Cargando el Contenido del Documento | |
Por favor espere... |
SENTENCIA C-230/04 Referencia: Expediente
D-4705 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
48 de la ley 734 de 2002 Actor:
JORGE LUIS PABÓN APICELLA Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D.C., ocho (8)
de marzo de dos mil cuatro (2004). LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL, En ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente SENTENCIA En relación con la
demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el
ciudadano Jorge Luis Pabón Apicella contra el
artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Ver las Sentencias de
la Corte Constitucional C-125 y C-157 de 2003 I. TEXTO DE LAS NORMAS
ACUSADAS A continuación se
transcribe el texto de la disposición objeto de proceso: LEY 734 05/02/2002 Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único. El
Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 48. Faltas
gravísimo. Son faltas gravísimas las siguientes: 1.
Realizar objetivamente una descripción típica
consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa
en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del
mismo. 2.
Obstaculizar en forma grave la o las
investigaciones que realicen las autoridades administrativas, jurisdiccionales
o de control, o no suministrar oportunamente a los miembros del Congreso de la
República las informaciones y documentos necesarios para el ejercicio del
control político. 3.
Dar lugar a que por culpa gravísima se extravíen,
pierdan o dañen bienes del Estado o a cargo del mismo, o de empresas o
instituciones en que este tenga parte o bienes de particulares cuya
administración o custodia se le haya confiado por razón de sus funciones, en
cuantía igual o superior a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales. Incrementar
injustificadamente el patrimonio, directa o indirectamente, en favor propio o
de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga. 4.
Omitir, retardar y obstaculizar la tramitación de
la actuación disciplinaria originada en faltas gravísimas cometidas por los
servidores públicos u omitir o retardar la denuncia de faltas gravísimas o
delitos dolosos, preterintencionales o culposos investigables de oficio de que
tenga conocimiento en razón del cargo o función. 5.
Realizar cualquiera de los actos mencionados a
continuación con la intención de destruir, total o parcialmente, a un grupo
nacional, étnico, racial, religioso, político o social: a) Lesión grave a la
integridad física o mental de los miembros del grupo; b) Sometimiento
intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su
destrucción física, total o parcial; c) Medidas destinadas
a impedir los nacimientos en el seno del grupo; d) Traslado por la
fuerza de miembros del grupo a otro. 1.
Ocasionar, con el propósito de destruir total o
parcialmente un grupo nacional, étnico, racial, religioso, político o
colectividad con identidad propia fundada en motivos políticos, por razón de su
pertenencia al mismo, la muerte de uno o varios de sus miembros. 2.
Incurrir en graves violaciones al derecho
internacional humanitario. 3.
Someter a una o varias personas a privación de la
libertad, cualquiera que sea la forma, seguida de su ocultamiento y de la
negativa a reconocer dicha privación o de dar información sobre su paradero,
sustrayéndola del amparo de la ley. 4.
Infligir a una persona dolores o sufrimientos
graves físicos o psíquicos con el fin de obtener de ella o de un tercero información o confesión, de castigarla por un
acto por ella cometido o que se sospeche que ha cometido o de intimidarla o
coaccionarla por cualquier razón que comporte algún tipo de discriminación. 5.
Ocasionar, mediante violencia u otros actos
coactivos dirigidos contra un sector de la población que uno o varios de sus
miembros cambie el lugar de su residencia. 6.
Ocasionar la muerte en forma deliberada, y dentro
de un mismo contexto de hechos, a varias personas que se encuentren en
situación de indefensión, por causa de sus opiniones o actividades políticas,
creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma. 7.
Fomentar o ejecutar actos tendientes a la formación
o subsistencia de grupos armados al margen de la ley; o promoverlos,
auspiciarlos, financiarlos, organizarlos, instruirlos, dirigirlos o colaborar
con ellos. 8.
Privar de la libertad a una o varias personas y
condicionar la vida, la seguridad y la libertad de esta o estas a la
satisfacción de cualquier tipo de exigencias. 9.
Privar ilegalmente de la libertad a una persona. 10.
Retardar injustificadamente la conducción de
persona capturada, detenida o condenada, al lugar de destino, o no ponerla a
órdenes de la autoridad competente, dentro del término legal. 11.
Atentar, con cualquier propósito, contra la
inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de comunicación, u obtener
información o recaudar prueba con desconocimiento de los derechos y garantías
constitucionales y legales. 12.
Actuar u omitir, a pesar de la existencia de
causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo
con las previsiones constitucionales y legales. Nombrar,
designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona en
quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o conflicto de
intereses. 13.
Contraer obligaciones con personas naturales o
jurídicas con las cuales se tengan relaciones oficiales en razón del cargo que
desempeña violando el régimen de inhabilidades e incompatibilidades señalados en las normas vigentes. 14.
Amenazar, provocar o agredir gravemente a las
autoridades legítimamente constituidas en ejercicio o con relación a las
funciones. 15.
Autorizar u ordenar la utilización indebida, o
utilizar indebidamente rentas que tienen destinación específica en la Constitución
o en la ley. 16.
Autorizar o pagar gastos por fuera de los
establecidos en el artículo 346 de la Constitución Política. 17.
Asumir compromisos sobre apropiaciones
presupuestales inexistentes o en exceso del saldo disponible de apropiación o
que afecten vigencias futuras, sin contar con las autorizaciones pertinentes. 18.
Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en
exceso del saldo disponible en el Programa Anual Mensualizado
de Caja (PAC). 19.
No incluir en el presupuesto las apropiaciones
necesarias y suficientes, cuando exista la posibilidad, para cubrir el déficit
fiscal, servir la deuda pública y atender debidamente el pago de sentencias,
créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales, conciliaciones y
servicios públicos domiciliarios. 20.
No adoptar las acciones establecidas en el estatuto
orgánico del presupuesto, cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al
recaudo efectivo de los ingresos. 21.
No llevar en debida forma los libros de registro de
la ejecución presupuestal de ingresos y gastos, ni los de contabilidad
financiera. 22.
Efectuar inversión de recursos públicos en
condiciones que no garanticen, necesariamente y en orden de precedencia,
liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado. 23.
No efectuar oportunamente e injustificadamente,
salvo la existencia de acuerdos especiales de pago, los descuentos o no
realizar puntualmente los pagos por concepto de aportes patronales o del
servidor público para los sistemas de pensiones, salud y riesgos profesionales
del sistema integrado de seguridad social, o, respecto de las cesantías, no
hacerlo en el plazo legal señalado y en el orden estricto en que se hubieren
radicado las solicitudes. De igual forma, no presupuestar ni efectuar
oportunamente el pago por concepto de aportes patronales correspondiente al 3%
de las nóminas de los servidores públicos al ICBF. 24.
Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo
objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que
requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de
autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales. 25.
Intervenir en la tramitación, aprobación,
celebración o ejecución de contrato estatal con persona que esté incursa en
causal de incompatibilidad o inhabilidad prevista en la Constitución o en la
ley, o con omisión de los estudios técnicos, financieros y jurídicos previos
requeridos para su ejecución o sin la previa obtención de la correspondiente
licencia ambiental. 26.
Participar en la etapa precontractual o en la
actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con
desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la
función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley. 27.
Declarar la caducidad de un contrato estatal o
darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para
ello. 28.
Aplicar la urgencia manifiesta para la celebración
de los contratos sin existir las causales previstas en la ley. 29.
No exigir, el interventor, la calidad de los bienes
y servicios adquiridos por la entidad estatal, o en su defecto, los exigidos
por las normas técnicas obligatorias, o certificar como recibida a
satisfacción, obra que no ha sido ejecutada a cabalidad. 30.
Dar lugar a la configuración del silencio
administrativo positivo. 31.
No instaurarse en forma oportuna por parte del
Representante Legal de la entidad, en el evento de proceder, la acción de
repetición contra el funcionario, ex funcionario o particular en ejercicio de
funciones públicas cuya conducta haya generado conciliación o condena de
responsabilidad contra el Estado. 32.
Proferir actos administrativos, por fuera del
cumplimiento del deber, con violación de las disposiciones constitucionales o
legales referentes a la protección de la diversidad étnica y cultural de la
Nación, de los recursos naturales y del medio ambiente, originando un riesgo
grave para las etnias, los pueblos indígenas, la salud humana o la preservación
de los ecosistemas naturales o el medio ambiente. 33.
Omitir o retardar injustificadamente el ejercicio
de las funciones propias de su cargo, permitiendo que se origine un riesgo
grave o un deterioro de la salud humana, el medio ambiente o los recursos
naturales. 34.
Utilizar el cargo para participar en las
actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias
políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley. 35.
Utilizar el empleo para presionar a particulares o
subalternos a respaldar una causa o campaña política o influir en procesos
electorales de carácter político partidista. 36.
Ofrecer el servidor público, directa o
indirectamente, la vinculación de recomendados a la administración o la
adjudicación de contratos a favor de determinadas personas, con ocasión o por
razón del trámite de un proyecto legislativo de interés para el Estado o
solicitar a los congresistas, diputados o concejales tales prebendas
aprovechando su intervención en dicho trámite. 37.
Influir en otro servidor público, prevaliéndose de
su cargo o de cualquier otra situación o relación derivada de su función o
jerarquía para conseguir una actuación, concepto o decisión que le pueda
generar directa o indirectamente beneficio de cualquier orden para sí o para un
tercero. Igualmente, ofrecerse o acceder a realizar la conducta anteriormente
descrita. 38.
Causar daño a los equipos estatales de informática,
alterar, falsificar, introducir, borrar, ocultar o desaparecer información en
cualquiera de los sistemas de información oficial contenida en ellos o en los
que se almacene o guarde la misma, o permitir el acceso a ella a personas no
autorizadas. 39.
Favorecer en forma deliberada el ingreso o salida
de bienes del territorio nacional sin el lleno de los requisitos exigidos por
la legislación aduanera. 40.
Ejercer actividades o recibir beneficios de
negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución a la
que pertenece. 41.
No declararse impedido oportunamente, cuando exista
la obligación de hacerlo, demorar el trámite de las recusaciones, o actuar
después de separado del asunto. 42.
Violar la reserva de la investigación y de las
demás actuaciones sometidas a la misma restricción. 43.
Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares
públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica,
asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el
efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la
modalidad señalada, será calificada como grave. 44.
Las demás conductas que en la Constitución o en la
ley hayan sido previstas con sanción de remoción o destitución, o como causales
de mala conducta. 45.
Ejecutar por razón o con ocasión del cargo, en
provecho suyo o de terceros, actos, acciones u operaciones o incurrir en
omisiones tendientes a la evasión de impuestos, cualquiera que sea su
naturaleza o denominación, o violar el régimen aduanero o cambiario. 46.
Adquirir directamente o por interpuesta persona
bienes que deban ser enajenados en razón de las funciones de su cargo, o hacer
gestiones para que otros los adquieran. 47.
No dar cumplimiento injustificadamente a la
exigencia de adoptar el Sistema Nacional de Contabilidad Pública de acuerdo con
las disposiciones emitidas por la Contaduría General de la Nación y no observar
las políticas, principios y plazos que en materia de contabilidad pública se
expidan con el fin de producir información confiable, oportuna y veraz. 48.
Desacatar las órdenes e instrucciones contenidas en
las Directivas Presidenciales cuyo objeto sea la promoción de los derechos
humanos y la aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el manejo del
orden público o la congelación de nóminas oficiales, dentro de la órbita de su
competencia. 49.
No resolver la consulta sobre la suspensión
provisional en los términos de ley. 50.
El abandono injustificado del cargo, función o
servicio. 51.
Suministrar datos inexactos o documentación con contenidos
que no correspondan a la realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión
en carrera administrativa. 52.
No enviar a la Procuraduría General de la Nación
dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria del fallo judicial,
administrativo o fiscal, salvo disposición en contrario, la información que de
acuerdo con la ley los servidores públicos están obligados a remitir, referida
a las sanciones penales y disciplinarias impuestas, y a las causas de
inhabilidad que se deriven de las relaciones contractuales con el Estado, de
los fallos con responsabilidad fiscal, de las declaraciones de pérdida de
investidura y de las condenas proferidas en ejercicio de la acción de
repetición o del llamamiento en garantía. 53.
Omitir, alterar o suprimir la anotación en el
registro de antecedentes, de las sanciones o causas de inhabilidad que, de
acuerdo con la ley, las autoridades competentes informen a la Procuraduría
General de la Nación, o hacer la anotación tardíamente. 54.
Ejercer funciones propias del cargo público desempeñado,
o cumplir otras en cargo diferente, a sabiendas de la existencia de decisión
judicial o administrativa, de carácter cautelar o provisional, de suspensión en
el ejercicio de las mismas. 55.
Ejercer las potestades que su empleo o función le
concedan para una finalidad distinta a la prevista en la norma otorgante. 56.
Ejercer las funciones con el propósito de defraudar
otra norma de carácter imperativo. 57.
Incurrir injustificadamente en mora sistemática en
la sustanciación y fallo de los negocios asignados. Se entiende por mora
sistemática, el incumplimiento por parte de un servidor público de los términos
fijados por ley o reglamento interno en la sustanciación de los negocios a él
asignados, en una proporción que represente el veinte por ciento (20%) de su carga
laboral. 58.
No asegurar por su valor real los bienes del Estado
ni hacer las apropiaciones presupuestales pertinentes. Parágrafo 1°. Además
de las faltas anteriores que resulten compatibles con su naturaleza, también
serán faltas gravísimas para los funcionarios y empleados judiciales el
incumplimiento de los deberes y la incursión en las prohibiciones contempladas
en los artículos 153 numeral 21 y 154 numerales 8, 14, 15, 16 y 17 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia. Parágrafo 2°. También
lo será la incursión en la prohibición de que da cuenta el numeral 3 del
artículo 154 ibidem cuando la mora supere el término
de un año calendario o ante un concurso de infracciones en número superior a
diez o haber sido sancionado disciplinariamente en tres ocasiones con
anterioridad dentro de los cinco años anteriores. Parágrafo 3°. También
será falta gravísima la incursión en la prohibición de que da cuenta el numeral
10 del artículo 154 ibidem cuando el compromiso por
votar o escoger una determinada persona se realiza entre varios funcionarios o
empleados a cambio del apoyo a otro u otros, de una decisión o de la obtención
de un beneficio cualquiera. Parágrafo 4°. También
serán faltas gravísimas para los servidores públicos que ejerzan dirección,
administración, control y vigilancia sobre las instituciones penitenciarias y
carcelarias: a.
Procurar o facilitar la fuga de un interno o dar
lugar a ella; b.
Introducir o permitir el ingreso, fabricar,
comercializar armas, municiones, explosivos, bebidas embriagantes,
estupefacientes o sustancias psicotrópicas o insumos para su fabricación; c.
Introducir o permitir el ingreso de elementos de
comunicación no autorizados, tales como teléfonos, radios, radioteléfonos,
buscapersonas, similares y accesorios; d.
Contraer deudas o efectuar negocios de cualquier
índole con los reclusos o con sus familiares; e.
Facilitar a los internos las llaves o implementos
de seguridad que permitan el acceso a las dependencias del establecimiento; f.
Llevar a los internos a lugares diferentes del
señalado en la orden de remisión o desviarse de la ruta fijada sin
justificación; g.
Dejar de hacer las anotaciones o registros que
correspondan en los libros de los centros de reclusión o no rendir o facilitar
los informes dispuestos por la ley o los reglamentos a la autoridad competente
sobre novedades, incautaciones de elementos prohibidos, visitas, llamadas
telefónicas y entrevistas; h.
Ceder, ocupar o dar destinación diferente sin
autorización legal a las Casas Fiscales; i.
Realizar actos, manifestaciones, que pongan en
peligro el orden interno, la seguridad del establecimiento de reclusión o la
tranquilidad de los internos; j.
Negarse a cumplir las remisiones o impedirlas,
interrumpir los servicios de vigilancia de custodia, tomarse o abandonar las
garitas irregularmente, bloquear el acceso a los establecimientos, obstaculizar
visitas de abogados o visitas de otra índole legalmente permitidas; k.
Tomar el armamento, municiones y demás elementos
para el servicio sin la autorización debida o negarse a entregarlos cuando sean
requeridos legalmente; l.
Permanecer irreglamentariamente
en las instalaciones; m.
Disponer la distribución de los servicios sin
sujeción a las normas o a las órdenes superiores; n.
Actuar tumultuariamente, entorpeciendo el normal y
libre funcionamiento de los establecimientos de reclusión; o.
Causar destrozos a los bienes afectos a la custodia
o inherentes al servicio; p.
Retener personas; q.
Intimidar con armas y proferir amenazas y en
general; r.
Preparar o realizar hecho s que afecten o pongan en
peligro la seguridad de los funcionarios, de los reclusos, de los particulares
o de los centros carcelarios; s.
Declarar, incitar, promover huelgas o paros,
apoyarlos o intervenir en ellos o suspender, entorpecer los servicios y el
normal desarrollo de las actividades del centro de reclusión en cualquiera de
sus dependencias; t.
Establecer negocios particulares en dependencias de
establecimientos carcelarios. Parágrafo 5°. Las
obligaciones contenidas en los numerales 23, 26 y 52 sólo originarán falta
disciplinaria gravísima un año después de la entrada en vigencia de este
Código. El incumplimiento de las disposiciones legales referidas a tales
materias serán sancionadas conforme al numeral 1 del artículo 34 de este
código. II. LA DEMANDA El actor solicita la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002 por vulneración del artículo 278, numeral primero, de la Carta
Política. Según el actor, esta
norma superior consagra la facultad del Procurador General de la Nación de
desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al
funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir
de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido
provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones;
obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o
una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia
en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de
su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga
conocimiento en razón del ejercicio de su cargo. No obstante, afirma el
demandante, ni esa sanción, ni estas faltas, aparecen expresamente consagradas
en la disposición legal demandada. Por lo tanto, afirma, se está ante una
inconstitucionalidad por omisión que vulnera el derecho fundamental a la
aplicación integral de la Carta y que debe ser declarada por la Corte. III. INTERVENCIONES A. Del Ministerio del
Interior y de Justicia Este Ministerio le solicita
a la Corte declarar exequible el precepto demandado pues las faltas
disciplinarias gravísimas consagradas en la Ley 734 de 2002 no pueden
confundirse con aquellas faltas previstas por el constituyente y que dan lugar,
como facultad exclusiva del Procurador, a la desvinculación del cargo de los
funcionarios públicos. Además, esta es una competencia de aplicación directa
que también se halla reglamentada por la citada ley. B. Del Departamento
Administrativo de la Función Pública Este Departamento le solicita
a la Corte declarar exequible la disposición legal demandada. Para respaldar
esta solicitud afirma que los numerales 1º y 2º del artículo 48 de la Ley 734
de 2002 consagran las faltas disciplinarias previstas en el artículo 278.1 de
la Carta; que el artículo 45, numeral 1º, literal d), consagra también la
sanción de desvinculación del cargo prevista en esa norma superior y que el
ejercicio de esa atribución del Procurador General está desarrollado en los
artículos 182 a 191 de ese estatuto. Por lo tanto, no es cierto que el
legislador haya incurrido en una omisión y el cargo debe desestimarse. IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador le
solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio por la falta de seriedad de
la demanda pues ella se apoya en el hecho de no haberse aludido, en el artículo
48 de la Ley 734 de 2002, las faltas y sanciones consagradas en el artículo
278.1 de la Carta, afirmación que se hace sin tener en cuenta que tales faltas
y sanciones y el procedimiento respectivo se encuentran reguladas en otras
disposiciones de la Ley 734, en especial en los artículos 182 y siguientes. V. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN A. Competencia de la
Corte De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada
forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 734 de 2002. B. Consideraciones 1. Plantea el actor
que el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 es inexequible por cuanto no tipificó
las faltas disciplinarias ni la sanción de que trata el artículo 278.1 de la
Carta. En su criterio, se está ante una inconstitucionalidad por omisión que
debe ser declarada por la Corte. El Ministerio del
Interior y de Justicia y el Departamento Administrativo de la Función Pública
conceptúan que la Corte debe declarar la exequibilidad
del precepto pues esa disposición constitucional alude a una facultad exclusiva
del Procurador y, además, esas conductas aparecen recogidas en varias normas de
esa ley. Finalmente, el
Procurador General conceptúa que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio
ante la falta de seriedad de la demanda pues la Ley 734 de 2002, en los
artículos 182 a 191, desarrolló el artículo 278.1 constitucional. 2. En casos como el
presente, en los que se demanda la inconstitucionalidad de una norma por
omisión legislativa relativa, la Corte debe verificar dos supuestos. Por una
parte, si la omisión legislativa relativa, única que es susceptible de control
constitucional, verdaderamente existe. Y por otra, si tal omisión resulta
contraria al ordenamiento superior. Si la supuesta omisión
es inexistente y se trata sólo de una suposición del actor, el fallo debe ser
inhibitorio: La Corte no puede pronunciarse sobre la constitucionalidad de
omisiones legislativas inexistentes. Pero si la omisión efectivamente concurre,
el fallo debe ser de fondo y la Corte debe confrontar esa omisión con el
ordenamiento superior para determinar si resulta contraria a él o no. Como se
indicó en un fallo reciente: "...esta
Corporación, si bien, ante la imposibilidad de confrontar una norma inexistente
con la Constitución, ha negado su competencia para conocer de demandas por
omisiones legislativas absolutas; si la ha afirmado para conocer de demandas de
inconstitucionalidad dirigidas contra normas en las que se ha incurrido en
omisiones legislativas relativas pues bien puede ocurrir que éstas impliquen,
por ejemplo, el incumplimiento de un deber constitucional del legislador o la
vulneración del principio de igualdad. Con todo, para que en
casos de esta índole sea posible un pronunciamiento de fondo de la Corte, un
presupuesto ineludible es que la omisión legislativa relativa verdaderamente
exista y que sea imputable a la norma que se demanda pues sólo entonces será
posible comparar esa norma con el Texto Superior. Pero si la omisión relativa
que se le reprocha a la norma es inexistente o existe pero se deriva de una
norma distinta a la demandada, el cargo carece de sustento racional y por lo
mismo es sustancialmente inidóneo para generar el debate inherente a todo
juicio de constitucionalidad. De allí que en tales eventos, la Corte no pueda
emitir pronunciamiento de fondo alguno". (Sentencia C-157-03) 3. Para determinar si
la omisión legislativa relativa planteada por el actor existe, la Corte debe
establecer si el legislador se encontraba en la obligación de incluir entre las
faltas gravísimas tipificadas por el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 aquellas
que el constituyente tipificó en el artículo 278.1 superior. En esa dirección, hay
que indicar que cuando la Carta Política, en el Título V, se ocupa
genéricamente de la estructura del Estado colombiano, dispone que el Ministerio
Público es un órgano de control -Artículo 116- y que, entre otras funciones, le
incumbe la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas -artículo 118-. Luego, en el Título X, al desarrollar los organismos
de control, dedica el Capítulo 2 -artículos 275 a 284- al Ministerio Público y
en dos disposiciones refiere el ejercicio de la potestad disciplinaria por
cuenta de ese organismo. Lo hace en el artículo 277.6 y en el artículo 278.1. La Constitución, en el
artículo 277, dispone que el Procurador General de la Nación, por sí o por
medio de sus delegados y agentes, tendrá varias funciones y entre ellas las
previstas en el numeral 6: "Ejercer vigilancia superior de la conducta
oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección
popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las
investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme
a la ley". Y en el artículo 278
dispone que el Procurador General de la Nación ejercerá directamente varias
funciones y entre ellas la indicada en el numeral 1: "Desvincular del
cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público
que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta
la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en
el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las
investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o
jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción
de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la
denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del
ejercicio de su cargo". Como puede advertirse,
la primera de estas disposiciones se refiere a la vigilancia superior, al
ejercicio preferente del poder disciplinario y a la realización de
investigaciones e imposición de sanciones; poderes que ejerce el Procurador
General de la Nación por sí o a través de sus delegados o agentes. Respecto de
la última atribución, la regulación de las faltas, los procedimientos y las
sanciones ha sido deferida a la ley. La segunda
disposición, en cambio, consagra una función disciplinaria que ejerce el
Procurador General de la Nación de manera directa. En este caso es el propio
constituyente el que ha determinado las faltas, la sanción y la estructura
básica del procedimiento a seguir. Luego, es claro que
las instituciones consagradas en los artículos 277.6 y 278.1 son claramente
diferenciables. 4. Lo expuesto en
precedencia, sin embargo, no indica que no exista similitud entre las faltas
disciplinarias tipificadas directamente por el constituyente en el artículo
278.1 y varias de las conductas tipificadas por el legislador en el artículo 48
de la Ley 734 de 2002. La norma
constitucional alude a los siguientes comportamientos del funcionario público: *Infringir de manera
manifiesta la Constitución o la ley. *Derivar evidente e
indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones. *Obstaculizar, en
forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad
administrativa o jurisdiccional. *Obrar con manifiesta
negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los
empleados de su dependencia. *Obrar con manifiesta
negligencia en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en
razón del ejercicio de su cargo. Por su parte, el
artículo 48 de la Ley 734 de 2002 tipifica como faltas disciplinarias
comportamientos que, en condiciones de especial gravedad, bien pueden adecuarse
a esa disposición superior. Así ocurre, por ejemplo, con la realización
objetiva de una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable
a título de dolo, la obstaculización grave de las investigaciones que realicen
las autoridades administrativas, jurisdiccionales o de control; el incremento
injustificado del patrimonio a favor propio o de terceros; el genocidio, las
violaciones al derecho internacional humanitario, la desaparición forzada de
personas, la tortura y el desplazamiento forzado. La similitud que
existe entre las conductas referidas por el constituyente en el artículo 278.1
y varias de las faltas disciplinarias consagradas en el artículo 48 de la Ley
734 es entendible pues aquellas no son más que supuestos particularmente graves
de éstas. En razón de ello
pueden presentarse eventos en los que la conducta desplegada por el funcionario
público se adecue a una de las faltas gravísimas consagradas en el Código
Disciplinario y, al tiempo, se adecue también a uno de los comportamientos
previstos en el artículo 278.1 de la Carta. Para la Corte es claro que en estos
casos no deben promoverse dos imputaciones distintas, una orientada a la
desvinculación del cargo como competencia privativa del Procurador General de
la Nación y otra encaminada a la imposición de sanciones en ejercicio de la
potestad disciplinaria ordinaria. Este proceder sería claramente vulneratorio del principio non bis in ídem,
consagrado en el artículo 29 superior. De allí que si respecto de tales
comportamientos, el Procurador General ejerce la función indelegable que le
impone el artículo 278.1 de la Carta, no hay lugar al ejercicio de la potestad
disciplinaria ordinaria de que trata el artículo 276.6. 5. Una detenida
lectura del artículo 278 de la Carta, permite advertir lo siguiente: a. Para los efectos de
esa institución, el constituyente sustrajo la potestad de configuración de
tipos disciplinarios del legislador y la ejerció por sí mismo. Lo hizo respecto
de comportamientos que denotan especial gravedad, que relacionó de manera
taxativa y que no pueden ser restringidos ni ampliados por el legislador. Esas
faltas remiten a hechos muy graves e indicativos, de manera manifiesta, del
incumplimiento de los deberes funcionales de los funcionarios públicos. b. El constituyente
determinó la estructura básica del procedimiento aplicable en esos supuestos al
establecer que la sanción a que haya lugar en razón de esas faltas se impondrá
"previa audiencia y mediante decisión motivada". Esta
determinación es compatible con los fundamentos constitucionales de la potestad
sancionatoria del Estado que se infieren de la integridad de la Carta, pues, de
acuerdo con éstos, independientemente de la gravedad de la falta, deben
agotarse los contenidos mínimos del debido proceso. Es decir, debe escucharse y
vencerse al destinatario de la imputación. c. Finalmente, el
constituyente determinó, también de manera directa, la sanción imponible. Se
trata de la desvinculación del cargo, es decir, de la terminación del vínculo
existente entre el funcionario público y el Estado como consecuencia de la
demostración de su responsabilidad en una de las faltas ya indicadas; decisión
que toma el Procurador General de la Nación como una competencia constitucional
propia y que, como lo ha advertido la Corte, se diferencia claramente de la
destitución, pues: "...un análisis
sistemático de los antecedentes históricos y de los artículos 277 ordinal 6º y
278 ordinal 1º permite distinguir con nitidez las figuras de la destitución y
la desvinculación. Así, la primera es la privación del cargo público que
realiza la autoridad disciplinaria competente como consecuencia de un
procedimiento que demuestra una grave responsabilidad disciplinaria, mientras
que la desvinculación se entiende como una sanción de separación del cargo que
impone directamente el Procurador General de la Nación, previa audiencia, en
aquellos casos graves, en donde existen evidencias claras ab initio de
la responsabilidad disciplinaria de la persona investigada. Por lo tanto, los
términos destitución y desvinculación del cargo público coinciden en cuanto
constituyen la terminación del vínculo jurídico entre el servidor del Estado y
la Administración como consecuencia de una sanción disciplinaria. Pero se
diferencian en el procedimiento utilizado y en la autoridad que lo impone. El
primero, esto es, la destitución se impone por el funcionario legalmente
autorizado y después de la aplicación en todo su rigor de las normas disciplinarias
que rigen la actuación, mientras que la desvinculación se aplica por el
Procurador General de la Nación, mediante un procedimiento breve que comprueba
la conducta manifiestamente responsable". (Sentencia C-255-97). 6. De lo expuesto se
infiere que el constituyente, en lo atinente a la competencia disciplinaria del
Ministerio Público, asumió dos posturas. Por una parte, radicó
en el Procurador General de la Nación la vigilancia superior de la conducta
oficial de quienes desempeñan funciones públicas, el ejercicio preferente del
poder disciplinario y la realización de investigaciones e imposición de
sanciones. En este ámbito, la regulación de las faltas, procedimientos y
sanciones fue trasladada al legislador. Por otra parte, tuvo
en cuenta varios comportamientos potencialmente lesivos de los deberes
funcionales de los servidores públicos, los instituyó como faltas
disciplinarias, los sometió a un procedimiento abreviado compatible con el
debido proceso constitucional, les fijó la sanción de desvinculación y radicó
la competencia para su investigación y sanción, de manera exclusiva, en el
Procurador General de la Nación. 7. Precisado,
entonces, que uno es el ejercicio de la potestad disciplinaria que el artículo
277.6 le reconoce al Procurador General de la Nación y otra institución
diferente la facultad que el artículo 278.1 le reconoce a tal funcionario para
desvincular del cargo al funcionario público que incurra en alguna de las
faltas allí indicadas, debe la Corte determinar si cuando el legislador expide
un código disciplinario, se halla en la obligación de tipificar como faltas
gravísimas aquellas conductas respecto de las cuales el Procurador General
ejerce la facultad constitucional directa de desvincular del cargo al
funcionario público encontrado responsable de ellas. Para la Corte, la
respuesta a tal cuestionamiento es negativa pues: a. En esos supuestos
la labor de determinación previa, cierta y escrita del ilícito disciplinario y
de la sanción ha sido emprendida directamente por el constituyente. Esa sola
determinación es suficiente para vincular a los funcionarios públicos y,
eventualmente, para derivar responsabilidad disciplinaria. b. Carece de sentido
que ante unas faltas disciplinarias establecidas directamente por el
constituyente y respecto de las cuales él ya ha satisfecho la exigencia de
determinación previa, cierta y escrita, se hagan exigencias adicionales para
efectos de su vinculación sobre los funcionarios públicos. c. La determinación
legal, en sentido formal, de la falta disciplinaria y de la sanción resulta
ineludible respecto del poder disciplinario ordinario que se le reconoce al
Ministerio Público pues en ese ámbito es el legislador el llamado a determinar
las conductas que constituyen vulneraciones de los deberes de los funcionarios
públicos, los procedimientos aplicables y las sanciones correspondientes. Entonces, tratándose
de las faltas disciplinarias y de la sanción de desvinculación del cargo
previstas en el artículo 278.1 de la Carta, el legislador no se hallaba en el
deber de preverlas expresamente en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Esta
circunstancia, sin embargo, no obsta para que regule detenidamente el
procedimiento aplicable en esos casos, como lo hizo en su momento la Ley 200 de
1995 y lo hace ahora la Ley 734 de 2002. 8. Si el legislador no
se encontraba en el deber de tipificar las faltas disciplinarias consagradas
directamente por el constituyente en el artículo 278.1 de la Carta, no puede
imputársele una omisión relativa por el hecho de no haber incluido tales faltas
en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. De acuerdo con esto, la omisión
legislativa relativa planteada por el demandante es, en verdad, inexistente. Y
bien se sabe que al no existir omisión alguna, la Corte no tiene sobre qué
hacer su pronunciamiento de constitucionalidad o inconstitucionalidad. Ahora, el actor
plantea que la norma demandada es inexequible, además, por no tipificar la
sanción de desvinculación del cargo prevista en el artículo 278.1 superior. En
este caso el yerro es doble. Por una parte, el actor no debió demandar esa
norma sino aquella que determina las sanciones imponibles en el proceso
disciplinario -Artículo 44 de la Ley 734 de 2002-. Y, por otra, la pena de
desvinculación del cargo de que trata esa disposición constitucional, al igual
que las faltas en ella tipificadas, tampoco requiere consagración expresa del
legislador para que sea posible su imposición. Las consideraciones
precedentes son suficientes para que la Corte profiera un fallo inhibitorio. DECISIÓN Con fundamento en las
precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Declararse inhibida para
fallar de fondo en relación con la demanda instaurada contra el artículo 48 de
la Ley 734 de 2002. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
gaceta de la corte constitucional, cúmplase y archívese el expediente. CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ Presidente JAIME ARAUJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY
CABRA Magistrado EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA
MAYOLO Secretario General (E) EL SUSCRITO SECRETARIO
GENERAL (E) DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR: Que el H. Magistrado
doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto en
la fecha le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión. IVAN HUMBERTO
ESCRUCERIA MAYOLO Secretario General (E) EL SUSCRITO SECRETARIO
GENERAL (E) DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR: Que el H. Magistrado
doctor ALVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente sentencia por encontrase en
permiso debidamente autorizado por la Presidencia de esta Corporación. IVAN HUMBERTO
ESCRUCERIA MAYOLO Secretario General (E) |