RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

ARTÍCULO 1º. Objeto.. El presente Acuerdo regula los derechos y deberes de los usuarios del Sistema Integrado de Transporte Masivo .Transmilenio.

ARTÍCULO 2º. Derechos de los usuarios.- Los usuarios del Sistema Integrado de Transporte Masivo . Transmilenio en general gozan de los derechos y cuentan con los mecanismos de protección de los mismos, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, la ley y la doctrina constitucional.

En particular los usuarios del Sistema Transmilenio tienen los siguientes derechos:

1. El derecho a ser transportados para el trayecto previsto, en forma oportuna y en condiciones decorosas y seguras.
2. El derecho a recibir información y capacitación sobre la manera de usar correctamente el Sistema.
3. El derecho a participar como accionistas en las empresas operadoras del Sistema, con los alcances y límites establecidos en el artículo 60 de la Constitución, en la Ley 226 de 1995, en el actual Plan de Desarrollo de Bogotá y en este Acuerdo.
4. El derecho a ejercer veedurías ciudadanas que vigilen que la adjudicación, celebración, ejecución, terminación y liquidación de los contratos, así como la financiación del Sistema, se sujete a las normas vigentes.

ARTÍCULO 3º. Democratización accionaria.- En el desarrollo de las nuevas licitaciones para otorgar la concesión de la operación de rutas troncales y alimentadoras en el Sistema Integral de Transporte Masivo se deberán observar las siguientes reglas:

1. Las empresas concesionarias serán constituidas bajo la forma de sociedad anónima, mediante suscripción sucesiva de acciones, y en el pliego de condiciones se establecerán medidas especiales para facilitar la financiación de la participación accionaria de las personas relacionadas en los literales b) y c) del numeral 3 de este artículo. Previo al inicio del proceso de democratización, se realizará una precalificación de operadores estratégicos quienes propondrán los mecanismos más idóneos para lograr que la democratización sea efectiva.

2. El pliego de condiciones contendrá el Reglamento de protección de accionista minoritario, así como las medidas para evitar la concentración de la propiedad accionaria en las empresas concesionarias que no podrán ser modificadas por los operadores. Estas medidas, consistirán como mínimo en limitaciones a la enajenación de acciones, condiciones para el aumento de capital, exigencia de mayorías especiales para la adopción de ciertas decisiones, derecho de inspección oportuno y efectivo, derecho de preferencia a favor de los sujetos mencionados en los literales b) y c) del numeral 3 del presente artículo, autorización previa de la Alcaldía Mayor para la realización de ciertas operaciones entre accionistas e inversionistas del Sistema, participación de accionistas minoritarios y de profesionales externos en la junta directiva, régimen de conflicto de intereses, participación de profesionales independientes en la junta directiva y las demás que se consideren necesarias para lograr la democratización del Sistema Integral de Transporte Masivo.

3. Las futuras sociedades concesionarias de la operación de rutas troncales y alimentadoras en el Sistema Integral de Transporte Masivo, y del recaudo, tendrán la siguiente composición accionaria:

1. El Operador Estratégico tendrá una porción del capital social no inferior al 35 % ni superior al sesenta por ciento (60%) del total. El operador estratégico es quien aporta capital y tecnología a la concesión.
2. El sector compuesto por conductores, propietarios de buses, empresas afiliadoras de transporte o inversionistas con experiencia en el transporte urbano en Bogotá D.C, tendrá en conjunto un porcentaje mínimo del 20% y contará con condiciones especiales de acceso a la propiedad accionaria.
3. Un porcentaje mínimo del 20 % será destinado, mediante condiciones especiales de acceso, que hagan efectiva la democratización, a inversionistas particulares que no podrán realizar inversiones individuales superiores a 30 salarios mínimos legales vigentes. Se otorgará un puntaje adicional en la evaluación si esa inversión supera el 30% del capital de la sociedad concesionaria.

ARTÍCULO 4º. Especial protección de la población vulnerable.- En el diseño y construcción de las estaciones, terminales y puertas de los vehículos del Sistema Integrado de Transporte Masivo . Transmilenio, se deberán construir rampas, diseñar señalización visual y auditiva y demás mecanismos especiales para facilitar el acceso de la población que se encuentre en estado de discapacidad motora o sensorial.

ARTÍCULO 5º. Defensor del usuario.- Para la defensa de los derechos de los usuarios, el Distrito Capital establecerá un Defensor del Usuario de Transmilenio, cuya función será recibir reclamos, tramitarlos por conducto de la autoridad competente y hacerle seguimiento a la resolución de los mismos en particular y a la calidad del servicio en general. Igualmente el Defensor del Usuario velará por la seguridad de los pasajeros y de terceros, tanto en la operación del Sistema como en la construcción del mismo.

ARTÍCULO 6º. Deberes de los usuarios.- Los usuarios del Sistema Integrado de Transporte Masivo . Transmilenio tienen en general la obligación de cumplir los deberes propios de su calidad de usuarios.

En particular los usuarios del Sistema tienen los siguientes deberes:

1. El deber de pagar la tarifa establecida para el ingreso al Sistema.
2. El deber de comportarse adecuadamente una vez ingrese a las rampas, estaciones, puestos de servicio y buses articulados.
3. El deber de ser solidario con las personas que se hallan en estado de discapacidad.
4. El deber de velar por el ambiente sano, para lo cual se abstendrá de arrojar basuras en lugares diferentes a los recipientes habilitados para ello.
5. El deber de contribuir a la seguridad del Sistema, para lo cual deberán estar vigilantes e informar de inmediato a las autoridades todo hecho sospechoso.

ARTÍCULO 7º. Vigencia.- El presente Acuerdo rige a partir de su promulgación.

Para una cabal comprensión de los alcances del proyecto de Acuerdo por el cual se regulan los derechos y deberes de los usuarios de Transmilenio, se hace necesario hacer un breve recuento de la historia de la concepción y desarrollo del Sistema Integrado de Transporte Masivo en la ciudad, así:

1.1. En el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas de Santa Fe de Bogotá D.C. 1998-2001, adoptado mediante el Acuerdo No. 6 de 1998 del Concejo de Bogotá, se incluyó dentro de sus prioridades el Desarrollo del Sistema Integrado del Transporte Masivo para Santa Fe de Bogotá, en donde se afirma lo siguiente:

... los buses son y seguirán siendo el eje principal del sistema de transporte masivo de la ciudad, aun después de la construcción del Metro, se considera primordial reestructurar este servicio y permitir su operación con prioridad de utilización de las vías. Se busca que los buses funcionen dentro de una red con el Metro, flexible y adaptable a la demanda, que permita a los usuarios intercambios modales e intermodales sin pagos adicionales por los transbordos. En consecuencia con lo anterior, se contempla la provisión de infraestructura especializada para soportar el sistema. Esta incluirá: vías de uso exclusivo para los buses, habilitación de corredores férreos, adecuación de rutas alimentadoras de uso mixto y diseño y construcción de estaciones y paraderos. Por otra parte, se diseñarán las condiciones técnicas del equipo rodante requerido para brindar un servicio eficiente, de calidad y menor impacto ambiental que el actual y se tomarán las medidas administrativas necesarias para que, en el menor plazo, el servicio se preste en forma exclusiva con vehículos que cumplan con las mismas. La coordinación de estas acciones, la redefinición del esquema empresarial de operación de sistema, que estará a cargo de inversionistas privados, y la implantación del nuevo sistema de rutas, tarifario y de pago a los prestatarios del servicio, estará a cargo de la nueva empresa distrital especializada en el tema.

1.2. Luego, mediante el Acuerdo No. 4 de 1999, el Concejo de Bogotá autorizó la constitución de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio . TRANSMILENIO S.A., bajo la modalidad de sociedad por acciones del orden distrital. De conformidad con lo señalado en el artículo segundo de dicho Acuerdo, corresponde a TRANSMILENIO S.A. "la gestión, organización y planeación del servicio de transporte público masivo urbano de pasajeros en el Distrito Capital y su área de influencia, bajo la modalidad de transporte terrestre automotor".

1.3. En desarrollo de esta autorización, se creó la mencionada Empresa, cuyos estatutos sociales están contenidos en la Escritura Pública No. 1528 del 13 de octubre de 1999 de la Notaria 27 del Círculo de Bogotá, siendo sus accionistas el FONDATT, INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, INSTITUTO DISTRITAL DE CULTURA Y TURISMO, DISTRITO CAPITAL y METROVIVIENDA. Es decir, la Empresa es 100% de capital público, del orden distrital.

1.4. Posteriormente se suscribió un Convenio Interadministrativo entre la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá y Transmilenio S.A., con fecha del 30 de marzo de 2000. El objeto de este Convenio es "establecer el marco normativo por medio del cual la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, le delega a TRANSMILENIO S.A. algunas actividades y funciones relacionadas con la reorganización del transporte público colectivo, con el fin de permitir la implantación y entrada en funcionamiento del Sistema de Transporte Público masivo Urbano de Pasajeros, bajo la modalidad terrestre automotor, en el Distrito Capital".

1.5. Los lineamientos generales del Sistema Transmilenio, diseñados ya por la nueva Empresa Transmilenio S.A. en ejercicio de sus funciones, se pueden resumir de la siguiente manera: el Sistema tiene como propósito brindar a los habitantes de la capital un sistema de transporte masivo, cómodo, seguro y ágil. Para ello el Distrito construye troncales, expulsa los vehículos públicos y privados de un carril exclusivo de 3.50 mt de ancho y otorga a particulares mediante contratos de concesión la operación y recaudo del servicio, conservando el Distrito la función de financiar el mantenimiento de las vías. El servicio de transporte es prestado en buses articulados de 2.20 mt de ancho, que cuentan con caja automática y suspensión neumática; sus puertas de acceso y salida son de hoja doble y están ubicadas en el costado izquierdo con el fin de que atender los dos sentidos en una sola estación, ubicada en el separador central de las vías. El Sistema utiliza los carriles centrales de las avenidas principales de la ciudad, los cuales se deben acondicionar especialmente para soportar el paso de los buses .lo que al parecer no se logró en la Autopista Norte- y se separan físicamente de los carriles de uso mixto. Adicionalmente existen unas estaciones para el acceso y salida de los pasajeros del sistema y unos portales en los extremos de las troncales. Con el objeto de mantener un control permanente de la operación de los vehículos del Sistema, Transmilenio cuenta con un sistema de control que permite monitorear todos los vehículos del Sistema y registrar la información de lo sucedido segundo a segundo, que consta del Centro de Control y de las unidades ubicadas en los vehículos (GPS). Complementario a los buses articulados se encuentra la flota de vehículos denominada Servicio de Alimentadores, de bajo tonelaje, cuya función primordial es acercar las zonas periféricas de la ciudad al Sistema Troncal. Igualmente se realizó una reestructuración de las rutas de transporte colectivo, para viabilizar la operación del Sistema.

En general, el impacto generado por el Sistema de Transmilenio es ampliamente positivo, ya que Bogotá pasó a gozar de un moderno sistema de transporte que mejoró la calidad de vida y la competitividad misma de la ciudad, razón por la cual el Sistema debe ser apoyado, protegido y desarrollado, en especial en lo relacionado con los derechos humanos. Esta es la idea que inspira el presente proyecto de Acuerdo.

El presente proyecto de Acuerdo, se repite, parte de la idea según la cual el Sistema Transmilenio ha sido una gran conquista para los bogotanos, pero admite ajustes y mejoras, en esta ocasión en lo relacionado con los derechos humanos.

En este sentido, el proyecto regula los derechos y deberes de los usuarios, tal como se señala en su objeto (art. 1º).

Entre los derechos de los usuarios está lógicamente el derecho a ser transportado, a recibir información y capacitación, a adelantar veedurías y a participar como accionista en las empresas concesionarias (art. 2º).

Particular desarrollo tiene el derecho a participar como accionistas tanto los sectores solidarios de la economía como los sectores marginales del transporte en Bogotá. Para ello se regulan condiciones que favorecen su participación accionaria, sin desconocer un alto porcentaje para los operadores estratégicos, que cuentan con la experiencia y el know how (art. 3º).

Un derecho especial es el de la población que se halla en estado de discapacidad, tanto motora como sensorial (sordo o ciego), que exige un esfuerzo adicional del Estado y de la sociedad, con el fin de desarrollar el principio constitucional de igualdad, en especial en lo relacionado con las acciones afirmativas (art. 4º).

El proyecto crea un Defensor del Usuario de Transmilenio, cuya función será recibir reclamos, tramitarlos por conducto de la autoridad competente, hacerle seguimiento a la calidad del servicio y, en general, defender los derechos de los usuarios (art. 5º).

Al lado de los derechos se regulan los deberes, de conformidad con la teoría del derecho . deber, ampliamente desarrollada por la jurisprudencia constitucional, en donde se destaca el deber de solidaridad y de contribución a la seguridad por parte de los usuarios (art. 6º).

3.1. A nivel constitucional, este proyecto de Acuerdo busca desarrollar los artículos 13, 47, 57, 60, 78, 95 y 313 de la Constitución, que regulan el derecho de igualdad, la especial protección de los disminuidos físicos, la participación de los trabajadores en la gestión de las empresas, la democratización accionaria de los bienes estatales, los derechos de los usuarios, los deberes de las personas y las funciones de los Concejos, respectivamente. Entre estas últimas está la función de los Concejos de regular la eficiente prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios, que, en armonía con lo señalado en el artículo 322 de la Carta, aplica para el Distrito Capital de Bogotá. Como se observa, el proyecto de Acuerdo tiene una clara estirpe humanista y busca ante todo favorecer la expansión de los derechos humanos.

3.2. A nivel internacional, este proyecto de Acuerdo busca desarrollar los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos, que hacen parte del bloque de constitucionalidad¹, en especial la Convención Americana o "Pacto de San José de Costa Rica"² y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos³, en lo concerniente al derecho de igualdad.

3.3. A nivel legal, este proyecto de Acuerdo busca desarrollar las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, relacionadas con el sector transporte, así como la Ley 226 de 1995, sobre democratización de la propiedad accionaria, y la Ley 80 de 1993, sobre la contratación estatal.

Durante la década de los años 90 se implementó en Colombia un marco jurídico favorable a la participación de agentes privados en la gestión y explotación de infraestructura y servicios públicos domiciliarios. Este marco tiene rango constitucional (Artículo 60, 365 y 333 de la C.P) y fue desarrollado principalmente por la Ley 80 de 1993 y la Ley 142 de 1994 sobre servicios públicos domiciliarios.

En este marco jurídico en el cual prevalece el derecho privado como regla general, el Estado colombiano transfirió la propiedad al sector privado sobre varias empresas tradicionalmente gestionadas en forma directa por el Estado (en especial con posterioridad a la reforma de 1968), o concedió la explotación de servicios a particulares mediante contratos de concesión.

Esta transferencia de actividades estratégicas al sector privado implica nuevos retos legales para los operadores jurídicos relacionados con el servicio respectivo (autoridades públicas, actores del servicio respectivo, usuarios, autoridades judiciales, etc.), pues además de conciliar al ánimo de lucro del operador privado con la garantía del interés general, de acuerdo a las cláusulas del Estado Social de Derecho, principio de igualdad real y el artículo 60 de la Constitución Política, es necesario vincular a los siguientes actores al proceso con el fin de que se cumpla el objetivo de democratización de la propiedad consagrado en la Constitución:

1. Grupos económicos minoritarios cuya actividad económica es desplazada al otorgarse el monopolio de la misma a un particular. (ej: transmilenio, sistema de reciclaje), o grupos pertenecientes a la economía solidaria.
2. De ser viable, vincular a la propiedad de la empresa al público en general mediante el mercado público de valores u otro mecanismo idóneo, con el fin de cumplir un objetivo de democratización y evitar la concentración de la propiedad de la infraestructura en unos pocos actores, dado que el esquema actual no ha cumplido su finalidad.

Esta democratización es necesaria, pues nada se gana, en términos de justicia y lucha contra la exclusión social, si se pasa de un monopolio estatal a un monopolio privado. De otra parte, la democratización accionaria permite a los inversionistas en el sistema, contar con recursos de capital menos onerosos que los tradicionales del sistema financiero y por lo tanto se constituye en un mecanismo viable desde el punto de vista económico y financiero.

El artículo 60 de la Constitución dice:

El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad.

Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de su acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia..

Este artículo ha sido objeto de una amplia jurisprudencia por parte de la Corte Constitucional⁴.

Adicionalmente el artículo 57 de la Carta Política dispone lo siguiente:

La ley podrá establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas.

Según la teoría, el Estado debe otorgar condiciones que materialmente posibiliten para el sector solidario o para el sector de los trabajadores el acceso a la propiedad de las empresas que se entregan a particulares.

Pero según la práctica, esta aspiración constitucional de democratizar la propiedad ha sido un completo fracaso hasta el presente, pues no supera el 1% de las acciones según cifras oficiales⁵, fracaso que la administración distrital no debe repetir.

La Constitución impone a la Nación y a las entidades territoriales, en el otorgamiento de actividades estratégicas a particulares, como es el caso de Transmilenio, servicio de reciclaje, televisión, etc., que se cumpla el principio de democratización de la propiedad consagrado en el los artículos 57 y 60 de la C.P y que se vinculen a los sectores marginados de la sociedad que pueden resultar excluidos en el respectivo proceso, en aplicación del principio de igualdad real, de que trata el artículo 13 de la Constitución. Aplicar la Ley 80 de 1993 o las demás leyes sectoriales del transporte sin este contexto constitucional puede generar la nulidad del proceso en sede contenciosa o la eventual suspensión del mismo vía acción de tutela. De otra parte, la Constitución no se debe aplicar o interpretar exclusivamente en los procesos judiciales, sino también en sede administrativa, en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Carta Política. De allí la necesidad de aplicar a las licitaciones de Transmilenio la preceptiva constitucional.

La Constitución no señala límites precisos a las medidas encaminadas a lograr la democratización de la propiedad y evitar la consolidación de situaciones de monopolio o de abuso de posición dominante.

Por lo tanto, de acuerdo a las facultades que gozan las autoridades administrativas para determinar las condiciones de prestación del servicio, es posible establecer en el pliego de condiciones de una licitación algunos parámetros que permitan la gestión del servicio mediante empresas conformadas por accionistas provenientes de varios sectores marginales y sociales y evitar así prácticas que concentren la propiedad en unos pocos agentes.

De manera simplemente teórica y enunciativa, a continuación se mencionan algunas cláusulas utilizadas para combatir la concentración accionaria y la no democratización del capital, que el Alcalde Mayor, al momento de reglamentar el presente proyecto de Acuerdo, podría tener en consideración:

1. Independencia de los derechos de voto de los accionistas de la proporción en la participación accionaria.
2. Composición pluralista de junta directiva.
3. Protección de la participación de los grupos minoritarios.
4. Nombramiento de profesionales externos e independientes de los accionistas y de los funcionarios de la sociedad.
5. Normas sobre conflicto de intereses y confidencialidad.
6. Elección de funcionarios idóneos al interior de la sociedad.
7. Derecho de inspección e información amplia por parte de los socios.
8. Limitaciones para la modificación arbitraria de la composición del capital.

Como se anotó en la introducción, los habitantes de Bogotá han visto en el Sistema Transmilenio un avance en la prestación del servicio de transporte en la ciudad. Sin embargo, ello no quiere decir que el Sistema Transmilenio se tenga que petrificar o que no pueda continuar avanzando hacia su consolidación y perfeccionamiento, como aquí se pretende.

Al lado de las grandes obras de infraestructura física vive una población, que no es otra cosa que el ser humano, digno y con derechos. Esa población merece que la administración se preocupe por sus derechos. Es lo que todos buscamos en la actualidad. Esta preocupación humanista encaja con el nuevo Plan de Desarrollo de la ciudad y es consecuente con una "Bogotá sin indeferencia".

De las normas sobre derechos y deberes de los usuarios del Sistema Transmilenio es poco lo que hay que justificar, pues fácilmente se aprecia la conveniencia de las mismas. Los derechos de los usuarios, que tienen fundamento constitucional expreso en el artículo 78 de la Carta, son fundamentales para garantizar un servicio humanista y adecuado con la dignidad humana. La democratización accionaria contribuye a la redistribución de la riqueza y del ingreso y lucha contra la exclusión social. Las acciones afirmativas a favor de la población vulnerable se basan en los artículos 13 y 47 de la Constitución. El Defensor del Usuarios se inspira en la necesidad de hacer efectivos los derechos, como lo dispone el artículo 2º de la preceptiva superior. Los deberes de los usuarios, que beben en las fuentes del artículo 95 de la preceptiva superior, son esenciales para proteger el Sistema y para vincular a todos en su conservación. Por todo ello estas disposiciones son convenientes para la comunidad y para el Sistema mismo. Con la humanización de Transmilenio la ciudad ganaría en convivencia y tolerancia y el Sistema en legitimidad y apropiación.

De otra parte, para la presentación del presente proyecto de acuerdo, he contado con la asesoría del consultor Carlos García, experto en proyectos de infraestructura y transporte quien realizó el estudio "Análisis del entorno del sistema de transporte urbano de Bogotá y sus implicaciones de mediano plazo:Alternativas para el desarrollo del SITM" y el cual aporto con gusto al Honorable Concejo Distrital. Si bien es cierto, este estudio descarta desde un punto de vista financiero la posibilidad de que los concesionarios sufraguen los costos de las vías de transmilenio, a mi juicio dicha conclusión no puede implicar el desconocimiento del artículo 172 del Estatuto Orgánico del Distrito Capital-Decreto 1421 de 1993, por lo tanto mantengo mi criterio hasta que una autoridad jurisdiccional defina éste importante tema.

En conclusión, existen sólidos fundamentos jurídicos y de conveniencia que justifican ampliamente la presente iniciativa. Por todo ello me permito, con la mayor deferencia, presentar este Proyecto de Acuerdo a la consideración del Honorable Concejo Distrital.

De los Honorables Concejales,