RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
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PROYECTO DE ACUERDO No. 359 DE 2005 "Por el cual, se modifica el Acuerdo 42 de 1999" 1. INTRODUCCIÓN La autonomía de las entidades territoriales se concreta o configura a través del ejercicio de unos derechos mínimos reconocidos, para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como, para participar en las rentas nacionales (art. 287 CP). La garantía de esa autonomía de las entidades territoriales se concreta a través de un contenido básico que debe ser defendido por toda autoridad pública y muy especialmente en el ejercicio de la potestad legislativa. La autonomía de las entidades territoriales, comprende igualmente, el derecho que tienen las mismas de disponer de los recursos que les pertenecen para efectos de sus planes de desarrollo, sus planes económicos y sus planes de financiación, con lo que se logra definir el destino de sus recursos propios y la forma de orientarlos para cumplir con sus funciones constitucionales y legales. El Constituyente de 1991 delimitó expresamente el principio unitario en materia de planeación nacional, y con ello la autonomía de los entes territoriales para administrar sus recursos al establecer unos parámetros para aplicar en la planeación territorial, -derecho y competencia- que debe ser protegida de la interferencia de la Nación o de otro tipo de entidades. Sobre los recursos y rentas -que los entes territoriales administran con libertad e independencia-, ponen en práctica los mecanismos presupuestales y de planeación pertinentes. En cuanto al principio de autonomía, la Corte Constitucional: sentencias C-004 de 1993, C-084 de 1995, C-219 de 1997, C-720 de 1999 y especialmente en las sentencias C-879 de 1999 y 533 de 2005, ha expresado, que de conformidad al artículo 1º de la Constitución, que prevé que "Colombia es un Estado Social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales" es necesario armonizar los principios de unidad y autonomía, garantizando el manejo por los municipios y departamentos de los intereses locales, pero sin desconocer la supremacía del ordenamiento nacional, por lo tanto, se ha determinado que debe ejercerse dentro de los límites previstos en la Constitución y la ley. Se reconoce entonces, la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, pero en el entendido que la normatividad nacional debe respetar el contenido esencial de la autonomía territorial, "que se constituye en el reducto mínimo que, en todo caso, debe ser respetado por el legislador". De esa manera, se afirman los intereses locales y se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario. En ese orden de ideas y de conformidad con los principios superiores mencionados en los artículos 1º, 150 numerales 11 y 12, 287-3, 300-4 y 313-4, la Corte Constitucional ha precisado, que la Constitución Política no le otorga al Congreso de la República la facultad exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo del orden departamental, distrital o municipal, pues en aplicación del contenido del artículo 338 Superior, en concordancia con el principio de autonomía de las entidades territoriales y con las funciones asignadas a las autoridades territoriales, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales disponen de :
En armonía con los artículos 300, numeral 4; 338 y 313-4 de la Constitución Política, se facultan a las asambleas y concejos para decretar y votar de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere, al respecto la Corte ha expuesto lo siguiente: "Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar. "Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (artículos 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución"1 Cuando la Constitución le asigna al legislador la competencia para establecer normas relativas a la destinación, inversión y manejo de las ciertas rentas o ingresos, no se está dando lugar a que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Cuando la ley ha autorizado tributos -autorizados en forma genérica -en favor de las entidades territoriales, éstas gozan de entera autonomía para su establecimiento o supresión, para hacerlos efectivos o dejarlos de aplicar y para realizar los actos de administración, destinación y de disposición, manejo e inversión( art. 287-3 y 313-4 C.P.). Sobre el particular la Corte ha expuesto: "la autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación ¿ o recursos propios ¿ deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador". 2 1.1. INGRESOS TERRITORIALES Para garantizar uno de los derechos que integran el contenido esencial de la garantía institucional de la autonomía territorial, corresponde a la facultad de las entidades territoriales ¿ se reitera- de administrar sus propios recursos; sin este poder carecería de sentido el derecho a gobernarse por autoridades propias, pues es evidente que los actos de gobierno implican, en la mayoría de los casos, decisiones sobre gasto público y si éstas les están prohibidas aquellos se verían reducidos a un catálogo mínimo que afectaría el núcleo esencial de la autonomía territorial. Para tal efecto, las entidades territoriales cuentan -como le ocurre a la Nación-, con ingresos corrientes e ingresos de capital, cuya clasificación obedece, a la regularidad del ingreso, de manera que los primeros permiten calcular anticipadamente su monto con un relativo grado de certidumbre, y los otros, en cambio, es difícil estimarlos anticipadamente porque su ingreso está condicionado a una serie de factores generalmente externos que los hacen impredecibles y poco seguros. Los ingresos corrientes, según su naturaleza u origen, se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros son rentas que provienen de los impuestos. Los no tributarios corresponden a las multas, tasas, contribuciones, participaciones y rendimientos contractuales. La Corte Constitucional3 hizo una clasificación de las rentas territoriales teniendo en cuenta su fuente, esto es, el origen del ingreso y se refirió entonces a rentas internas o externas. La fuente externa o exógena de la renta sería aquella que proviene de la Nación a título de transferencia como el situado fiscal, las participaciones, los derechos por regalías y compensaciones, las rentas cedidas, los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, los restantes mecanismos que para estos efectos diseñe el legislador. Por supuesto que sobre estos ingresos la ley tiene un mayor grado de injerencia, con la natural pero justificada afectación de la autonomía fiscal de las entidades territoriales. Las fuentes exógenas proveen a las entidades territoriales de recursos que, en principio, no le pertenecen, razón por la cual la propia Constitución autoriza al poder central para fijar su destinación, siempre que ésta se adecue a los fines y prioridades de la Carta, encaminados fundamentalmente a la satisfacción de las necesidades básicas de los pobladores de cada jurisdicción. Las endógenas, hacen alusión a los recursos que se originan en la jurisdicción de la respectiva entidad regional en virtud de un esfuerzo propio, por decisión política de las autoridades locales o seccionales. Son recursos propios de las entidades territoriales, los que, en principio, resultan inmunes a la intervención legislativa. Tales recursos o rentas tributarias son de su entera propiedad, y gozan en consecuencia de las mismas garantías que la propiedad y la renta de los particulares, de conformidad con lo previsto en los artículos 58 y 362 superiores y por consiguiente los entes locales tienen plena facultad para definir la administración y destino de tales recursos. Se consideran como tales las rentas originadas en la explotación de los bienes o la prestación de servicios propios de las entidades territoriales, y las que se producen en virtud de fuentes tributarias propias. La ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de financiación y en particular para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, sino cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional. Sobre el particular la Corte ha señalado de manera reiterada que "cuando se trata de recursos territoriales provenientes de fuente endógena (recursos propios), la posibilidad de intervención por parte del legislador aparece muy restringida, pues de otra forma la autonomía financiera de las entidades territoriales correría el riesgo de perder su esencia" Una de las fuentes endógenas de los entes territoriales, es la sobretasa a la gasolina motor establecida por los municipios, distritos o departamentos. De conformidad con el artículo 117, inciso 1º de la Ley 488 de 1998, es una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales y por lo tanto tales recursos son de su plena propiedad y en consecuencia tienen la facultad para definir su destinación, de conformidad con los artículos 1º y 287 de la Carta4 (resaltado fuera de texto) 1.2. SOBRETASA A LA GASOLINA EN EL DISTRITO CAPITAL En cuanto al Distrito Capital, la historia de éste ingreso se detalla así: Con fundamento en el artículo 322 se expidió el Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá, que le permite disponer de un régimen político, fiscal y administrativo que le permitan dar desarrollo a los preceptos Constitucionales y legales vigentes. El artículo 156 autoriza al Concejo Distrital (Artículo 156) para "imponer una sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% de su precio al público", cuya destinación será la "financiación de los estudios, diseños y obras que se requieran para organizar y mejorar la red vial y el servicio de transporte colectivo de pasajeros que se preste por cualquier medio o sistema. También se podrá destinar a la adquisición de los predios y equipos que demande el cumplimiento del citado objetivo". De conformidad con lo establecido en el citado Estatuto y demás normas legales en desarrollo de lo establecido en el Estatuto Orgánico, el Concejo Distrital aprobó, mediante Acuerdo 21 de 19955, la imposición de la sobretasa a la gasolina, determinando en su artículo 1º la gradualidad y vigencia de la misma, así:
En el artículo 3º del mismo Acuerdo se estableció el destino de los recursos que se recaudaran, determinando que hasta el año 1998 la distribución se haría como se muestra a continuación:
En el Acuerdo se determinó igualmente que "Si para el año de 1998 se hubieren concluido y definido las fases de estudio, diseño, construcción y financiación, por parte de los Gobiernos Nacional y Distrital, el 50% (Cincuenta por ciento) de la sobretasa se destinará a la financiación del transporte masivo (Metro), y el otro 50% (Cincuenta por ciento), se distribuirán en un 25% (Veinticinco por ciento) para mantenimiento, 15% (Quince por ciento) para Plan Vial y 10% (Diez por ciento) para pavimentos locales. En el evento de que no se lleve a cabo la construcción del Metro, la Administración queda facultada para utilizar el porcentaje señalado para el Metro, en los proyectos que considere necesarios para el cumplimiento de los objetivos consagrados en el Artículo 156 del Decreto 1421 de 1993". En 1997 la administración solicitó al Concejo Distrital, 6considerar la modificación del porcentaje de la Sobretasa al consumo de gasolina. El Concejo Distrital aprobó la solicitud mediante Acuerdo 23 de 1997 y en el artículo 1º autorizó el incremento de la Sobretasa hasta el 20% y prolongó la vigencia de cobro hasta el año 2020, estableciendo una nueva distribución:
En la vigencia 1998, al no disponer de los estudios y diseños que permitieran la iniciación del proyecto Metro, la Administración solicitó al Concejo una modificación transitoria a la distribución de la Sobretasa, la que se aprobó con el Acuerdo 4 de 1998 en el que se determinó que la distribución de la Sobretasa a partir de 1999 sería nuevamente la establecida en el Acuerdo 23 de 1997. La distribución transitoria de los recursos quedó así (Artículo 2º):
Durante 1999, al manifestar la Nación la falta de disponibilidad de recursos para financiar el Metro y quedar este suspendido indefinidamente, propone nuevamente la administración al Concejo Distrital modificar el alcance del Acuerdo 23 de 1997, en el sentido de no restringir la asignación de los recursos al componente rígido del sistema integrado de transporte masivo (Metro) y que estos se canalicen para la adecuación del componente flexible (Transmilenio), lo cual es aprobado por Concejo mediante Acuerdo 42 de 19997, quedando la distribución tal como establecía el mencionado Acuerdo 23/978
Es así, como los Acuerdos vigentes garantizan que, máximo la ciudad dispone de un 50% de la Sobretasa a la gasolina hasta el año 2020 para el componente flexible (Transmilenio) del Sistema Integrado de Transporte Masivo. 2. FUNDAMENTO NORMATIVO 2.1 Carta política De conformidad con el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. Adicionalmente, en concordancia con la norma citada, establece el inciso segundo del artículo 288, ibídem, que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley. Dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos, ya que dicha facultad se encuentra limitada o subordinada no sólo a la Constitución sino también a la ley. En materia tributaria los límites que la ley puede establecer a los departamentos y a los municipios, obedecen a la finalidad de asegurar que, dentro de tales límites, todas las personas residentes en Colombia estén sometidas al mismo régimen impositivo Las competencias, pues, se definen y concretan en los términos que establezca la ley. Por lo tanto, no se puede sostener que en materia tributaria cada departamento y cada municipio pueda ejercer su competencia dentro de los límites que él mismo quiera trazarse, toda vez que conllevaría al desorden y el caos en lo que tiene que ver con los tributos departamentales y municipales, los cuales se no tendrían otro límite que el de la imaginación. En tales circunstancias, se quebrantarían, ahí sí, dos principios fundamentales de la Constitución:
"Es decir, la facultad de las asambleas y concejos para imponer contribuciones no es originaria, sino que está subordinada a la Constitución y a la ley; no obstante, las entidades territoriales gozan de autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos (arts. 287-3 y 313-4 C.N.)". 2.2. NORMAS NACIONALES Y DISTRITALES
En el &$articulo 118. se precisa de forma clara el hecho generador, -que no estaba claramente determinado en el artículo 156 del decreto ley 1421 de 1993-. estaría constituido por el consumo de gasolina motor extra y corriente nacional o importada, en la jurisdicción de cada municipio, distrito y departamento. Para la sobretasa al ACPM, el hecho generador está constituido por el consumo de ACPM nacional o importado, en la jurisdicción de cada departamento o en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá. No generan la sobretasa las exportaciones de gasolina motor extra y corriente o de ACPM. Igualmente, define que se entiende por gasolina, la gasolina corriente, la gasolina extra, la nafta o cualquier otro combustible o líquido derivado del petróleo, que se pueda utilizar como carburante en motores de combustión interna diseñados para ser utilizados con gasolina. Se exceptúan las gasolinas del tipo 100/130 utilizadas en aeronaves. En el &$articulo 119. determina quienes son responsables de la sobretasa, los distribuidores mayoristas de gasolina motor extra y corriente y del ACPM, los productores e importadores. Además son responsables directos del impuesto los transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de la gasolina que transporten o expendan y los distribuidores minoristas en cuanto al pago de la sobretasa de la gasolina y el ACPM a los distribuidores mayoristas, productores o importadores, según el caso. En cuanto a la Causación el &$ARTICULO 120. prevé que la sobretasa se causa en el momento en que el distribuidor mayorista, productor o importador enajena la gasolina motor extra o corriente o ACPM, al distribuidor minorista o al consumidor final. Respecto a la base gravable el &$articulo 121.determinó que está constituida por el valor de referencia de venta al público de la gasolina motor tanto extra como corriente y del ACPM, por galón, que certifique mensualmente el Ministerio de Minas y Energía. Para los efectos de &$la tarifa municipal y distrital el articulo 122, ibídem, contempló que el Concejo municipal o distrital, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de esta Ley, fijara la tarifa de la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente aplicable en su jurisdicción, la cual no podrá ser inferior al catorce por ciento (14%) ni superior al quince por ciento (15%). En cuanto
" Descripción de los principales programas de inversión. La descripción de los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, es la siguiente: (¿) B. CRECIMIENTO ECONÓMICO SOSTENIBLE Y GENERACIÓN DE EMPLEO (¿) 3. Impulso a la infraestructura estratégica en transporte Se invertirá prioritariamente en infraestructura que genere condiciones de paz y convivencia democrática, que apoye el desarrollo social, la creación de empleo y que permita mayores condiciones de seguridad. El Gobierno pondrá en marcha estrategias como el fortalecimiento y reorganización institucional de las entidades del sector para aumentar la capacidad de seguimiento, control y vigilancia de los proyectos, especialmente para el caso de las concesiones. Se hará énfasis en el fortalecimiento de esquemas de participación privada, facilitando su financiamiento mediante el mercado de capitales y se impulsarán programas de seguridad en la infraestructura de transporte. Igualmente, se promoverá la interconexión modal para integrar la red de carreteras en el ámbito regional, nacional e internacional. Las nuevas inversiones en la red terciaria se efectuarán por contratación pública y mediante la participación comunitaria, de forma tal que se incentive la generación de empleo. Para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos.11 Se dará continuidad al fomento de infraestructura básica con recursos del programa Colombia Profunda. En el caso de los conglomerados urbanos, en los cuales exista factibilidad técnica de proyectos de transporte masivo (Bogotá, Cali, Pereira-Dosquebradas, Barranquilla-Soledad, Cartagena, Bucaramanga, extensión de TransMilenio hasta Soacha y Valle de Aburrá) y se asegure la financiación por parte de la entidad territorial, y en el caso de las áreas metropolitanas por parte de dicha entidad, en asocio con los respectivos municipios, el Gobierno Nacional podrá participar en su desarrollo, siempre que exista el espacio fiscal, tanto en los municipios, y si fuere el caso en la respectiva área metropolitana, como en la Nación. Se promoverá la vinculación del capital privado en la estructuración y financiación de estos proyectos, conforme a un modelo fiscal que implique el control de una política pública sostenible sobre la operación y administración de los sistemas de transporte masivo, que garantice un manejo equitativo de los costos al usuario y la calidad del servicio. Se promoverán mecanismos que permitan la participación de pequeños y medianos transportadores en estos proyectos. Se deberán regular las tarifas para prevenir abusos de posiciones dominantes y monopolios. Apoyo de la Nación a la construcción de la ALO mediante el sistema de concesión para la salida del sur de Bogotá. Con el propósito de mejorar el servicio público urbano el Gobierno Nacional transferirá a las ciudades las facultades para administrarlo y regularlo, y promoverá la conformación de empresas de transporte eficiente. El Gobierno Nacional adelantará antes de finalizar la vigencia del plan de desarrollo los estudios de prefactibilidad y factibilidad para concesionar una nueva línea de ferrocarril que conecte las minas de Cerromatoso y la ciudad de Montería con la línea férrea de Santa Marta a Bogotá..."
Parágrafoº.- En ningún caso por la aplicación de este artículo y de la Ley 488 del 24 de diciembre de 1998, se presentará doble pago ni se dejará de pagar la Sobretasa a la gasolina motor.
III. COMPETENCIA DEL CONCEJO DE BOGOTA De conformidad con la normatividad y de las sentencias C-004 de 1993, C-084 de 1995, C-219 de 1997, C-720 de 1999 y especialmente en las sentencias C-879 de 1999 y 533 de 2005, se precisa lo siguiente:
Tal como se indicó en el acápite de los fundamentos normativos de la presente iniciativa, el artículo 156 del Decreto Ley 1421 de 1993 fue derogado1314,mediante las leyes 488 de 1998 y 788 de 2002. Respecto de la tarifa de la sobretasa a la gasolina a que alude el artículo 117 de la Ley 488 de 1998 cabe precisar que mediante el artículo 55 de la Ley 788 de 2002 el Legislador decidió establecer directamente la tarifa aplicable a nivel municipal departamental y en el Distrito Capital. Adicionalmente, es preciso anotar que las facultades autónomas, que se citan al Honorable Concejo de Bogotá, igualmente se predican al aplicar las previsiones contenidas en la Ley 153 de 1887, cuando en su artículo 1º, prevé lo siguiente: siempre que se advierta incongruencias en las leyes, u ocurra oposición entre ley anterior y ley posterior (artículo 2º ibídem) "la Ley posterior prevalece sobre la Ley anterior. En caso que una Ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la Ley posterior". Por lo expuesto, de conformidad con el principio de autonomía territorial, y la normatividad vigente sobre la materia, es el órgano de representación política del Distrito, en este caso el Cabildo capitalino, el competente para adoptar y establecer su distribución, sin mas condiciones que las previstas en la Ley 488 de 1988 y 788 de 2002. IV. ALCANCES Y PROPÓSITOS DEL PROYECTO DE ACUERDO Desde su inicio, la prioridad y los esfuerzos desarrollados tanto por la administración como por el Concejo de Bogotá, relacionados con el sistema de movilidad, se han encaminado a la búsqueda y canalización de recursos que permitan financiar obras de infraestructura y mantenimiento de la malla vial. Argumentos de sobra, han sido la base para la constitución y cobro de la sobretasa a la gasolina, por eso es necesario recordar los argumentos expuestos por el entonces Alcalde de la ciudad ANTANAS MOCKUS SIVICKAS, el 11 de agosto de 2005. Como se observa, con una sobretasa del 20% es factible recuperar la malla vial para 1999 (propuesta de la administración) pero a medida que este porcentaje disminuye el tiempo de recuperación se incrementa en forma geométrica: con una sobretasa del 16% se aplazaría la recuperación hasta el año 2010, con una del 10% hasta el 2046 y con una del 8% hasta más allá del 2070... De acuerdo con esta información, sólo al finalizar 1.999 se habrán cubierto las necesidades de recuperación y reconstrucción contándose para entonces con una malla vial en condiciones óptimas que demandará para su conservación de una inversión regular y permanente en un monto anual aproximado de $40.000 millones (precios 1995) Este último monto incluiría la conservación y el mantenimiento del espacio público verde, andenes y separadores como parte integrante de la vía. Al igual que el tributo, el cual ha sido objeto de varias modificaciones en aspectos tales como: el hecho generador, responsables, causación, base gravable y tarifa, la destinación -de los recursos recaudados por la administración- ha sido modificada por parte del Concejo de Bogotá. Es así como, inicialmente la sobretasa se destinó prioritariamente a la recuperación y mantenimiento de la malla vial (50%), para la ampliación el 30% y para el programa de acceso a barrios el 20% restante. Posteriormente, ya se autorizó la financiación del Sistema Integrado de Transporte Masivo,15 en el año de 1997 (Acuerdo 23) en donde se destinó el 50% y se redujo a un 20% los recursos destinados a la ampliación y mantenimiento de la malla vial y el 30% para accesos a barrios y pavimentos locales. Durante la vigencia del 1998 se efectuó una distribución transitoria dando prioridad al mantenimiento de vías y ampliación de la malla vial con el 65%. Finalmente, en el año de 1999, con el Acuerdo 42 (vigente) se volvió a ordenar la destinación de la sobretasa al Sistema Integrado de Transporte Masivo SITM en cualquiera de sus componentes. Se aprobó la destinación al SITM de conformidad con la definición16, sentido y alcance desarrollado por la administración: El Sistema Integrado de Transporte Masivo no se refiere únicamente al metro. Incluye además rutas en troncales y rutas de buses alimentadoras flexibles como redes integradas y jerarquizadas de transporte. Adicionalmente, tanto los estudios como los convenios firmados con la Nación se refieren al Sistema Integrado de Transporte Masivo incluyendo todos sus componentes y no sólo el metro que es uno de ellos (...) Estos estudios identifican las principales estrategias de desarrollo de la ciudad en los campos de transporte público, transporte privado y desarrollo institucional y manejo de tráfico, definiendo que el Sistema Integrado de Transporte Masivo es la combinación de redes integradas y jerarquizadas de transporte y se compone del Metro, como espina dorsal rígida, de rutas de buses en troncales y de rutas de buses alimentadoras flexibles. Esta combinación del sistema masivo/rigido con sistemas flexibles permite responder a los diferentes niveles de la demanda, maximiza la cobertura espacial y ofrece la complementariedad entre los diferentes modos. (....) Con la expedición de la Ley 488 de 1998 se autorizó la creación de una sobretasa nacional por tiempo indefinido y se estableció una tarifa unificada del 20% lo cual permitió no solamente equilibrar el porcentaje cobrado en el Distrito frene a los demás municipios sino, hacer perfectamente (sic) el cobro de la misma. (...) Es importante anotar que el Distrito Capital continúa firme en su decisión de aportar el 30% que le corresponde para la construcción de la Primera Línea del Metro, pero sólo podrá hacerlo en la medida en que la nación aporte el 70% que le corresponde Es necesario precisar que el proyecto Metro es el componente principal del Sistema de Transporte de la ciudad. Sin embargo, por no contar con la viabilidad financiera correspondiente, su ejecución está aplazada indefinidamente hasta que la Nación defina su apoyo17. Por lo tanto, de conformidad con la disponibilidad presupuestal, el Distrito Capital se encuentra ejecutando los demás proyectos básicos del sistema Integrado. De otra parte, al efectuar un diagnóstico sobre los resultados obtenidos sobre la recuperación de la malla vial de la ciudad, se puede afirmar, que los argumentos de hecho expuestos en el año 1995, para el establecimiento de la sobretasa de la Gasolina motor ¿es decir sobre su estado- son muy similares. El ultimo diagnóstico efectuado por el IDU, sobre este aspecto es el siguiente18: La Malla Vial de Bogotá D.C. a Diciembre de 2004 alcanza 15.338 Kilómetros carril de los cuales el 94% (14.483 Km.-carril) corresponden al Subsistema Vial y el 6% (855 Km.-carril) al Subsistema de Transporte. El resultado porcentual de la clasificación de las vías que conforman el Subsistema Vial de Bogotá D.C. se muestra a continuación:
Fuente : Base de Datos del Inventario y Diagnóstico de la Malla Vial - IDU Proyección a Diciembre de 2004. Elaboró: Dirección Técnica de Planeación ¿ IDUEl 25,81% de ésta se encontraba en buen estado, lo que significa una reducción de 2,29 puntos porcentuales con respecto al año 2003. Esto, combinado con el hecho que el porcentaje de malla vial en mal estado pasó de 40,25% en 2003 a 49,36% en 2004 muestra un deterioro del sistema vial da la ciudad. Cuando se mira el sistema vial en sus diferentes componentes, se encuentra que la situación es peor en la malla vial local y en la intermedia, en los cuales el porcentaje en buen estado solo es del 18,52% y el 12,86% respectivamente. Por el contrario, la malla vial arterial está en buen estado en un 62,86%. A continuación se muestra el inventario y diagnóstico del subsistema vial de Bogotá por cada uno de sus componentes:
Fuente: IDU - Base de Datos del Inventario y Diagnóstico de la Malla Vial Es importante aclarar, que desde el año 2000 la malla vial en buen estado en la ciudad ha sido cercana al 28% y debido a restricciones presupuestales no es posible que este porcentaje aumente, dado que no se cuenta con un plan de financiación a largo plazo. Por esta razón, tanto esta Administración Distrital como la anterior, solo se comprometieron a garantizar que este porcentaje de la malla vial siga en buenas condiciones y no se deteriore. Sobre este particular, se debe retomar los diagnósticos tenidos en cuenta por la administración para la formulación del Plan de Desarrollo contenida en el Acuerdo 119 de 2004 "POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO, SOCIAL Y DE OBRAS PÚBLICAS PARA BOGOTÁ D.C. 2004-2008 BOGOTÁ SIN INDIFERENCIA UN COMPROMISO SOCIAL CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN" Movilidad Una de las principales fortalezas de Bogotá es la prioridad que le ha otorgado al transporte público en los últimos años, logrando mantener en el sistema a la gran mayoría de las personas. Esta decisión, reconocida internacionalmente, evidencia importantes beneficios en términos ambientales, de costos para la ciudadanía, de optimización de las inversiones, y en general de productividad, de reducción en los tiempos de viajes y de organización de la ciudad. No obstante, aun es imprescindible avanzar en diferentes ámbitos. En primer término, en lo que se refiere a la protección de la vida, porque el cumplimiento de normas y la seguridad vial aun son frágiles. También, es preciso mejorar la calidad del servicio público, en cuanto a disponibilidad y variedad de alternativas según las necesidades de las personas. Igualmente, es necesaria una mayor integración del sistema con el tejido de los barrios y la ciudad. La movilidad en Bogotá se ve afectada, debido a diversos factores. El elemento central corresponde a los desplazamientos que se originan en trámites u otros requerimientos que se podrían eliminar, o reducir si las distancias permitieran suplirlos por medios no motorizados o eventualmente pudieran ser atendidos por otros medios diferentes al desplazamiento físico de la persona. Igualmente, la congestión se origina en el alto porcentaje de recorridos en transporte motorizado que tienen como destino el centro o los centros tradicionales de atracción de viajes y coinciden en las mismas horas del día. Así mismo, está pendiente la organización y ampliación del sistema de estacionamiento, que evite la utilización del espacio público como parqueadero. En la misma forma, el transporte público colectivo se encuentra sobre dimensionado, con un bajo índice de ocupación, sobreoferta de rutas y recorridos y desfase en las frecuencias de este modo de transporte. Por su parte, la malla vial requiere mantenimiento, especialmente preventivo, así como de nuevas vías que atiendan las necesidades del crecimiento. Además, presenta retrasos y restricciones financieras que no permiten responder a las expectativas de los contribuyentes. Dada esta brecha es indispensable priorizar en función del mayor impacto social posible. También, es notoria la baja articulación entre los diferentes modos y medios de transporte. Si bien la ciudad cuenta con alternativas de transporte masivo, colectivo, ciclorutas y andenes, no se encuentran conectados entre sí. Se realizan inversiones sectoriales que no se aprovechan en su conjunto. Del mismo modo, se encuentra un bajo nivel de conectividad en los barrios y desde éstos a las centralidades y al transporte masivo. La movilidad al interior de las localidades y barrios se encuentra restringida, producto del deterioro de las vías y la limitación en las inversiones en vías intermedias y locales. La integración con la ciudad-región está concentrada. La localización de la terminal de transporte interurbano, en el sector centro occidental de la ciudad, obliga a la realización de recorridos innecesarios a un porcentaje considerable de usuarios. Además, se han generado puntos informales de transporte interurbano que operan sobre vías públicas. También, falta regular y controlar las rutas intermunicipales. En ese marco y con la perspectiva de avanzar hacia la Bogotá moderna, pero especialmente para enfatizar su dimensión humana, el Distrito enfocará sus gestiones en movilidad hacia la reducción de las necesidades de desplazamiento de la ciudadanía. En ese empeño, se privilegiará el transporte público masivo y colectivo, se avanzará en la oferta de equipamientos más cerca de los hogares, e igualmente se promoverá la conjugación, entre el espacio público y el sistema de transporte como puntos activos de encuentro ciudadano. Además, en este enfoque el sistema de transporte masivo será instrumento del ordenamiento territorial. No obstante, el reto será lograr modificar el patrón de desplazamiento de la ciudad, del hogar al trabajo y/o a estudiar. Esto dependerá de cambios de mediano y largo plazo en la estructura urbana, generando una red de centralidades como lo propone el Plan de Ordenamiento Territorial..." Acorde con lo anteriormente expuesto, se requiere dotar a la administración, de recursos para la ampliación y el mantenimiento de la malla vial, así como: para el programa de acceso a barrios, pavimentos locales y los Fondos de Desarrollo Local. Dichos recursos se pueden obtener si el Concejo de Bogotá aprueba la presente iniciativa -según la competencia que le asiste- la cual busca fundamentalmente, modificar los porcentajes previstos en el Acuerdo 42 de 1999, distribuyéndolos equitativamente entre el SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE MASIVO y la ampliación y mantenimiento de la malla vial y el para el programa de acceso a barrios y pavimentos locales,- sin tener que recurrir a la imposición de nuevos tributos a la población capitalina para su sostenimiento, sin afectar su capacidad de pago, propendiendo por lograr la progresividad como requisito de la igualdad previsto en la Carta Política 19-. Teniendo en cuenta que el Acuerdo vigente, preveía un 50% para el SITM, el cual incluye el proyecto Metro -componente principal del Sistema de Transporte de la ciudad, que no cuenta con la viabilidad financiera hasta que la Nación defina su apoyo por lo que se encuentra aplazado indefinidamente-, se puede trasladar parte del porcentaje a él destinado, en las condiciones previstas en el articulado que se adjunta en la presente iniciativa. Cordialmente,
CARLOS VICENTE DE ROUX RENGIFO PROYECTO DE ACUERDO No. 359 DE 2005 "Por el cual, se modifica el Acuerdo 42 de 1999" El Honorable Concejo de Bogotá, D.C., en uso de sus atribuciones legales en especial de las que le confiere la Ley 488 de 1998 y 788 de 2002; el artículo 8º y el numeral 1º del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 ACUERDA: Artículo 1: El artículo Primero del Acuerdo 42 de 1999 quedará así: Para la vigencia fiscal de 2006, la distribución de los recaudos de la sobretasa al consumo de gasolina motor será: 30% Sistema integral de Transporte Masivo. 30% Mantenimiento de Vías y Ampliación de la malla Vial a cargo del IDU 20% Acceso a barrios y pavimentos locales a cargo del IDU 20% Pavimentos locales a cargo del IDU y de los Fondos de Desarrollo Local. PARÁGRAFO: Para la realización del programa de pavimentos locales se cumplirán los siguientes requisitos:Contar con la infraestructura sanitaria requerida, en caso de no existir, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la programará y ejecutará. Si las obras de infraestructura no están dentro de los planes y programas a desarrollar por parte de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, ésta cofinanciará las obras con la comunidad estableciendo las condiciones financieras de plazos y montos de los costos de dichas obras. Se exceptúa de ésta a los urbanizadores y constructores. Tener disponibilidad de predios. Estar localizados en los estratos 1,2 y 3. Artículo 2º.- El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga aquellas disposiciones que le sean contrarias. Se expide en Bogotá, D. C., a los¿¿.. días, del mes ....... de 2005.
LUIS EDUARDO GARZON Alcalde Mayor NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1 Sentencia C879/992 (sentencia C-219 de 1997).3 Sentencia C-219/974 Sentencia C-897 de 19995 En cuanto a la exposición de motivos, el entonces Alcalde ANTANAS MOCHUS SIVICKAS, en oficio radicado el 11 de agosto de 1995, pone a consideración el proyecto de acuerdo " POR EL CUAL SE ESTABLECE PARA SANTAFE DE BOGOTA D.C. LA SOBRETASA A LA GASOLINA MOTOR Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS" exponía "(...) Las acciones distritales en el sector de transporte, tránsito y obras viales se enmarcan primordialmente en dos de las seis estrategias del Plan: Espacio público y productividad urbana, aunque también se inscriben en las estrategias de cultura ciudadana y legitimidad Institucional...· En el numeral denominado "EL ESTADO DE LA MALLA VIAL EN SANTA FE DE BOGOTA" exponía: La importancia de la metodología propuesta por Naciones Unidas estriba en la manera como se demuestra que en los esfuerzos oportunos de conservación y mantenimiento de las vías radica el secreto para optimizar económicamente el manejo del mantenimiento y en la medida en que la geología lo permita lograr vías indestructibles, una idea utópica en países como Colombia pero hecha realidad en el centro de Europa.. (...) Como se observa, apenas una tercera parte de las vías de la ciudad califican en el nivel A. Pero mas grave aún es que el 40% se encuentra en frase crítica hacia abajo- Lo anterior sugiere que para mejorar la malla vial deben adelantarse de manera simultánea y permanente, en un horizonte de mediano plazo, obras de recuperación y reconstrucción y de obras típicas de mantenimiento... Dadas las condiciones de suelos de la ciudad (arcillosos, con nivel freático muy alto) estamos obligados a duplicar nuestros esfuerzos de recuperación y mantenimiento, pues las vías se deterioran más rápidamente... Como se observa, con una sobretasa del 20% es factible recuperar la malla vial para 1999 (propuesta de la administración) pero a medida que este porcentaje disminuye el tiempo de recuperación se incrementa en forma geométrica: con una sobretasa del 16% se aplazaría la recuperación hasta el año 2010, con una del 10% hasta el 2046 y con una del 8% hasta más allá del 2070... De acuerdo con esta información, sólo al finalizar 1.999 se habrán cubierto las necesidades de recuperación y reconstrucción contándose para entonces con una malla vial en condiciones óptimas que demandará para su conservación de una inversión regular y permanente en un monto anual aproximado de $40.000 millones (precios 1995) Este último monto incluiría la conservación y el mantenimiento del espacio público verde, andenes y separadores como parte integrante de la vía.Adicionalmente, se argumentó en el acápite de "LA SOBRETASA COMO COMPENSACIÓN DE COSTOS SOCIALES" Para cubrir estos costos sociales es justo y equitativo obtener recursos entre quienes utilizan preferentemente las vías, en proporción directa al grado de utilización que hacen de ellas. Es conveniente recordar que los propietarios de automóvil pertenecen a los grupos económicos con mayor capacidad de pago y que en términos de racionalidad económica, pueden esperarse que estén dispuestos a pagar por la ostensible disminución de los costos de operación y mantenimiento asociada a las mejoras en las condiciones de tráfico. (...) El establecimiento de la sobretasa de la gasolina y su destinación a la recuperación y el mantenimiento de la malla vial generan beneficios colectivos e individuales como los siguientes:
6 Según la exposición de motivos del proyecto de acuerdo "POR EL CUAL SE INCREMENTA LA SOBRETASA A LA GASOLINA AL 20% PARA SANTA FE DE BOGOTA" presentado por el Alcalde Mayor PAUL BROMBERG ZILBERSTEIN, se observa lo siguiente: El Departamento Administrativo de Planeación Distrital establece para 1997 como parámetros para evaluar de la infraestructura básica la continuidad, calidad y velocidad de las vías. El indicador continuidad muestra que el 43.5% de las vías están totalmente destruidas, el 21% solo lo están parcialmente y el 35% están por construir. La calidad de la totalidad de la Red vial fue medida bajo tres indicadores cualitativos buena, regular y mala. La calidad de las vías se incrementó en 1.64% pero aproximadamente el 64% de la malla vial tiene calificación entre regular y mala .... Según datos del informe de JICA para el corto plazo 1997-2001 se requieren US $ 2.105 millones, en el mediano plazo 2005 al 2010 US $2.782 millones y en el largo plazo 2011 al 2020 US $4.353 millones para cumplir con las demandas del Plan maestro durante los 23 años. Para llegar a lograr esta ejecución de inversión la ciudad tendrá que tener una alta disponibilidad de recursos, lo cual fácilmente puede sobrepasa rel periodo de obras proyectadas. Por ello, es indispensable establecer nuevas alternativas de financiamiento, que permitan la conformación de una canasta de posibilidades que incluyan el incremento a la sobretasa a la gasolina. De esta manera se solicita ampliar el cobro de la sobretasa lasta el año 2030 a efectos de garantizar a futuro esta importante fuente de recursos, como también establecer su destinación a partir de 1999 en un 50%, para el Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) y el otro 50% para el mantenimiento de la malla vial... El incremento la sobretasa a la gasolina al 20% no es una meta exclusivamente a largo plazo sino una necesidad para poder ejecutar el Plan Maestro del Transporte Urbano, cofinanciar un porcentaje del Sistema Integrado de Transporte Masivo y dotar a la administración de los recursos financieros que le posibiliten responder por las demandas que sobre transporte la ciudad solicita..."7 Revisado la exposición de motivos del proyecto de acuerdo "POR EL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO 023 DE 1997", presentado por el Alcalde Mayor (E) HÉCTOR RIVEROS SERRATO, detalló: ... que el Sistema Integrado de Transporte Masivo comprende:
Para la realización de la PLM es indispensable el apoyo del Gobierno Nacional. Sin embargo y a pesar de los convenios firmados con la Nación, los compromisos adquiridos no se han convertido en aporte efectivo. (...) Como resultado, el Distrito Capital no ha podido utilizar la totalidad de los recursos del 50% destinados al Sistema Integrado de Transporte Masivo(metro). Es por tanto muy importante darle uso más eficiente a estos recursos, teniendo en cuenta las necesidades de la ciudad. Los ingresos que por sobretasa genere el Distrito y no se requieran para el objetivo previsto inicialmente, deben destinarse a la financiación de componentes flexibles que hacen parte del Sistema Integrado de Transporte Masivo y que contribuyen al objetivo de mejorar este sistema en la ciudad. En efecto, la inmovilidad de estos recursos iría en detrimento de los objetivos que pretende la inversión pública y estancaría proyectos de vital importancia en el sector transporte, tránsito y obras viales. (...) El Sistema Integrado de Transporte Masivo no se refiere únicamente al metro. Incluye además rutas en troncales y rutas de buses alimentadoras flexibles como redes integradas y jerarquizadas de transporte. Adicionalmente, tanto los estudios como los convenios firmados con la Nación se refieren al Sistema Integrado de Transporte Masivo incluyendo todos sus componentes y no sólo el metro que es uno de ellos (...) Estos estudios identifican las principales estrategias de desarrollo de la ciudad en los campos de transporte público, transporte privado y desarrollo institucional y manejo de tráfico, definiendo que el Sistema Integrado de Transporte Masivo es la combinación de redes integradas y jerarquizadas de transporte y se compone del Metro, como espina dorsal rígida, de rutas de buses en troncales y de rutas de buses alimentadoras flexibles. Esta combinación del sistema masivo/rigido con sistemas flexibles permite responder a los diferentes niveles de la demanda, maximiza la cobertura espacial y ofrece la complementariedad entre los diferentes modos. (....) Con la expedición de la Ley 488 de 1998 se autorizó la creación de una sobretasa nacional por tiempo indefinido y se estableció una tarifa unificada del 20% lo cual permitió no solamente equilibrar el porcentaje cobrado en el Distrito frene a los demás municipio sino, hacer perfectamente (sic) el cobro de la misma. (...) Es importante anotar que el Distrito Capital continúa firme en su decisión de aportar el 30% que le corresponde para la construcción de la Primera Línea del Metro, pero sólo podrá hacerlo en la medida en que la nación aporte el 70% que le corresponde. (subrayado y resaltado fuera de texto) 8 Fuentes de Financiación - Sistema de transporte: Troncales de Transmilenio IDU9 Sentencia Corte Constitucional 199310 Frente a la sobretasa la Corte Constitucional en Sentencia C 879/99 expuso lo siguiente "Lo anterior permite afirmar que, según el criterio formal, las entidades territoriales son titulares de la sobretasa de que trata el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, pues no otra cosa puede derivarse del hecho de que el propio legislador asigne al mencionado tributo la condición de "municipal, distrital o departamental". Al mismo resultado se llega si se apela al criterio orgánico. En efecto, según el artículo 117 tantas veces citado, el perfeccionamiento de la contribución que se estudia depende de una decisión de los órganos de representación política de las correspondientes entidades territoriales. Ciertamente, la Ley 488 no establece directamente el impuesto en mención. Se limita, simplemente, a autorizar a las corporaciones de elección popular de los departamentos, municipios y distritos para adoptar la sobretasa, en las condiciones establecidas en los artículos antes citados. Finalmente, la aplicación del criterio material reafirma las anteriores conclusiones. Como puede fácilmente verificarse, la contribución estudiada se recauda, en su totalidad, en la jurisdicción de las respectivas entidades territoriales y los recursos recaudados ingresan, integralmente, a su patrimonio. De otra parte, no parece existir ningún elemento sustantivo que sirva para señalar que se trata de una renta nacional.De todo lo anterior se concluye con facilidad que la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente de que trata el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, es una renta estrictamente territorial, esto es, una fuente de financiación endógena de las entidades territoriales beneficiadas. 30. Dado que la precitada sobretasa constituye una fuente endógena de las entidades territoriales, el Legislador no puede intervenir en su destinación, sino, exclusivamente, si se trata de una intervención imprescindible, idónea y estrictamente proporcionada, para defender recursos nacionales seriamente amenazados, o, para garantizar la estabilidad macroeconómica de la Nación. . Debe afirmarse entonces que, en principio, las entidades territoriales tienen el derecho a definir, de manera autónoma, la destinación de los recursos que obtengan de la sobretasa de que trata el artículo 117 de la Ley 488 de 1998. Sin embargo, excepcionalmente el legislador podrá intervenir en dicha destinación siempre que cada intervención supere los requisitos mencionados" (Resaltado y subrayado fuera de texto) 11 Texto declarado inexequible Sentencia C-533 de 2005:(...) "Empero, como a continuación pasa a explicarse, es igualmente claro para la Corte que los criterios que se expusieron en la Sentencia C-897 de 1999 para declarar la inexequibilidad de las expresiones "solo podrá ser destinada a los fines que regulan la materia" frente al cargo por la supuesta vulneración del principio de autonomía territorial (art. 1 y 287 C. P.) deben ser reiterados en el presente caso en relación con la acusación formulada por la misma razón en este proceso en contra de las expresiones "para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos", contenidas en el tercer inciso del numeral 3 del literal B del artículo 8º de la Ley 812 de 2003 "por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario. (...) Al respecto la Corte constata que, como se desprende de las consideraciones preliminares de esta sentencia, en tanto el mandato contenido en dichas expresiones ha de entenderse necesariamente referido a la sobretasa a la gasolina a que alude el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, es claro que en el presente caso se está frente a una renta tributaria de propiedad de las entidades territoriales y que en este sentido solamente si se reunían precisas circunstancias era posible para el Legislador determinar que los recursos provenientes a dicha sobretasa "se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos". Recuérdese que, como igualmente se explicó en los apartes preliminares de esta sentencia, la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de financiación y en particular para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, sino cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional. Así mismo que toda restricción a la autonomía territorial, en cuanto implique la destinación específica de sus recursos propios, tendrá que ser necesaria, útil y proporcionada al fin constitucional que el legislador busca alcanzar, o de lo contrario deberá ser declarada inexequible. Ahora bien, la Corte constata que ninguna de las excepcionales circunstancias a que ha hecho referencia la jurisprudencia se configuran en el presente caso. No puede afirmarse en efecto que se encuentren en juego la estabilidad macro-económica a nivel nacional o la protección de recursos nacionales seriamente amenazados con el hecho de que para dar cumplimiento al programa de "impulso a la infraestructura estratégica en transporte" contenida en el numeral 3 del literal B sobre "crecimiento económico sostenible y generación de empleo" del artículo 8º de la Ley 812 de 2003 "por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario" se destinen o no "como mínimo en un 50%" los recursos de la sobretasa a la gasolina de propiedad de las entidades territoriales "a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo". Como lo reconocen los intervinientes gubernamentales ésta es solo una posibilidad entre otras para desarrollar el referido programa en la que "para los proyectos financiados con recursos públicos" se plantea esta destinación específica de recursos. Cabe señalar además que el objetivo que se invoca por parte de los intervinientes aludidos -a saber la cofinanciación con recursos nacionales y recursos territoriales- de determinadas obras de infraestructura vial y específicamente de vías urbanas, secundarias y terciarias, bien puede lograrse respetando la autonomía de las entidades territoriales. Es en efecto a las autoridades de dichas entidades territoriales, en atención a sus indiscutibles responsabilidades en este campo a quienes corresponde decidir si en relación con las vías aludidas que se encuentran en su jurisdicción y en interés de sus habitantes de acuerdo con la valoración que como representantes inmediatos de las comunidades les corresponde efectuar, se deben destinar o no los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina a que alude el artículo 177 de la Ley 488 de 1998 para cofinanciar obras como a las que se alude en las expresiones acusadas. Respetando el marco de competencias de la respectiva entidad territorial podrán entonces asegurarse recursos para el propósito aludido, sin que se imponga la destinación de unos recursos -que no sobra reiterar son de propiedad de las entidades territoriales y sin que ello pueda entenderse por supuesto como una autorización para desentenderse de sus responsabilidades en esta materia. (resaltado y subrayado fuera de texto). Así las cosas no estándose en presencia de una situación en la que se haga necesario proteger la estabilidad macroeconómica de la nación ni conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional, al tiempo que la restricción a la autonomía territorial mediante la destinación específica de recursos de propiedad de las entidades territoriales no resulta necesaria, -y por tanto tampoco útil ni proporcionada- al fin constitucional que el legislador busca alcanzar -a saber la cofinanciación de proyectos de infraestructura vial-, ha de concluirse en armonía con la jurisprudencia a que se hizo referencia en los apartes preliminares de esta sentencia que en el presente caso el Legislador desconoció la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos propios (art. 1 y 287 C.P.) al establecer que "Para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos". En consecuencia es claro para la Corporación que el cargo planteado por los demandantes en este sentido contra las expresiones acusadas esta llamado a prosperar, por lo que la Corte, -sin que se haga necesario examinar el cargo restante relativo al supuesto desconocimiento del principio de unidad de materia-, declarará la inexequibilidad de las expresiones referidas y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia". 12 La Corte Constitucional en sentencia C-004 de 1993, manifestó que: "¿Sólo es posible considerar la imposición legal de una destinación específica a las rentas de propiedad exclusiva de los entes territoriales, en los casos en que tal destinación esté encaminada a preservar la estabilidad macroeconómica nacional o a proteger recursos nacionales seriamente amenazados, lo cual tiene sustento constitucional en el control del endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales en cuanto que no puede exceder su capacidad de pago¿".13 Cuando el legislador, en desarrollo de sus atribuciones, estima necesario o aconsejable eliminar un tributo, sencillamente lo hace y con ello, en tanto cumpla las exigencias formales respectivas, no viola la Constitución Política sino que la desarrolla, toda vez que cristaliza por la vía negativa, la función confiada al órgano representativo.Si un principio jurídico universal consiste en que las cosas se deshacen como se hacen, debe preservarse en el orden tributario el de que quien crea los gravámenes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera el sistema tributario. De allí que, en tiempo de paz, sea al Congreso al que corresponda legislar en materia tributaria, con toda la amplitud que se atribuye a tal concepto, mediante la creación, modificación, disminución, aumento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones, bien que éstas sean fiscales o parafiscales; la determinación de los sujetos activos y pasivos; la definición de los hechos y bases gravables y las tarifas correspondientes (Artículos 150-12 y 338 C.P.)". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-222 del 18 de mayo de 1995) 14 Tácita o indirecta: cuando sin estar expresamente establecida, resulta de la incompatibilidad entre una Ley anterior y otra posterior (Lex posterior derogat priori)15 El Decreto 469 de Revisión del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C., define el Sistema de Movilidad y dentro de este el Subsistema de Transporte que se estructura entorno a los modos de transporte masivo Tren de Cercanías, Metro y TransMilenio dentro de un marco institucional regulado y controlado por la autoridad de tránsito16 PARAGRAFO 1.- El Sistema Integrado de Transporte masivo es la combinación de redes integradas y jerarquizadas de transporte y se compone de Metro, como espina dorsal rígida, de Rutas de Buses Troncales y de Rutas de Buses Alimentadoras Flexibles17 Es de anotar que de conformidad con lo previsto en el artículo 111 de la Ley 812 de 2003 sobre "SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO" es una obligación del Gobierno Nacional, en cumplimiento de los compromisos adquiridos, continuar cofinanciando o participando con aportes de capital en dinero o en especie, dentro de los porcentajes establecidos en el inciso 1o del artículo 2319o de la Ley 310 de 1996, el sistemas de transporte masivo basados en buses articulados de Bogotá (TransMilenio) y Santiago de Cali (Metrocali).18 Ver nota de pie No 519 La capacidad contributiva ha tenido dos funciones cardinales en la construcción del concepto de tributo. Por una parte, ha servido como presupuesto legitimador del tributo ya que el deber de contribuir al gasto esta sujeto a la existencia de capacidad económica; y por otra, como criterio de justicia tributaria para la distribución de las cargas impositivas... La justicia en materia de tributación ya no dependerá de la sola capacidad contributiva, sino de criterios de igualdad bajo su nueva concepción: la igualdad real entre los hombres que se sobrepone a la igualdad formal ante la Ley...Las constituciones- Leujene habla de la española y la italiana, pero lo propio se puede predicar de la colombiana- comienzan a ordenarle a los poderes públicos la aplicación de medidas desiguales, mas no arbitrarias, para corregir las desigualdades de hecho entre las personas. En este contexto, "la progresividad del sistema tributario no es sino la exigencia ineludible del principio de la igualdad". EN consecuencia, prosigue el autor, ya no es necesario fundamentar dicho precepto en principios éticos, la deseable redistribución de la riqueza o la justicia social, aun cuando desde luego persigue todas esas y otras finalidades. La progresividad en la actualidad debe concebirse "ante todo como un requisito de la igualdad, de tal forma que en una hipotética sociedad donde hubiera una perfecta distribución de la riqueza y donde todos tuvieran perfectamente cubiertas sus necesidades elementales, e incluso las superfluas, la progresividad seria siendo precisa para mantener las situaciones de igualdad relativa (desigualdades tolerables) existente entre todos los ciudadanos de esa colectividad... ...EL principio de la igualdad, sin embargo, ofrece los criterios para estructurar un principio de justicia aplicable tanto a los ingresos como a los gastos públicos. Ese criterio no es otro que el de la garantía de un mínimo vital, y cuando este falte, debe ser completado por prestaciones económicas del Estado en la forma de salario mínimo, subsidio al desempleo o pensiones de jubilación. Incluso, cabría, aunque ya desbordado tal vez la argumentación del autor, el impuesto negativo consistente en una prestación dineraria automática del Estado a quienes no alcancen ese mínimo vital después de disfrutar de las otras prestaciones mencionadas."tomado del libro ""ECONOMÍA DE LOS DERECHOS"", autor Clara López Obregón, Biblioteca Jurídica DIKE, edición del 12 de agosto de 2005, Págs.-129 a133 |
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