SENTENCIA C-328/03
REFERENCIA: EXPEDIENTE
D-4224
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS 35, 165 Y 223 PARCIALES, DE LA LEY
734 DE 2002, "POR LA CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO."
ACTOR:
HERNANDO BARRETO ARDILA
MAGISTRADO PONENTE:
DR. MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
BOGOTÁ, D.C., VEINTINUEVE
(29) DE ABRIL DE DOS MIL TRES (2003).
LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL,
En cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Hernando Barreto Ardila
presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 35, 165, 223
(parciales), de la Ley 734 de 2002 "por la cual se expide el
Código Disciplinario Único". Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
El texto de las
disposiciones objeto de la demanda, de conformidad con su publicación en el
Diario Oficial N° 44708 del 13 de febrero de 2002, es el siguiente (se subraya
lo acusado):
LEY 734 DE 2002
(Por la cual se expide
el Código Disciplinario Único)
Artículo 35. Prohibiciones.
A todo servidor público le está prohibido:
(...)
35. Las demás
prohibiciones consagradas en la ley y reglamentos.
Artículo 165. Notificación
del pliego de cargos y oportunidad de variación. El pliego de cargos
se notificará personalmente al procesado o a su apoderado si lo tuviere.
(...)
Artículo 223. Transitoriedad. Los
procesos disciplinarios que al entrar en vigencia la presente ley se encuentren con auto de cargos continuarán su trámite hasta
el fallo definitivo, de conformidad con el procedimiento anterior.
III. LA DEMANDA
El actor considera que
cada una de las normas acusadas es inconstitucional por razones diferentes,
expuestas a continuación.
1. En opinión del
demandante, el numeral 35 del artículo 35, al permitir que se establezcan
prohibiciones en los reglamentos, viola los artículos 29, 121, 150-10 y 124 de
la Constitución. El demandante considera que la norma acusada es contraria al
principio de legalidad, ya que las prohibiciones en materia disciplinaria
tienen reserva legal. En palabras del actor, "(a) través de reglamentos
no pueden crearse prohibiciones a los servidores públicos susceptibles de
construir una falta disciplinaria, y por ello, objeto de sanción. Los
reglamentos únicamente pueden desarrollar los contenidos de la Ley, pero sin
desbordar el alcance establecido por el legislador."
En este orden de
ideas, el numeral 35 acusado transgrede el artículo 121 de la Carta, pues
"las funciones de las autoridades del Estado deben estar atribuidas en
la Constitución y en la Ley; por lo tanto, los reglamentos sólo pueden
reglamentar, no crear funciones, y tanto menos establecer prohibiciones a los
servidores públicos". También viola el numeral 10 del artículo 151
superior, pues "se está difiriendo a otras instancias diversas de la
legislativa, el establecimiento de prohibiciones". Finalmente, la
disposición demandada es contraria a los artículos 29 inciso 2º y 124 de la
Constitución, pues éstos precisan "que la responsabilidad de los
servidores públicos será determinada por la ley, sin que de manera alguna se
haga referencia a los reglamentos"
Así mismo, el
demandante sostiene que el principio de legalidad "tiene referencias
normativas internacionales en los artículos 11-2 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, 15-1 del Pacto de Nueva York y 9º de la Convención de San
José de Costa Rica, disposiciones que también se verían transgredidas por el
artículo 35-35 acusado".
De manera subsidiaria,
el demandante solicita se declare la exequibilidad
condicionada de las norma demandada de manera tal que "los reglamentos
del ejecutivo o lo reglamentos de las entidades no pueden crear prohibiciones
diversas a las establecidas en la ley, pero pueden señalar el cómo, cuándo
dónde de los dispuesto por el legislador para la administración pública."
2. Para el
demandante, el inciso 1º del artículo 165 de la Ley 734 de 2002 vulnera los
artículos 29 inciso 4º y 93 de la Carta, "en conexión con el artículo
8.2e de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y 14.3 del Pacto de
Nueva York. El demandante considera que las normas constitucionales
señaladas prescriben "el derecho irrenunciable de ser asistido por un
defensor (...)" También estima el ciudadano que el artículo 3º de la
Ley Estatutaria de la Administración dispone la obligatoriedad de la defensa
técnica en los procesos disciplinarios.
En su entender, "si
en virtud del artículo 155 del Código Disciplinario Único, en la comunicación
de iniciación de la investigación se debe informar al investigado que tiene
derecho a un defensor, es evidente que si no se produce la designación dentro
de un término razonable, tiene el Estado que realizar la designación oficiosa,
con lo que la expresión "si lo tuviere" es contraria a la Carta
Política, pues sobra advertirlo, siempre tendrá el disciplinado defensor".
3. Por último, la
totalidad del artículo 223 del Código Disciplinario Único transgrede el
artículo 29 de la Constitución, pues desconoce el principio de favorabilidad.
En caso en que "la Ley 734 de 2002 sea más gravosa que la Ley 200 de
1995, vigente al momento de la ocurrencia de las conductas investigadas,
prevalece esta última, aunque no se haya proferido pliego de cargos antes del 5
de mayo de 2002. En consecuencia, si en esta hipótesis se aplicara la norma
demandada se contrariaría la Cata Política y e bloque
de constitucionalidad que reconoce el derecho fundamental a la favorabilidad."
Subsidiariamente, el
ciudadano solicita que el artículo 223 acusado se condicione a que su
aplicación proceda únicamente cuando "las normas sustanciales de la Ley
200 de 1995 y aquellas procesales con efectos sustanciales sean las más
favorables para el disciplinado que las normas del nuevo Estatuto
Disciplinario. En los casos en que la Ley 734 del 2002 sea más favorable, se
aplicará esta sin consideración alguna a si se profirió o no pliego de cargos
con anterioridad al 5 de Mayo del 2002".
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Nubia Herrera Ariza,
Procuradora delegada designada por el Procurador General de la Nación para
emitir concepto dentro del presente proceso, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas, por las siguientes
razones:
1. En cuanto al numeral
35 del artículo 35 acusado, la Procuradora delegada sostiene que de acuerdo a
los artículos 122 y 123 de la Constitución "los servidores públicos
deben cumplir sus atribuciones y deberes conforme a las normas consagradas en
los reglamentos, los cuales pueden establecer, conforme a las funciones que
cumple la entidad y el cargo propio, prohibiciones específicas para los
servidores públicos.".
La Procuraduría
desestima la posición adoptada por el demandante, ya que "el concepto
de "ley" debe entenderse en su acepción más amplia, es decir la
material, entendiendo que cualquier regulación dictada por órgano competente
tiene la virtualidad de fijar, en el caso de la función pública, funciones y
prohibiciones, pues en este caso, la habilitación para que órganos distintos al
Congreso establezcan funciones y prohibiciones está dada por los artículos 122
y 123 de la Constitución."
2. En cuanto al inciso
1º del artículo 165 demandado, la Procuraduría estima que la asistencia
obligatoria de un abogado "tiene como exclusivo campo de aplicación el
derecho penal, más no el derecho disciplinario". La Procuraduría
resalta que el artículo 229 de la Carta consagra que es potestad del legislador
indicar los eventos en los cuales las personas pueden acceder a la administración
de justicia sin la representación de un abogado.
El Ministerio público
concluye que "(c)omo la asistencia de un
defensor dentro del proceso disciplinario no es obligatoria conforme a las
provisiones constitucionales y los tratados internacionales que conforman el
bloque de constitucionalidad (artículo 93 de la Constitución) y, además, el
legislador tampoco le impide al investigado designar un apoderado que lo
represente en esta actuación, sino que, por el contrario, le reconoce
expresamente este derecho, para el Ministerio Público el cargo formulado por
violación del derecho de defensa técnica no está llamado a prosperar".
3. Por último, en
relación con el artículo 223 del Código Disciplinario Único, la Procuraduría
considera que "la determinación del procedimiento aplicable a las
actuaciones en curso durante un tránsito legislativo no excluye la aplicación
favorable de normas procesales con efectos sustanciales en ninguno de los
procesos en curso." Para la Procuradora, el artículo demandado debe
ser interpretado en concordancia con los artículos 14 y 21 de la misma Ley 734
de 2002, que establecen la aplicación el principio de favorabilidad en el
proceso disciplinario. En concordancia con estas disposiciones, el artículo 223
acusado no excluye la aplicación favorable de las normas procesales posteriores
a la Ley 222 de 1995. Por lo tanto, el Ministerio Público considera que la
disposición demandada es constitucional.
V. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente
para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el
artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.
2. Problemas Jurídicos
La Corte encuentra que
en el presente proceso deben ser resueltos tres problemas jurídicos diferentes.
2.1. En cuanto al
numeral 35 del artículo 35 del Código Disciplinario Único, el
demandante estima que la expresión "y reglamentos" contenida en dicha
norma es contraria a los artículos 29, 121, 124, y 150-10 de la Constitución,
pues, en virtud del principio de legalidad, las prohibiciones a los servidores
públicos únicamente pueden ser establecidas por el legislador. Por su parte, el
Ministerio Público considera que el enunciado demandado es exequible ya que los
reglamentos sí pueden establecer prohibiciones específicas para los servidores
públicos en concordancia con las funciones que les sean asignadas por la
Constitución, la Ley y los reglamentos. De acuerdo a lo anterior, la Corte
considera necesario resolver el siguiente problema jurídico: ¿Es contrario al
principio de legalidad que el Código Disciplinario Único permita que los
reglamentos establezcan prohibiciones a los servidores públicos?
2.2. En relación con
el inciso 1º del artículo 165 acusado, el demandante considera que éste, al
permitir que el sujeto activo de una investigación disciplinaria pueda no
contar con la representación de un apoderado, viola el derecho a la defensa
técnica de los servidores públicos procesados disciplinariamente, el cual es
irrenunciable. A su vez, el Procurador General de la Nación rechaza la posición
del demandante por cuanto estima que el derecho irrenunciable a la defensa
técnica se aplica exclusivamente al campo del derecho penal y que el legislador
cuenta con la potestad de señalar los eventos en los cuales es obligatoria la
representación de un abogado. Esto plantea el siguiente problema jurídico: ¿Es
contrario al debido proceso, específicamente al derecho a la defensa técnica,
que la ley admita situaciones en las cuales un servidor público procesado
disciplinariamente no sea representado por un abogado?
2.3. Finalmente, en
cuanto al artículo 223 demandado, el demandante sostiene que la disposición
según la cual los procesos que se encuentren con auto de cargos se adelantarán
de acuerdo al procedimiento disciplinario anterior, vulnera el principio de
favorabilidad, pues impide que a los procesados se les apliquen normas
procesales más favorables estipuladas en el nuevo Código Disciplinario Único.
El Ministerio Público, en cambio, considera que la interpretación que de la
norma acusada hace el demandante es incorrecta. Argumenta que el mismo Código
Disciplinario Único consagra que el principio de favorabilidad se debe aplicar
en todos los procedimientos disciplinarios, por lo que la norma acusada permite
que cuando la Ley 734 de 2002 sea más favorable, ésta última sea aplicada. Así,
el problema a resolver por esta Corporación se puede plantear de la siguiente
manera: ¿Es contraria al principio de favorabilidad una disposición legal según
la cual las personas investigadas disciplinariamente cuyo proceso se encuentre
con auto de cargos serán juzgadas de acuerdo al procedimento
del régimen disciplinario anterior?
A continuación la
Corte pasa a resolver los tres problemas jurídicos planteados.
3. Análisis del
numeral 35 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002. El principio de legalidad
impide que en el reglamento se creen prohibiciones con efectos disciplinarios,
pero permite que la ley refiera a las funciones detalladas en el reglamento
para determinar el incumplimiento de los deberes de los servidores públicos.
Como se observó en el
acápite anterior, corresponde a la Corte resolver si es contrario al principio
de legalidad que el Código Disciplinario Único permita que los reglamentos
establezcan prohibiciones a los servidores públicos. Para ello, la Corte
recordará la jurisprudencia constitucional pertinente sobre el principio de
legalidad en el ámbito disciplinario.
En el campo del
derecho sancionatorio de los servidores públicos, el principio de legalidad
está consagrado en varias normas constitucionales. Primero, los incisos 2º de
los artículos 6º y 29 establecen que los servidores públicos no pueden
"ser juzgados sino conforme a leyes preexistentes", y que "sólo
son responsables por infringir la Constitución y la ley y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones". Segundo, con respecto a
la regulación de las funciones de los servidores públicos, los artículos 122 y
123 inciso 2º disponen que éstos "ejercerán sus funciones en la forma
prevista por la Constitución, la ley y el reglamento" y que "no habrá
empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento". Tercero,
en cuanto a la responsabilidad de los servidores públicos, el artículo 124 de
la Carta dictamina que "la ley determinará la responsabilidad de los
servidores públicos".
Surge entonces la
pregunta de si el término "ley" contenido en las disposiciones
anteriores excluye o no la consagración de prohibiciones en los
"reglamentos". Así, la expresión "ley" pudo haber sido
utilizada por el constituyente de manera genérica de manera tal que el
comportamiento prohibido, a causa del cual el Estado sanciona
disciplinariamente a los servidores públicos, puede estar descrito en normas de
cualquier nivel jerárquico. Por el contrario, el constituyente pudo haber
ordenado que las normas que establecen las prohibiciones de los servidores
públicos deben ser de rango legal.
Esta controversia ya
ha sido analizada por la Corte Constitucional. La jurisprudencia constitucional
ha establecido que, con excepción de ciertos casos específicos, la consagración
de comportamientos reprochables disciplinariamente es materia que
exclusivamente compete al legislador.
Es así como la
sentencia C-1076 de 2002 declaró exequible la expresión "decretos"
contenida tanto en el artículo 54 como en el numeral 4º del artículo 61 del
actual Código Disciplinario Único, en el entendido de que la expresión
mencionada "trata de decretos con fuerza de ley". De acuerdo a
la primera de estas normas, los decretos pueden prever "inhabilidades,
impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses" de
particulares que ejerzan funciones públicas. De acuerdo a la segunda de estas
disposiciones, constituye una falta gravísima de los notarios la transgresión
del régimen de inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflictos de
intereses previstos, entre otras normas, en los "decretos".
Al respecto, la Corte
dijo que
"únicamente
por vía legal, lo cual incluye a los decretos con fuerza de ley, se puede
regular lo concerniente al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
conflicto de intereses a los particulares, como quiera que está de por medio el
acceso a una función pública.
(...)
en
materia disciplinaria existe una reserva legal, en el sentido de que únicamente
por medio de una ley, incluyendo los decretos con fuerza de ley, se puede
erigir un comportamiento determinado en conducta reprochable
disciplinariamente. De tal suerte que el régimen sancionatorio aplicable a los
notarios no puede ser la excepción a la regla, por cuanto no existe ninguna
razón constitucionalmente válida para ello.
Igualmente, en la
sentencia C-448 de 1998 la Corte declaró inexequible la expresión "y los
reglamentos administrativos" contenida en el artículo 42 de la Ley 200 de
1995, que disponía lo siguiente: "Se entienden incorporadas a este Código
las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y
los reglamentos administrativos". En esta ocasión, la Corte advirtió que
"el legislador
es quien está habilitado constitucionalmente para fijar el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos, sin que de otro
lado, en nada se opone a los mandatos constitucionales, la incorporación en el
Código Disciplinario Unico de las incompatibilidades
e inhabilidades previstas en la misma Constitución y en la ley, en relación con
la conducta de aquellos, y específicamente con los concejales (artículos 293 y
312 de la CP.), cuando esta quebrante los principios rectores de la
administración pública.
Cabe señalar que,
algunas inhabilidades e incompatibilidades están fijadas en la Constitución
(como las establecidas en los artículos 179, 303 y 312); otras por el
legislador, por expresa delegación del constituyente, y otras por los
reglamentos administrativos.
Por consiguiente, al
encontrarse ellas dispersas, el legislador determinó en el precepto sub examine
que las normas relativas a dicho régimen, quedaran en el Estatuto Disciplinario
Único, lo que en consecuencia no riñe con los preceptos superiores, razón por
la cual se declarará la exequibilidad del artículo 42
de la Ley 200 de 1995, salvo la expresión "y los reglamentos
administrativos" contenida en la disposición acusada, la cual resulta
inconstitucional, por cuanto como antes se observó es materia de competencia de
legislador."
Por eso, si bien la
Corte Constitucional ha sostenido que el principio de legalidad en el campo del
derecho disciplinario es menos exigente en cuanto al requisito de que la
conducta sea descrita con precisión en la ley, ha resaltado que otro aspecto de
este principio, el de reserva de ley, constituye también una garantía del
debido proceso disciplinario.
"El derecho al
debido proceso reconocido por el art. 29 de la Constitución, consagra entre las
garantías sustanciales y procesales que lo integran, el principio de legalidad,
en virtud del cual le corresponde al legislador determinar las conductas o
comportamientos que por atentar contra bienes jurídicos merecedores de
protección sonreprochables y, por lo tanto, objeto
de sanciones. Es decir, que es función del legislador dentro de las
competencias que se le han asignado para la conformación de la norma jurídica
determinar o describir, en forma abstracta y objetiva, la conducta constitutiva
de la infracción penal o disciplinaria y señalar la correspondiente sanción.
De las sentencias
citadas, se concluye que las prohibiciones y las faltas gravísimas por las
cuales pueden ser sancionados disciplinariamente los servidores públicos, deben
estar estipulados previamente en una norma legal.
Asunto diferente es el
de si solo la ley puede describir las funciones de los servidores públicos que
contribuyen a delimitar el ámbito de los deberes de estos. Expresamente la
Constitución en el artículo 122 permite que el reglamento detalle las funciones
de los empleos públicos. No obstante, la decisión general relativa a si la
infracción, omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones
detalladas en el reglamento son causa de responsabilidad disciplinaria compete
al legislador. Sin embargo, esta Corporación ha establecido que no es contrario
al principio de legalidad que los reglamentos internos de ciertas entidades
específicas consagren su propio régimen disciplinario, si la ley así lo
autoriza expresamente. En la sentencia C-829 de 2002 la Corte decidió declarar
exequibles unas expresiones contenidas en los artículos 75 y 79 de la Ley 30 de
1992 y del artículo 26 del Decreto 1210 de 1993. Dichas normas establecían que
el Estatuto General, el Estatuto del Profesor y el Estatuto del Personal Administrativo
de la Universidad Nacional debían contener el "régimen disciplinario"
correspondiente. La Corte consideró que dichas normas no transgredían la
reserva legal, atendida la especificidad propia de la actividad académica y la
garantía constitucional de la autonomía universitaria.
Del análisis anterior
se desprende que las prohibiciones de los servidores públicos deben ser
estipuladas por el legislador. Ahora bien, en lo que respecta a los deberes
funcionales, en concordancia con los artículos 6º, 122 y 123 de la
Constitución, la misma ley puede establecer que el funcionario que se
extralimite, infrinja u omita el ejercicio de sus funciones, aún las detalladas
en el reglamento, incurre en una falta disciplinaria. Cuando el legislador
emplea esta técnica legislativa, la configuración de la falta depende tanto de
la ley, que crea la prohibición y remite a una norma de menor nivel jerárquico
que delimita su contenido, como del reglamento, que detalla las funciones del
funcionario. Empero, como la norma acusada en el presente proceso no es una
manifestación de esta técnica, sino que permite que el reglamento mismo cree la
prohibición, la Corte no se detendrá en este punto relativo a los deberes
funcionales del servidor público y a las condiciones en las cuales el
desconocimiento de lo establecido en el reglamento puede constitucionalmente
dar origen a responsabilidad disciplinaria.
La norma acusada por
este primer cargo dice que " a todo servidor público le está
prohibido" hacer lo que el propio artículo señala en varios numerales,
pero agrega, en el numeral 35, que los servidores públicos también serán
responsables disciplinariamente por transgredir "las demás prohibiciones
consagradas en la ley y reglamentos." Así, de manera expresa
la norma acusada establece una excepción al principio de reserva de ley en la
enunciación de las prohibiciones en el ámbito del derecho disciplinario y
delega completamente en el reglamento la creación de prohibiciones de las
cuales se deriva responsabilidad disciplinaria. Al hacer esto, el legislador
violó el principio de legalidad comprendido dentro de la garantía del debido
proceso.
Por las razones
anteriores, la Corte Constitucional encuentra que, al ser contraria al
principio de legalidad, la expresión "y reglamentos" contenida en el
numeral 35 del artículo 35 es inconstitucional. Por lo tanto, será declarado
inexequible en la parte resolutiva de la presente sentencia.
4. Análisis del inciso
1º del artículo 165 de la Ley 734 de 2002. El derecho fundamental a la defensa
técnica en el campo del derecho disciplinario no exige que el procesado siempre
deba estar representado por un apoderado.
Pasa la Corte a
estudiar la constitucionalidad de la expresión "si lo tuviere"
contenida en el inciso 1º del artículo 165 del Código Disciplinario Único, a la
luz del siguiente problema jurídico: ¿Es contrario al debido proceso,
específicamente al derecho a la defensa técnica, que la ley prevea situaciones
en las cuales un servidor público procesado disciplinariamente no sea
representado por un abogado?
Para resolver esta
cuestión es necesario determinar si cuando el artículo 29 de la Constitución
dijo que "quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia
de un abogado escogido por él, o de oficio" estableció una garantía que se
ha de extender obligatoriamente a ámbitos diferentes al penal. La
jurisprudencia constitucional ya se ha pronunciado acerca del problema
planteado. La exigencia constitucional de la defensa técnica ha sido
circunscrita al proceso penal y no se tiene siempre que extender a otro tipo de
procesos, aunque el legislador puede en ejercicio de su potestad de
configuración extenderla. Es así como en la sentencia C-131 de 2002 la Corte
resolvió declarar exequible una expresión del artículo 42 de la Ley 610 de 2000
que establecía que la defensa técnica del implicado en un proceso de
responsabilidad fiscal era facultativa. En esta sentencia, la Corporación
consideró que el artículo 29 de la Constitución no ordena la defensa técnica en
procesos que no son de naturaleza penal. En palabras de la Corte,
"A diferencia del
alcance ilimitado de la cláusula general contenida en el inciso primero, el
constituyente circunscribió el alcance de algunos de los principios que
integran el debido proceso. Lo hizo, por ejemplo, en el inciso segundo al
referir expresamente que lo allí indicado rige en materia penal. Lo expuesto es
relevante porque entre los contenidos del derecho al debido proceso cuya
cobertura ha sido circunscrita a la materia penal se encuentra precisamente el
derecho a la defensa técnica, esto es, aquella que se dinamiza con el concurso
de un apoderado que concurre al proceso para defender los intereses del
investigado. Así, el artículo 29 del Texto Fundamental, después de consagrar
para la materia penal el principio de favorabilidad, aborda varios principios
y, tras la alusión al principio de presunción de inocencia, afirma que
"Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un
abogado escogido por él durante la investigación y el juzgamiento". Nótese
cómo la asistencia de abogado durante la investigación y el juzgamiento se
presta al sindicado, esto es, al sujeto pasivo de la acción penal. De igual
manera, al indicar que esa asistencia debe prestarse durante la investigación y
el juzgamiento, el constituyente tiene en cuenta la estructura básica del
proceso penal mixto con tendencia acusatoria por él consagrado. También se
advierte que la referencia constitucional al derecho de defensa técnica le
imprime a la defensa el carácter de una pretensión contraria a la acusación,
pretensiones éstas promovidas por partes opuestas y sujetas a la decisión de un
juez superior e imparcial.
De lo dicho se infiere
que la exigencia de la defensa técnica como derecho fundamental ha sido
circunscrita por el constituyente al proceso penal y ello es comprensible pues
la responsabilidad penal involucra la afección directa de derechos
fundamentales - piénsese por ejemplo, en la privación de la libertad permitida
para muchos delitos, ya como pena, ya como medida de aseguramiento -,
circunstancia que conduce a que se intensifiquen al máximo las garantías
contenidas en el debido proceso puesto que se trata de dotar al ciudadano de
las herramientas que requiera para colocarse en una situación de equilibrio
ante el ejercicio del poder más drástico de que es titular el Estado. De allí
también por qué, aparte del derecho a la defensa técnica, muchas de las
garantías que amparan al ciudadano ante el ejercicio del poder punitivo hayan
sido configuradas directamente por el constituyente pues se alienta el propósito
de limitar un poder que históricamente se ha prestado al desconocimiento de los
atributos inherentes al ser humano.
De lo expuesto se
deduce, entonces, que la exigencia constitucional de defensa técnica ha sido
circunscrita por el constituyente al proceso penal y no se ha extendido a otro
tipo de procesos como es el caso del proceso de responsabilidad fiscal. De allí
que la sola invocación de la referencia constitucional al derecho a la defensa
técnica contenida en el artículo 29 de la Carta no baste para acreditar la inexequibilidad de una norma que le ha asignado carácter
facultativo al derecho a la defensa técnica en la diligencia de exposición
libre y espontánea que se rinde en el proceso de responsabilidad fiscal."
En otra sentencia, la
Corte Constitucional abordó indirectamente esta misma cuestión cuando declaró
exequible una norma que decía que el procesado disciplinariamente podría
designar un apoderado "si lo estima necesario". De dicho fallo se
deduce que el derecho a la defensa técnica no está constitucionalmente ordenado
en el campo del derecho sancionatorio disciplinario.
Subraya la Corte que
la ley vigente establece que el disciplinado tiene derecho a escoger un
apoderado y si solicita su designación deberá hacerse. También prohíbe que el disciplinado
sea investigado y juzgado en ausencia, sin la representación de un apoderado
judicial o defensor de oficio. Dice el artículo 17:
Artículo 17 de la Ley
734 de 2002: Durante la actuación disciplinaria el investigado
tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el
procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando
se juzgue como persona ausente deberá estar representado a través de apoderado
judicial, si no lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser
estudiante del Consultorio Jurídico de las universidades reconocidas
legalmente.
Así mismo, en la
sentencia C-948 de 2002 la Corte decidió "declarar EXEQUIBLE,
la expresión "que podrá ser estudiante del Consultorio Jurídico de las Universidades
reconocidas legalmente" contenida en el artículo 17 de la Ley 734 de 2002."
Dicha sentencia estableció lo siguiente:
"(E)sta Corporación ha
considerado que, salvo en el caso de los procesos penales en los que solamente
de manera excepcional cabe acudir como defensores de oficio a los estudiantes
de las universidades reconocidas legalmente, éstos pueden asumir la
defensa en todo tipo de procesos, sin que ello signifique la vulneración del
derecho de defensa señalado en el artículo 29 superior. No sobra precisar al
respecto, por lo demás, que la exigencia constitucional de defensa técnica ha
sido circunscrita por el Constituyente al proceso penal y no se ha extendido a
otro tipo de procesos."
Por lo tanto, no es
contrario al artículo 29 de la Constitución que la ley deje a la libre
determinación del sujeto disciplinado si desea o no ser representado por un
abogado. Así, el enunciado acusado será declarado exequible.
5. Análisis de
constitucionalidad del artículo 223 de la Ley 734 de 2002. La norma acusada no
excluye la aplicación del principio de favorabilidad
Como se observó
anteriormente, otro problema jurídico a resolver en el presente proceso es el
siguiente: ¿Viola el principio de favorabilidad una disposición legal según la
cual las personas investigadas disciplinariamente cuyo proceso se encuentre con
auto de cargos serán juzgadas de acuerdo al procedimento
del régimen disciplinario anterior?
La Corte advierte que
dicho problema ya ha sido resuelto en anteriores providencias. En efecto, la sentencia
C-181 de 2002 declaró exequible el artículo 9º de la Ley 200 de 1995 (anterior
Código Disciplinario Único), el cual disponía lo siguiente:
"Artículo
9º: Aplicación Inmediata De La Ley. La ley que fije la jurisdicción
y competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y ritualidad del
proceso, se aplicará desde el momento en que entre a regir, salvo lo que la
misma ley determine."
Si bien la norma
acusada en el presente proceso es diferente a la anteriormente citada, habida
cuenta de la pertinencia de esta sentencia para abordar el problema jurídico
planteado, se recogen en extenso las consideraciones que orientaron a la Corte
en dicha oportunidad:
La regla general sobre
la aplicación de la ley en el tiempo prescribe que las leyes rigen a partir de
su promulgación, hacia el futuro y hasta su derogatoria. Este principio,
ampliamente aceptado, ha sido recogido desde sus orígenes por la normatividad
nacional pues constituye la principal garantía de conocimiento, por parte de
los asociados, de la voluntad de su legislador; así como la base fundamental
para la seguridad y la estabilidad del orden jurídico.
(...)
En materia
sancionatoria, el principio de que la ley rige las situaciones de hecho que
surgen durante su vigencia se traduce en la máxima jurídica nullum
crimen, nulla poena sine lege ,
cuya consagración constitucional se encuentra en el artículo 29 de la Carta que
dispone: "nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al
acto se le imputa" (art. 29, C.P.). El claro mandato que se incluye en la
carta señala que, por regla general, la norma aplicable en un caso determinado
es aquella que se encuentra vigente al momento de la comisión del hecho
imputado, lo que en otros términos significa que los efectos de la norma
jurídica no son retroactivos. En términos generales, el principio que se
analiza tiene plena efectividad en relación con las situaciones jurídicas
consolidadas que se predican de los derechos subjetivos. De este modo, y según
la prohibición del artículo 58 constitucional, una ley posterior estaría
impedida para regir una situación jurídica que ha surgido con anterioridad a su
vigencia.
En materia procesal ¿no obstante- el principio se invierte: la regla general es
que la aplicación de la ley procesal en el tiempo es inmediata, debido al
carácter público de la misma, y que la ley nueva rige los procedimientos que se
han iniciado bajo la vigencia de la ley anterior; excepto las diligencias,
términos y actuaciones que hayan comenzado a correr o a ejecutarse bajo la vigencia
del régimen derogado. En efecto, la normatividad, la doctrina y la
jurisprudencia han entendido que la regla básica en este campo es la de la
aplicación inmediata de las normas procesales, ya que el diseño de los trámites
a que debe someterse una discusión jurídica no es asunto que incida
necesariamente en el contenido del derecho sustancial, por lo que su alteración
no modifica la intangibilidad de los derechos adquiridos, protegida
constitucionalmente en el artículo 58 de la Carta.
Lo anterior, como ya
se adelantó, debe complementarse con la salvedad que los trámites, diligencias
y términos que hayan comenzado a realizarse con anterioridad a la entrada en
vigencia de una ley, deben respetarse en las condiciones previstas por la ley
anterior.
(...)
Ahora bien, el
principio del que se viene hablando, aquél que prescribe que la ley aplicable a
una situación fáctica es la vigente al momento de su acaecimiento, tiene como
fin primordial la protección del principio de la seguridad jurídica, pilar
fundamental del orden público. No obstante, la tradición jurídica ha reconocido
la posibilidad de establecer una excepción a tal precepto para permitir que
situaciones de hecho acaecidas bajo la vigencia de una ley sean reguladas por
otra.
La Corte se refiere en
estos términos al principio de favorabilidad, según el cual, una situación de
hecho puede someterse a la regulación de disposiciones jurídicas no vigentes al
momento de su ocurrencia cuando, por razón de la benignidad de aquellas, su
aplicación se prefiere a las que en, estricto sentido, regularían los mismos
hechos. El artículo 29 de la Constitución Política ha consagrado dicho
principio en los siguientes términos "en materia penal, la ley permisiva o
favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la
restrictiva o desfavorable".
Para efectuar la
aplicación favorable de la norma y dar entidad al principio mismo se recurre
generalmente a dos vías: la de la retroactividad de la ley, fenómeno en virtud
del cual la norma nacida con posterioridad a los hechos regula sus
consecuencias jurídicas como si hubiese existido en su momento; y la de la ultraactividad de la norma, que actúa cuando la ley
favorable es derogada por una más severa, pero la primera proyecta sus efectos
con posterioridad a su desaparición respecto de hechos acaecidos durante su
vigencia.
(...)
Adicionalmente, y de
forma expresa, el artículo 15 de la misma ley reconoce la aplicación del
principio de favorabilidad en materia disciplinaria:
ARTICULO 15.
FAVORABILIDAD. En materia disciplinaria la ley favorable o permisiva se
aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
(...)
El cargo del
impugnante señala que al disponer la aplicación inmediata de la ley procesal,
el artículo demandado quebranta el principio de que "nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto se le imputa". El
artículo 9º de la Ley 200 de 1995 quebrantaría el canon constitucional porque
permitiría que faltas disciplinarias cometidas en un determinado momento,
fueran juzgadas con base en normas procesales que no se encontraban vigentes
para el tiempo de su comisión. En esta medida, la norma legal estaría
incluyendo una excepción no prevista en el canon superior, respecto de las
normas procesales del régimen disciplinario. Dice el demandante que la única
excepción a la máxima constitucional es la de la aplicación favorable de la
ley.
Vistas las
consideraciones precedentes y la jurisprudencia traída a colación, esta
Corporación no encuentra jurídicamente aceptables los cargos de la demanda.
Ello es así porque,
precisamente, la pretensión del artículo 9º de la ley 200 de 1995 es realizar
el principio general contenido en el 29 de la Carta que prescribe la aplicación
de la norma jurídica a partir de su promulgación y hacia el futuro.
De acuerdo con lo
dicho, la norma acusada debería interpretarse partiendo de tres principios
fundamentales. El primero, que la ley opera hacia adelante en el tiempo; el
segundo, que las normas procesales o de trámite entran a regir inmediatamente,
y el tercero, que lo anterior no excluye la aplicación favorable de la ley en
el tiempo ni la existencia de un régimen de transición que permita continuar
con los trámites previstos en la ley anterior, en los procesos disciplinarios
que al entrar en vigencia la ley nueva se encontraren con oficio de cargos
legalmente notificado.
Así las cosas, esta
Corporación considera que el precepto acusado se ajusta a los cánones
constitucionales puesto que su único cometido es el de realizar un principio de
aplicación normativa ampliamente aceptado, que a todas luces admite aplicación
favorable de los procedimientos derogados. Pese a que los cargos de la demanda
parecen presentar la norma como disposición contraria a los principios
superiores, de la interpretación que aquí se le ha dado se concluye
precisamente lo contrario: la disposición pretende, antes que nada, la
protección de los derechos individuales derivados de los cambios de
legislación.
De esta manera, la
Corte declarará su exequibilidad.
En otro caso, en
sentencia de tutela la Corte integró los principios de aplicación inmediata de
la ley procesal y de favorabilidad en el campo del derecho disciplinario. En la
sentencia T-625 de 1997 la Corte tuteló el derecho al debido proceso de un
funcionario judicial a quien no le había sido respetado el principio de
favorabilidad en un proceso disciplinario. En dicha sentencia se dijo:
"A propósito de
la aplicación de la ley en el tiempo, los artículos 9 y 176 de la Ley 200 de
1995 disponen lo siguiente:
...Artículo 9.
Aplicación inmediata de la Ley. La ley que fije la
jurisdicción y competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y
ritualidad del proceso, se aplicará desde el momento en que entre a regir,
salvo lo que la misma ley determine...
...Artículo 176.-
Transitoriedad. Los procesos disciplinarios que al entrar en
vigencia la presente Ley se encuentren con oficio de cargos notificado
legalmente, continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de conformidad con
el procedimiento anterior...
"Téngase en
cuenta que, como lo establece la primera norma transcrita, el principio general
consiste en la aplicación inmediata de la Ley 200 tanto en los aspectos de
fondo como de forma. Y, en cuanto atañe al tránsito de regímenes, el artículo
176 consagra la excepción a esa regla respecto del "procedimiento".
"Ahora bien,
ambas normas deben ser interpretadas de tal forma que no desconozcan el
principio de favorabilidad que en materia disciplinaria tiene plena aplicación,
pues como lo establece el artículo 15 del mismo estatuto, "la ley
favorable o permisiva se aplicará de preferencia a la
restrictiva o desfavorable", lo que representa desarrollo y aplicación del
mandato consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.
"La anterior
afirmación se encuentra reforzada por lo establecido en el artículo 18 de la
mencionada ley, el cual hace alusión a la prevalencia en la interpretación y
aplicación del régimen disciplinario, de los principios rectores consagrados en
ese Código, en la Constitución Política y en los códigos Penal y de Procedimiento
Penal.
"En
este orden de ideas, se concluye que tanto en materia sustantiva como procesal,
las disposiciones más favorables al inculpado deben aplicarse de manera
preferente, aunque el régimen transitorio determine en principio cosa
diversa."
Se observa entonces
que en materia disciplinaria la jurisprudencia constitucional ha fijado una
posición según la cual, si bien el principio de aplicación inmediata de las
normas procesales es compatible con el derecho al debido proceso, éste debe
integrarse con el principio constitucional de favorabilidad, máxime cuando el
propio Código Disciplinario Único así lo ha establecido en su artículo 14. El
que la Constitución haya enunciado este principio vinculándolo a la
"materia penal" no impide que el legislador lo extienda a otros
ámbitos del derecho sancionador, como el disciplinario. Tampoco conduce a que
el juez deba interpretar restrictivamente esta garantía que tiene pleno sentido
y especial relevancia dentro de un estado social de derecho en otros contextos
punitivos diferentes al penal.
Por estas razones, la
norma demandada será declarada exequible.
VI. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE la
expresión "y reglamentos" contenida en el numeral 35 del
artículo 35.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES la
expresión "si lo tuviere" contenida en el inciso 1º del
artículo 165, así como el artículo 224 de la Ley 734 de 2002, únicamente
respecto de los cargos analizados.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE, INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE.
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
PRESIDENTE
JAIME ARAUJO RENTERÍA
MAGISTRADO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
MAGISTRADO
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
MAGISTRADO
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
MAGISTRADO
RODRIGO ESCOBAR GIL
MAGISTRADO
MARCO GERARDO MONROY
CABRA
MAGISTRADO
ÁLVARO TAFUR GALVIS
MAGISTRADO
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
MAGISTRADA
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ
SECRETARIA GENERAL
LA SUSCRITA SECRETARIA
GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado
doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto le
fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ
SECRETARIA GENERAL