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SENTENCIA SU-637/96 CODIGO DISCIPLINARIO
UNICO-Alcance El CDU se aplica a
todos los servidores públicos y deroga los regímenes especiales existentes
hasta entonces, así como todas las disposiciones que le sean contrarias, salvo las
excepciones contempladas en la Constitución y en la misma ley. Evidentemente,
esta conclusión se extiende también a los funcionarios de la Rama Judicial. FUERO ESPECIAL
DISCIPLINARIO-Alcance Esta Corporación ha
establecido que de los funcionarios judiciales únicamente gozan de fuero
especial disciplinario los señalados en el artículo 174 de la Constitución
Política, es decir, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior
de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación. Con respecto a los demás
funcionarios de la Rama Jurisdiccional la Corte ha manifestado que ellos no
poseen un fuero disciplinario o judicial. REGIMEN DISCIPLINARIO
UNICO-Régimen general/REGIMEN DISCIPLINARIO
ESPECIFICO-Posibilidad de dictarlas La interpretación de
la Corte acerca de que el CDU se aplica a todos los servidores públicos, con
excepción de los miembros de la fuerza pública, no implica que para las
diferentes ramas y órganos del Estado no se puedan dictar normas disciplinarias
propias, conforme a la naturaleza especial de sus funciones. La Ley 200 de 1995
sirve como marco general del régimen disciplinario, pero se pueden crear normas
disciplinarias específicas, de acuerdo con las peculiaridades de las ramas del
poder público y de las funciones de cada órgano. De hecho, la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia en los artículos 150 a 154, contiene
importantes disposiciones aplicables a los funcionarios judiciales. En punto a
inhabilidades, incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones. REGIMEN DISCIPLINARIO
DE SERVIDORES PUBLICOS-Competencia legislativa La Constitución le
asignó al Legislador la facultad de decidir acerca del régimen disciplinario de
los servidores públicos. Ahora, dentro del abanico de posibilidades que el
legislador tenía a su disposición, decidió, en uso de legítima libertad de
configuración normativa, expedir un estatuto disciplinario básico aplicable a
todos los funcionarios. SANCION DISCIPLINARIA-Aplicación
disposición derogada/PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Aplicación/VIA DE
HECHO EN SANCION DISCIPLINARIA-Régimen más favorable La pena disciplinaria
impuesta fue fundamentada en el Decreto 1888 de 1989, el cual fue derogado por
el Código Disciplinario Unico. La situación se
enmarca dentro del derecho penal disciplinario, lo cual significa que en ella
tiene plena vigencia el principio de la favorabilidad. En el caso debió
aplicarse, en lo relacionado con las sanciones, la normatividad de la Ley 200
de 1995, la cual había entrado ya en vigor al momento de dictarse la sentencia
del Consejo Superior de la Judicatura. Las normas de la referida Ley 200 de
1995 atinentes a la sanción de destitución son más favorables a los
disciplinados. La decisión judicial, corresponde a una vía de hecho. La
imposición de la sanción disciplinaria más desfavorable, no obstante que al
momento de confirmarse la sanción se encontraba en vigencia una ley que
consagraba un régimen punitivo más favorable y que, la misma de manera expresa e
inequívoca derogaba los regímenes especiales disciplinarios - salvo el
aplicable a la fuerza pública -, pone de presente que la actuación judicial se
apartó ostensiblemente del imperio de la ley y, por ende, se incurrió en una
vía de hecho violatoria del derecho fundamental al debido proceso que, en este
caso, se impone amparar, a fin de que el órgano judicial competente adopte su
decisión conforme a la ley vigente y con estricta sujeción al principio de
favorabilidad. Noviembre 21 De 1996 Referencia: Expediente
T-101.154 Actor:
FRANCISCO JAVIER SANTAMARÍA HINCAPIÉ Magistrado Ponente: Dr.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ APROBADO POR ACTA Nº
56 LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL Integrada por su
Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los Magistrados Jorge Arango Mejía,
Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández
Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón
Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa EN NOMBRE DEL PUEBLO Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN Ha pronunciado la
siguiente SENTENCIA En el proceso de
tutela número T-101.154, promovido por el señor Francisco Javier Santamaría
Hincapié contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura. ANTECEDENTES 1. Francisco Javier Santamaría
Hincapié interpuso acción de tutela contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura, por considerar que la actuación de ésta,
al dictar la sentencia de segunda instancia dentro del proceso disciplinario
adelantado en su contra, constituye una vía de hecho violatoria del debido
proceso (art. 29 C.P.). Manifiesta también que el fallo lo afecta en sus
derechos al trabajo y a la igualdad. 2. Los hechos que
dieron lugar a la interposición de la presente acción de tutela son los
siguientes: 2.1 El actor se
desempeñaba como Juez Civil Laboral del Circuito de Urrao,
Antioquia, cuando, el 22 de marzo de 1994, Luz Dary Vanegas Ríos, secretaria
del Juzgado, presentó en su contra una queja disciplinaria ante el Consejo
Seccional de la Judicatura de Antioquia. Una vez adelantada la investigación
preliminar, el mencionado Consejo dictó pliego de cargos contra el acusado por
la presunta violación de los literales a) e i) del artículo 8 y a), b), i) y p)
del artículo 9 del Decreto 1888 de 1989. El 4 de abril de 1995,
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Antioquia, luego de oídos los descargos respectivos, estimó probadas las
acusaciones referidas al quebrantamiento de los literales a) e i) del artículo
8 y a) e i) del artículo 9 del Decreto 1888 de 1989, consistentes en asistir en
estado de embriaguez al despacho, realizar actos de irrespeto verbal contra una
subordinada, incumplir los mandatos del Código de Procedimiento Civil respecto
a cómo liquidar un crédito y sus intereses, y dejar de asistir,
injustificadamente, a la oficina o llegar tarde a ella. La Sala consideró que
las faltas atribuidas al inculpado atentaban contra la eficacia y la dignidad
de la administración de justicia, y que "tuvieron como motivo determinante
el hábito del Dr. Santamaría Hincapié de ingerir bebidas embriagantes,
situación que ha trascendido a la sociedad urraeña
(...) afectando seriamente la imagen de la justicia a su cargo". En
consecuencia, le impuso la sanción de destitución del cargo. 2.2 El apoderado del
acusado interpuso el recurso de apelación contra la sentencia. Concretamente,
pidió que la sanción que se le aplicara fuera la de suspensión en el ejercicio
del cargo y no la de destitución, solicitud que fundamentó en la carencia de
antecedentes disciplinarios del sancionado y en algunos hechos atenuantes. Al
mismo tiempo, adujo diversas causales de nulidad del proceso. 2.3. La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en providencia
del día 26 de octubre de 1995, consideró que no había lugar para decretar las
nulidades aducidas por el defensor del acusado. Asimismo, manifestó que los
cargos formulados contra el actor habían sido debidamente probados, y que
incluso algunos de ellos habían sido reconocidos por el disciplinado.
Igualmente, desestimó los argumentos del actor en favor de una aminoración de
la sanción, bajo la consideración de que las aflicciones anímicas no
justificaban su conducta y de que el hecho de que hubiera demostrado eficiencia
en su desempeño no eliminaba sus faltas contra la dignidad de la administración
de justicia. Por consiguiente, la
Sala resolvió confirmar la sentencia apelada y la sanción impuesta. 2.4. El actor solicita
la nulidad de la sentencia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura. Asegura que el debido proceso le fue
vulnerado por tres razones: la primera, por cuanto las nulidades por él
propuestas no habían sido tramitadas y resueltas como incidentes; la segunda,
porque la Sala Jurisdiccional Disciplinaria habría perdido la competencia para
decidir en segunda instancia hasta que no se resolvieran las referidas
nulidades mediante el trámite incidental; y la tercera, porque en el proceso
disciplinario se debería haber aplicado la Ley 200 de 1995 y no el Decreto 1888
de 1989, el cual habría sido derogado por aquélla. 2.5. El 22 de febrero
de 1996, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura denegó las nulidades propuestas. Con respecto al tercer motivo
aducido en la solicitud de declaratoria de nulidad de lo actuado manifestó que
a la luz de las atribuciones del Consejo Superior de la Judicatura no se podía
afirmar que la Ley 200 de 1995 derogaba el Decreto 1888 de 1989. Al respecto
precisa: "La función
jurisdiccional disciplinaria del consejo de la judicatura tiene fundamento
constitucional (artículos 116 y 256.3 de la Constitución Política) y la misma
Carta reconoce que su ejercicio se cumple con autonomía e independencia. Dichas
características han sido reafirmadas en los fallos de la Corte Constitucional
C-265 del 8 de julio de 1993, C-417 del 4 de octubre de 1993; y por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en
sentencia del 17 de febrero de 1995, precisando que las actuaciones y
decisiones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y de sus homólogas de los Consejos Seccionales revisten carácter
judicial. "Por su parte, el
régimen disciplinario consagrado en la Ley 200 de 1995 reviste carácter
administrativo y de igual forma son las actuaciones y las decisiones que
contempla, por manera que su misma naturaleza delimita el alcance de su
aplicación únicamente a los servidores públicos con funciones de esa índole
pertenecientes a todos los niveles de la administración, salvo los vinculados a
la fuerza pública que no obstante hacer parte de la Rama Ejecutiva del Poder
Público se le reconoce una normatividad disciplinaria especial, privilegio que
resulta lógico y razonable si se tiene en cuenta la esencia, las
características y las finalidades que debe cumplir la fuerza pública conforme a
lo preceptuado en los artículos 216 y s.s. de la Constitución. "Un entendimiento
distinto de los alcances acerca de la vigencia y campo de aplicación de la
mencionada ley, propiciaría caos en el ordenado ejercicio de las Ramas del
Poder, pues invitaría a que una se entrometiera en los asuntos propios de la
otra rebasando los principios de cooperación y armonía entre ellas y, también,
daría paso a maneras inconcebibles de aplicación de la ley en el tiempo. "Sencillamente,
ahora la administración pública y las entidades de control como la Procuraduría
y la Contraloría cuentan con un régimen disciplinario único cuanto sus normas
unifican competencias, trámites, faltas, sanciones y naturaleza de las
decisiones para dicha franja del poder público, sin que su regulación pueda
trascender dicho espacio y menos invadir el del poder judicial. "Téngase en
cuenta que el artículo 177 de la Ley 200 de 1995 señala qué órganos son
competentes para aplicar dicho régimen y dentro de ellos obviamente no está el
Consejo Superior de la Judicatura, por cuanto sus facultades disciplinarias se
hallan reglamentadas en el Decreto 2652 de 1991, copia fiel del apartado
constitucional que establece su naturaleza jurisdiccional y su desempeño
autónomo e independiente debiendo ejercer sus atribuciones de acuerdo a las
normas disciplinarias a que están sujetos los funcionarios judiciales en su condición
de administradores de justicia, que no es otro que el Decreto 1888 de
1989". 3. El actor interpuso
acción de tutela contra la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura,
ante la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Afirma que la
actuación de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, al aplicar el Decreto 1888 de 1989 en lugar de la Ley 200 de 1995,
viola los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. Además,
considera vulnerado su derecho al trabajo, por cuanto fue despedido de su
cargo, en forma desproporcionada con respecto a la falta cometida. Estima que la Ley 200
de 1995 se debe aplicar también a los funcionarios de la rama judicial, puesto
que el artículo 20 de ésta establece que son destinatarios de ella, entre
otros, "los empleados y trabajadores del Estado", al tiempo que el
artículo 48 trata a la Rama Judicial como organismo del Estado. Precisa, que esa es la
única conclusión que permite el texto del artículo 177, el cual se ocupa con la
vigencia de la ley y reza: "Esta ley regirá cuarenta y cinco (45) días
después de su sanción, será aplicada por la Procuraduría General de la Nación,
por los personeros, por las administración central y descentralizada territorialmente
y por servicios y por todos los servidores públicos que tengan
competencia disciplinaria; se aplicará a todos los servidores
públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales
que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental,
distrital o municipal, o que les sean contrarias, salvo los regímenes
especiales de la fuerza pública...". (Se subrayan las partes en que
enfatiza el actor). Puesto que el Consejo Superior de la Judicatura es una
institución con competencia disciplinaria y que la ley no excluyó expresamente
a los funcionarios de la rama judicial como destinatarios de su aplicación -
cosa que hubiera podido hacer, tal como ocurrió con los miembros de la fuerza
pública-, lo lógico es colegir que el Consejo debe utilizar en su actuación
disciplinaria la Ley 200. Manifiesta que si se
le hubiera aplicado la Ley 200 de 1995, tal como correspondía, no se le habría
podido imponer la sanción de destitución. La ley establece, en su artículo 25,
cuáles son las faltas gravísimas, y determina que estas faltas son las únicas
que ameritan destitución. De acuerdo con el artículo 32, las faltas graves y
leves, en donde cabría clasificar las conductas en que él incurrió, no pueden
ser sancionadas con destitución. Más aún, señala, el artículo 22 dispone que el
concurso de faltas no acarree la destitución, como sí ocurría con el Decreto
1888 de 1989 y con la Ley 13 de 1984. El artículo 256,
numeral 3, de la Constitución atribuye al Consejo Superior de la Judicatura y a
los Consejos Seccionales la facultad de "examinar la conducta y sancionar
las faltas de los funcionarios de la rama judicial...", pero esta potestad
la puede ejercer "en la instancia que señale la ley", y en este caso
la ley ha ordenado que los procesos disciplinarios se desarrollen de acuerdo
con los preceptos de la Ley 200 de 1995. A los argumentos
esgrimidos por el Consejo Superior de la Judicatura para no adoptar la Ley 200
en su labor responde así: "No es cierto que
el régimen disciplinario consagrado por la Ley 200 de 1995 revista
exclusivamente un carácter administrativo y que de igual forma sean las
actuaciones y las decisiones que contempla y, que sólo sea aplicable a
funcionarios administrativos (sic). La historia de la Ley 200 de 1.995 dice que
la intención del legislador fue la de diseñar un estatuto único rector, que
estableciera los principios sustanciales y procedimentales aplicables en todos
los niveles del Estado en general. Por ello se ha dicho que la multiplicidad y
diversidad normativa disciplinaria, así como la disparidad existente entre la
misma, fueron erradicadas por el legislador al unificar, integralizar
en un solo ordenamiento los institutos jurídicos sustanciales y
procedimentales, que constituyen un verdadero régimen de carácter específico,
porque versa solamente sobre el asunto disciplinario y el cual ostenta la
calidad de único, porque él impera sobre todos los servidores públicos de todas
las entidades y organismos del Estado, de todas las ramas del poder
público". Igualmente, expresa que
el hecho de que el Consejo no esté mencionado expresamente dentro de los
órganos que han de aplicar la Ley 200 no significa que se pueda excusar de
hacerlo, pues el artículo 177 resalta que la Ley 200 será aplicada por
"todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria"
y los Consejos Superior y Seccionales claramente la tienen. Considera que al no
aplicársele la Ley 200 de 1995 le fue vulnerado, por parte del Consejo Superior
de la Judicatura, el derecho a que sus actos se observaran desde el ángulo de
la ley más favorable. Anticipándose a una posible objeción a este argumento,
basada en que el artículo 176 de la ley autoriza que los procesos
disciplinarios en curso continúen su trámite de conformidad con el
procedimiento anterior, precisa que la norma se refiere al trámite, al
procedimiento, y no a los aspectos sustanciales, dentro de las cuales se
encuentra lo relacionado con las sanciones y con su dosimetría. Concluye con la
afirmación de que es claro que la providencia de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura constituye una vía de
hecho, por cuanto en ella se le aplicó la norma más desfavorable, de acuerdo
con la cual cabía la destitución, mientras que si se le hubiera aplicado la Ley
200 de 1995 no habría sido posible la imposición de esa sanción. 4. Dentro de los
documentos remitidos al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca
para efectos del proceso de tutela, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior del Judicatura incluyó las copias de un auto del Consejo de Estado y
de dos autos del mismo Consejo Superior. Dada su íntima relación con la materia
que es objeto de este proceso importa hacer referencia a ellas. 4.1. El auto del 17 de
febrero de 1995, proferido por la Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, del Consejo de Estado, con ponencia del magistrado Libardo Rodríguez Rodríguez,
trata fundamentalmente sobre el tema de si el ejercicio preferente del poder
disciplinario por parte de la Procuraduría General de la Nación (CP, art.
278.6) se extiende también a los funcionarios de la rama jurisdiccional. El
Consejo de Estado llega a la conclusión de que la Constitución estableció un
fuero especial para los funcionarios de la rama y que, por lo tanto, la función
disciplinaria con respecto a estos funcionarios le compete únicamente a los
Consejos Superior de la Judicatura y Seccionales. Así, la Procuraduría no
podría desplazar a los referidos Consejos en sus investigaciones disciplinarias,
aun cuando sí podría emitir conceptos en esos procesos, de acuerdo con el
artículo 277-7 de la Constitución. 4.2. En el auto del 18
de abril de 1996, proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, con ponencia del magistrado Rómulo González
Trujillo, el Consejo ratificó su decisión de continuar aplicando en los
procesos disciplinarios el Decreto 1888 de 1989. En el auto se citan escritos
de 6 de los 7 magistrados de esa Sala, en los cuales se defiende la aplicación
del mencionado decreto. Igual posición se asume en el auto del 25 de abril de
1996, proferido por la misma Sala, con ponencia del magistrado Alvaro Echeverri Uruburu.
Fundamentalmente, las razones esgrimidas en favor de esta tesis son: a) A pesar de que
tanto la Ley 200 de 1995 como el Decreto 1888 de 1989 son normas de carácter
disciplinario, los actos, decisiones y recursos a los que hacen referencia son
completamente diferentes, pues mientras la ley se ocupa con funcionarios y
actos administrativos, el decreto trata sobre funcionarios y actos
jurisdiccionales. Por esta razón, mal se podría pensar que la Ley 200 de 1995
ha derogado el Decreto 1888 de 1989. b) La Ley 200 de 1995
dispuso la derogatoria de todas las normas que le fueran contrarias, y el
Decreto 1888 de 1989 no lo es, por cuanto aquélla "disciplina la conducta
de los servidores públicos a través de un procedimiento meramente
administrativo, mientras que el decreto define y sanciona exclusivamente los
comportamientos propios y exclusivamente predicables de los servidores de la
Rama Judicial y a través de un procedimiento judicial no susceptible, por
tanto, de revisión por la vía contenciosa". c) El Decreto 1888 de
1989 es una norma especial, mientras que la Ley 200 es una norma general, y de
acuerdo con los principios generales del derecho ha de regir la norma especial. d) "La
Constitución Nacional estableció un fuero de juzgamiento disciplinario a los
funcionarios de la Rama Judicial en el artículo 256, numeral 3, y señala como
competencia privativa del Consejo Superior de la Judicatura las funciones de
examinar la conducta y las faltas de todos los funcionarios de la Rama
Jurisdiccional. "Acorde con esta
prerrogativa, la Carta Constitucional determinó que en estos eventos el Procurador
General de la Nación se limitará a emitir conceptos en los correspondientes
procesos disciplinarios, según el mandato del artículo 278 numeral 2º". e) La Corte
Constitucional ha precisado que las decisiones de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura son verdaderas sentencias,
"que hacen tránsito a cosa juzgada y por ende no están sujetas a posterior
estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, ya que los órganos de la
jurisdicción disciplinaria son imparciales e independientes (sentencia C-417 de
octubre de 1993). "De otro lado,
todas las decisiones que emanen de la Procuraduría General de la Nación son
actos administrativos sujetos al control posterior de lo contencioso
administrativo. Por tanto, el juzgamiento de los empleados de la Rama Judicial
no puede ser juzgado por la Procuraduría General a través de la Ley 200 de
1995, porque atentaría contra la autonomía de la propia Rama". f) El Consejo Superior
de la Judicatura no puede utilizar para la motivación de sus decisiones
judiciales "un procedimiento eminentemente administrativo, como es el
consagrado en la Ley 200 de 1995, porque violaría el debido proceso y no
observaría la plenitud de las formas propias de este juicio". La aplicación de la
Ley 200 de 1995 a los procesos disciplinarios que adelanta el Consejo
entrañaría una amplia gama de dificultades, en razón del carácter judicial de
las decisiones de éste. A manera de ejemplo, la Ley 200 de 1995 contempla el
recurso de reposición contra los pronunciamientos de única instancia, medio
judicial que no se podría utilizar en los procedimientos ante el Consejo
Superior de la Judicatura, pues se entraría en contradicción con el principio
procesal de que el juez no puede revisar su propia sentencia o fallo. Igualmente,
en la ley se consagran otros recursos que son propios de las actuaciones
administrativas, y no aplicables a las jurisdiccionales, tales como la
revocatoria directa, la acción contenciosa administrativa y la suspensión
provisional. En respuesta al
argumento de que los recursos citados no tendrían por qué aplicarse en los
procedimientos ante el Consejo se señala que ello "es ineludible teniendo
en cuenta que de aceptarse la sujeción o la aplicación de la Ley 200 a la
acción jurisdiccional disciplinaria, habría que hacerlo in extenso, en su
integralidad, por cuanto no se puede perder de vista que se trata de un
Estatuto Unico y como tal no puede aplicarse por
partes, es decir, no estaría dado al intérprete entrar a establecer cuáles
normas del mismo aplicaría y cuáles no". g) Puesto que los
sujetos pasivos de la acción disciplinaria que ejerce el Consejo Superior de la
Judicatura, es decir, los jueces, magistrados y fiscales, gozan de autonomía e
independencia, lo lógico es concluir que para ellos debe existir un régimen
disciplinario especial. h) Los jueces y
magistrados no son, por definición legal (Decretos 258 de 1978 -art. 2-, 1660
de 1987 -arts. 2-4-, y 52 de 1987 -art. 2), ni empleados ni trabajadores del
Estado. Por eso, no se puede entender que son destinatarios de la Ley 200, al
tenor de su artículo 20. Igualmente, el hecho de que en el artículo 177 no se
hubiera mencionado expresamente a los Consejos Superior de la Judicatura y
Seccionales dentro de las autoridades que deben aplicar la Ley 200, significa
que se deseó excluirlos de esa obligación. "De ninguna manera puede
entenderse que tales colegiaturas estén comprendidas en el concepto de Servidor
Público, acepción que en la Constitución alude a las personas naturales o
físicas que prestan sus servicios al Estado". i) La Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia acepta que los magistrados y jueces tienen un
régimen disciplinario propio, pues en su artículo 111 se precisa que
"mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven
los procesos que por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten
contra los funcionarios de la Rama Judicial...". El mismo artículo
preceptúa que "las providencias que en materia disciplinaria se dicten en
relación con funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no susceptibles
de acción contencioso-administrativa. Toda decisión disciplinaria de mérito,
contra la cual no proceda ningún recurso, adquiere la fuerza de cosa
juzgada". Estas normas conducen
necesariamente a la conclusión de que "los Jueces y Magistrados gozan de
un fuero constitucional, que también es especial en la medida en que, de
acuerdo con el canon 256.3 de la Carta Política, su conducta oficial está
sometida al escrutinio y juzgamiento del Consejo Superior de la Judicatura y
Consejos Seccionales exclusivamente, es decir de la Jurisdicción Disciplinaria,
lo cual conlleva la necesidad imperativa de tenérseles que aplicar los
regímenes propios de la función jurisdiccional, quedando descartada por lo
tanto la aplicación del C.D.U. [Código Disciplinario Único], toda vez que ese
imprescindible carácter jurisdiccional de las normas regentes de su
investigación y juzgamiento viene a desvirtuarlo la circunstancia de que los
actos que se cumplan de conformidad con aquél, son revisables por la
Jurisdicción Contencioso Administrativa; además de que, debiéndose aplicar
"in extenso", se llegaría a la conclusión del desplazamiento de la
Jurisdicción Disciplinaria por parte de la Procuraduría General de la Nación,
como lo prevé el segundo inciso del artículo 47 del C.P.U., todo lo cual con el
consecuente despojo del fuero constitucional de juzgamiento de que gozan los
funcionarios judiciales (art. 256.3)". 5. La Sección Primera
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la tutela impetrada, en
sentencia del 7 de abril de 1996 En su pronunciamiento, el Tribunal establece
que la decisión de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
no es una vía de hecho como sostiene el actor, "toda vez que a éste se le
dieron todas las oportunidades procesales garantizándosele el derecho de
defensa y el debido proceso". Manifiesta que la
tutela contra sentencias solamente cabe en contadas excepciones, de acuerdo con
la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Luego de citar varias
circunstancias en la que ella es viable, concluye que "ninguna de las
situaciones descritas en las tesis jurisprudenciales adoptadas por la Corte
Constitucional, para la procedencia de la acción contra providencias, tuvo
lugar en el caso que se analiza, por lo cual la tutela es improcedente". 6. El actor impugnó la
decisión del juez de tutela. Enfatiza que las normas disciplinarias no son ni
estatutarias ni orgánicas, razón por la cual no se tenía que cumplir con
condiciones especiales para modificar el Decreto 1888 de 1989. Por eso insiste
en que el referido decreto sí fue modificado por la Ley 200 de 1995. El
carácter ordinario de las normas disciplinarias para los funcionarios de la
rama jurisdiccional lo evidencia, además, el que las disposiciones
disciplinarias contenidas en el proyecto de ley Estatutaria sobre la
Administración de Justicia fueron declaradas inexequibles por la Corte
Constitucional, en su sentencia C-037 de 1996. Precisa que en la
Constitución no se establece que los funcionarios de la rama jurisdiccional
tendrán un régimen disciplinario especial, al contrario de lo que ocurre con la
Fiscalía General de la Nación, la cual fue autorizada por el artículo 253 a
tener un régimen disciplinario propio. Reitera que en la
sentencia del Consejo Superior de la Judicatura se incurrió en una vía de hecho
por violación del debido proceso, más no porque no se le hubieran concedido
oportunidades para la defensa sino porque la sanción que le fue impuesta fue
tomada de la norma más desfavorable. 7. El día 30 de mayo
de 1996, el Consejo de Estado confirmó el fallo impugnado. Manifiesta que las
providencias dictadas por el Consejo Superior de la Judicatura son verdaderas
sentencias, con el mismo valor y fuerza vinculatoria que las dictadas por las otras
autoridades judiciales. Sostiene que en la
actuación del Consejo Superior de la Judicatura no encuentra la existencia de
ninguna vía de hecho "desconocedora del debido proceso o que atente contra
el derecho de defensa del actor. Por el contrario, obra en el expediente
suficiente información que enseña cómo al reclamante se le brindaron todas las
oportunidades de ley para que conociera de los cargos que existían en su contra
y ejerciera el derecho de defensa frente a los mismos, tanto en la actuación disciplinaria
de primera instancia, como en la surtida ante el superior". Manifiesta que el
Consejo de Estado ha sido renuente a considerar procedente la acción de tutela
contra decisiones judiciales y que en el caso bajo examen no se encuentra
fundamento alguno, fáctico o jurídico, que conduzca a modificar tal posición. 8. La Sala Plena de la
Corte Constitucional asumió el conocimiento y decisión de la presente revisión
para los propósitos de unificación de jurisprudencia y en razón de la
trascendencia del asunto. FUNDAMENTOS JURIDICOS 1. El actor considera
que en la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, mediante la cual se
le impuso la sanción de destitución, se incurrió en una vía de hecho. Fundamenta
su aseveración en la circunstancia de que el Consejo basó su fallo en el
Decreto 1888 de 1989, a pesar de que éste había sido derogado por la Ley 200 de
1995, ley que si se hubiera aplicado le habría acarreado una sanción más
favorable. 2. El Consejo Superior
de la Judicatura estima que los funcionarios de la rama judicial del poder
público gozan de fuero disciplinario y que, por lo tanto, no se rigen por el
código disciplinario único (Ley 200 de 1995), sino por normas especiales,
contenidas en el Decreto 1888 de 1989. Sostiene que la Ley 200 de 1995 es
aplicable únicamente a los funcionarios de la administración pública y no a los
de la rama jurisdiccional. El problema planteado 3. Se trata de
esclarecer si las normas del Código Disciplinario Unico
- en adelante también se hará referencia a este estatuto con el número de la
ley o con su abreviatura -CDU - son aplicables a los funcionarios de la rama
judicial o si para éstos rigen normas disciplinarias especiales. Además, debe
establecerse si el Consejo Superior de la Judicatura incurrió en una vía de
hecho al imponerle al actor la sanción de destitución con base en lo
preceptuado por el Decreto 1888 de 1989. 4. Desde la misma
sentencia C-037 de 1996 de la Corte Constitucional (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), ya se había adelantado que el Código Disciplinario Unico
era aplicable también a los funcionarios judiciales. En el mencionado fallo se
examinó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la
administración de justicia. La Corte declaró la inexequibilidad
de los artículos 116 a 119 del proyecto, que contemplaban una serie de faltas y
sanciones disciplinarias para los funcionarios y empleados de la Rama
Jurisdiccional. En la providencia se afirmó que la regulación de la materia
disciplinaria era competencia propia del legislador ordinario y no de una ley
estatutaria. Además, en la sentencia se llamó la atención acerca de que las
materias tratadas por los artículos declarados inexequibles ya habían sido
reguladas por la Ley 200 de 1995. Posteriormente,
mediante la sentencia C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), esta
Corporación resolvió en sentido positivo el interrogante acerca de si la Ley
200 de 1995 se aplicaba también a los funcionarios de la Rama Judicial. En la
sentencia se citan algunos apartes de la exposición de motivos del proyecto de
ley, en los cuales se evidencia la intención de eliminar la multiplicidad de
regímenes disciplinarios existentes hasta ese momento: "Además, la
proliferación y variado conjunto de normas que regulan la conducta de los
servidores públicos y los procedimientos respectivos, permiten afirmar, sin
temor a equivocaciones que existe un procedimiento general y numerosos
especiales para distintos sectores de la administración como, entre otros muchos
para los miembros de la Fuerzas Militares, la Policía Nacional, los Maestros,
los Notarios, el personal de custodia y vigilancia de las cárceles, los
servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, los servidores de
Santafé de Bogotá, D.C., los trabajadores de la Seguridad Social, los empleados
del Ministerio de hacienda, la Rama Judicial, los empleados administrativos del
Congreso, etc. "Esta
multiplicidad de regímenes disciplinarios conduce al ejercicio ineficiente e
inequitativo del juzgamiento de la conducta de los servidores públicos,
anarquiza la función del mandato constitucional a cargo de todas las entidades
oficiales, por todas estas razones, es incuestionable que el Estado Colombiano
debe tener un Código o Estatuto Unificado para la realización del control
disciplinario tanto interno como externo a fin de que la función constitucional
se cumpla de manera eficaz y como además, se convierta en herramienta eficiente
en la lucha contra la corrupción administrativa 1". En otro aparte de la
sentencia C-280 de 1996 se expresa: "Esta finalidad
unificadora del CDU explica que el artículo 177 del mismo establezca que sus
normas se aplican a "todos los servidores públicos sin excepción alguna y
derogan las disposiciones generales o especiales que regulen materias
disciplinarias a nivel nacional, Departamental, Distrital, Municipales, o que
le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código". En efecto, si
el Legislador pretendía por medio del CDU unificar el derecho disciplinario, es
perfectamente razonable que sus artículos se apliquen a todos los servidores
públicos y deroguen los regímenes especiales, como es obvio, con las
excepciones establecidas por la propia Constitución. Tal es el caso de
aquellos altos dignatarios que tienen fuero disciplinario autónomo, pues sólo
pueden ser investigados por la Cámara de Representantes (CP art. 178) o de los
miembros de la Fuerza Pública, pues en este caso la propia Carta establece que
ellos están sujetos a un régimen disciplinario especial (CP arts
217 y 218), debido a las particularidades de la función que ejercen. En
relación con los funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero,
esta Corporación ya ha establecido que no vulnera la Carta el ejercicio del
poder disciplinario preferente de la Procuraduría, siempre y cuando "dicha
competencia no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de
la Judicatura"2. (Subrayas fuera del texto). De los textos citados
se deriva claramente que el CDU -dictado en cumplimiento del artículo 124 de
Constitución, el cual preceptúa que "la ley determinará la responsabilidad
de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva"- se aplica a
todos los servidores públicos y deroga los regímenes especiales existentes
hasta entonces, así como todas las disposiciones que le sean contrarias, salvo
las excepciones contempladas en la Constitución y en la misma ley.
Evidentemente, esta conclusión se extiende también a los funcionarios de la
Rama Judicial. Ahora bien, el Consejo
Superior de la Judicatura expone diversos argumentos para fundamentar su
posición acerca de que el CDU no puede aplicarse a los funcionarios de la rama
judicial. Aun cuando, como se vió, este punto ya ha
sido definido por la Corte, es importante analizar brevemente algunas de las
razones expuestas por el Consejo, tal como se hace a continuación. 5. Asevera el Consejo
Superior de la Judicatura que la Constitución Política estableció un fuero de
juzgamiento disciplinario para todos los funcionarios de la Rama
Jurisdiccional, en su artículo 256, numeral 3. Este dispone que
"Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos
Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:
(...) 3) Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la
rama judicial, así como las de los abogados en ejercicio de su profesión, en la
instancia que señale la ley". Esta Corporación ya ha
establecido que de los funcionarios judiciales únicamente gozan de fuero
especial disciplinario los señalados en el artículo 174 de la Constitución
Política, es decir, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación. En efecto, en la
sentencia C-417 de 1993, (MP José Gregorio Hernández Galindo), precisó la Corte
que los funcionarios judiciales citados "únicamente están sometidos al
escrutinio y juicio del Senado de la República, cuando incurran en las faltas
que la Constitución contempla, y al de la Corte Suprema de Justicia -Sala
Penal- cuando se trate de la comisión de delitos. Por tanto, en razón del mismo
fuero, se hallan excluidos del poder disciplinario del Consejo Superior de la
Judicatura que, en los términos del artículo 257, numeral 3, de la
Constitución, ha de ejercerse por dicha Corporación sobre los funcionarios de
la Rama Judicial carentes de fuero y sobre los abogados en ejercicio de su profesión,
en la instancia que señale la ley". Obsérvese que el texto
citado precisa que solamente los magistrados de las altas Cortes, los miembros
del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General gozan de fuero
especial tanto para las materias disciplinarias como para las penales. Con
respecto a los demás funcionarios de la Rama Jurisdiccional la Corte ya ha
manifestado que ellos no poseen un fuero disciplinario o judicial. El punto
final lo desarrolla la misma sentencia al expresarse acerca del papel
concurrente de la Procuraduría General de la Nación y de los Consejos Superior
y Seccionales de la Judicatura en la labor disciplinaria sobre los funcionarios
judiciales no señalados en el artículo 174 de la Constitución. Interesa citar
algunos apartes de esa sentencia a este respecto: "La Constitución
Política de 1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza de un
organismo único, aunque establece una cláusula general de competencia en la
materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación. A ésta encomienda la
atribución de "ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley"
(artículo 277, numeral 6º C.N.). Esa competencia de la
Procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o empleado, sea cualquiera
el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre aquellos que gocen de fuero
especial según la Constitución. En cuanto a
éstos se refiere, como ya se dijo, el Procurador General tan sólo tiene a su
cargo la función de emitir concepto dentro del proceso que adelante la
autoridad competente (artículo 278, numeral 2, C.N.). Con respecto a los
funcionarios judiciales que carecen de fuero se aplica el artículo 278, numeral
1, de la Constitución, que dice: "Artículo 278.-
El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes
funciones: 1. Desvincular del cargo,
previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que
incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la
Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el
ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las
investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o
jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción
de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la
denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del
ejercicio de su cargo". De conformidad con lo
previsto en el artículo 256, numeral 3º, de la Constitución, corresponde al
Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y
de acuerdo con la ley, la atribución de "examinar la conducta y sancionar
las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como las de los
abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la
ley", sin perjuicio de la atribución que la Constitución confiere al
Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder
disciplinario (artículo 277, numeral 6º C.N.). En el evento en que la
Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un funcionario
judicial en un caso concreto, desplaza al Consejo Superior de la Judicatura
-Sala Disciplinaria- o al Consejo Seccional correspondiente y al superior
jerárquico, evitando así dualidad de procesos y colisión de competencias respecto
de un mismo hecho. El desplazamiento se produce, en aplicación de la nombrada
norma constitucional, dado el carácter externo del control que ejerce el
Procurador. En síntesis, las
normas anteriores, interpretadas armónicamente, deben ser entendidas en el
sentido de que, no siendo admisible que a una misma persona la puedan
investigar y sancionar disciplinariamente dos organismos distintos, salvo
expreso mandato de la Constitución, los funcionarios de
la Rama Judicial -esto es aquellos que tienen a su cargo la función de
administrar justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de
fuero constitucional)- pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente
por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se
produzca el indicado desplazamiento hacia el control externo de la
Procuraduría. (Subrayas no originales). Esta conclusión fue
ratificada en la sentencia C-244 de 1996, (MP Carlos Gaviria Díaz), en el
aparte relacionado con la demanda contra la parte final del tercer inciso del
artículo 61 de la Ley 200 de 1995, inciso que reza así: "Respecto de los
funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y sancionar
las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura
y de los consejos seccionales, según el caso. A los empleados de la misma rama
los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en
ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría
general de la Nación". La frase subrayada fue acusada de vulnerar el
referido inciso 3o. del artículo 256 de la Constitución, en razón de que, a
juicio de la actora, los únicos organismos competentes para examinar la
conducta disciplinaria de los funcionarios judiciales serían el Consejo
Superior de la Judicatura, por intermedio de su sala disciplinaria, o los
Consejos Seccionales respectivos. En aquella ocasión señaló la Corte: "El punto que
aquí se discute ha sido analizado por esta Corporación en múltiples ocasiones,
y en ellas se ha dejado claramente definida la competencia preferente o
prevalente de la Procuraduría General de la Nación para investigar la conducta
oficial de todos los funcionarios y empleados al servicio del Estado, cualquiera
que sea la rama u órgano al cual prestan sus servicios y el nivel territorial
al que pertenezcan, y que se conoce como control disciplinario externo, el cual
no se opone al llamado control disciplinario interno a cargo del nominador o
superior inmediato del empleado, ni al que ejerce el Consejo Superior de la
Judicatura. Entonces, para resolver la acusación basta simplemente remitirse a
los argumentos expuestos por la Corte en la sentencia C-417 de 1993, los cuales
son íntegramente aplicables y servirán de fundamento para declarar exequible no
sólo lo acusado, sino todo el inciso final, al no infringir norma
constitucional alguna.(...)". Interesa añadir que en
la misma sentencia se perfiló más el concepto de poder disciplinario preferente
de la Procuraduría en relación con los funcionarios judiciales excluidos del
fuero, al precisarse que la prevalencia solamente se podía hacer valer cuando
el Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales no hubieran
asumido a prevención la investigación disciplinaria correspondiente. Dice al
respecto el fallo: "El poder preferente de la Procuraduría General de la
Nación para investigar a funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero
y a los empleados de la misma, tampoco vulnera el Estatuto Superior, siempre y
cuando en el caso de los funcionarios dicha competencia "no haya sido
asumida a prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura (art. 257
C.P.)". 7. Manifiesta también
el Consejo que las normas de la Ley 200 de 1995 son de carácter administrativo,
mientras que las decisiones del Consejo Superior de la Judicatura poseen la
calidad de sentencias. Sostiene que en la Ley 200 se contempla una serie de
recursos que no pueden aplicarse a los procesos disciplinarios que realiza el
Consejo, precisamente en virtud del carácter judicial de la actuación de este
último. En la misma sentencia
C-417 de 1993, la Corte reconoció el carácter judicial de las decisiones del
Consejo Superior de la Judicatura. En efecto, allí se expresó lo siguiente: "La Constitución
de 1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel jerárquico de las demás
(Título VIII, capítulo 7 de la Carta). Sus actos en materia disciplinaria son
verdaderas sentencias que no están sujetas al posterior estudio y
pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso de la Contencioso
Administrativa, si se admitiera la tesis sostenida por el Procurador en este
proceso, pues la Constitución no lo prevé así. Mal podría, entonces, negárseles
tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de actos
administrativos, pese a la estructura institucional trazada por el
Constituyente. Eso ocasionaría el efecto -no querido por la Carta (artículos
228 y 230 C.N.)- de una jurisdicción sometida a las determinaciones de
otra". Asimismo, el artículo
111 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia dispone que los
actos del Consejo en relación con los funcionarios judiciales tienen carácter
jurisdiccional y que contra ellos no procede recurso alguno. Pero el hecho de que
las providencias del Consejo ostenten el carácter de sentencias judiciales no
se opone a que las normas del CDU sean aplicadas, en lo pertinente, a los
procesos disciplinarios que adelante el Consejo Superior, tal como lo decidió
el legislador en uso de su facultad de establecer el régimen disciplinario de
los servidores públicos. La interpretación de
la Corte acerca de que el CDU se aplica a todos los servidores públicos, con
excepción de los miembros de la fuerza pública, no implica que para las
diferentes ramas y órganos del Estado no se puedan dictar normas disciplinarias
propias, conforme a la naturaleza especial de sus funciones. La Ley 200 de 1995
sirve como marco general del régimen disciplinario, pero se pueden crear normas
disciplinarias específicas, de acuerdo con las peculiaridades de las ramas del
poder público y de las funciones de cada órgano. De hecho, la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia en los artículos 150 a 154, contiene
importantes disposiciones aplicables a los funcionarios judiciales. En punto a
inhabilidades, incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones. 8. La consideración
anterior ofrece la respuesta a otra objeción presentada por el Consejo, en el
sentido de que el CDU es una norma general, mientras que el Decreto 1888 de
1989 es la norma especial, lo que conduce a plantear la prevalencia de esta
última. Al respecto cabe recalcar que, como ya se afirmó en el punto 4 de estos
fundamentos, en el artículo 177 del CDU se impuso la derogatoria de todos los
regímenes especiales existentes hasta el momento, lo cual apareja de manera
inequívoca la pérdida de vigencia del Decreto 1888 de 1989. Pero incluso si la
decisión del legislador hubiese sido otra y el referido Decreto 1888 de 1989
estuviese vigente, la relación entre el CDU y este decreto sería diferente a la
planteada por el Consejo Superior de la Judicatura. En ese hipotético caso,
dado que el CDU sienta las bases generales del régimen disciplinario aplicable
a todos los servidores públicos, los regímenes especiales deberían construirse
e interpretarse sobre esos fundamentos comunes, de manera tal que, en lugar de
sostenerse que la existencia de un régimen disciplinario especial autorizaría
el desacato del régimen general, habría de deducirse que dicho régimen especial
es complementario del general. 9. Según el Consejo el
CDU vulnera el principio de la separación de los poderes. Asimismo, considera
que si los jueces gozan de autonomía e independencia, lo lógico es que ellos
estén sometidos a normas disciplinarias especiales. Sobre esta tesis cabe
simplemente señalar que la Constitución le asignó al Legislador la facultad de
decidir acerca del régimen disciplinario de los servidores públicos (CP arts.
6, 124, 150-23 y 209). Ahora, dentro del abanico de posibilidades que el
legislador tenía a su disposición, decidió, en uso de legítima libertad de
configuración normativa, expedir un estatuto disciplinario básico aplicable a
todos los funcionarios (arts. 20 y 177). El Congreso podría haber optado por
otra fórmula, mas no lo hizo. Por otra parte, ha de
precisarse que de la existencia de un régimen disciplinario general no se puede
deducir ni un peligro para la separación de los poderes ni una afectación de la
autonomía funcional de los jueces, máxime si se tiene en cuenta que ese régimen
debe respetar siempre la autonomía que a éstos reserve la Constitución
Política. 10. El Decreto 1888 de
1989 consagraba, en sus artículos 8° y 9°, diferentes faltas contra la dignidad
y la eficiencia de la administración de justicia. En el artículo 10 se
determinaba que, independientemente de la responsabilidad civil o penal del
infractor, los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional que
incurrieran en las faltas previstas en el estatuto podían ser objeto de las
sanciones de multa, suspensión o destitución. En el decreto no se establecía
qué tipo de faltas debía ser objeto de una sanción determinada, sino que se
dejaba a la discreción de la autoridad disciplinaria la fijación de la pena, de
acuerdo con diversos criterios que señalaba la misma norma. Al respecto rezaba
el artículo 15: "La sanción
disciplinaria será impuesta por la autoridad competente, con arreglo al
procedimiento, teniendo en cuenta la naturaleza, efectos y modalidades de la
infracción, las circunstancias agravantes y atenuantes y la personalidad del
acusado". 11. El juez
civil-laboral del circuito de Urrao, Antioquia,
Francisco Javier Santamaría Hincapié, fue encontrado culpable de haber
incurrido en las siguientes faltas disciplinarias: asistir en estado de
embriaguez al despacho, realizar actos de irrespeto verbal contra una
subordinada, incumplir los mandatos del Código de Procedimiento Civil respecto
a cómo liquidar un crédito y sus intereses, dejar de asistir,
injustificadamente, a la oficina y llegar tarde a ella. A partir de la
determinación de estas faltas y en uso de las atribuciones que concedía el
Decreto 1888 de 1989, tanto el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia
como el Consejo Superior de la Judicatura decidieron sancionar al juez
Santamaría Hincapié con la pena de destitución. 12. La Ley 200 de 1995
consagra, en su artículo 24, tres tipos de faltas disciplinarias, a saber: las
gravísimas, las graves, y las leves. A continuación, el artículo 25 determina
cuáles son las faltas gravísimas. Con respecto a las faltas leves y graves
precisa el artículo 38 que "constituye falta disciplinaria y por lo tanto
da lugar a acción e imposición de la sanción correspondiente el incumplimiento
de los deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y funciones, la
incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos de
interés". Los derechos de los funcionarios públicos están contemplados en
el artículo 39, mientras que los deberes, las prohibiciones y las
incompatibilidades y las inhabilidades en los artículos 40, 41, y 42 a 45,
respectivamente. A su vez, el artículo 27 determina cuáles son los criterios
por atender para catalogar si la pena es grave o leve. Por su parte, el artículo
32 precisa cuáles son los límites de las sanciones: "Las faltas leves
dan lugar a la aplicación de las sanciones de amonestación escrita con
anotación en la hoja de vida o multa hasta 10 días del salario devengado en el
momento de cometer la falta, con la correspondiente indexación. "Las faltas
graves se sancionarán con multa entre once (11) y noventa (90) días del salario
devengado al tiempo de cometerlas, suspensión en el cargo hasta por el mismo
término o suspensión del contrato de trabajo o de prestación hasta por tres (3)
meses, teniendo en cuenta los criterios señalados en el artículo 27 de esta
ley. "Las faltas
gravísimas serán sancionadas con terminación del contrato de trabajo o de
prestación de servicios personales, destitución, desvinculación, remoción o
pérdida de investidura". De la lectura de este
artículo se advierte que las faltas gravísimas son en todos los casos
sancionables con la pena de destitución - o su equivalente -, y que sólo ese
tipo de faltas es merecedor de esa pena. Para las otras faltas no se contempla
dicha sanción, pero sí existe una gama de posibilidades punitivas. 13. La enumeración
taxativa de las situaciones que constituyen falta gravísima y que han de ser
objeto de la sanción de destitución evidencia la voluntad del legislador de
garantizarle a los servidores públicos que la sanción disciplinaria más grave
sólo será aplicable en casos muy concretos y predeterminados. La pena disciplinaria
impuesta al juez Santamaría Hincapié fue fundamentada en el Decreto 1888 de 1989,
el cual, como ya se señaló, fue derogado por el Código Disciplinario Única. La
sentencia del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia fue dictada el
día 4 de abril de 1995. La apelación del fallo fue resuelta por el Consejo
Superior de la Judicatura, mediante sentencia dictada el día 26 de octubre de
1995, bajo la vigencia de la Ley 200 de 1995. Sin embargo, el Consejo Superior
de la Judicatura consideró en su momento que el Código Disciplinario Única no
había derogado el Decreto 1888 de 1989 y, por esa razón, decidió continuar
aplicando este último decreto. La Corte ha señalado
ya en varias ocasiones que los principios del derecho penal criminal son
aplicables al derecho disciplinario, por cuanto éste constituye una modalidad
del derecho penal. Entre los principios del derecho penal se halla el de la
favorabilidad, el cual se encuentra expresamente contemplado en el artículo 29
de la Constitución Política. Este principio rige tanto para los conflictos de
leyes en el tiempo como para cuando se trata de leyes coetáneas y se ha de
determinar cuál debe regir en un caso específico 3. La situación examinada
se enmarca dentro del derecho penal disciplinario, lo cual significa que en
ella tiene plena vigencia el principio de la favorabilidad. A partir de esta
afirmación se llega a la conclusión de que en el caso concreto del proceso
disciplinario contra el juez Santamaría Hincapié debió aplicarse, en lo
relacionado con las sanciones, la normatividad de la Ley 200 de 1995, la cual
había entrado ya en vigor al momento de dictarse la sentencia del Consejo
Superior de la Judicatura. Las normas de la referida Ley 200 de 1995 atinentes
a la sanción de destitución son más favorables a los disciplinados, puesto que
eliminan la discrecionalidad de la autoridad disciplinaria para asignar esa
pena y limitan a ciertas hipótesis taxativas la posibilidad de imponerla. La
decisión judicial, de acuerdo con lo expuesto, corresponde a una vía de hecho.
La imposición de la sanción disciplinaria más desfavorable, no obstante que al
momento de confirmarse la sanción se encontraba en vigencia una ley que
consagraba un régimen punitivo más favorable y que, la misma de manera expresa
e inequívoca derogaba los regímenes especiales disciplinarios - salvo el
aplicable a la fuerza pública -, pone de presente que la actuación judicial se
apartó ostensiblemente del imperio de la ley y, por ende, se incurrió en una
vía de hecho violatoria del derecho fundamental al debido proceso que, en este
caso, se impone amparar, a fin de que el órgano judicial competente adopte su
decisión conforme a la ley vigente y con estricta sujeción al principio de
favorabilidad. DESICION Primero: REVOCAR, por
los motivos expresados, el fallo proferido por el Consejo de
Estado, el día 30 de mayo de 1996 y, en su lugar, CONCEDER la
tutela solicitada. En consecuencia, por constituir una vía de hecho, se revoca
la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, del día 26 de octubre de
1995, dictada dentro del proceso disciplinario contra Francisco Javier
Santamaría Hincapié. Segundo: Líbrense
por Secretaría las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991. Cópiese,
Notifíquese, Comuníquese, Insértese En La Gaceta De La Corte Constitucional Y
Cúmplase.
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los veintiún (21) días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y seis
(1996). ACLARACIÓN DE VOTO A
LA SENTENCIA SU-637/96 REGIMEN DISCIPLINARIO
UNICO-Derogación disposiciones precedentes (Aclaración
de voto) No estuve conforme con
la declaración de exequibilidad de ese absolutismo legislativo,
pero, ante el hecho cierto de que ya no se puede controvertir su avenencia con
la Constitución Política, no queda otro remedio que reconocer la efectiva
derogación de las normas legales precedentes, relativas a la materia
disciplinaria. Resulta evidente la vía de hecho en que incurrió el Consejo
Superior de la Judicatura en el caso materia de estudio, al hacer valer, en
contra del accionante, normas que para la época del juicio disciplinario ya
habían sido derogadas por la Ley 200 de 1995. Referencia:
Expediente T-101154 Santa
fe de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de mil novecientos noventa y
seis (1996). Aunque, respecto de
las expresiones "todos", "sin excepción alguna" y "o
especiales", contenidas en el artículo 177 de la Ley 200 de 1995,
declaradas exequibles por esta Corte mediante Sentencia C-280 del 25 de junio
de 1996, hube de salvar mi voto, por estimar que han debido ser retiradas del
ordenamiento jurídico, acojo hoy la ponencia presentada por el H. Magistrado
Eduardo Cifuentes Muñoz, por razón de la obligatoriedad de la cosa juzgada
constitucional (art. 243 C.P.). En efecto, el carácter
absoluto y absorbente de la norma plasmada en el indicado precepto del Código Unico Disciplinario, que obtuvo el aval de la Corte,
implica necesariamente que los procesos disciplinarios contra cualquier
servidor público, incluídos los funcionarios y
empleados de la Rama Judicial despojados de fuero, deben regirse por las
disposiciones de dicho Estatuto, que, como él mismo señala, "será aplicada
por la Procuraduría General de la Nación, por los personeros, por las
administraciones central y descentralizada territorialmente y por
servicios y por todos los servidores públicos que tengan
competencia disciplinaria" y "se aplicará a todos
los servidores públicos sin excepción alguna" (subrayo). Como si fuera poco, la
norma en cita dispuso que, a partir de la vigencia del Código, quedaran
derogadas "las disposiciones generales o especiales que
regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital,
municipales, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de
la fuerza pública" (subrayo). Repito que no estuve
conforme con la declaración de exequibilidad de ese
absolutismo legislativo, pero, ante el hecho cierto de que ya no se puede
controvertir su avenencia con la Constitución Política, no queda otro remedio
que reconocer la efectiva derogación de las normas legales precedentes,
relativas a la materia disciplinaria. Así las cosas, resulta
evidente la vía de hecho en que incurrió el Consejo Superior de la Judicatura
en el caso materia de estudio, al hacer valer, en contra del accionante, normas
que para la época del juicio disciplinario ya habían sido derogadas por la Ley
200 de 1995. Y no se diga que con
esto se le quiere dar efecto retroactivo a la Sentencia C-280 de 1996,
pronunciada por la Corte en cuanto a la exequibilidad
del mencionado artículo, toda vez que el Código Unico
Disciplinario comenzó a regir, con toda su fuerza normativa, desde antes de
proferido el fallo de la jurisdicción disciplinaria sobre el que ahora nos
ocupamos. Ya para entonces, independientemente del control de
constitucionalidad que sobre aquél se ejerciera, derogó lo que dijo derogar.
Otra cosa es que, después, la Corte Constitucional haya respaldado su validez. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO Magistrado Fecha, ut supra ACLARACIÓN DE VOTO A
LA SENTENCIA SU-637/96 REGIMEN DISCIPLINARIO
ESPECIAL-Subsistencia (Aclaración de voto) No obstante que el
artículo 177 de la Ley 200 de 1995, declarado exequible por esta Corporación,
establece que dicho estatuto es aplicable a todos los servidores públicos sin
excepción alguna y que expresamente se consideran derogadas las disposiciones
que le sena contrarias, salvo los regímenes
especiales de la Fuerza Pública, ello no se opone en mi concepto a la
subsistencia de otros regímenes disciplinarios reconocidos por la misma
Constitución Política de 1991. Y en el caso específico de los funcionarios de
la rama judicial, el artículo 256 constitucional le otorga al Consejo Superior
de la Judicatura y a los Consejos Seccionales, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, según el caso y de acuerdo a la ley, "examinar la conducta
y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como la de
los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la
ley", lo que permite a mi juicio la existencia de un régimen propio y
especial de carácter disciplinario para todo lo relacionado con la función
realizada por dichas Corporaciones. Referencia:
Expediente T-101.154 Acción
De Tutela De Francisco Javier Santamaría Hincapié Contra La Sala Jurisdiccional
Disciplinaria Del Consejo Superior De La Judicatura Magistrado
Ponente: DR. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Santa
fe de Bogotá, D.C. Noviembre veintinueve (29) de mil novecientos noventa y seis
(1996) Con el debido respeto
y consideración que me merecen las decisiones de la Sala Plena de la
Corporación, comedidamente me permito consignar la aclaración de voto respecto
a la sentencia proferida por la Corte Constitucional dentro del proceso de la
referencia, en la forma que a continuación se señala. Como tuve oportunidad
de expresarlo al consignar la aclaración de voto a la sentencia No. C-280 de
1996, deseo reiterar nuevamente que no obstante que el artículo 177 de la Ley
200 de 1995, declarado exequible por esta Corporación, establece que dicho
estatuto es aplicable a todos los servidores públicos sin excepción alguna y
que expresamente se consideran derogadas las disposiciones que le sena contrarias, salvo los regímenes especiales de la
Fuerza Pública, ello no se opone en mi concepto a la subsistencia de otros
regímenes disciplinarios reconocidos por la misma Constitución Política de
1991. En efecto, el artículo
253 de la Carta Fundamental establece en forma diáfana que la ley determinará
lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General y al
"régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de su
dependencia". Igualmente, el
artículo 279 ibidem señala con respecto a la
Procuraduría General de la Nación, que la ley determinará lo relativo "al
régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho
organismo". Y en el caso
específico de los funcionarios de la rama judicial, el artículo 256 constitucional
le otorga al Consejo Superior de la Judicatura y a los Consejos Seccionales,
Sala Jurisdiccional Disciplinaria, según el caso y de acuerdo a la ley,
"examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la
rama judicial, así como la de los abogados en ejercicio de su profesión, en la
instancia que señale la ley", lo que permite a mi juicio la existencia de
un régimen propio y especial de carácter disciplinario para todo lo relacionado
con la función realizada por dichas Corporaciones. Fecha ut supra. HERNANDO HERRERA
VERGARA Magistrado ACLARACIÓN DE VOTO A
LA SENTENCIA SU-637/96 REGIMEN DISCIPLINARIO
UNICO-Complejidad/REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL-Existencia
(Salvamento de voto) Es destacable el propósito
que guió el esfuerzo del legislador al expedir un estatuto disciplinario
aplicable a los servidores del Estado. Sin embargo, ese cometido ni podía, a mi
juicio, realizarse en desmedro de las normas constitucionales que establecen
regímenes disciplinarios especiales, lo cual de suyo, se muestra contrario a la
pretensión de regular mediante un solo estatuto la compleja materia
disciplinaria en toda su extensión. REGIMENES
DISCIPLINARIOS ESPECIALES-Aplicación (Salvamento de voto) La competencia que la
Constitución atribuye a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, comporta el expreso reconocimiento de un régimen
propio relativo a los funcionarios de la rama judicial y a los abogados en el
ejercicio de su profesión; régimen que es especial no sólo por el organismo
encargado por el Constituyente de cumplir esa importante función, sino por la
necesidad, derivada del Estatuto Supremo, de establecer reglas y procedimientos
disciplinarios apropiados para el ejercicio de esa competencia. El silencio del
legislador respecto de los regímenes disciplinarios especiales
constitucionalmente consagrados, no puede, a mi juicio, tener el efecto de
desconocerlos propiciando la aplicación de unos mismos principios o reglas a
sectores que el mismo Constituyente se cuidó de distinguir. MAGISTRADO
PONENTE: DR. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Con el debido respeto
por las providencias de la Corte Constitucional, el suscrito magistrado se
permite aclarar su voto en relación con la sentencia de la referencia. Estimo que es
destacable el propósito que guió el esfuerzo del legislador al expedir un
estatuto disciplinario aplicable a los servidores del Estado. Sin embargo, ese
cometido ni podía, a mi juicio, realizarse en desmedro de las normas constitucionales
que establecen regímenes disciplinarios especiales, lo cual de suyo, se muestra
contrario a la pretensión de regular mediante un solo estatuto la compleja
materia disciplinaria en toda su extensión. Son pocos los casos en
los que la Carta Política alude a esos regímenes especiales que encuentran
innegable fundamento en la existencia de variados tipos de servidores y
funcionarios que en su actuación obedecen a diferentes pautas organizativas y
aún a especiales principios de responsabilidad, dependiendo de la índole de la
actividad que están llamados a desempeñar. Los miembros de la fuerza pública y
del Congreso de la República, así como los funcionarios de la Rama Judicial del
Poder Público, por citar algunos ejemplos, son, en mi criterio, sujetos de regímenes
de control disciplinario autónomo, de acuerdo con específicas previsiones del
Estatuto Superior. Importa destacar en
esta oportunidad que la competencia que la Constitución atribuye a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en el
numeral 3o. del artículo 256, comporta el expreso reconocimiento de un régimen
propio relativo a los funcionarios de la rama judicial y a los abogados en el
ejercicio de su profesión; régimen que es especial no sólo por el organismo encargado
por el Constituyente de cumplir esa importante función, sino por la necesidad,
derivada del Estatuto Supremo, de establecer reglas y procedimientos
disciplinarios apropiados para el ejercicio de esa competencia. La actividad de los
funcionarios judiciales, entonces, no obedece a la misma lógica que preside el
cumplimiento de la función disciplinaria en relación con el resto de los
servidores públicos y, debido a ello, considero que se justifica, en su caso,
un código disciplinario que al responder a la normatividad constitucional que
le sirve de sustento, tenga en cuenta las peculiaridades que distinguen a esta
clase de servidores de los demás. El silencio del
legislador respecto de los regímenes disciplinarios especiales
constitucionalmente consagrados, no puede, a mi juicio, tener el efecto de
desconocerlos propiciando la aplicación de unos mismos principios o reglas a
sectores que el mismo Constituyente se cuidó de distinguir. Sin embargo, cabe
recordar que la Corte se ha pronunciado en sentido contrario al que acabo de
exponer y, por lo tanto, reiterando el respeto que merecen las sentencias de la
Corporación dejo en estos términos consignadas las que me llevaron a aclarar mí
voto. FABIO MORON DIAZ Magistrado Fecha ut supra. NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1 Gaceta del Congreso,
Año IV, Nº732 2 Sentencia C-244/96.
MP Carlos Gaviria Díaz, Consideración Jurídica f. En el mismo sentido,
sentencia C-417/93. 3 Ver, entre otras,
las sentencias T-438 de 1992, T-438 de 1994 y T-233 de 1995, |