RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de la Corte Constitucional T - 508 de 28 de agosto de 1992.

La Ley 472 de 1998, que desarrolló el mencionado artículo 88 de la Constitución Política, señalaba en su artículo 11 que las acciones de las cuales se ha venido tratando, caducaban a los cinco años, contados a partir de la acción u omisión que produjo la alteración, término declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 14 de abril de 1999, decisión que permite su ejercicio en cualquier tiempo con el fin de retornar las cosas a su estado anterior, con la única condición de que subsista la vulneración del derecho o interés colectivo. En tratándose, entonces, de unas acciones de tal estirpe, mal podría decirse que las decisiones adoptadas como resultado de su trámite puedan ser calificadas como sanciones y, por ende, afectadas por el término señalado en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, cuando su objeto, como ya quedó dicho, está dirigido a la cesación de la perturbación del espacio público y a que, como consecuencia de ello, las cosas regresen al estado original en el cual los habitantes del territorio gocen de ese espacio, creado y concebido para su beneficio. El recuento fáctico muestra a la Sala que, en efecto, en el presente asunto se está en frente del ejercicio de una de las acciones antes comentadas, destinada a la restitución del espacio público ocupado por los demandantes a raíz de la construcción de los locales comerciales a que ya se hizo referencia. Luego, al perseguirse la restitución de ese espacio público para el uso y goce de la comunidad, como ya se advirtió, no puede darse aplicación al artículo 38 del C.C.A.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia de la Corte Constitucional C-215/99 que declaró inexequible el art. 11 de la ley 472 de 1998

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto mediante apoderada por el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá contra la sentencia de 21 de julio de 2000, por medio de la cual la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de la decisión adoptada por la Alcaldía Local de Suba en la diligencia realizada el 21 de agosto de 1997 y del Acta núm. 030 de 22 de octubre de 1998 del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, D.C.

Además, a título de restablecimiento declaró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que la administración no puede hacer efectiva la orden de demolición de los locales de propiedad de los demandantes, los cuales se encuentran ubicados en la calle 146 núm. 40-11/07/09.

José Hernando Martínez Rodríguez y Rosa Lina Cristancho López demandaron, por medio de apoderada, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, para que acceda a las siguientes:

Piden los actores que declare:

La nulidad "… del fallo emitido por la Alcaldía Local de Suba dentro de la diligencia de descargos que rindiera el DR. EVERARDO RODRÍGUEZ RIVERA, el 21 de agosto de 1997, en cuanto corresponde a lo confirmado en el fallo de segunda instancia emitido por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, D.C., aprobado en sala mediante acta No. 030 de veintidós (22) DE OCTUBRE DE 1998, o sea a partir del numeral segundo, ya que el primero fue aclarado para sacar al DR. EVERARDO RODRÍGUEZ RIVERA e involucrar a JOSÉ HERNANDO MARTÍNEZ RODRÍGUEZ Y ROSALINA CRISTANCHO LÓPEZ, quedando del siguiente tenor: SEGUNDO. Ordenar la demolición de los tres locales construidos en área de antejardín del inmueble objeto de la diligencia, para lo cual se concede un término de 45 días, ha (sic) partir de la ejecutoria de este proveído. TERCERO. Contra la presente resolución proceden los recursos de reposición ante este despacho, y el de apelación ante el CONSEJO DE JUSTICIA DE Santa Fe de Bogotá, dentro de los términos del artículo 51 del C.C.A. CUARTO. De esta decisión queda notificado en estrados quien rindió descargos. Al confirmarse en lo demás esta decisión proferida por la Alcaldía crea una grave y confusa situación jurídica que no se subsana con nulidad."

La nulidad del fallo emitido por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, D.C., aprobado mediante acta núm. 030 de 22 de octubre de 1998, por medio del cual revocó su decisión adoptada el 24 de julio de 1998, acta núm. 020 y, en su lugar, dispuso: "Aclarar el numeral 1º de lo resuelto por la Alcaldía Local de Suba en diligencia de 21 de agosto de 1997, por cuanto el infractor no es el DR. EVERARDO RODRÍGUEZ RIVERA sino JOSÉ HERNANDO MARTÍNEZ RODRÍGUEZ Y ROSA LINA CRISTANCHO LÓPEZ propietarios del inmueble de la calle 146 No. 40-11/07/09 y destinatarios de la orden de demolición. TERCERO. Confirmar en lo demás la decisión proferida por la Alcaldía Local de Suba en diligencia celebrada el 21 de agosto de 1997, por lo que analizado, con este último numeral confirmatorio el fallo es un absurdo total y sin sentido."

A manera de restablecimiento, piden los actores que declare que su derecho: "… fue vulnerado por los actos de la administración, porque no podía el Consejo de Justicia entrar a sancionarlos en la forma como lo hizo cometiendo desviación de atribuciones toda vez que le correspondía pronunciarse sobre esto a la Alcaldía Local de Suba. Podemos ver que ya terminada totalmente la actuación y agotada la vía gubernativa como está consignado por la segunda instancia, la señora ROSA LINA CRISTANCHO en sus escritos invoca como aspecto muy importante el fenómeno jurídico que contempla el Artículo 38 del C.C.A. que establece la caducidad respecto de las sanciones y textualmente dice (…). Teniendo en cuenta la fecha en que se comenzaron las diligencias o por auto se inició la actuación (21 DICIEMBRE/94), a la fecha del fallo del Consejo de Justicia (22 de octubre de 1998), indudablemente ha operado la caducidad de esta acción y se habían perdido las facultades de las autoridades para proceder a aplicar la sanción. Esto fue lo que no quiso ver ni entender el Señor ‘Consejo de Justicia’, por tal razón en restablecimiento del derecho es procedente declarar la caducidad."

Las anteriores pretensiones están fundamentadas en los hechos siguientes:

Guillermo Robles, habitante del barrio La Victoria Norte, ante la Alcaldía Local de Suba inicio querella contra Hernando Martínez Rodríguez, uno de los propietarios de la casa ubicada en la calle 146 Núm. 40-11/07/09, por invasión del espacio público. El querellado se hizo representar por el abogado Everardo Rodríguez Rivera.

Luego de los descargos presentados por el apoderado de la parte demandada, la Alcaldía Local de Suba sancionó al abogado Rodríguez Rivera como infractor de las normas urbanísticas. La sanción fue apelada ante el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, entidad que la confirmó en su sesión de 24 de julio de 1998 y declaró agotada la vía gubernativa, según consta en el Acta Núm. 020.

Rosa Lina Cristancho López, copropietaria del inmueble ya mencionado, solicitó la revocatoria directa de la decisión de la Alcaldía Local de Suba y del Consejo de Justicia, invocando para ello la violación flagrante de la Constitución Política y la ley.

El Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá revocó el proveído de 24 de julio de 1998 y aclaró lo resuelto por la Alcaldía Local de Suba en el sentido de que los infractores de las normas urbanas son José Hernando Martínez Rodríguez y Rosa Lina Cristancho López y no el abogado Everardo Rodríguez Rivera.

Ante semejante decisión tan descabellada y violatoria del derecho de defensa y del debido proceso, señala el escrito de demanda, "…Rosa Lina Cristancho López radica el 15 de diciembre de 1998 ante el CONSEJO DE JUSTICIA un escrito en el cual plasma de manera clara las violaciones de que ha sido víctima, y como uno de los medios de defensa invoca el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción por haber transcurrido más de los tres años de iniciada la actuación a la fecha de este último fallo que les impone la sanción urbanística, con fundamento en el artículo 38 del C.C.A."

El 15 de enero de 1999, el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá niega la declaratoria de caducidad de la sanción impuesta, apoyándose en que la sanción se impuso el 21 de agosto de 1997, antes de vencerse el término de ley.

Con la expedición de los actos administrativos acusados se violan los artículos 29 de la Constitución Política; 38, 41 y 51 del Código Contencioso Administrativo.

Se desconocieron las normas citadas porque se sancionó a quien cumplía un mandato en nombre de José Hernando Martínez, es decir, al abogado Everardo Rodríguez Rivera.

La señora Rosalina Cristancho López nunca fue vinculada al procedimiento y, no obstante ello, se le impuso, al igual que a José Hernando Martínez, la sanción de demolición.

La sanción fue impuesta cuando ya había transcurrido el término de ley, sin indicárseles los recursos que procedían en su contra. Al expedirse ese auto, el 22 de octubre de 1998, se creó una inconsistencia porque se aclaró el numeral primero de lo resuelto por la Alcaldía de Suba y se confirmó todo lo demás, incluida la parte en donde se señalaba que procedían los recursos de vía gubernativa cuando esa decisión se notificó en estrados a quien rindió los descargos.

El Tribunal a quo declaró la nulidad de la decisión adoptada por la Alcaldía Local de Suba, el 21 de agosto de 1997, y del Acta núm. 030 de 22 de octubre de 1998 del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá.

A título de restablecimiento del derecho, ordenó que la administración no puede hacer efectiva la demolición de los locales de propiedad de los demandantes.

Se apoyó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en que, en el presente caso, la conducta violatoria fue detectada por la Administración en la visita realizada al predio de propiedad de los demandantes en el mes de noviembre de 1994, mientras que la decisión adoptada por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá se profirió el 24 de julio de 1998 (Acta núm. 020), a través de la cual se resolvió el recurso de apelación presentado contra lo ordenado por la Alcaldía Local de Suba el 21 de agosto de 1997,

No obstante que debido al error de la propia Administración que sancionó al apoderado de los demandantes, sin que se les hubiera vinculado, mediante decisión de 22 de octubre de 1998, el Consejo de Justicia revocó el acto antes mencionado, aclarando que el infractor no era el abogado Rodríguez sino los propietarios del inmueble.

No cabe duda que cuando la Administración resolvió la apelación y corrigió el error en que había incurrido, ya había operado la caducidad de la facultad sancionatoria, toda vez que habían transcurrido más de los tres años previstos en el artículo 38 del C.C.A.

Al prosperar el cargo referente a la caducidad de la facultad sancionadora, no hay lugar a analizar los demás cargos formulados.

Señala la apoderada del Distrito Capital que si bien es cierto que la Administración condenó como infractor al abogado Everardo Rodríguez, también lo es que su mandante conocía la causa que se adelantaba en su contra y por ello presentó los recursos de ley. Igualmente, la decisión sancionatoria se encuentra notificada por conducta concluyente, equiparable a la notificación personal.

A la razón anterior agrega la recurrente:

"Por lo que no existe caducidada (sic) de la acción como lo manifiesta el Honorable Tribunal que el Consejo de Santa Fe de Bogotá solo revoca el numeral primero de quien es el infractor, pero unos de los aquí demandantes si estuvo representado por su apoderado y sé (sic) comprobo (sic) que violo (sic) la ley, por ese motivo fue sancionados (sic).

"Si este no le hubiere otorgado poder a su defensor y la sanción hubierecsido (sic) contra una persona que nada o mejor ningún laso (sic) tenia (sic) con el citado señor Martínez (sic) si hubiere lugar a existir la anulación de las providencia (sic) por caducia (sic), pero sé (sic) entendio (sic) por parte de la Alcaldía Local de Suba que esa persona era quien reepresentaria (sic) al señor Martínez."

En el asunto sub examine, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto.

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

Impugna la apelante el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 21 de julio de 2000, apoyándose en que no operó el fenómeno de la caducidad de la acción sancionatoria a que alude el artículo 38 del C.C.A., disposición que señala:

"Artículo 38. Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas".

Como con acierto lo considera el a quo, las normas que regulan en forma especial la materia urbanística (Leyes 9ª de 1989 y 338 de 1997 y los Códigos de Policía Nacional y Distrital), no prevén específicamente un término dentro del cual deba ejercerse la facultad que detenta la administración para controlar conductas como la que origina este debate. Por ello, la Sala advierte que el asunto sub examine debe analizarse desde un punto de vista distinto, aquel determinado por la clase de acción ejercida por los querellantes en procura de la restitución del espacio público.

Ese espacio, por mandato constitucional (art. 102), pertenece a la Nación y su uso a todos los habitantes del territorio, por consiguiente, está amparado por la ley en el sentido de que: "Nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales, y demás lugares de propiedad de la Unión", señala el artículo 679 del Código Civil, circunstancia que, a su vez, hace que la legislación contemple unas acciones especiales, de naturaleza eminentemente pública, destinadas a la protección de derechos e intereses colectivos, como es el caso del amparo del espacio público, las cuales, en un principio, fueron reguladas por el Código Civil y, posteriormente, elevadas a rango constitucional por el artículo 88 de la Constitución Política.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T - 508 de 28 de agosto de 1992, señaló que:

"Desde sus más remotos y clásicos orígenes en el Derecho Latino fueron creadas para prevenir o precaver la lesión de bienes y derechos que comprometen altos intereses colectivos sobre cuya protección no siempre cabe la espera del daño; igualmente buscan la restitución del uso y goce de dichos intereses y derechos colectivos.

"Además, su propia condición permite que puedan ser ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones u omisiones y, por las mismas causas, contra los particulares; su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales."

La Ley 472 de 1998, que desarrolló el mencionado artículo 88 de la Constitución Política, señalaba en su artículo 11 que las acciones de las cuales se ha venido tratando, caducaban a los cinco años, contados a partir de la acción u omisión que produjo la alteración, término declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 14 de abril de 1999, decisión que permite su ejercicio en cualquier tiempo con el fin de retornar las cosas a su estado anterior, con la única condición de que subsista la vulneración del derecho o interés colectivo.

En tratándose, entonces, de unas acciones de tal estirpe, mal podría decirse que las decisiones adoptadas como resultado de su trámite puedan ser calificadas como sanciones y, por ende, afectadas por el término señalado en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, cuando su objeto, como ya quedó dicho, está dirigido a la cesación de la perturbación del espacio público y a que, como consecuencia de ello, las cosas regresen al estado original en el cual los habitantes del territorio gocen de ese espacio, creado y concebido para su beneficio.

Según muestra el expediente, el 27 de octubre de 1994 se presentó la queja que originó el trámite administrativo (v. folio 35), la cual, a su vez, sirvió de base para la inspección ocular que se adelantó el 13 de agosto de 1997 (v. folio 43), arrojando como resultado la constatación de los hechos denunciados.

El hoy demandante, José Hernando Martínez Rodríguez, fue oído en descargos el 29 de noviembre de 1995 (v. folio 40) y el 21 de agosto de 1997 (v. folio 44) otorgó poder al abogado Everardo Rodríguez Rivera para que "… en mi nombre y representación presente los decargos a que haya lugar, conteste la demanda y defienda mi interés en este asunto en primera y segunda instancias."

El 21 de agosto de 1997 (v. folios 47 a 48), el apoderado del querellado fue oído en diligencia de descargos, la cual concluyó con la orden de demolición de los tres locales construidos en el área de antejardín del inmueble objeto de las diligencias por contravención de las normas urbanísticas, conducta que inicialmente se le atribuyó al abogado Everardo Rodríguez Rivera, quien fue declarado contraventor.

Apelada la decisión adoptada por la Alcaldía Local de Suba, el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá D.C., en sesión adelantada el 24 de julio de 1998, Acta núm. 020 (v. folios 31 a 34), confirmó lo resuelto por la Alcaldía Local y declaró agotada la vía gubernativa.

El 22 de septiembre de 1998 (v. folios 27 a 29), Rosa Lina Cristancho López, invocando su calidad de copropietaria del inmueble ya varias veces mencionado y su interés directo en el resultado del procedimiento, pide la revocatoria directa de la decisión adoptada por la Alcaldía de Suba, con fundamento en la flagrante violación del debido proceso porque la Administración declaró responsable de la violación de las normas urbanísticas a quien ejercía el mandato otorgado por el propietario de la casa, José Hernando Martínez Rodríguez.

Al respecto, el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá D.C., en sesión de 22 de octubre de 1998, Acta núm. 030 (v. folios 15 a 18), resuelve revocar su proveído de 24 de julio de 1998 y aclarar el numeral primero de lo resuelto por la Alcaldía Local de Suba el 21 de agosto de 1997, "… por cuanto el infractor no es el DR. EVERARDO RODRÍGUEZ RIVERA, sino los señores JOSÉ HERNANDO MARTÍNEZ RODRÍGUEZ y ROSALINA CRISTANCHO LÓPEZ, propietarios del inmueble de la calle 146 No. 40-11/07/09 y destinatarios de la orden de demolición."

Posteriormente, el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, Acta núm. 001 de 15 de enero de 1999 (v. folios 20 a 22), rechaza de plano por improcedente la nueva petición presentada por la citada señora, tendiente a que se revoque directamente el proveído de 22 de octubre de 1998, Acta núm. 030, por haberse incurrido en un error "… más grave que deja mucho que pensar de la Alta Corporación, cuando en el literal SEGUNDO de la parte resolutiva se le impone sanción a HERNANDO MARTÍNEZ RODRÍGUEZ y a ella y se confirma en lo demás la decisión de la primera instancia."

El recuento fáctico muestra a la Sala que, en efecto, en el presente asunto se está en frente del ejercicio de una de las acciones antes comentadas, destinada a la restitución del espacio público ocupado por los demandantes a raíz de la construcción de los locales comerciales a que ya se hizo referencia. Luego, al perseguirse la restitución de ese espacio público para el uso y goce de la comunidad, como ya se advirtió, no puede darse aplicación al artículo 38 del C.C.A.

Las consideraciones que anteceden muestran que la decisión adoptada por la Administración, mediante los actos demandados, fue proferida conforme con lo ordenado por la legislación vigente, dado que al trámite propio de las acciones como la ejercida por los residentes del barrio Victoria Norte, entre ellos Guillermo Robles, en procura de la restitución del espacio público ocupado sin justo título por José Hernando Martínez Rodríguez y Rosa Lina Cristancho López, escapa al término consagrado en el artículo 38 del C.C.A., razón que lleva a la Sala a observar que las consideraciones en que se apoyó el Tribunal a quo para fallar, no son de recibo y, por ende, la decisión apelada deberá revocarse, implicando ello que los demás cargos formulados en la demanda deben ser despachados.

En la demanda se señala que también se violan los artículos 29 de la Constitución Política y 38, 41 y 51 del C.C.A. porque a la señora Rosa Lina Cristancho López nunca fue vinculada al trámite adelantado por la Alcaldía Local de Suba, no obstante su calidad de copropietaria del inmueble materia del procedimiento.

Esa calidad de copropietaria se advierte en la copia del Certificado de Libertad y Tradición del inmueble objeto de las diligencias (v. folios 13 a 14 ib.), en donde aparecen los nombres, acompañados del número del documento de identificación correspondiente, de los ahora demandantes quienes, además de la anterior condición, son esposos.

Muestra el expediente que en varias de las diligencias adelantadas durante el trámite del procedimiento policivo, tanto José Hernando Martínez Rodríguez como Rosa Lina Cristancho López, hacen referencia el uno del otro como "mi esposo" o "mi esposa". Es así como en el curso de la diligencia celebrada el 29 de noviembre de 1995 (v. folio 40 c. ppal.), José Hernando Martínez Rodríguez manifiesta que: "… lo único que hice yo fue levantar la teja y colocar una planchita pequeña con claraboyas, para darle más seguridad a la casa, puesto que ahí funciona un negocio de propiedad de mi señora y se me metieron los ladrones en una ocasión e hicieron un robo y lo otro es para que el garaje quede cubierto en el garaje (sic) para darle seguridad …"

Por su parte la señora Cristancho López manifiesta que: "Que cuando nosotros compramos la casa el área donde está instalado el local de lavandería eso ya estaba así lo único que nosotros hicimos fue nivelar el piso, cambiar la puerta de entrada y techar por encima para seguridad del local y de esto creo que mi esposo había solicitado un permiso a planeación y esos papeles los tiene el abogado y creo que planeación no nos contestó" (v. folio 43 ibídem).

Entonces, debe entenderse que, si bien es cierto que la mencionada señora se vinculó al procedimiento a través de la solicitud de revocatoria directa de la decisión del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, adoptada el 24 de julio de 1998 y notificada en estrados, también lo es que ella conocía la existencia de la querella por haber intervenido en varias diligencias practicadas durante ese trámite, dada su condición de esposa de aquel.

No puede afirmarse, entonces, que se ha violado el derecho a la defensa y, por ende, el debido proceso de Rosa Lina Cristancho López porque era conocedora del procedimiento policivo adelantado por la Alcaldía Local de Suba, ya que intervino en él.

Debe concluirse que el cargo edificado sobre la violación del debido proceso de Rosa Lina Cristancho López, no prospera.

Ahora bien, debe tenerse también en cuenta que la equivocación en que se incurrió al sancionar al apoderado de los esposos demandantes y no a los propietarios del inmueble, para nada representa desconocimiento del debido proceso porque, además de haber sido reparado por la autoridad administrativa, se vio subsanado al presentar la demanda que ahora se decide ya que se abrió la posibilidad de acudir ante el juez administrativo en procura de las pretensiones analizadas, las cuales fueron incoadas en ejercicio de la acción contencioso administrativa correspondiente, amén de que el otro copropietario intervino en la vía gubernativa.

Las razones expuestas llevan a la Sala a concluir que, revocado el fallo apelado, deberán negarse las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

REVÓCASE la sentencia apelada; y, en su lugar: DISPONE:

PRIMERO. NIÉGANSE las súplicas de la demanda.

SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 14 de junio de 2001.

NOTA DE RELATORIA: Septiembre 7 de 2001: En la fecha se averiguó por el salvamento en el Despacho del Dr. Camilo Arciniegas Andrade. Allí informaron que no ha sido elaborado.