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SENTENCIA
C-341/96 DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto El
derecho disciplinario comprende el conjunto de normas, sustanciales y
procesales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la
disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los
servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los
diferentes servicios a su cargo. BANCO DE LA REPUBLICA-Naturaleza de los trabajadores El
art. 38 de la ley 31/92 definió la naturaleza jurídica de las relaciones de
trabajo entre el Banco y sus servidores, en el sentido de que las personas que
bajo las condiciones de exclusividad o subordinación laboral desempeñan labores
propias del Banco de la República, u otras funciones que al mismo le atribuyen
las leyes, decretos y contratos vigentes, son trabajadores clasificados en dos
categorías: con excepción del Ministro de Hacienda y Crédito Público, los demás
miembros de la Junta Directiva tienen la calidad de funcionarios públicos y su
forma de vinculación es de índole administrativa; los demás trabajadores del
Banco continuarán sometidos al régimen laboral propio consagrado en dicha ley,
en los estatutos del Banco, en el reglamento interno de trabajo, en la
convención colectiva, en los contratos de trabajo y en general a las
disposiciones del Código Sustantivo de Trabajo que no contradigan las normas
especiales contenidas en la referida ley. CODIGO UNICO
DISCIPLINARIO-Destinatarios/EMPLEADOS
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Aplicación del Código Disciplinario no cabe duda que a los
trabajadores del Banco de la República, como servidores públicos que son, se
les aplica el régimen disciplinario previsto en dicha ley. Además, la autonomía
que se predica del Banco, no comporta lo correspondiente al régimen
disciplinario de sus servidores, pues lo relativo a la responsabilidad
disciplinaria de los servidores públicos es materia que corresponde regular al
legislador. Si los trabajadores del Banco son servidores públicos,
necesariamente se encuentran sometidos al poder disciplinario del Procurador
General de la Nación. AUTONOMIA DEL BANCO DE LA
REPUBLICA-Límites El
Banco de la República es uno de los órganos autónomos e independientes,
organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio,
encargado de ejercer las funciones de banca central. Pero la autonomía que se
reconoce por la Constitución a los órganos autónomos, no es absoluta sino
relativa, en el sentido de que debe ejercerse dentro de los términos de la
Constitución y de la ley. En tal virtud, el reconocimiento de la autonomía de
un ente no significa ausencia de controles, pues precisamente el precio que se
paga por ésta consiste en la existencia de controles, aun cuando estos tengan
cierta especificidad. Referencia:
Expediente D-1135 Demanda De Inconstitucionalidad
Contra El Artículo 20 (Parcial) De La Ley 200 De 1995 Actor: JAIRO VILLEGAS ARBELÁEZ Magistrado
Ponente: Dr. ANTONIO
BARRERA CARBONELL Santafé
de Bogotá, D.C., agosto cinco (5) de mil novecientos noventa y seis (1996). I.
ANTECEDENTES. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la decisión correspondiente,
en relación con la demanda presentada por el ciudadano Jairo Villegas Arbeláez,
contra el artículo 20 (parcial) de la Ley 200 de 1995, afirmando su competencia
de conformidad con lo establecido por el art. 241-4 de la Constitución. II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. Se transcriben a
continuación las normas demandadas, destacando mediante subrayados los acápites
que se acusan: LEY 200 DE 1995 "Por La Cual Se Adopta
El Código Disciplinario Único" EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: "ARTICULO 20. DESTINATARIOS DE LA LEY
DISCIPLINARIA. Son
destinatarios de la Ley Disciplinaria los miembros de las corporaciones
públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se
aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan
funciones públicas en forma
permanente o transitoria,
los funcionarios y
trabajadores del Banco de
la República, los integrantes de la Comisión de Lucha Ciudadana Contra la
Corrupción y las personas que administren los recursos de que trata el artículo
338 de la Constitución Nacional". III.
LA DEMANDA. El demandante formula dos
cargos con respecto a los apartes de las normas que se acusan. Uno hace
relación a los particulares que ejerzan funciones públicas y el otro alude a
los trabajadores del Banco de la República. En lo que concierne a los
mencionados particulares dice el demandante que el ejercicio de funciones
públicas en forma permanente es atribución del Estado, de su Rama Ejecutiva,
como titular natural, ordinario y permanente de la Función Pública en la forma
prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, a través de los
servidores públicos. En forma excepcional y
por ello temporalmente la Constitución autoriza a los particulares para el
ejercicio de funciones públicas. Luego, la Ley 200 de 1995, al disponer en los
apartes acusados que los particulares ejerzan en forma permanente funciones
públicas, viola las disposiciones de los arts. 113, 121, 122, 123 y 209 de la
Constitución. En lo que alude a los
trabajadores del Banco de la República, precisa el demandante que lo demandado
no es lo que se refiere a los
"Funcionarios" sino
a los “Trabajadores" de
dicho Banco, pues su Estatuto Orgánico, (art. 38 de la ley 31/92) establece la
diferencia entre las dos categorías de servidores: los funcionarios públicos,
integrados por los miembros de la Junta Directiva (excepto el Ministro de
Hacienda), cuya forma de vinculación laboral es de índole administrativa, y los
demás trabajadores del Banco que están sometidos a un
régimen laboral propio consagrado en dicha ley, en los estatutos del Banco, en
el reglamento interno de trabajo, en la convención colectiva, en los contratos
de trabajo y de manera supletoria en las disposiciones del Código Sustantivo
del Trabajo. Estima el demandante, en
consecuencia, que estando delimitadas expresamente las fuentes que rigen las
relaciones contractuales entre el Banco de la República y sus trabajadores, en
virtud de las cuales se ha expedido el reglamento interno de trabajo que
contiene el régimen disciplinario aplicable a éstos. El aparte normativo
acusado es inconstitucional al incluir los trabajadores del Banco como
destinatarios de la ley disciplinaria. Sobre el punto agrega el demandante: "Adviértase que por
disposición legal, el reglamento interno "hace parte del contrato
individual de trabajo" (CST, art. 107), formando así el patrimonio
contractual del trabajador como derecho adquirido con justo título contractual
(C.P. art. 58)...." Con fundamento en las
consideraciones precedentes considera el actor que el aparte acusado en
referencia viola el derecho adquirido con justo título contractual-legal, que
no puede ser menoscabado por la ley (arts. 53 y 58), de no ser disciplinado
sino por las normas aplicables a su relación contractual, y el derecho de
asociación y representación sindical (art. 39), al omitirse y no autorizarse en
la ley 200 la representación sindical del inculpado sindicalizado. Adicionalmente afirma,
que el aparte normativo en cuestión al someter a los trabajadores del Banco de
la República al poder disciplinario de la Procuraduría viola los arts. 122,
123, 209, 277 y 278 de la Constitución, porque las atribuciones disciplinarias
de aquélla sólo cobijan a los funcionarios públicos, es decir, a los titulares
de la función pública. Dicha potestad no puede ser ejercida con respecto a los
trabajadores del referido Banco, porque estos tienen un vínculo laboral
contractual diferente al de los empleados públicos. IV.
CONCEPTO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION. En razón del impedimento
manifestado por el señor Procurador General de la Nación, el cual fue aceptado
por la Corte, rindió el correspondiente concepto el señor Viceprocurador, quien
solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la
disposición acusada, con arreglo a las siguientes consideraciones: Se refiere el señor
Viceprocurador al contenido y alcance de lo que se entiende por función
pública, cuando expresa que ésta envuelve un concepto omnicomprensivo de las
relaciones producto del vínculo de servicio entre los particulares y el Estado
en cualquiera de las ramas y órganos del Poder Público, sin importar si ellas
tienen o no un carácter subordinado, del régimen jurídico aplicables a dichas
relaciones y de las instituciones a través de las cuales se desarrollan las
diferentes funciones estatales. Alude luego el
Viceprocurador al servidor público y a las distintas modalidades de vinculación
laboral de los particulares con el Estado y a la idea de función pública como
un medio o herramienta que utiliza el Estado para satisfacer las necesidades
permanentes de la comunidad en múltiples áreas, lo cual supone la idea de que
aquélla deba ser desarrollada en forma continua e ininterrumpida y que
igualmente el vínculo del servidor público con el Estado sea también, en
principio, de carácter permanente. En este orden de ideas dice el
Viceprocurador: "La permanencia del
vínculo se garantiza con la determinación legal o reglamentaria de las funciones,
atribuciones y deberes del correspondiente destino público, pero además con la
fijación de un período de tiempo para el ejercicio del cargo y con el
establecimiento de mecanismos como la carrera administrativa, fundada en los
méritos y el comportamiento del servidor público (art. 125 C.P.)". No obstante, a juicio del
Viceprocurador, hay casos en los cuales el vínculo no puede ser permanente sino
ocasional o transitorio y por ende ocasional o transitorio las funciones
públicas ejercidas. La Constitución reconoce
que la función pública puede ser desarrollada no sólo por los servidores
públicos, sino por los particulares, cuando prescribe en el artículo 123 que a
la ley le corresponde señalar el régimen aplicable a los particulares que
temporalmente desempeñen funciones públicas. En principio los
particulares no pueden ejercer la función pública en forma permanente porque
dejaría de ser un particular para convertirse en un servidor público y no puede
ostentar ambas condiciones simultáneamente. Tal diferenciación surte efectos en
lo que toca con la definición de servidor público, porque normas de la Carta
autorizan al legislador para establecer las condiciones en que los particulares
pueden desempeñar funciones administrativas, y además permite la prestación de
servicios públicos por parte de ellos (arts. 209 365 C.P.), eventos en los
cuales no podría decirse que por tal hecho adquieran la condición de servidores
públicos. La Constitución consagra
la descentralización como un instrumento necesario para asegurar el
cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado. La Carta
establece tres tipos de descentralización: territorial, por servicios y por
colaboración. En este último evento, se faculta al legislador para que autorice
el desempeño de funciones públicas administrativas que deben prestarse por
particulares, ya sea en forma transitoria o permanente, sin que pueda pensarse
que en virtud de esa autorización éstos se conviertan en servidores públicos,
porque tal categoría la tienen quienes se encuentra dentro del supuesto de
hecho del artículo 123 de la Constitución Política. De este modo, por la
circunstancia de que el particular desempeñe funciones públicas se le somete al
igual que los servidores públicos al régimen disciplinario previsto en la ley 200. En cuanto al cargo de la
demanda que se contrae a que se declare inexequible la palabra trabajadores, por considerar el actor que los
servidores públicos vinculados al Banco de la República mediante contrato de
trabajo no cumplen funciones públicas y, por lo tanto, no pueden ser sujetos de
la ley disciplinaria, encuentra el Viceprocurador que los trabajadores del
Estado, en sus diferentes modalidades, ya pertenezcan a la administración
central o descentralizadas se consideran servidores públicos y, por
consiguiente, están sometidos en el ejercicio de sus funciones al ordenamiento
superior, a la ley y a los reglamentos propios de la entidad para la cual
laboran. Es competencia del legislador dictar las normas a las cuales han de
sujetarse los servidores del Estado en cuanto a la responsabilidad que les
corresponde en el cumplimiento de sus funciones; una especie de esa
responsabilidad es la disciplinaria. Específicamente, en lo
relativo al régimen disciplinario aplicable a los trabajadores del Banco de la
República, dice el Viceprocurador: "... conviene
señalar que si bien la misma Constitución garantiza una relación laboral
reglada que otorga igualdad de oportunidades para los trabajadores y los ampara
frente al poder dominante de las relaciones que tal actividad genera, de ningún
modo se pueden interpretar las normas constitucionales como fundamento eventual
de excepciones al régimen disciplinario, pues sería equivalente a pretender que
tales disposiciones autorizan para excluir a alguien o a un grupo de ciudadanos
de la autoridad del Estado, en cuya cabeza radica la titularidad de la potestad
disciplinaria, que es pública cuando se ejerce por el Ministerio Público o por
el nominador o por otras autoridades públicas, o propia del empleador en el
sector laboral particular". No admite el señor
Viceprocurador el alegado derecho adquirido para los trabajadores del Banco de
la República de no ser disciplinados sino mediante la aplicación del régimen
especial previsto en el Reglamento Interno de Trabajo, porque: la protección
especial que la Constitución y las normas laborales otorgan a los trabajadores
estatales, no puede invocarse como excusa para desconocer el régimen
disciplinario general consagrado en la ley 200 de 1995 y, mucho menos, alegarse
derechos adquiridos para desconocer el poder regulador de carácter permanente
que tiene el Estado en esta materia. V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Cosa juzgada en
relación con la expresión "en forma permanente" contenida en la disposición demandada. La Corte mediante la SENTENCIA C-286/961, frente
a cargos similares a los formulados en la demanda que ahora ocupa su atención,
declaró exequible la palabra
“permanente" contenida
en el ART. 20 DE LA LEY 200 DE 1995,
cuya inexequibilidad se impetra por el demandante. No obstante, que lo
demandado ahora es la expresión "en forma permanente", considera la Corte que, dada su
unidad, la cosa juzgada que ampara a la mencionada sentencia igualmente se
predica con respecto a la totalidad de dicha expresión. En tal virtud, en la
parte resolutiva de este proveído se ordenará estarse a lo resuelto en la
sentencia C-286/96. 2. Concreción de los
cargos de la demanda en relación con la expresión "y
trabajadores" del
art. 20 de la ley 200/95. Según el demandante, la
expresión "y trabajadores" empleada
en la norma acusada es violatoria de la Constitución, porque los trabajadores
del Banco de la República están sometidos a un régimen laboral propio, que
tiene arraigo constitucional en los arts. 371 y 372;
por consiguiente, a dichos trabajadores se les aplica su propio régimen
disciplinario que surge de la norma del art. 38 de la ley 31 de 1992, y de las
disposiciones contenidas en los estatutos del Banco en el reglamento interno de
trabajo, en la convención colectiva, en los contratos de trabajo y, en general,
en los preceptos del Código Sustantivo del Trabajo que no sean contrarios a
dicha ley. Alega además el
demandante, que los trabajadores del Banco tienen "un derecho adquirido
con justo título contractual", dado el régimen jurídico que les es
aplicable, que no puede ser desconocido por el aparte normativo acusado y que
el poder disciplinario del Procurador sólo se extiende a los funcionarios y
empleados que desarrollan funciones públicas no a los trabajadores con vínculo
contractual, como son los del mencionado Banco. 3. Examen de los cargos
de la demanda. 3.1. El derecho
disciplinario en la Constitución. El derecho disciplinario
comprende el conjunto de normas, sustanciales y procesales, en virtud de las
cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento
ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a
asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo. Por
consiguiente, el sistema normativo que configura dicho derecho regula: a) Las conductas -hechos
positivos o negativos- que pueden configurar falta juzgable disciplinariamente.
Es así, como la violación de los deberes, de las prohibiciones o de las
inhabilidades o incompatibilidades, a que están sujetos los funcionarios y
empleados públicos, es considerado por el respectivo estatuto disciplinario
como falta disciplinaria. b) Las sanciones en que
pueden incurrir los sujetos disciplinados, según la naturaleza de la falta, las
circunstancias bajo las cuales ocurrió su comisión y los antecedentes relativos
al comportamiento laboral. c) El proceso
disciplinario, esto es, el conjunto de normas sustanciales y procesales que
aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el
procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad
disciplinaria. En la sentencia C-280/962,
al reiterar la naturaleza y finalidad del derecho disciplinario, analizadas en
diferentes pronunciamientos, dijo la Corte que "...este es consustancial a
la organización política y absolutamente necesario en un Estado de Derecho
(C.P. art. 1º), por cuanto de esta manera se busca garantizar la buena marcha y
buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados
que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la
protección de los derechos y libertades de los asociados (CP arts. 2º y 209).
Por ello el derecho disciplinario "está integrado por todas aquellas
normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado
comportamiento en el ejercicio de sus funciones"3, ya que los
servidores públicos no sólo responden por la infracción a la Constitución y a
las leyes sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones (CP. art. 6º). Gran parte de los
cometidos del Estado Social de Derecho deben ser realizados por la
administración, la cual funda su eficiencia y eficacia en cuanto los pueda
traducir en hechos y obras concretos. La administración en
dicho Estado ha sido instituida para servir a los altos intereses de la
comunidad, lo cual se traduce en el deber de desarrollar actividades concretas
de beneficio colectivo para satisfacer las necesidades insatisfechas de ésta,
mediante el ejercicio de los diferentes poderes de intervención de que dispone.
Ello impone la necesidad de que la actividad de los funcionarios estatales se
adecue a los imperativos de la eficacia, la eficiencia y la moralidad
administrativa. Asi se asegura, el adecuado funcionamiento
de los servicios estatales, el correcto manejo y la preservación del patrimonio
público, y la buena imagen de la administración, la cual gana legitimidad y
credibilidad frente a la comunidad. 3.2. La unificación del
régimen disciplinario a través de la expedición del Código Disciplinario Unico. 3.2.1. El Código
Disciplinario Unico, contenido en la LEY 200/95, pretende ser un estatuto
uniforme y comprensivo de todo el régimen disciplinario aplicable a los
servidores del Estado, con algunas excepciones, porque pone fin a la dispersión
de regímenes vigentes con anterioridad que se encontraban plasmados en
múltiples estatutos. En efecto, en el art. 20 de dicho código se señalan como
destinatarios de la ley disciplinaria a los miembros de las corporaciones
públicas y empleados y trabajadores del Estado y entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios, y se reafirma su aplicación a los miembros de
la fuerza pública, con las excepciones previstas en el art. 175, a "los
particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria,
los funcionarios y trabajadores del Banco de la República, los integrantes de
la comisión de lucha ciudadana y las personas que administran los recursos de
que trata el art. 338 de la Constitución"; pero además, en el art. 177, se
expresa: "Vigencia. Esta ley
regirá 45 días después de su sanción, será aplicada por la Procuraduría General
de la Nación, por los Personeros, por las Administraciones Central y
Descentralizada territorialmente y por servicios y por todos los servidores
públicos que tengan competencia disciplinaria; se aplicará a todos los
servidores públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o
especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental,
distrital o municipal, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales
de la Fuerza Pública, de acuerdo con lo establecido en el art. 175 de este
Código". "Las normas referidas
a los aspectos disciplinarios previstas en la ley 190 de 1995 tienen plena
vigencia".4 3.2.2. La Corte en la
aludida sentencia 280/96, declaró exequible la expresión “empleada y
trabajadora” utilizada en el art. 20 del referido código, con los siguientes
argumentos: "6-
La Corte recuerda que la potestad sancionadora que tiene la administración se
manifiesta en dos dimensiones bien diferenciadas, "la disciplinaria
(frente a los funcionarios que violan los deberes y prohibiciones" y la
correccional (por las infracciones de los particulares a las obligaciones o
restricciones en materia de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.)5.
Esto significa que la potestad disciplinaria se manifiesta sobre los servidores
públicos, esto es, sobre aquellas personas naturales que prestan una función
pública bajo la subordinación del Estado, incluida una relación derivada de un
contrato de trabajo. En efecto, en aquellos casos en los cuales existe una
relación laboral de subordinación entre el Estado y una persona, se crea una
relación de sujeción o supremacía especial debido a la situación particular en
la cual se presenta el enlace entre la Administración y la aludida persona. Por
ello esta Corporación ya había señalado que el "régimen disciplinario
cobija la totalidad de los servidores públicos, que lo son, de acuerdo al
artículo 123 de la Constitución, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del
Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios (subrayas no originales)"6. "Este
ámbito de aplicación de la ley disciplinaria se explica porque la posición del
servidor público en el aparato estatal, como ente físico que actualiza la tarea
del Estado, comporta una serie de obvias obligaciones especiales de aquel con
éste, llamadas a mantener el orden interno de la organización y el logro de los
objetivos estatales. Así las cosas, un elemento esencial que define al
destinatario de la potestad disciplinaria es la existencia de una subordinación
del servidor público para con el Estado". "7-
En este orden de ideas, los trabajadores del Estado vinculados mediante un
contrato laboral de trabajo están bajo la subordinación del Estado. Es así como
no tiene relevancia para la determinación de la calidad de sujeto disciplinable,
la forma de vinculación del servidor público a la organización estatal. Dado lo
anterior, los trabajadores oficiales son destinatarios de un régimen
disciplinario impuesto por el Estado de forma unilateral, por lo cual la Corte
considera que es admisible constitucionalmente el texto legal acusado
"empleados y trabajadores" del artículo 20 del CDU. Esta aplicación
de la ley disciplinaria a los trabajadores oficiales no es en manera alguna
caprichosa sino que deriva de las funciones de interés general que cumplen
estas personas (CP art. 209), por lo cual, como bien lo señala la Vista Fiscal,
es razonable que el régimen disciplinario no sea materia de acuerdo entre las
partes, porque en este campo están en juego valores sociales y estatales que
desbordan los intereses de los partícipes en la relación laboral de derecho
público". 3.2.3. El art. 38 de la
ley 31/92 definió la naturaleza jurídica de las relaciones de trabajo entre el
Banco y sus servidores, en el sentido de que las personas que bajo las
condiciones de exclusividad o subordinación laboral desempeñan labores propias
del Banco de la República, u otras funciones que al mismo le atribuyen las
leyes, decretos y contratos vigentes, son trabajadores clasificados en dos
categorías: con excepción del Ministro de Hacienda y Crédito Público, los demás
miembros de la Junta Directiva tienen la calidad de funcionarios públicos y su
forma de vinculación es de índole administrativa; los demás trabajadores del
Banco continuarán sometidos al régimen laboral propio consagrado en dicha ley,
en los estatutos del Banco, en el reglamento interno de trabajo, en la
convención colectiva, en los contratos de trabajo y en general a las
disposiciones del Código Sustantivo de Trabajo que no contradigan las normas
especiales contenidas en la referida ley. En la sentencia C-521/947 se declararon exequibles, entre otros
apartes normativos, el literal f) del art. 27 y la expresión "en
los Estatutos del Banco" empleada
en el literal b) del art. 38 de la ley 31 de 1992, los cuales previeron que en
dichos estatutos se podían establecer regulaciones concernientes al régimen
laboral para los empleados del Banco, "en lo no previsto por la ley",
con fundamento en los siguientes argumentos: "En
primer lugar, del literal f) del artículo 27 se deduce que uno de los aspectos
que obligatoriamente debe contemplarse en los estatutos del Banco, es el
régimen laboral en lo no
previsto por la ley". "Sobre
este particular, la Sala, en opinión diametralmente opuesta a la de la
Procuraduría -según la cual "el estatuto no puede reglamentar materias
laborales ajenas a las contempladas en la ley"- comienza por observar que
muy poca o ninguna utilidad tendría el que el destino de los estatutos fuera simplemente
el de volver a repetir las previsiones de la ley, y, en consecuencia, estima
que cuando ésta los autorizó para ocuparse de "lo no previsto por la
ley", los facultó para tratar de los aspectos laborales no previstos por
ella". "La
norma, así entendida, abre la posibilidad de la creación estatutaria de
beneficios extralegales para los trabajadores del Banco de la República, y no
vulnera sus derechos mínimos, pues éstos continúan amparados por la garantía de
su irrenunciabilidad, conforme al artículo 53 de la
Constitución, norma que dice que uno de los principios mínimos fundamentales
del trabajo es "la irrenunciabilidad a los
beneficios mínimos establecidos en normas laborales". "Además,
tampoco es cierto, como lo afirma el demandante, que para la organización del
Banco de la República, la normatividad laboral de carácter legal corresponda
sólo al legislador por la vía de la interpretación, reforma, derogación de
leyes o expedición de códigos (artículo 150, numerales 1o. y 2o., de la
Constitución Política), y al Presidente de la República en uso de facultades
extraordinarias o en desarrollo de leyes marco sobre el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso y la fuerza
pública, o cuando se ocupa del régimen de las prestaciones sociales mínimas de
los trabajadores oficiales [artículo 150, numeral 10o. y 19o., literales e) y
f) de la Carta]". "En
efecto, el inciso segundo del artículo 372 de la Constitución, norma que dio
pie a la regulación que la ley 31 de 1992 hizo de los estatutos de la banca
central, facultó al congreso para dictar "la ley a la cual deberá ceñirse
el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con
sujeción a las cuales el gobierno expedirá los estatutos del banco en los que
se determinen, entre otros aspectos, la
forma de su organización (...)"
(negrilla fuera de texto). Así, pues, como los aspectos laborales también hacen
parte de la "organización" de una empresa, la Sala considera que la
propia Constitución, de manera muy especial, permite la inclusión que de ellos
hizo la ley 31 de 1992". "En
segundo lugar, ¿qué es lo relevante del literal b) del artículo 38 para los
efectos de esta demanda? A juicio de la Corte, que una de las dos grandes
categorías de empleados del Banco, a saber, la de los trabajadores, fuera del
sometimiento ordinario al reglamento interno de trabajo, la convención
colectiva, los contratos de trabajo y las disposiciones del Código Sustantivo
del Trabajo, viene a estar regida por el régimen laboral propio y especial de
la ley 31 de 1992,y particularmente por los
estatutos del Banco". "El
incluir en los estatutos normas laborales, contemplado, como se acaba de ver,
por el inciso segundo del artículo 372 de la Carta, es exequible y así se
declarará". En el Título IV de los
estatutos del Banco contenidos en el decreto No. 2520 de 1993, se regula el
régimen laboral, prestacional y de seguridad social de los empleados del Banco,
en tres capítulos que se refieren a: régimen laboral, inhabilidades e incompatibilidades
de los trabajadores, régimen salarial y prestacional y seguridad social. En lo
que concierne con el régimen laboral se reitera lo expresado en el art. 38 de
la ley 31 de 1992 sobre la naturaleza de los empleados del Banco, asi como la aplicación del Código Sustantivo del Trabajo en
las relaciones contractuales con sus trabajadores, con la siguiente precisión: "Las relaciones
laborales entre el Banco de la República y sus trabajadores continuarán siendo
contractuales y rigiéndose por el Código Sustantivo de Trabajo con las
modalidades y peculiaridades que se derivan de su carácter de empleado del
Banco de la República, que se expresan dentro de las normas que constituyen el
régimen jurídico del Banco descrito en los presentes estatutos..... (Inciso 2
del literal b del art. 46)”. En el reglamento interno
de trabajo del Banco se reguló lo atinente al régimen disciplinario de sus
trabajadores en diferentes disposiciones así: - Prescripciones de orden
y seguridad: deber de observar y preservar la reserva o secreto bancario (art.
53); prohibiciones a los trabajadores (art. 54), y deberes generales de los
trabajadores (art. 55). - Obligaciones especiales
de los trabajadores (art. 58). - Prohibiciones
especiales para los trabajadores (art. 60). - Faltas, sanciones,
reclamos, procedimientos (arts. 61, 62, 63, 64, 65, 66 y 67). 3.2.4. Considera la
Corte, que al haberse declarado exequibles mediante la sentencia C-280/96 las
expresiones "empleados y trabajadores" del art. 20, y "sin
excepción alguna" y "o especiales" del art. 177 de la ley 200 de
1995, no cabe duda que a los trabajadores del Banco de la República, como
servidores públicos que son, se les aplica el régimen disciplinario previsto en
dicha ley. Pero además, agrega lo
siguiente: a) La noción genérica de
"servidores públicos" cobija a los miembros de las corporaciones
públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas, territoriales y por servicios (inciso 1, art. 123). b) El Banco de la
República es uno de los órganos autónomos e independientes, a que alude el art.
113 de la Constitución, organizado como persona jurídica de derecho público,
con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal
propio, encargado de ejercer las funciones de banca central y, en tal virtud,
le corresponde, como atribuciones básicas: "regular la moneda, los cambios
internacionales y el crédito, emitir la moneda legal; administrar las reservas
internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los
establecimientos de crédito, y servir como agente fiscal del Gobierno". La autonomía del Banco de
la República que se deduce de la interpretación unitaria de los arts. 371 y 372
de la Constitución debe ser entendida en el sentido de que el Banco de la
República es una entidad sui generis, organizada bajo un régimen
legal propio, que está contenido en la ley dictada por el Congreso, y en los
estatutos a los cuales debe ceñirse el Banco para el ejercicio de sus
funciones. En dichos estatutos se determinan, entre otros aspectos, la forma de
su organización, su régimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y
del consejo de administración, el período del gerente, las reglas para la
constitución de sus reservas, entre ellas la de estabilización cambiaria y
monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades. Conforme a lo expresado,
la autonomía del Banco, configurada jurídicamente mediante la Constitución, la
ley y sus Estatutos, tiene el siguiente alcance: - Una autonomía
administrativa, que comprende básicamente lo relativo a la forma de su
organización, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de
administración y el período del gerente. - Una autonomía
patrimonial, que concierne a la libertad e independencia para administrar y
afectar su propio patrimonio, mediante la ejecución de los actos jurídicos y
materiales relativos al cumplimiento de sus funciones. - Una autonomía técnica,
referida al señalamiento del conjunto de métodos, procedimientos y mecanismos
específicamente diseñados, relativas a las reglas para la constitución de sus
reservas, entre ellas, las de estabilización cambiaria y monetarias y el
destino de sus excedentes, y el cumplimiento de sus funciones básicas, como
también a la libertad y capacidad de actuar en dichos campos, sin la injerencia
de otras autoridades. - Una autonomía
funcional, atingente al ejercicio de las competencias específicas de que ha
sido investido por la Constitución y la ley para el cumplimiento de las
funciones especializadas que les fueron asignadas. La circunstancia de que
el Banco tenga un régimen legal propio, conformado por su ley especial, que no
reviste el carácter de estatutaria ni de orgánica, y por sus Estatutos, que
tienen un campo específico de regulación, no significa que dicho régimen sea
único y excluyente, porque en modo alguno ha regulado todo el sistema jurídico,
comprensivo de la normatividad que le puede ser aplicable en desarrollo de sus
funciones y operaciones, o a sus funcionarios y trabajadores. Por lo tanto, no se
excluye la posibilidad de la aplicación, al Banco y a sus servidores, de normas
contenidas en los Códigos Civil, Comercial, Penal y en otros estatutos. Esta
situación fue considerada con la expedición de los Estatutos del Banco; en
efecto, aunque en el Título IV se señala un régimen especial para sus actos y
contratos, (arts. 64 a 69), se permite, cuando existe vacío normativo, la
aplicación de las normas comunes de derecho privado, especialmente las del
Código del Comercio. Por lo demás, la
autonomía que se reconoce por la Constitución a los órganos autónomos, no es
absoluta sino relativa, en el sentido de que debe ejercerse dentro de los
términos de la Constitución y de la ley. En tal virtud, el reconocimiento de la
autonomía de un ente no significa ausencia de controles, pues precisamente el
precio que se paga por ésta consiste en la existencia de controles, aun cuando
estos tengan cierta especificidad. Es asi, como el
inciso final del art. 372 prevé que "el Presidente de la República
ejercerá la inspección, vigilancia y control del Banco en los términos que
señala la ley". c) Si bien el Banco
presenta las características reseñadas, dado el carácter unitario del Estado,
no es admisible considerarlo como algo aislado y totalmente separado de éste,
pese a la autonomía que se le reconoce por la Constitución, pues las funciones
que cumple son usuales o connaturales a las que corresponden normalmente al
Estado, es decir, son funciones públicas. d) Si el Banco cumple
funciones públicas, sus trabajadores son servidores públicos, que desempeñan
actividades de la misma índole, bajo una relación de trabajo subordinada,
regida por un contrato de trabajo, conforme a las normas del Código Sustantivo
de Trabajo. No existe impedimento
constitucional para que funciones públicas se puedan desempeñar por personas
vinculadas a través de contratos de trabajo, sometidos al mismo régimen legal
que regula las relaciones laborales entre particulares, como es el caso de los
trabajadores del Banco de la República, porque lo relativo al establecimiento
del régimen jurídico que gobierna las relaciones del Estado con sus servidores
es asunto que corresponde al legislador regular libremente, aunque dentro del
marco de los preceptos de la Constitución. Tampoco, es contrario a
la Constitución el que a los trabajadores del Estado vinculados por contrato de
trabajo se les aplique el régimen disciplinario previsto en la ley 200 de 1995,
por las razones, ya reseñadas, expuestas por la Corte en la sentencia C-280/96.
Además, la autonomía que se predica del Banco, no comporta lo correspondiente
al régimen disciplinario de sus servidores, pues lo relativo a la
responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos es materia que
corresponde regular al legislador, con fundamento, principalmente, en los arts.
Arts. 6, 124, 150-23 y 209 de la Constitución. Naturalmente esto no se opone a
que en sus estatutos se determinen, como ya se hizo (arts. 51 a 54),
inhabilidades, incompatibilidades, prohibiciones y deberes especiales para los
trabajadores del Banco, ni que en el reglamento de trabajo se puedan regular
aspectos de orden disciplinario, como los ya mencionados, siempre y cuando las
respectivas normas no se opongan a la ley. Según lo anterior, si los
trabajadores del Banco son servidores públicos, necesariamente se encuentran
sometidos al poder disciplinario del Procurador General de la Nación, en los
términos de los arts. 277-6 y 278-1 de la Constitución. En relación con el
alegado derecho adquirido de naturaleza contractual por los trabajadores del Banco
de no ser disciplinados, sino conforme a las normas del reglamento interno de
trabajo, advierte la Corte que corresponde a la potestad del legislador, como
se expresó antes, señalar el régimen disciplinario de los servidores públicos.
En tal virtud, estando el legislador facultado para determinar las reglas de
derecho objetivo que gobiernan dicho régimen y para modificarlas en cualquier
tiempo, no es procedente alegar presuntos derechos adquiridos, fundados en la
pretensión de que se mantenga un estatuto sobre la materia que eventualmente se
juzgue más ventajoso. Los derechos adquiridos sólo pueden predicarse en
relación con las situaciones jurídicas de naturaleza particular que en materia
disciplinaria y con respecto a los trabajadores del Banco hubieren quedado
definidas y consolidadas antes de la vigencia de la ley 200/95. De lo expuesto se deduce
que la expresión "y trabajadores ", referida
a los servidores públicos del Banco de la República, contenida en la norma
acusada no viola los preceptos invocados por el demandante ni ninguna otra
disposición de la Constitución. VI.
DECISION. En mérito de lo expuesto,
la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero. En relación con la pretensión de inexequibilidad
de la expresión "en forma permanente" del art. 20 de la ley 200 de
1995, ESTÉSE A LO RESUELTOen la
sentencia C-286/96. Segundo. Declarar EXEQUIBLE la expresión "y
trabajadores" , contenida en el art.
20 de la ley 200 de 1995 Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese,
insértese en la gaceta de la corte constitucional, cúmplase y archívese el
expediente. CARLOS
GAVIRIA DIAZ Presidente JORGE
ARANGO MEJIA Magistrado ANTONIO
BARRERA CARBONELL Magistrado EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ Magistrado HERNANDO
HERRERA VERGARA Magistrado JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO Magistrado VLADIMIRO
NARANJO MESA Magistrado JULIO
CESAR ORTIZ GUTIERREZ Magistrado MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria
General ACLARACIÓN
DE VOTO A LA SENTENCIA C-341/96 EMPLEADOS DEL BANCO DE LA
REPUBLICA-Aplicación del Código
Disciplinario (Aclaración de voto) He
votado por la constitucionalidad del artículo ahora demandado -relativo a los
empleados del Banco de la República-, puesto que, en mi sentir, nada hay en la
Carta Política que autorice a sostener la existencia de un régimen propio o
especial para ellos en la materia. Referencia: Expediente D-1135 Santa Fe de Bogotá, D.C. cinco (5) de agosto de mil
novecientos noventa y seis (1996). Aunque, junto con el
Magistrado Julio Cesar Ortíz Gutiérrez, suscribí el
salvamento de voto a la Sentencia C-280 del 25 de junio de 1996, por cuanto
consideré que la regla de la Ley 200 de 1995 en cuya virtud se cobijó bajo su
preceptiva disciplinaria a todos los servidores públicos, sin excepción alguna,
era inconstitucional en ese sentido, dada la existencia de regímenes especiales
plasmados por la misma Constitución, he votado por la constitucionalidad del
artículo ahora demandado -relativo a los empleados del Banco de la República-,
puesto que, en mi sentir, nada hay en la Carta Política que autorice a sostener
la existencia de un régimen propio o especial para ellos en la materia. JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Fecha, Ut Supra ACLARACIÓN
DE VOTO A LA SENTENCIA C-341/96 BANCO DE LA REPUBLICA-Régimen disciplinario especial para empleados
(Salvamento de voto) Es
procedente que dentro de la estructura de las relaciones laborales entre el
Banco de la República y sus trabajadores se puedan consagrar normas referentes
al régimen disciplinario de los trabajadores del mismo, para los efectos de la
aplicación de sanciones por faltas en que pudiesen incurrir en el desempeño de
la labor contratada o en el ejercicio de las funciones inherentes al empleo o
al contrato de trabajo. No puede olvidarse que de acuerdo con el artículo 53 de
la misma Carta Fundamental, la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de
trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de
los trabajadores, y uno de esos derechos en el caso del Banco de la República
para algunos de sus servidores es precisamente el de tener un reglamento
interno que les permita adoptar un régimen especial de carácter disciplinario,
en lo concerniente a las faltas, sanciones, reclamos, procedimientos, etc.
Consideramos que ha debido declararse inexequible la expresión "y
trabajadores". Referencia: Expediente D-1135 Santafé de Bogotá, D.C. cinco
(5) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996) Aunque, junto con el
Magistrado Julio Cesar Ortíz Gutiérrez, suscribí el
salvamento de voto a la sentencia C-280 del 25 de junio de 1996, por cuanto
consideré que la regla de la Ley 200 de 1995 en cuya virtud se cobijó bajo su
preceptiva disciplinaria a todos los servidores públicos, sin excepción alguna,
era inconstitucional en ese sentido, dada la existencia de regímenes especiales
plasmados por la misma Constitución, he votado por la constitucionalidad del
artículo ahora demandado -relativo a los empleados del Banco de la República-,
puesto que, en mi sentir, nada hay en la Carta Política que autorice a sostener
la existencia de un régimen propio o especial para ellos en la materia. JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Fecha ut supra, SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-341/96 Referencia:
Demanda D-1135 Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 20 (parcial) de la Ley 200 de 1995. Magistrado
Ponente: Dr.
ANTONIO BARRERA CARBONELL Santa
Fe de Bogotá, D.C., Agosto veintitrés (23) de mil novecientos noventa y seis
(1996). Los suscritos Magistrados HERNANDO HERRERA VERGARA y JULIO
CESAR ORTIZ GUTIERREZ, con el debido respeto que nos merecen las decisiones
de la Corporación, comedidamente nos permitimos consignar las razones que nos
llevaron a formular salvamento de voto en la Sentencia de la referencia
proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional. En la Sentencia No.
C-341/96 de las cual nos separamos en lo concerniente al punto segundo de la
parte resolutiva, se declaró exequible la expresión "y trabajadores", contenida en el artículo 20 de la
ley 200 de 1995, en virtud del cual se establece que los servidores del Banco
de la República, sin excepción alguna son destinatarios de la ley disciplinaria
y por consiguiente le son aplicables las disposiciones del Código Disciplinario
Único consagrado en la referida ley. En anteriores
oportunidades hemos sostenido el criterio según el cual el Código Disciplinario
Único no constituye un régimen disciplinario extensivo a todos los servidores
del Estado ya que por eso es posible la configuración de situaciones
excepcionales que dan lugar a la aplicación de un régimen especial con respecto
a quienes prestan servicios en algunas entidades estatales. La sentencia en
referencia parte del criterio según el cual los trabajadores del Banco de la
República son servidores públicos y por consiguiente necesariamente se
encuentran sometidos al poder disciplinario del Procurador General de la Nación
en los términos de los artículos 277-6 y 278-1 de la Carta. Empero, es preciso tener
en cuenta que el constituyente de 1991 estableció un régimen normativo especial
en relación con el Banco de la República que hace viable una conjunción entre
la ley y los estatutos, para el adecuado ejercicio de las funciones de la banca
central, entre los cuales se encuentra la prerrogativa de adoptar un régimen
legal propio, autónomo e independiente del que rige las relaciones entre el
Estado y sus servidores. De ahí que el ARTÍCULO 372 de la Carta Fundamental
señala que: "El
Congreso dictará la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para
el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el
Gobierno expedirá los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros
aspectos, la forma de su organización, su régimen legal...". La misma sentencia de la
cual nos separamos admite que como ya la había señalado la Corporación en la
Sentencia C-521/94, en los estatutos del Banco de la República se podrían
establecer regulaciones concernientes al régimen laboral para los empleados del
Banco, "en lo no previsto por la ley", lo que indica que siendo ello
así, es procedente que dentro de la estructura de las relaciones laborales
entre el Banco de la República y sus trabajadores se puedan consagrar normas
referentes al régimen disciplinario de los trabajadores del mismo, para los
efectos de la aplicación de sanciones por faltas en que pudiesen incurrir en el
desempeño de la labor contratada o en el ejercicio de las funciones inherentes
al empleo o al contrato de trabajo. La misma sentencia
mencionada afirma que en el reglamento interno de trabajo del Banco de la
República, se reguló lo atinente al régimen disciplinario de sus trabajadores
en diferentes disposiciones, entre las cuales se encuentran, las "faltas,
sanciones, reclamos, procedimientos (artículos 61, 62, 63, 64, 65, 66 y
67)", lo que está en
consonancia con la regulación constitucional consagrada en el artículo 372 de
la C.P., que le permite al Banco mencionado la expedición de estatutos que
determine la forma de su organización y la adopción de un régimen legal
especial. Además de lo anterior, no
puede olvidarse que de acuerdo con el artículo 53 de la misma Carta
Fundamental, la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no
pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los
trabajadores, y uno de esos derechos en el caso del Banco de la República para
algunos de sus servidores es precisamente el de tener un reglamento interno que
les permita adoptar un régimen especial de carácter disciplinario, en lo
concerniente a las faltas, sanciones, reclamos, procedimientos, etc. Por lo anterior
consideramos que ha debido declararse inexequible la expresión "y trabajadores" contenida en el artículo 20 de la ley
200/95, demandada en el proceso de la referencia. Atentamente, HERNANDO
HERRERA VERGARA Magistrado JULIO
CESAR ORTIZ GUTIERREZ Magistrado NOTAS DE PIE DE PÀGINA: 1 M.P.José Gregorio Hernández Galindo. 2 M.P.
Alejandro Martinez Caballero. 3 Sentencia
C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración de la Corte No. 4 Tomo
71, No. 402, junio/95, pág. 515 5 Corte
Constitucional. Sentencia No. C-214/94, M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell. 6 Sentencia
C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración de la Corte No. 7 M.P.
Jorge Arango Mejía. |