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Concepto 31 de 2007 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
08/05/2007
Fecha de Entrada en Vigencia:
08/05/2007
Medio de Publicación:
No se publicó
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

2214200

Bogotá D.C.

Concepto 31 de 2007

Mayo 08 de 2007

Doctor

JUAN CARLOS LÓPEZ CASTRILLÓN

Presidente Club Deportivo Los Millonarios

Carrera 9ª N°. 70 - 09 P. 17

Ciudad

Radicación 2-2007-21593

Asunto: Consulta - Ingreso al Estadio Nemesio Camacho El Campín para partidos de fútbol - Radicación N°. 1-2007-13266

Cordial saludo doctor López:

Hemos recibido su consulta del Asunto, remitida por el Director Sector Educación, Cultura, Recreación y Deportes de la Contraloría de Bogotá el día 26 de marzo de 2007, en la cual solicita se le indique si el Club Los Millonarios, como empresario, puede reservarse el derecho de admisión al Estadio Nemesio Camacho El Campín a los partidos que realice como local y restringirle el ingreso a las personas que originen y promuevan el mal comportamiento, como medida de precaución para evitar desórdenes y posibles sanciones de las autoridades deportivas en contra del Club, al respecto se manifiesta lo siguiente:

  • Espacio público, destinación y uso.

El artículo 5 de la Ley 9 de 1989, define el espacio público como el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Y señala que constituyen el espacio público de la ciudad, entre otras, las áreas requeridas para la recreación pública, activa o pasiva, los parques, plazas, zonas verdes y similares, entre muchas otras.

Por su parte la Corte Constitucional1 determinó que "El concepto de espacio público conceptualmente ya no es el mismo de antaño, limitado a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes y caminos), según la legislación civil, sino que es mucho mas comprensivo, en el sentido de que comprende en general la destinación de todo inmueble bien sea público o privado al uso o a la utilización colectiva, convirtiéndose de este modo en un bien social. Es así como el art. 5 de la ley 9 de 1989 entiende por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas, que trascienden, por lo tanto los límites de los intereses individuales de los habitantes"

Ha señalado por su parte el Consejo de Estado2 que, "la destinación al uso común del espacio público puede ser reglamentada por la autoridad en el ejercicio de sus competencias policivas, pues esa reglamentación constituye un mecanismo para la protección de su integridad, de manera que dicho uso común puede, bajo ciertas circunstancias, ser limitado, de acuerdo con la ley y los reglamentos administrativos, sin que ello constituya violación del artículo 82 constitucional. Dicha reglamentación no significa que se le otorgue prevalencia al interés particular sobre el interés colectivo, pues ella busca que se satisfagan de la mejor manera los intereses culturales, artísticos y deportivos de la comunidad, mediante el uso racional de ese espacio público, evitando la ocupación permanente del mismo o la perturbación de su uso".

En este tema la Corte Constitucional determinó que la destinación del espacio público al uso común, incluye la garantía de acceso al mismo para toda la población3.

No obstante, lo anterior no implica por sí mismo la garantía de gratuidad absoluta del espacio público, en efecto en diferentes oportunidades se han avalado decisiones de las administraciones de autorizar o cobrar el uso de éste, con la finalidad de mantenerlo y conservarlo.

Precisamente, en la sentencia en que se discutió el contrato de arrendamiento del Parque El Salitre de esta ciudad, señaló el Consejo de Estado que "... el contrato no se celebró con la finalidad de conceder el goce de la cosa en forma exclusiva a una o varias personas individual o grupalmente consideradas; porque lo cierto es que el parque continuaría en uso público de recreación masiva, seguiría respondiendo a su naturaleza jurídica y a su uso afecto al sistema de espacio público, como parque distrital o espacio verde de uso colectivo para recreación de la comunidad y como bien de uso público destinado a la recreación activa, que se encuentra al cargo del IDRD, entidad en cuyo marco general de competencias recae la labor de mantenimiento, rehabilitación, reparación y construcción de parques del Distrito, y en desarrollo de éstas le fue entregado el parque El Salitre, lo cual incluyó el garantizar la ubicación de éste y velar por el mantenimiento, sostenibilidad y calidad de manejo de las actividades que se desarrollen en el parque.

Lo cierto es que el "arrendamiento" sobre bienes de uso público, dada la evolución de las necesidades de la colectividad, no está prohibido en estricto sentido, sólo que debe responder y estar al uso de la colectividad, lo cual responde al artículo 1.996 del Código Civil, esto es que el arrendatario se obliga a usar la cosa según los términos y el espíritu del contrato y obviamente tratándose de bienes de uso público, conforme a la finalidad al cual está afecto ese bien, en este caso, recreación masiva. Por lo tanto, le está proscrito al arrendatario servir la cosa arrendada a otros objetos distintos que el contrato señale; es más, a falta de convenio, deberá hacerlo conforme a los usos y servicios a los cuales está naturalmente destinada..."4

Entonces, y si bien se puede alquilar, arrendar ó entregar en concesión el espacio público, las formas contractuales que se utilicen deben estar completamente regladas para no afectar los derechos de los administrados, y no pueden llegar al extremo ni de afectar el núcleo esencial del derecho a gozar del espacio público, ni de restringirlo injustificadamente para un grupo de personas.

La Corte Constitucional, respecto de la posibilidad de restricción del derecho indicó5:

"Para garantizar que tal restricción de derechos sea legítima y, por ende, no arbitraria, se requiere no sólo que goce de un "fundamento jurídico constitucional" y de "proporcionalidad", sino que además no llegue a anular la posibilidad que tienen las personas para construir autónomamente un modelo de realización personal. Por ende, no basta que se alegue a priori "el derecho de otras personas", como lo ha criticado esta Corporación, o que "la facultad de la autoridad se base en normas jurídicas válidas, sino que, en la necesaria ponderación valorativa se respete la jerarquía constitucional del derecho fundamental" analizado¿"

Se señala entonces en este pronunciamiento que para que la medida sea legítima, es necesario que ella pretenda satisfacer un interés legítimo y que se trate de una necesidad social imperiosa, igualmente el trato diferente debe ser además de adecuado para alcanzar el objetivo, absolutamente necesario, es decir que no puede existir otra medida alternativa y por último señala el máximo tribunal constitucional que debe evaluarse con severidad la proporcionalidad de la medida, esto es, debe aparecer de manera manifiesta que el trato diferente permite una realización sustantiva de la necesidad que se pretende satisfacer sin afectar intensamente a la población afectada por la medida de diferenciación.

Indica este fallo además:

"Las vías públicas o las calles en un sentido estricto, son foros de acceso colectivo por excelencia, circunstancia que les atribuye un plus de garantía y de neutralidad por parte del Estado en relación con quienes pueden o no, como ciudadanos, hacer uso de ellos. Una consideración así no indica que no estén sometidos a reglas de utilización, sino que las reglas no pueden ser los únicos criterios válidos para suprimir unívocamente la expresión de uno o varios grupos sociales, por el simple hecho de su condición. Por consiguiente, no es pertinente facilitar el acceso de algunas personas y evitar el de otras al espacio público, por cuanto las reglas no discriminan entre personas sino propugnan por una utilización adecuada de dichos ambientes por parte de todos. Un uso desproporcionado, irrazonable y atentatorio de derechos de terceros es, a juicio de esta Corporación, la conducta que se encuentra proscrita por la Carta y que debe ser controlada por la administración.

En efecto, reconoce la Corte que en estos espacios se deben asegurar las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad que se deben consolidar en el seno de la comunidad para garantizar el normal desarrollo de la vida en sociedad. Sin embargo, las exigencias de las autoridades en ese sentido deben dirigirse a los ciudadanos en general, - sean por ejemplo homosexuales o heterosexuales -, y no presuponer a priori la alteración del orden social por parte de un grupo específico de ciudadanos, por el mero hecho de que una manifestación de su identidad ponga de presente su condición personal"6. (negrilla fuera de texto)

Así, es deber de las Administraciones garantizar la destinación del espacio público al uso común, pero al mismo tiempo debe tomar las medidas administrativas y policivas necesarias para su conservación y protección, siempre que las mismas no sean de tal naturaleza que lleguen a desconocer los derechos de las personas.

Lo anterior implica que la utilización que se haga de cualquier medida tendiente a lograr esta finalidad debe estar dirigida a la protección de otros derechos de la misma o superior envergadura que aquel que se restringe en alguna medida, pero además implica que tal restricción sea reglada, adecuada y no afecte en mayor medida a ningún grupo poblacional.

  • Espectáculos públicos y medidas correctivas

El Código Nacional de Policía - Decreto Nacional 1355 de 1970, entiende por espectáculo, la función o representación que se celebra en teatro, circo, estadio, plaza, salón o en cualquier otro edificio o lugar en que se congrega la gente para presenciarlo u oírlo. (Artículo 134)

A su vez el Código Distrital de Policía - Acuerdo 79 de 2003, indica que los espectáculos públicos constituyen una forma de recreación colectiva que congrega a las personas que asisten a ellos, para expresar sus emociones, disfrutar y compartir las expresiones artísticas donde la invitación al público sea abierta, general e indiferenciada. (Artículo 30)

Igualmente señala en su artículo 20 los comportamientos que favorecen la seguridad en los espectáculos públicos, y entre las medidas de seguridad que deben ser adoptadas para estos eventos dispone como deber por parte de los organizadores o empresarios que los realizan, entre otras:

2.4. Impedir el ingreso de armas, bebidas embriagantes, estupefacientes y sustancias sicotrópicas o tóxicas, o de personas bajo la influencia de éstas, y de cualquier clase de objeto que pueda causar daño; y además

2.5. Vigilar el comportamiento del público para evitar que se presenten actos que pongan en peligro o que molesten a los asistentes, los artistas y los vecinos.

Igualmente otra de las medidas que favorecen la seguridad de los espectáculos respecto de los organizadores o empresarios, contenida en el artículo  132 del mismo Código es:

1. Controlar el ingreso de menores de acuerdo a la clasificación del espectáculo y la hora en que se realice....

En el mismo sentido el artículo 167 del Código Distrital de Policía fija la medida correctiva de expulsión de sitio público o abierto al público y compromiso de cumplir las reglas de Convivencia Ciudadana en los siguientes términos:

Consiste en el retiro del sitio público o abierto al público por los miembros de la Policía Metropolitana de Bogotá D.C., aún si es necesario con el uso de la fuerza, de la persona o personas que incurran en un comportamiento contrario a las reglas de convivencia ciudadana y se le instará a cumplir las mismas.

Y a su vez el artículo 209 del Código Nacional de Policía señala:

La expulsión de sitio público o abierto al público será impuesta por el oficial, suboficial o agente de policía que se halle en el lugar:

2o) Al que de alguna manera impida o dificulte a otro presenciar tranquilamente el desarrollo de un espectáculo.

6o) Al que altere o pretenda alterar el turno de fila hecha para entrar a un espectáculo o para realizar diligencias en oficina pública.

7o) Al que haya entrado en sitio público o abierto al público contrariando las instrucciones u órdenes de las autoridades, de los empresarios o de sus empleados¿

Por otra parte, el artículo 186 del Código Nacional de Policía determina como medida correctiva la prohibición de concurrir a determinados sitios públicos o abiertos al público, y el artículo 205 de la misma disposición al determinar las contravenciones que permiten la imposición de esta medida correctiva señala que:

Compete a los comandantes de estación y de subestación prohibir la concurrencia a determinados sitios públicos o abiertos al público:

1) Al que por más de dos veces haya dado lugar a graves hechos perturbadores del orden público en esos sitios.

  • Estadio El Campín

El Decreto Distrital 523 de 1999 reglamentó la realización de eventos deportivos en el Estadio Nemesio Camacho El Campín y otros escenarios deportivos del Distrito Capital, con ocasión del campeonato de fútbol profesional y el Decreto Distrital 640 de 1999 reglamentó el uso del Estadio, y señaló las medidas a las cuales está sujeta su utilización dentro de las que se cuenta, días de uso, horario de eventos y de instalación, ensayos, restricción de graderías y de ruido, orientación de equipos técnicos, manejo de la gramilla, seguridad, salidas, puertas, pista atlética, aseo, servicios sanitarios, iluminación, y contadores.

Por su parte el Decreto 321 de 2004, modificó algunos apartes de estas dos normas y fijó pautas para la realización de espectáculos públicos.

Y a su vez, el Código Distrital de Policía prohíbe en su artículo 27, vender o consumir bebidas embriagantes en estadios, coliseos y centros deportivos y espacios públicos, cuyo desacato dará lugar a la imposición de medidas correctivas.

La administración de este escenario deportivo está a cargo del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte - IDRD quien mediante Resoluciones fija las tarifas y condiciones particulares de uso del mismo y además suscribe los contratos necesarios para su alquiler y responde por el mantenimiento y destinación del bien.

  • Caso concreto

De las normas y posiciones jurisprudenciales citadas y transcritas se concluye que al ser el Estadio El Campín un bien destinado al uso público debe garantizarse su ingreso a cualquier evento deportivo al total de la población dentro de los parámetros dados por los reglamentos para el efecto.

Así, en principio el cobro que se realiza para el ingreso es una primera restricción que se encuentra avalada por la legislación y la jurisprudencia nacional al tenor de lo anotado precedentemente, con la finalidad de proteger y conservar el bien.

Pero a la vez es posible aplicar otras medidas de restricción con la finalidad de conservar el orden público. No obstante esa restricción como lo ha señalado la Corte Constitucional, no puede ser arbitraria, ni quedar al arbitrio de quien debe aplicar la norma de policía y menos aún de quien en virtud de un contrato tiene la responsabilidad transitoria del mismo.

Precisamente el artículo 186 del Código Nacional de Policía determina que es posible restringir el ingreso de personas a un sitio público o abierto al público, a quien haya dado lugar a graves hechos perturbadores del orden público en esos sitios, más de dos veces.

Ello implica que la posibilidad de restringir la entrada al Campín opera en la medida en que a la persona se le hayan impuesto dos medidas correctivas previas por hechos relacionados con la perturbación del orden público en el Estadio El Campín.

Es decir, la aplicación de esta medida correctiva no puede desbordar los límites de la función de policía, hasta llegar a afectar a cualquier persona que desee ingresar al Estadio, sino que debe ser aplicada de acuerdo con los parámetros dados por el Código Nacional de Policía y de conformidad con los procedimientos contenidos tanto en ese Estatuto como en las normas distritales de policía, dentro de las que se cuentan el Código Distrital de Policía.

Estas normas buscan por una parte proteger tanto el escenario mismo, como a la población que asiste al evento deportivo, pero a la vez propenden por el respeto al debido proceso que debe adelantarse contra las personas que eventualmente pueden llegar a verse implicadas en los hechos que fundamentan la restricción de la entrada al lugar.

Así entonces, el empresario no puede de manera arbitraria restringir el ingreso de personas al Estadio Nemesio Camacho El Campín, como quiera que por ser espacio público destinado al uso común, cualquier persona puede ingresar cumpliendo las normas sobre uso del mismo. No obstante y como ya se indicó las autoridades de policía están facultadas para restringir el ingreso de personas al mismo, de conformidad y bajo las condiciones de los artículos 186 y 205 del Código Nacional de Policía.

En conclusión, sí se puede restringir la entrada al Estadio Nemesio Camacho El Campín, no de forma injustificada sino al tenor de lo dispuesto por los artículos 186 y 205 del Código Nacional de Policía - Decreto Nacional 1355 de 1970, de conformidad con lo señalado precedentemente en este documento.

De esta manera se absuelve el interrogante formulado por Usted.

Esta respuesta en todo caso, será remitida a la Secretaría Distrital de Gobierno para su difusión dentro de las autoridades de policía competentes.

Cordial saludo,

MANUEL ÁVILA OLARTE

MARTHA YANETH VELEÑO QUINTERO

Subdirector de Conceptos

Directora Jurídica Distrital

Copia información:

Dr. JOSÉ JAIME TAPIAS PATRÓN Director Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte IDRD.

Dr. ANDRÉS RESTREPO RESTREPO Subsecretario de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana Secretaría Distrital de Gobierno.

Dr. RAÚL NAVARRO MEJÍA Jefe Oficina Asesora Jurídica Secretaría Distrital de Gobierno.

Dr. ALBERTO CAMILO SUÁREZ DE LA CRUZ Director Sector Educación, Cultura, Recreación y Deportes Contraloría de Bogotá D.C.

 

Dr. LUIS EDUARDO MÉNDEZ Presidente Club Deportivo Santa Fe Calle 64A No. 38-08

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 Corte Constitucional Sentencia C-346 de 1997. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. Bogotá, D.C., Julio 22 de 1997.

2 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera - C.P. Dr. Manuel S. Urueta Ayola. Expediente 5504. Bogota, D.C., Marzo 23 de 2000.

3 Corte Constitucional. Sentencia T-288 de 1995. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. Bogotá Julio 5 de 1995.

4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera. C.P. Dra. María Elena Giraldo Gómez. Radicación N°. 25000-23-27-000-2003-02077-01. Bogotá. D.C. Junio 22 de 2006.

5 Corte Constitucional Sentencia T-268 de 2000. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. Bogotá D.C. 7 de marzo de 2000.

6 Ibídem.

Proyectó: Ximena Aguillón Mayorga

Revisó: Manuel Ávila Olarte

Aprobó: Martha Yaneth Veleño Quintero