RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

DERECHO A LA IGUALDAD-Fundamental

CONCILIACION-Improcedencia de la prohibición para personas de derecho público.

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 23 del Código Procesal del Trabajo.

Materia:

Improcedencia de la conciliación cuando intervienen personas de derecho público.

Actor:

Luis Antonio Vargas Alvarez

El ciudadano LUIS ANTONIO VARGAS ALVAREZ promovió demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional, a fin de que por esta Corporación, se declare inexequible el artículo 23 de Código Procesal del Trabajo.

Al proveer sobre su admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se fijara en lista la norma acusada en la Secretaría General de la Corte Constitucional por el término de diez (10) días para asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación del proceso al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, al Presidente del Congreso y al Ministro de Trabajo y Seguridad Social, a fin de que si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.

Se transcribe a continuación el texto de la norma acusada:

A juicio del actor, la norma cuestionada quebranta la Constitución Política en sus artículos 13, 25, 29, 83 y 230.

En primer término, fundamenta la violación al derecho a la igualdad en el hecho de que la norma acusada contiene una clara discriminación de la ley en cuanto toca "a los intereses de los trabajadores; es decir, para contratistas; para los perjudicados por omisiones del Estado o fallas en el servicio, existe la posibilidad de conciliar, mas no para los trabajadores. Y eso que en un Estado Social de Derecho el trabajo es un derecho fundamental que goza al menos teóricamente de la especial protección del Estado". Además de ello, en su sentir el procedimiento ordinario laboral en este caso vendría a pretermitir la oportunidad de conciliación para los trabajadores oficiales, lo cual se traduce en una vulneración del derecho al trabajo.

Igualmente, considera que la norma acusada desconoce el debido proceso, ya que los procesos ordinarios laborales contemplan dentro de sus etapas, la audiencia de conciliación para que las partes antes de continuar el juicio, solucionen sus diferencias. Por lo tanto, al negar a la administración la posibilidad de conciliación como lo hace la norma demandada, se quebranta el postulado de la buena fe que la Carta Política consagra en su artículo 83.

Finalmente, estima el actor que también resulta vulnerado el principio de equidad consagrado en el artículo 283 de la Constitución, ya que tanto a la administración pública como a los trabajadores se les niega una posibilidad que sí tienen los trabajadores particulares -la de conciliar-, lo que muestra que no solo los trabajadores oficiales están en desventaja, sino también los servidores públicos, en particular si no están vinculados a la carrera administrativa.

Según informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional del tres (3) de agosto del año en curso, dentro del término de fijación en lista no fue presentado escrito alguno.

Mediante oficio No. 732 de septiembre primero (1o.) de 1995, el señor Procurador General de la Nación Dr. Orlando Vásquez Velásquez envió el concepto de rigor solicitando a esta Corporación declararse inhibida para fallar sobre la norma acusada por carencia actual de objeto, con fundamento en las siguientes consideraciones:

En primer término, se refiere a los orígenes de la norma acusada, en el sentido de que la restricción allí contenida y que entró en vigencia cuando se expidió el primer estatuto procesal del Trabajo - Decreto 2158 de 1948-, debe adecuarse a los cambios sustanciales que en la Jurisprudencia y en la legislación se han presentado con posterioridad a su promulgación. En efecto, expresa que la inexistencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa implicaba que todos los trabajadores vinculados al Estado solucionaban sus conflictos laborales ante la Jurisdicción Ordinaria, por lo cual esta prohibición tenía alcances generales al cubrir a todo el sector público y producía plenos efectos jurídicos.

Señala que para la época en que nace a la vida jurídica la citada disposición, las teorías que primaban en relación con la conciliación en juicios contra personas jurídicas de derecho público, establecían fundándose en la tesis de la incapacidad relativa de éstas, que eran incapaces de transigir y por consiguiente, de conciliar.

Por otro lado, indica que tomando en consideración que la práctica de la conciliación "implica la posibilidad de conciliar sumas de dinero que pertenecen al erario público, en interés general se pretendía protegerlo de las desviaciones que se pudieran presentar en la administración de los dineros públicos por parte de los funcionarios. Existía, una notoria desconfianza frente al servidor público, y por ello en este respecto había una ausencia casi total de facultades discrecionales de manejo del presupuesto".

Estos criterios sin embargo para el Jefe del Ministerio Público, han sido objeto de profundas modificaciones: por un lado, las tesis de la jurisprudencia que primaban antiguamente han sido totalmente revaluadas; adicionalmente, se derogaron las normas en donde se establecía que el Ministerio Público era el representante legal de las personas jurídicas de derecho público.

Señala que se creó la jurisdicción de lo contencioso administrativo, trasladando la competencia que correspondía a la justicia ordinaria para conocer los asuntos laborales de los empleados públicos a la nueva jurisdicción, y por lo tanto reduce sustancialmente el ámbito de aplicación de la norma manteniéndose solamente para los trabajadores oficiales quienes evidentemente estaban discriminados frente a los trabajadores particulares.

Así por ejemplo, indica el Procurador que la sentencia C-546 de 1992 de la Corte Constitucional, esbozó algunos lineamientos frente a temas como la inembargabilidad del presupuesto, la efectividad de los derechos constitucionales, el derecho al trabajo, al pago oportuno de las pensiones legales, etc., y así lo hizo también la doctrina en torno a las condenas contra las personas de derecho público, particularmente en relación con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

En su criterio, la conciliación es un procedimiento ágil que da a las partes en litigio la oportunidad de reducir sus reclamaciones a proporciones justas, facilita el acuerdo entre las partes, evitando así los gastos que traería un proceso y asegura un arreglo razonable basado en la buena voluntad que cada una de las partes pone para comprender el punto de vista de la otra.

Adicionalmente, señala que las normas que la regulan son de orden público, y por ésta razón es de obligatoria realización en el proceso laboral. Su campo de aplicación era muy restringido, y no se había previsto la posibilidad de aplicarla en materia contencioso administrativa; "aún más considerando que la restricción prevista en el artículo 23 del C.P.T. impedía a las personas de derecho público conciliar".

Indica que la situación descrita que inicialmente impedía a los trabajadores oficiales al igual que a los empleados públicos la posibilidad de conciliar, sufrió una transformación radical. Es entonces cuando la fuerza de las circunstancias frente a las discriminaciones que perjudicaban a estos trabajadores determinó la apertura de la jurisprudencia hacia nuevas posiciones que reducían los alcances de la prohibición y que reconocían la necesidad de facilitar la procedencia de la conciliación cuando intervienen empresas estatales.

Señala el Procurador General de la Nación, que a raíz de la evidente congestión en los despachos judiciales y en virtud de las características que definen la conciliación, se expidió la Ley 23 de 1991, que generalizó la práctica de la conciliación tanto en la jurisdicción ordinaria como en la contencioso administrativa, reduciendo de esa manera el campo de aplicación de la prohibición casi en su totalidad, determinando practicamente la derogación de la norma demandada, en razón de lo preceptuado en el inciso primero del artículo 59 de esta ley" (negrillas y subrayas fuera de texto).

En este sentido, expresa que en la consecución del mismo objetivo y en ejercicio de las facultades extraordinarias que el literal e) del artículo 5o. transitorio de la Constitución Política le otorgó al Presidente de la República, se expidió el Decreto 2651 de 1991, restringido exclusivamente a la conciliación contencioso administrativa judicial, para acciones de responsabilidad contractual o extracontractual del Estado (artículo 6o.).

Igualmente, se expidieron los decretos reglamentarios 171 y 173 de 1993, el primero de los cuales indica el procedimiento a seguir en relación con la conciliación, donde se controvierta la responsabilidad contractual y extracontractual del Estado, y el segundo, regula la conciliación establecida en el Capítulo V de la Ley 23 de 1991, específicamente la contencioso administrativa prejudicial para acciones que ante dicha jurisdicción se ventilarían por intermedio de los artículos 85 a 87 del CCA., permitiendo la realización por vía administrativa de la conciliación prejudicial donde se debaten cuestiones de carácter laboral.

Con base en los razonamientos efectuados, estima el Jefe del Ministerio Público, que hoy día la realización de la conciliación se ha extendido tanto para los empleados públicos (artículo 59 de la Ley 23 de 1991 y artículo 1o. del Decreto No. 173 de 1993) como para los trabajadores oficiales, que ya no muestran desventajas frente a otros trabajadores, inclusive los particulares. En efecto, considera que la Ley 23 de 1991, artículo 27 facultó a los trabajadores oficiales para conciliar, y por otro lado la jurisprudencia citada ya había abierto el camino para permitir la conciliación en forma judicial y extrajudicial para trabajadores oficiales, con la mediación del inspector del trabajo.

Por consiguiente, el citado funcionario no comparte las apreciaciones del demandante ya que gracias a las interpretaciones jurisprudenciales y a los cambios legislativos que se han producido, se han subsanado las deficiencias que en su aplicación conllevaba la norma acusada: ya los trabajadores oficiales en su criterio no sufren ningún menoscabo frente a los demás trabajadores.

Reiterando lo manifestado, indica que la norma bajo estudio "en realidad de verdad" se encuentra derogada en forma tácita, ya que el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, facultó expresamente a las personas jurídicas de derecho público para conciliar y además, los artículos 22 a 46 de esta ley introdujeron sustanciales variaciones en materia de conciliación laboral, modificando así el capítulo IV del Código Procesal Laboral.

Concluye su concepto afirmando que la disposición acusada, "resulta tan obsoleta e incongruente con la nueva realidad jurídica, que el Ministerio de Trabajo presentó un proyecto al Congreso de la República para reformar el Código Procesal Laboral vigente y derogar expresamente esta restricción".

En consecuencia, estima que lo anterior deviene en que la Corte Constitucional deba declararse inhibida para fallar acerca del fondo del asunto mencionado, por encontrarse derogada tácitamente la norma que hoy se acusa.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 23 del Código Procesal Laboral.

La demanda objeto de examen constitucional está dirigida a que por esta Corporación, se declare la inexequibilidad del artículo 23 del Código de Procedimiento Laboral, según el cual, no procede la conciliación cuando intervienen personas de derecho público.

A juicio del actor, la norma acusada priva a los trabajadores oficiales de la facultad de conciliar, generándose respecto de ellos y frente a otros trabajadores una clara discriminación de la ley en cuanto toca sus intereses, lo cual vulnera el artículo 13 de la Carta Política, así como el derecho al trabajo, al debido proceso, y los principios de la buena fe y de la equidad.

Por su parte, como se ha expuesto, el señor Procurador General de la Nación solicitó a esta Corte un pronunciamiento inhibitorio, pues en su criterio la disposición demandada se encuentra derogada en forma tácita, ya que el artículo 59 de la Ley 23 de 1991 facultó expresamente a las personas jurídicas de derecho público para conciliar, y además los artículos 22 a 46 de la misma ley introdujeron sustanciales variaciones en materia de conciliación laboral, modificando el Capítulo IV del Código de Procedimiento Laboral. En este sentido, señala que la norma resulta a todas luces obsoleta e incongruente con la nueva realidad jurídica.

Para poder definir el asunto sometido a la consideración de esta Corporación, debe en primer lugar establecerse si el artículo 59 de la Ley 23 de 1991 derogó en forma tácita el artículo 23 del Código Procesal del Trabajo demandado, como se plantea por el Ministerio Público, pues de ser ello cierto, tendría que declararse la inhibición con respecto al contenido material de la norma demandada.

La Corte Constitucional ha venido sosteniendo que ella es competente para conocer aún de disposiciones que han perdido vigencia, siempre que se encuentren produciendo efecto alguno, como quiera que la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, que ordena el artículo 241 superior, conlleva adoptar decisiones de fondo sobre dichas normas, a fin de que puedan ser retirados del ordenamiento jurídico, mediante el examen constitucional respectivo.

Inicialmente, cuando entró en vigencia el estatuto procesal del trabajo -Decreto 2158 de 1948-, se estableció en su artículo 23 -hoy acusado-, la improcedencia de la conciliación cuando intervienen personas de derecho público.

Esta prohibición se convirtió en una excepción a la regla general, según la cual, en materia laboral la persona que tuviese interés en conciliar una diferencia de ese carácter, podía elevar la correspondiente solicitud, inclusive antes de proponer la demanda al juez competente o ante el inspector del trabajo (artículo 20 del Código Procesal del Trabajo).

De acuerdo a la regulación del estatuto procedimental, dicha conciliación puede intentarse en cualquier tiempo, es decir, antes o después de presentarse la demanda y en cualquiera de las instancias, siempre que las partes de común acuerdo, lo soliciten (artículos 19 y 22 del C.P.T.).

De esta manera, la conciliación se concibió desde el inicio de la creación de la jurisdicción del trabajo como un medio de arreglo amigable de los conflictos jurídico-laborales, circunscrita a los preceptos contenidos en los artículos 20 y 78 del C.P.T., que requiere la intervención del funcionario competente, quien la dirige y la aprueba a objeto de poner fin de manera total o parcial a la diferencia laboral, con efectos de fuerza de cosa juzgada.

Tanto es así, que dentro del trámite del proceso del trabajo, el juez laboral está obligado a celebrar una vez contestada la demanda, como primer acto procesal, una audiencia pública de conciliación, salvo en el caso de que ya se hubiese intentado previamente, a fin de que las partes tengan la oportunidad de arreglar sus diferencias laborales, consecuente con el adagio según el cual, es preferible "un mal arreglo a un buen pleito", evitando así por este medio, la prolongación indefinida de los procesos del trabajo.

Con la prohibición consagrada en el artículo 23 acusado, según el cual la conciliación de que se habla no es procedente cuando intervienen personas de derecho público, se adoptó la teoría que le daba a éstas una incapacidad relativa para realizar actos procesales que permitieran poner fin al diferendo.

Posteriormente, fruto del avance legislativo, se trasladó la competencia que correspondía a la jurisdicción del trabajo a la contenciosa administrativa, para decidir acerca de las controversias laborales suscitadas entre los empleados públicos y la administración, y se redujo de otro lado, el campo de aplicación de la norma demandada, manteniéndose por vía jurisprudencial, sólo la prohibición de conciliar para los trabajadores oficiales al servicio de la Nación y no con respecto a las demás entidades de derecho público.

Entre otras providencias, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 19 de febrero de 1993, estableció lo siguiente sobre el mismo punto:

Ahora bien, el artículo 59 de la Ley 23 del 21 de marzo de 1991, "por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los Despachos Judiciales y se dictan otras disposiciones", dispuso que:

Así mismo, los artículos 22 a 45 -Capítulo 3o.- de la misma ley, introdujeron sustanciales variaciones en materia de conciliación laboral, en el sentido de hacer obligatorio acudir ante las autoridades administrativas del trabajo, con el fin de intentar un arreglo conciliatorio, como requisito de procedibilidad para ejercer acciones ordinarias ante la jurisdicción laboral.

Sin embargo, el artículo 46 de la misma ley estableció lo siguiente:

Lo anterior indica que, como quiera que hasta la fecha la conciliación administrativa obligatoria no ha entrado en vigencia por la no reestructuración del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de que trata la disposición mencionada, no es posible aceptar el argumento del Procurador General de la Nación, en el sentido de considerar que el artículo 23 del Código Procesal del Trabajo, según el cual, no procede la conciliación cuando intervienen personas de derecho público, se encuentra derogado, toda vez que la posibilidad de conciliar en atención a lo previsto en el artículo 59 de la misma ley con respecto a las personas de derecho público, solamente se produjo en relación con los conflictos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no ante la justicia del trabajo.

De ahí que para la Corte, es necesario entrar a examinar el contenido material del precepto demandado, no siendo procedente la declaratoria de inhibición planteada por el Ministerio Público.

No hay duda que la conciliación reviste una especial importancia en el derecho del trabajo como procedimiento ágil y efectivo, a través del cual, tanto los empleados públicos como los trabajadores oficiales pueden arreglar sus diferencias con el Estado en la misma forma que los particulares, con sujeción a los lineamientos consagrados en la Constitución Política de 1991. Teniendo en cuenta que las normas que rigen la conciliación son de orden público, su realización como etapa procesal o a voluntad de las partes, se hace obligatoria en el proceso laboral respectivo.

En efecto, el artículo 53 del estatuto superior señala en forma expresa que el Congreso expedirá el estatuto del trabajo, de manera que la ley correspondiente debe tener en cuenta como principios mínimos fundamentales, las facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles, en relación con los trabajadores sin distinción alguna. Así pues, se trata de un derecho que le asiste a todo trabajador, por lo que no admite exclusiones o tratamientos de carácter discriminatorio, que deje sin dicha garantía a determinado sector laboral, pues en tal caso, se vulnera el artículo 13 superior.

Ya ha dejado establecido en forma reiterada la jurisprudencia constitucional, que la igualdad se constituye en un derecho constitucional fundamental, así como en un valor fundante del Estado social de derecho y de la concepción dignificante del ser humano que caracteriza nuestro ordenamiento superior. En este sentido, se ha destacado como principio general, al tenor del artículo 13 constitucional, aquel en virtud del cual, todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y recibirán la misma protección y trato de las autoridades.

Por su parte, la misma norma señala la prohibición constitucional de establecer o consagrar discriminaciones, es decir, evitar que se otorguen privilegios, que se niegue el acceso a un beneficio o se restrinja el ejercicio de un derecho a un determinado individuo o grupo de personas de manera arbitraria e injustificada, por razón de su sexo, raza, origen nacional o familiar, o posición económica.

En este sentido, ha expresado esta CorporacióCfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-409 de 1994. MP. Dr. Hernando Herrera Vergara. que:

Conforme a la jurisprudencia constitucionaCfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-432 de junio 25 de 1992, el principio de igualdad se traduce en el derecho a que no se instauren excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias, de donde se sigue necesariamente, que la real y efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los acaecimientos según las diferencias constitutivas de ellos.

Por lo tanto, cuando la norma sub-examine consagra el derecho a conciliar exclusivamente para un grupo de trabajadores en desmedro de otro, establece una clara discriminación que vulnera el ordenamiento constitucional. No es válido constitucionalmente, al tenor del artículo 13 superior, en virtud del cual todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin ninguna discriminación, consagrar en la ley situaciones más favorables para un sector de trabajadores, con desconocimiento del mismo derecho que le asiste a los otros. Por lo tanto, cuando el artículo 23 acusado señala que no procede la conciliación cuando intervienen personas de derecho público, quebranta los intereses de los trabajadores y del Estado, para quienes no es posible acudir a la conciliación, razón por la cual se vulnera el ordenamiento superior.

Además de ello, se viola el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 constitucional, según el cual el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado, por cuanto se desconoce este derecho al trabajador oficial, en lo que hace a la facultad de conciliar.

Finalmente, estima la Corte que la norma legal que se revisa quebranta además el derecho al debido proceso, ya que los procesos ordinarios laborales contemplan como una de sus instancias, la de la audiencia de conciliación, la cual en el presente asunto desconoce dicha etapa procesal para los trabajadores oficiales, a quienes se les niega el derecho a definir por la vía de la conciliación, sus diferencias laborales.

En consecuencia, la norma demandada es contraria a los preceptos constitucionales, razón por la cual se declarará su inexequibilidad como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos como lo están los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 23 del Código Procesal del Trabajo (Decreto 2158 de 1948).

Cópiese, comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Presidente