. De ahí que corresponda al intérprete, a
partir del sentido general de la prohibición y del valor que busca ser
protegido, deducir qué tipos disciplinarios permiten ser vulnerados con
cualquiera de los factores generadores de la culpa. En conclusión, yerra
el actor cuando pretende endilgarle al artículo 14 del CDU la violación al
debido proceso pues está visto que tal disposición es trasunto del artículo 29
de la Ley Fundamental que exige la determinación de responsabilidad subjetiva
como presupuesto para imponer una sanción de naturaleza disciplinaria. Con fundamento en las
anteriores razones, la Corte declarará la exequibilidad
del artículo 14 de la Ley 200 de 1995. VII. DECISION En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE el
artículo 14 de la Ley 200 de 1995 "por la cual se adopta el Código
Disciplinario Único". Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en
la gaceta de la corte constitucional y archívese el expediente. MARCO GERARDO MONROY
CABRA Presidente JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado ALFREDO BELTRAN SIERRA Magistrado MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA Magistrado JAIME CORDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ NOTA PIE DE PÁGINA 1 Cfr. Sentencia
C-1052 de 2001. 2 Cfr. Sentencias
C-543 de 1996. C-073 de 1996. C-540 de 1997. C-635 de 2000, entre otras. 3 Sentencia C-417 de
1993 4 Sentencia C-244 de
1996 5. En sentencia C-404
de 2001 la Corte puntualizó que como los tipos sancionadores administrativos no
son autónomos "Por lo tanto la tipicidad en las infracciones
disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que
establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera
genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o
prohibiciones constituye una infracción disciplinaria. Esta forma de definir la
tipicidad a través de normas complementarias, es un método legislativo que ha
sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones
incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la
sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por
otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los tipos en blanco, la
Corte ha dicho esas descripciones penales son constitucionalmente válidas,
siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete
determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción
correspondiente". 6 Sentencia C-427 de
1994 7 Sentencia C-728 de
2000 8 En relación con el
concepto de culpabilidad en el régimen disciplinario, esta Corporación se ha
pronunciado en distintas oportunidades. En sentencia Sentencia
C-417 de 1993, luego de señalar que el derecho disciplinario está integrado por
todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los
servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus
funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que
pertenezcan, expresó que "por lo que atañe al campo disciplinario
aplicable al servidor público -como también ocurre en el terreno penal- se es
responsable tanto por actuar de una determinada manera no querida por el
legislador (conducta positiva) como por dejar de hacer algo que debería hacerse
según los mandatos de la ley (conducta negativa u omisión), siempre
y cuando se establezca la culpabilidad del sujeto". (Se
resalta) En Sentencia C-244 de 1996 insistió en la
necesidad de que los órganos competentes demuestren la conducta imputada: "Como
es de todos sabido, el juez al realizar la valoración de la prueba, lo que ha
de realizar conforme a las reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza
o convicción sobre la existencia del hecho y la culpabilidad del
implicado. Cuando la Administración decide ejercer su potestad
sancionatoria tiene que cumplir con el deber de demostrar que los hechos en que
se basa la acción están probados y que la autoría o participación en la
conducta tipificada como infracción disciplinaria es imputable al procesado. Recuérdese
que en materia disciplinaria, la carga probatoria corresponde a la
Administración o a la Procuraduría General de la Nación, según el caso;
dependiendo de quien adelante la investigación, y son
ellas quienes deben reunir todas las pruebas que consideren pertinentes y
conducentes para demostrar la responsabilidad del disciplinado". (Se
resalta) Y en sentencia C-310 de 1997 definió el concepto de
culpabilidad en materia disciplinaria en los siguientes términos:"La
culpabilidad es la misma responsabilidad plena, la cual comporta un juicio de
exigibilidad en virtud del cual se le imputa al servidor estatal la realización
de un comportamiento disciplinario contrario a las normas jurídicas que lo
rigen, dentro de un proceso que se ha de adelantar con la observancia de las
reglas constitucionales y legales que lo regulan, garantizando siempre un
debido proceso y el ejercicio pleno del derecho de defensa que le asiste al
imputado". 9 Cfr. Sentencias
C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996, C-310 de 1997, entre otras 10 Cfr. Sentencia
C-626 de 1996 11 Sentencias C-543 de
1996 y C-1549 del 21 de noviembre de 2000 12 Cfr. Sentencia
C-427 de 2000 13 Cfr. Sentencia
C-246 de 2001 |