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Concepto 48 de 2007 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
01/10/2007
Fecha de Entrada en Vigencia:
01/10/2007
Medio de Publicación:
N.P.
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

2214200

Bogotá D.C.,

Concepto 048 de 2007

Octubre 01 de 2007

Doctora

DUNIA SOAD DE LA VEGA JALILE

Alcaldesa Local de Fontibón

Ciudad

Radicación 2-2007-52635

Asunto: Concepto – Entrega de Bienes a comedores comunitarios de la Localidad de Fontibón. Radicación Nº. 1-2007-34591

Respetada doctora Dunia Soad:

He recibido su comunicación del asunto por medio de la cual requiere que se emita concepto acerca del procedimiento para implementar la entrega de bienes muebles y enseres que formaron parte del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación No. 051-2005 suscrito entre el Fondo de Desarrollo Local de Fontibón y el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud (IDIPRON).

De conformidad con la conversación sostenida con el Señor José Martín Rivera Aldana, servidor público del Almacén de la Alcaldía Local de Fontibón, la solicitud se presenta teniendo en cuenta que los muebles referidos están relacionados con elementos propios de la dotación de un comedor comunitario de los cuales la mayoría se encuentran en buen estado.

Adicionalmente manifiesta que en la actualidad esta Administración Distrital desarrolla Programa Bogotá Sin Hambre, y se desea tener certeza sobre el mecanismo para entregar los bienes a un Comedor que haga parte del programa, el cual puede estar administrado por entidades sin ánimo de lucro. Se sustenta la necesidad de hacer entrega de estos bienes para fortalecer el programa y no optar por el procedimiento ordinario de su remate.

De igual forma, mediante conversación sostenida con la Dra. Ingrid Alfonso, Interventora del Contrato de Cofinanciación No. 051-2005, se extiende la pregunta en el sentido de determinar si es procedente que los bienes sean entregados nuevamente al Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud (IDIPRON), mediante la celebración de otro convenio para la prestación del servicio.

Al respecto nos permitimos emitir el siguiente concepto:

  1. Problema Jurídico.
  2. Se pregunta sobre el mecanismo a seguir para entregar bienes muebles pertenecientes al Fondo de Desarrollo Local a entidades sin ánimo de lucro o a entidades públicas para el desarrollo y fortalecimiento del programa Bogotá Sin Hambre.

  3. Marco Normativo

El artículo 355 de la Constitución Política de 1991 señala que ninguna de las ramas u órganos del poder público podrán decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. De igual forma estableció que el gobierno en todos los niveles podrá con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo.

- Contratos de Apoyo y Asociación

El gobierno nacional, de conformidad con la autorización dada por el artículo 355 de la Constitución Política, expidió los Decretos 777 y 1403 de 1992, mediante los cuales señaló el procedimiento y requisitos para la suscripción de contratos de apoyo y asociación, estableciendo que para los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado o una sociedad de economía mixta sujeta al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, se requiere obtener la autorización expresa del representante legal de la Nación o de la entidad territorial correspondiente, según sea del caso, o de las autoridades que actúen como delegatarias de funciones del mismo en materia contractual.

El artículo 96 de la Ley 489 de 1998 establece que las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo, podrán con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas particulares, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquella la ley.

Mediante Decreto Distrital No. 375 de 2007, se determina que los Alcaldes Locales, directores o gerentes del sector descentralizado, actuando como ordenadores del gasto de los Fondos de Desarrollo Local, de acuerdo con la asignación establecida en el Decreto 612 de 2006, aclarado mediante el Decreto 196 de 2007, tienen la competencia para celebrar con cargo a los Fondos de Desarrollo Local contratos o convenios de apoyo o asociación con entidades sin ánimo de lucro en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Nacional, sin que requieran obtener autorización previa, pero cumpliendo con los requisitos establecidos mediante la Circular 017 de 2007 de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

- Contrato de Comodato

De acuerdo con el artículo 2200 del Código Civil, el Comodato o Préstamo de Uso, es el contrato en que una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especie mueble o raíz, para que haga uso de ella, con cargo de restituir la misma especie después de terminar el uso. Este contrato no se perfecciona sino por la entrega del bien o los bienes objeto del comodato.

Para el caso de los bienes de propiedad de las entidades públicas, éstos son susceptibles de ser entregados bajo esta modalidad, con la limitación de que en tratándose de bienes inmuebles, el contrato no puede exceder de cinco años, renovables, siempre que se de cumplimiento con las condiciones señaladas en el inciso 1 del artículo 38 de la Ley 9 de 1989.

Mediante Resolución 001 de 20011 del Contador General de Bogotá D.C., dentro del numeral 4.6 se señala el mecanismo para la salida o traslado de bienes entregados a través de contratos de comodato indicando:

" Los elementos objeto de esta clase de contratos son bienes raíces o muebles que luego de ser usados deben restituirse, es decir, son especies que acorde con lo establecido por la normativa contable, corresponden a los bienes devolutivos. La esencia de esta clase de contratos, es que los bienes objeto del préstamo puedan devolverse, por lo cual su naturaleza no puede corresponder a bienes fungibles.

En esta modalidad de traslado se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:

1. Que el comodato conste en un contrato ajustado a la Ley, firmado por los funcionarios facultados de la entidad que entrega los bienes y de la que los recibe, especificando la descripción del bien o elementos, cantidad, estado, características físicas y/o técnicas, duración del comodato, uso que se debe dar el mismo y demás variables que sean necesarias.

2. La entrega quedará perfeccionada con la elaboración del comprobante de salida al que se le anexará la póliza de manejo, el comprobante debe ajustarse en todo al contrato suscrito entre las partes y tramitarse según los procedimientos descritos en este manual para el traslado de bienes de bodega al servicio"

- Convenio o contrato interadministrativo

El literal c) del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, señala que las entidades podrán celebrar contratos o convenios interadministrativos de manera directa.

La Ley 489 de 1998, en el artículo 95 inciso primero, señala que las entidades públicas se encuentran facultadas para asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos.

La Resolución 01 de 2001 del Contador Distrital, señala de igual forma los parámetros para la salida de los bienes entregados mediante convenios interadministrativos, indicando el procedimiento mediante el cual se debe hacer la entrega del bien.

Para el procedimiento de entrega y posterior ingreso de los bienes en la modalidad de traspaso o traslado la Resolución 01 de 2001, señala lo siguiente:

"3.2.16. INGRESO POR OPERACIONES INTERINSTITUCIONALES- TRASLADO O TRASPASO.

Representa los bienes transferidos, inservibles, servibles no utilizables o aquellos que por disposiciones especiales se requieren o se deben trasladar o traspasar entre entes públicos del nivel distrital, sin ninguna contraprestación y en cumplimiento de disposiciones legales.

La característica de este tipo de operaciones es la transferencia del dominio y de la propiedad de los bienes que realicen las entidades distritales.

(…)

TRASPASO DE INVENTARIOS: Jurídicamente se define como la entrega de los bienes entre entidades del sector central y descentralizado o entre las entidades descentralizadas entre si, del nivel distrital, por tratarse de dos personas jurídicas diferentes. Este hecho económico se efectuará a través de un Convenio Interadministrativo suscrito por los correspondientes representantes legales de las entidades, y se formalizará con la respectiva acta de entrega.

Para la legalización del ingreso al Almacén de la entidad se deben surtir los pasos del procedimiento de ingreso o alta de Almacén establecido en el presente manual.

El documento que oficializará la transacción será el acta de recibo y entrega firmada por las partes en señal de conformidad y debe señalar el origen o causa del traslado o traspaso, relacionar y detallar las características de los bienes, la conformación de su valor en libros o el obtenido en caso de hacerse necesario mediante avaluó técnico; valor por el cual la entidad receptora ingresará los bienes a su patrimonio. El registro contable se debe realizar como una operación interinstitucional".

3. Análisis del caso concreto

De conformidad con las normas anteriormente mencionadas y teniendo en cuenta las preguntas formuladas, esta Dirección realiza las siguientes consideraciones:

En primer lugar es claro que existe una prohibición constitucional para que las entidades públicas o pertenecientes a algunas de las ramas del poder público, realicen donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho privado. Sin embargo se previó la posibilidad de celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad para impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan de Desarrollo.

De acuerdo con el Acuerdo 119 de 2004 - Plan de Desarrollo "Bogotá sin indiferencia: Un compromiso social contra la pobreza y la exclusión", dentro de los programas del Eje Social se encuentra el Programa Bogotá Sin Hambre, el cual se enmarca dentro de la estrategia de seguridad alimentaria y nutricional desarrollada por esta administración. Dentro de este programa se incluyen los comedores comunitarios que tienen como objetivo que la población más pobre y vulnerable acceda a los alimentos y nutrientes con equidad entre géneros, generaciones y etnias; particularmente la atención se focaliza en niños, niñas, adultos y adultas mayores, y la población con discapacidad.

En el mismo sentido, el Acuerdo Local 04 de 2004 que adopta el Plan de Desarrollo Local 2005-2008 "Fontibón para Todas y Todos", señala en el eje social que el programa "Fontibón sin hambre" agrupará, promoverá y liderará las acciones en lo local, que le dan coherencia y articulación a la política y a la estrategia de seguridad alimentaria y nutricional. Se emprenderán acciones para que la población más pobre y vulnerable de la localidad novena acceda a los alimentos con equidad entre géneros y generaciones. Particular atención tendrán los niños, las niñas, las madres gestantes y lactantes, los adultos y adultas mayores, y la población con discapacidad. Ofrecerá alimentos y nutrientes a través de los suplementos, de los comedores infantiles (población escolarizada y no escolarizada) y de los comedores comunitarios.

3.1 Se colige de lo anterior que una opción respecto de los bienes que posee el Fondo de Desarrollo Local, es que puedan entrar a contribuir y a impulsar un programa que se encuentra previsto en el plan de desarrollo local y no ser objeto del mecanismo del martillo.

Para lo anterior y de acuerdo con los desarrollos contenidos en los Decretos Nacionales 777 y 1403 de 1992, la suscripción de contratos deben contar con unos requisitos específicos relacionados con la actividad que se pretende realizar, pero sobre todo con las características que cada organización sin ánimo de lucro posea para el cumplimiento del objeto y fines que se procuren desarrollar mediante este tipo de contratación.

En este evento y tratándose de entidades privadas sin ánimo de lucro y dado que la mayoría de los bienes se encuentran en buen estado, la figura jurídica para que estos presten una utilidad dentro del programa Comedores Comunitarios, es la suscripción de un contrato de apoyo, mediante el cual se aporte la entrega de los bienes como parte de la implementación del Programa, caso en el cual se debe señalar la destinación específica de los mismos, sin ninguna contraprestación económica, pero afectos al proyecto de Comedor Comunitario, tal como dicha figura jurídica lo prevé. Para la suscripción de dicho contrato se deben verificar con la entidad contratante los requisitos consagrados en el Decretos Nacionales 777 y 1403 de 1992.

Ahora bien, es pertinente tener en cuenta dicha situación dentro de las cláusulas que se señalen en el respectivo contrato y aplicar los parámetros establecidos en la Resolución 01 de 2004 expedida por el Contador de Bogotá en cuanto el procedimiento para salida y entrega de bienes, para efectos contables y de manejo de inventario.

Para la determinación de la entidad con la que se pretenda entregar los bienes mediante el contrato de apoyo, se sugiere realizar un proceso de participación en el que de acuerdo con el seguimiento realizado por las oficinas encargadas del programa, se seleccione el mejor proyecto que le permitan la continuidad del Programa y su fortalecimiento, o en su defecto la necesidad de ampliación del Programa a otros sectores.

En consecuencia la salida de los muebles del almacén para los comedores comunitarios puede realizarse a través de un contrato de apoyo y/o asociación, cumpliendo con los requisitos señalados en los Decretos Nacionales 777 y 1403 de 1992.

Dicha contratación de conformidad con el Decreto Distrital 375 de 2007 puede ser desarrollada directamente por los Alcaldes Locales como ordenadores del gasto de los Fondos de Desarrollo Local, sin requerir autorización de entidad alguna del sector Central; por tratarse de un tema relacionado con el fortalecimiento a las organizaciones comunitarias, pues hay que tener en cuenta que el comedor comunitario constituye una respuesta implementada por las comunidades - y en algunos casos apoyada por el Estado-, para suplir las necesidades derivadas de la vulneración al derecho de la alimentación, lo que ha permitido adicionalmente la realización de procesos de fortalecimiento de las organizaciones comunitarias y la solidaridad entre sus miembros.

3.2. Una segunda opción a utilizar para la entrega de dichos bienes, es la figura jurídica del Contrato de Comodato, mediante el cual se daría el bien a una entidad pública o privada sin ánimo de lucro, sin ninguna contraprestación económica. En éste último caso, para la suscripción de dicho contrato se deben verificar con la entidad contratante los requisitos consagrados en los Decretos Nacionales 777 y 1403 de 1992; la entrega de los bienes debe regirse por los parámetros señalados en la Resolución 01 de 2004 expedida por el Contador de Bogotá en cuanto al procedimiento para desafectación de los bienes y salida de los mismos objeto del comodato.

Ahora bien, como algunos de los bienes pueden ser objeto de deterioro o de desgaste por el uso continuado, dado el servicio al cual se destinan, es pertinente tener en cuenta que el Fondo de Desarrollo Local debe prever dicha situación y dejar claro dentro de las cláusulas del contrato que la restitución se hará en el mismo estado en que se entrega y recibe salvo el deterioro natural que por su uso se cause, lo cual eventualmente conllevaría a que por su estado, agotado el período de vida útil, sean devueltos y recibidos por el comodante para adelantar proceso de baja en el inventario del respectivo Fondo, situación que debe ser considerada al momento de definir la figura contractual a utilizar.

3.3. Tampoco existe impedimento para que estos bienes se destinen como parte de las obligaciones que el Fondo de Desarrollo Local adquiera en el marco de un convenio interadministrativo que tenga por objeto el desarrollo de un programa social relacionado con comedores comunitarios o enmarcados en el programa de Bogotá Sin Hambre; o en su defecto la simple entrega o traspaso de bienes. Lo anterior en la medida en que se menciona la posibilidad de tal convenio con el IDIPRON.

En el evento de la suscripción del convenio señalado se debe tener claro para la actual coyuntura electoral, la restricciones que señala el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 en el sentido de celebrar convenios interadministrativos para ejecutar presupuesto y recursos públicos, aclarando en este caso que el simple traspaso de bienes muebles no significa ejecución de recursos públicos por la calidad y definición que sobre el tema realiza la Resolución 01 de 2001 expedida por el Contador.

Este acto define los bienes como "artículo inventariable o activo de cualquier clase, incluyendo el efectivo, activos fijos, materiales y artículos en proceso de producción" de conformidad con el Diccionario de Términos de Contabilidad Pública Contaduría General de la Nación.

Señala además, que para efectos de ese manual se considerarán como tales, esto es como bienes, únicamente los elementos en depósito y los bienes muebles de propiedad o recibidos para el uso de los Entes Públicos del Distrito Capital, excluyendo el dinero, títulos valores y similares. Por consiguiente el contrato o convenio que se celebre sobre los respectivos bienes no vulnera la prohibición a que se refiere la Ley de Garantías.

En los anteriores términos se da respuesta a la petición presentada por Usted ante esta Dirección Jurídica.

Cordial saludo,

MARTHA YANETH VELEÑO QUINTERO

MANUEL ÁVILA OLARTE

Directora Jurídica Distrital

Subdirector de Conceptos

Copia de Información:

Dr. RAÚL NAVARRO – Jefe Oficina Asesora Jurídica Secretaria de Gobierno.

 

Dra. DEIDAMIA GARCÍA QUINTERO – Subsecretaria Apoyo a Localidades- S. Gobierno

 

Dr. GUSTAVO PARRA MARTÍNEZ – Subsecretario Jurídico. Secretaría de Integración Social.

NOTA DE PIE DE PÁGINA

1 Por la cual se expide el Manual de Procedimientos Administrativos y Contables para el Manejo y Control de los Bienes en los Entes Públicos del Distrito Capital.

Proyectó: Zulma Rojas Suárez

Revisó: Manuel Ávila Olarte

Revisó: Amparo León Salcedo

Aprobó: Martha Yaneth Veleño Quintero