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(CÓDIGO CJA03051994) CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL DISTRITO CAPITAL.- El Director de la Oficina de Estudios y Conceptos Jurídicos de la Alcaldía Mayor, mediante oficio No. DECJ-0566 del 8 de julio de 1994, conceptuó:
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Ver el Concepto de la Secretaría General 280 de 1993, Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C-372 de 1999, Ver la Ley 734 de 2002, Ver la Ley 909 de 2004
Me permito presentar a su consideración el siguiente análisis sobre diversos aspectos sobre la implementación de la Ley 27 de 1992 en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas.
- En qué fecha entran a regir en el Distrito Capital la Ley 27 de 1992 y sus normas complementarias.
La Ley fue promulgada el 29 de diciembre de 1992. El artículo 19 de la misma, dispuso que las normas de carrera contenidas en esa ley serían aplicadas en un término no mayor de seis meses contados a partir de su vigencia, es decir, hasta el 29 de junio de 1993. Sin embargo, para esta fecha, según lo señala el concepto del Consejo de Estado del 15 de abril de 1994, de dicha norma legal sólo regía el artículo 8º sobre indemnización por supresión del empleo, por expreso mandato del parágrafo de su artículo 2º.
El mismo concepto señala que sólo a partir de la vigencia del Decreto Ley 1421 de 1993, la Ley 27 y sus normas complementarias se aplican en su integridad al Distrito Capital, es decir, a partir del 22 de julio de 1993. De acuerdo con lo anterior, el plazo de seis meses contenido en el artículo 19 mencionado no rige para el Distrito y, por el contrario, debe entenderse que las disposiciones de la ley son de aplicación inmediata a partir de su vigencia.
- Cuáles son los empleos de libre nombramiento y remoción en el Distrito Capital.
Estos empleos están contemplados en el artículo 4º de la Ley 27 de 1992, que en uno de sus apartes se ocupa de esta materia para el nivel territorial. Ellos son:
- Secretario General, Secretario y Subsecretario de Despacho, Director y Subdirector, Asesor, Jefe de Oficina, Jefe de Sección, Jefe de División, Jefe de Departamento, Secretario Privado y Jefe de Dependencia, que tenga un nivel igual o superior a Jefe de Sección y los equivalentes a los anteriores.
- Gerente, Director, Presidente, Rector, Subgerente, Subdirector, Vicepresidente, Vicerrector, Secretario Privado de Establecimiento Público y Jefe de Departamento, de División o de Dependencia, que tenga un nivel igual o superior al Jefe de Sección o los equivalentes a los anteriores.
- Empleos públicos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta, que tengan un nivel igual o superior a Jefe de Sección o su equivalente.
- Empleos de las Contralorías Departamental y Municipal y de las Personerías que tengan un nivel igual o superior a Jefe de Sección o su equivalente.
- Los empleados que administren fondos, valores y/o bienes oficiales y que para ello requieran fianza de manejo.
- Empleados que correspondan a funciones de seguridad del Estado.
- Los de Alcalde Local, Inspector de Policía y Agente de Resguardo territorial o sus equivalentes.
- Los de tiempo parcial, entendiéndose por tales para efectos exclusivos de la carrera administrativa, aquellos que tienen una jornada diaria inferior a cuatro (4) horas.
Así mismo, el inciso final del artículo 93 del D.L. 1421 de 1993, establece que son de libre nombramiento y remoción los cargos de la planta de personal de la administración que se asignen a los despachos de los alcaldes locales.
Es de anotar que mediante acto administrativo no es procedente establecer otros empleos de libre nombramiento y remoción, pues según lo preceptúa el artículo 125 de la Constitución sólo la ley puede señalar cuáles empleos no son de carrera.
- Necesidad de expedir los manuales de funciones y requisitos para el desempeño de empleos.
El artículo 20 de la Ley 27 de 1992 señala la obligación de expedir estos manuales, así como la de adoptar las medidas conducentes para la implementación de la carrera administrativa a nivel territorial. Estos manuales son elemento esencial para la convocatoria y realización de concursos, pues en ellos están definidos los aspectos que deben tenerse en cuenta para la provisión de los empleos de carrera.
El manual general de requisitos y funciones por niveles de empleos debe ser expedido por el Alcalde Mayor y no por el Departamento Administrativo del Servicio Civil. Para tal efecto, puede tomarse como base el Decreto 590 de 1993 que establece dicho manual en el orden nacional. Para los empleos de la Alcaldía Mayor existen disposiciones generales en el Decreto 747 de 1993.
Los manuales específicos de funciones los deben expedir los Secretarios, los Directores de Departamentos Administrativos y los representantes legales de las entidades descentralizadas.
- Inscripción extraordinaria en carrera.
El artículo 22 de la Ley 27 de 1992 dispuso que al entrar en vigencia la Ley los empleados del nivel territorial que por virtud de ella llegaren a desempeñar cargos de carrera administrativa de conformidad con las normas vigentes, deberán acreditar dentro del año siguiente el cumplimiento de los requisitos señalados en los manuales respectivos. Si ello no sucede, quedan como empleados de libre nombramiento y remoción, pudiendo acreditar posteriormente el cumplimiento de los requisitos y solicitar su inscripción en carrera. Para este propósito no se señaló plazo alguno. Se trata de un derecho que la ley consagra en favor de los empleados. El procedimiento en este caso lo señala el Decreto 1224 de 1993.
- Situación de empleados reclasificados e incorporados en cargos de carrera.
- Pueden darse tres situaciones:
- Que el empleado cuyo cargo fue reclasificado, se encontrara escalafonado en la carrera administrativa conforme a las normas vigentes antes de la Ley 27 de 1992, que entró a regir en el Distrito el 22 de julio de 1993. La incorporación al cargo reclasificado se toma como ascenso dentro de la carrera y, por tanto, no pierde sus derechos frente a la misma.
Situación distinta es la que se presenta para los empleados con inscripción o actualización posterior a la vigencia de la Ley 27 de 1992 llevada a cabo por el Departamento Administrativo del Servicio Civil sin competencia para ello, pues la misma ya radicaba, por virtud de dicha ley, en la Comisión Nacional del Servicio Civil. Quiere ello decir, que no se encuentran inscritos por la entidad u órgano competente y que el acto administrativo que así lo señale carece de validez.
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Así mismo, puede ocurrir que a un empleado que ocupe un cargo de carrera le sea declarado dicho cargo como de libre nombramiento y remoción, obviamente de acuerdo con la clasificación que de dichos cargos hace la ley. En este caso, la Ley 27 de 1992 dispone que sea trasladado a uno de carrera que se encuentre vacante y que tenga funciones afines y remuneración igual o superior al que venía ocupando; en caso de no ser posible podrá continuar desempeñando el mismo cargo y conservará los derechos de carrera mientras permanezca en él.
- Que el empleado cuyo cargo se reclasificó y al cual se incorporó lo ocupará efectivamente al momento de entrar en vigencia la Ley 27 de 1992 sin estar escalafonado en la carrera administrativa, como si se tratara de un "nombramiento ordinario"
- En este caso pueden suceder dos situaciones:
Que cumpla con los requisitos para el desempeño del empleo y los acredite, caso en el cual puede obtener la certificación de la Oficina de Personal para tramitar su inscripción extraordinaria ante la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Que no cumpla con los requisitos para el desempeño del empleo, caso en el cual queda como de libre nombramiento y remoción hasta que acredite los requisitos.
Otra consideración sobre la cual debe hacerse claridad es la relativa a si hay lugar a entender que la reclasificación del empleo con posterioridad a la vigencia de la Ley 27 de 1992 implica que se esté frente a la provisión de un nuevo empleo con nomenclatura, funciones y remuneración diferentes, o si, por el contrario, debe entenderse que la reclasificación es sólo una actualización de empleos dentro de la planta por necesidades del servicio y que, como quiera que es unilateral la determinación de reclasificar empleos, solamente debe constatarse que se cumplan los requisitos para el desempeño del "nuevo" cargo.
- Que el empleado cuyo cargo se reclasificó lo esté ocupando con posterioridad a la vigencia de la Ley 27 de 1992 y sin estar escalafonado en la carrera administrativa o, en otras palabras, sin haber seguido sus procesos de selección o promoción dentro de la misma.
- En este evento estamos frente a una provisión irregular de los empleos de carrera como quiera que para este fin la ley consagra el mecanismo del concurso abierto o cerrado, y si él no es posible o no arroja los resultados que se esperan, que se acuda a los nombramientos provisionales (4 meses prorrogables). Sin embargo, este tipo de nombramiento debe llenar otros requisitos diferentes a la sola expedición del acto administrativo, como son, entre otros, la comunicación a la Comisión Nacional del Servicio Civil, la convocatoria al concurso para proveer el empleo en propiedad, etc.
- Responsabilidad de los nominadores.
El artículo 21 de la Ley 27 de 1992, establece que la autoridad nominadora que efectúe nombramientos sin el cumplimiento de las normas de esa ley - y de sus reglamentos, debe entenderse -, incurre en causal de mala conducta y responde patrimonialmente en los términos del art. 90 de la Constitución, circunstancia que será vigilada por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Si bien es cierto que las autoridades nominadoras en el Distrito Capital son el Alcalde Mayor y los representantes legales de las entidades descentralizadas, no debe olvidarse que mediante Decreto 019 de 1994 el Alcalde delegó en los Secretarios de Despacho y Directores de Departamentos Administrativos la facultad de realizar los nombramientos que resulten de los concursos así como la de prorrogar los nombramientos provisionales. Ello va estrechamente ligado a su función de impulsar y realizar los procesos de selección mediante concurso.
- Carrera Administrativa en las entidades descentralizadas.
La responsabilidad por la implementación de la carrera administrativa de los empleados públicos en el sector descentralizado del Distrito Capital corresponde a sus representantes legales, conforme a las mismas normas que rigen para el sector central. Sin embargo, sería pertinente que se impartieran algunas instrucciones al respecto ya que estas entidades, a diferencia de las del sector central desde la vigencia del Acuerdo 12 de 1987, no tienen ningún tipo de experiencia materia (sic).
- Comisión Nacional del Servicio Civil y Comisión Distrital del Servicio Civil.
El Consejo de Estado, en concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 15 de abril de 1994, manifestó: "4. La Comisión Nacional del Servicio Civil puede delegar en el Consejo Distrital del Servicio Civil la función de administrar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del Distrito Capital". (pág. 15).
Sin embargo, el mismo concepto (pág. 14) puntualizó que las disposiciones relativas a carrera administrativa contenidas en el Acuerdo 12 de 1987, "han quedado insubsistentes" (punto 2), y que tanto el Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital como el Consejo Distrital del Servicio Civil, "perdieron competencia para administrar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del Distrito Capital, por mandato del artículo 126 del Decreto - Ley 1421 de 1993 y, por consiguiente, estas funciones deben ser asumidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a que se refieren los artículos 130 de la Constitución y 12 a 14 de la Ley 27 de 1992" (punto 3, pág. 15).
De manera que a la conclusión contenida en el punto 4, del concepto, sobre la posibilidad de que el Consejo Distrital sea delegatario de la Comisión Nacional en las funciones de vigilar y administrar la carrera administrativa de los empleados distritales, pareciera haberse llegado sobre la base de una asimilación entre el organismo distrital previsto por el Acuerdo 12/87 y las comisiones seccionales que crea y regula la Ley 27/92, artículo 15, lo cual no resulta viable ni aplicable mientras el Consejo Distrital conserve la organización y funciones que le señalan las normas distritales. Por el contrario, sería necesario que previamente al recibo de la delegación se hiciera un ajuste de estos aspectos, posiblemente mediante la expedición de un Decreto Reglamentario del Presidente de la República.
El artículo 15 de la Ley 27/92 dispone:
"Artículo 15. De las Comisiones Seccionales del Servicio Civil. En cada uno de los departamentos habrá una Comisión Seccional del Servicio Civil, que cumplirá, dentro de su circunscripción territorial, en forma de delegación, las mismas funciones que cumple la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Esta comisión estará integrada por el Gobernador del Departamento quien la presidirá, por el Delegado del Departamento Administrativo del Servicio Civil, por un representante de los empleados designado por el respectivo Gobernador, de listados presentados por las organizaciones de empleados de mayor grado que agrupen a los empleados del Estado en la correspondiente circunscripción territorial, por el Alcalde de la Capital, por un representante de los Alcaldes, por el Director Regional de la Escuela Superior de Administración Pública, donde la hubiere, en defecto de éste, por el Director Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, y en ausencia de éste, por el funcionario de mayor autoridad de esta entidad en el respectivo Departamento.
Parágrafo 1º.- Cuando las circunstancias lo ameriten, la Comisión Nacional del Servicio Civil, podrá reasumir temporalmente las funciones delegadas mientras se superen las que originaron la decisión.
Parágrafo 2º.- En el caso del Departamento de Cundinamarca, participarán dos (2) Alcaldes elegidos por la Federación de Alcaldes del Departamento.
El Alcalde de Santa Fe de Bogotá, no hará parte de la comisión de este Departamento" (subrayas fuera del texto).
De la norma transcrita se establece que las Comisiones Seccionales del Servicio Civil:
- son de orden departamental;
- cumplen sus funciones dentro de la circunscripción territorial del departamento y en forma de delegación de la Comisión Nacional del Servicio Civil;
- son presididas por el Gobernador del Departamento;
- forma parte de ellas un representante de los empleados del Estado en la correspondiente circunscripción territorial;
- hace parte de ella el Alcalde de la Capital del Departamento;
- en el caso del Departamento de Cundinamarca, el Alcalde de Santa Fe de Bogotá no hace parte de la correspondiente Comisión Seccional.
En cuanto a la integración del Consejo Distrital del Servicio Civil, el Acuerdo 12/87, art. 67 disponía la siguiente:
- El Secretario General de la Alcaldía Mayor o su delegado, quien la presidirá.
- El Director del Departamento Administrativo del Servicio Civil, o su delegado.
- El Asesor Jurídico del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital.
- Dos Secretarios de Despacho o Directores de Departamento Administrativo designados por el Alcalde, o sus delegados.
- Dos representantes del Concejo de Bogotá.
- Dos representantes de los empleados de la Administración Central, elegidos por ellos mismos mediante voto universal y secreto y aplicando el sistema de cuociente electoral.
Ejercerá las funciones de secretario del Consejo, el Asesor Jurídico del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital.
Asistirá a las reuniones con voz pero sin voto, un representante de la Personería Distrital y los delegados de los organismos nacionales especializados en administración de personal, que fueren invitados por iniciativa de los mismos miembros del Consejo del Servicio Civil Distrital.
A los elementos anteriores se suman las funciones que corresponde cumplir a las Comisiones Seccionales del Servicio Civil, principalmente las siguientes, según los arts. 14 y 15 de la Ley 27 de 1992, las cuales son diferentes a las que prevé el art. 68 del Acuerdo 12/87.
- Vigilar el cumplimiento de las normas de carrera y, en caso de infracción a las mismas, solicitar a la autoridad competente la imposición de las sanciones de multa, suspensión y destitución de los infractores;
- Conocer de las irregularidades en los procesos de selección, pudiendo dejarlos sin efecto total o parcialmente; excluir de las listas de elegibles a las personas que hubieren incurrido en violación de las leyes o reglamentos sobre administración de personal civil y ordenar la revocatoria de nombramientos u otros actos administrativos;
- Recomendar al Departamento Administrativo del Servicio Civil (Nacional), iniciativas, estudio e investigaciones sobre administración de personal;
- Absolver privativamente consultas sobre administración de personal en los casos diferentes a aquellos que corresponda al Consejo de Estado;
- Vigilar que los nombramientos provisionales no excedan el término legal;
- Cooperar con el Gobierno y el Departamento Administrativo del Servicio Civil.
De otra parte, el Decreto Ley 1421 de 1993, consagró en su artículo 7º:
"AUTONOMÍA. Las atribuciones administrativas que la Constitución y las leyes confieren a los departamentos se entienden otorgadas al Distrito Capital, en lo que fuere compatible con el régimen especial de éste último, y sin perjuicio de las prerrogativas políticas, fiscales y administrativas que el ordenamiento jurídico concede al Departamento de Cundinamarca".
Esta norma, en concordancia con el artículo 126 del mismo estatuto, que dispone que en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas se aplican la Ley 27 de 1992, en los términos allí previstos, y sus disposiciones complementarias, permite deducir que hoy en día el Distrito Capital debe contar con una Comisión Seccional del Servicio Civil Distrital integrada conforme a la Ley 27/92, que cumpla las correspondientes funciones por delegación de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La disposición de este artículo 7º resulta de especial importancia, pues acudiendo a ella se suplen vacíos en la regulación legal de atribuciones administrativas que de manera expresa no le han sido señaladas al Distrito Capital o al Alcalde, pero que no resultan incompatibles con el Régimen Especial.
Lo anterior, haría viable la existencia de una Comisión Seccional del Servicio Civil Distrital.
Los anteriores planteamientos encuentran sustento también en las previsiones del Decreto Ley 1421 de 1993 que señalan:
ARTÍCULO 1º. SANTA FE DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 322 de la Constitución Política, la ciudad de Santa Fe de Bogotá, Capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital y goza de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.
ARTÍCULO 2º RÉGIMEN APLICABLE. El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establecen expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios.
ARTÍCULO 3º OBJETO. El presente estatuto político, administrativo y fiscal tiene por objeto dotar al Distrito Capital de los instrumentos que le permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su territorio, y contribuír al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
Las disposiciones del presente estatuto prevalecen sobre las normas legales de carácter general vigentes para las demás entidades territoriales.
ARTÍCULO 4º DERECHOS Y OBLIGACIONES. El Distrito Capital goza de los derechos y tiene las obligaciones que para él determinen expresamente la Constitución y la ley.
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Firma: JUAN LARA FRANCO.
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