RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
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MEMORANDO CONCEPTO 1187 2009IE3605
Respetado Doctor: De conformidad con los literales b y c del artículo 30 del Decreto Distrital 545 del 29 de diciembre de 2006, compete a este Despacho interpretar de manera general y abstracta la aplicación de las normas tributarias distritales, manteniendo la unidad doctrinal de la Dirección Distrital de Impuestos Con base en estas funciones y atendiendo una solicitud de esa Dirección se hacen los siguientes comentarios sobre la vigencia del Acuerdo 188 de 2005 ante la expedición de la Ley 1276 de enero 5 de 2009 que modifica la Ley 687 de 2001 que autorizó la emisión de la Estampilla PRO PERSONAS MAYORES. La finalidad que persigue la Ley 1276 de 2009 es ampliar el recaudo por este concepto y fortalecer la inversión con recursos de la estampilla hacia los Centros de Vida como instituciones donde se atiende integralmente al anciano principalmente durante el día, con prelación sobre los Centros de Bienestar del Anciano, según se desprende la exposición de motivos del Proyecto de Ley 057/2007 Cámara, 301 /08 Senado. "En la tercera edad las condiciones de vulnerabilidad se agudizan dadas las dificultades para conseguir un ingreso, los problemas de salud, la escasa aceptación social y la falta de espacios propicios para su interacción social, distintos a los tradicionales ancianatos que no siempre son aceptados por la carga emocional que significan y por conducir a mayores niveles de marginalidad familiar y social. No obstante, el Proyecto Ley que estamos presentado, no niega la necesidad de los Asilos o Ancianatos, cuando las condiciones sociales de la persona no permitan su acceso a los centros vida por carecer de sitios en donde pernoctar, sin prohibir el acceso de estas personas a los Centros Vida en la búsqueda de servicios integrales, durante el día. Para hacer frente de manera integral a este problema social que está golpeando a la sociedad colombiana, se propone la creación, dotación y puesta en marcha, en Colombia, de manera obligatoria, de los Centros Vida, que ofrezcan durante el día, un espacio propicio para el esparcimiento, rehabilitación, actividad física, cultural y recreativa de nuestros mayores. Se conciben como espacios donde la tercera edad recibe durante el día, atención básica en alimentación, salud, incluyendo la promoción, la prevención, la consulta de medicina general, odontológica y la rehabilitación básica, además de orientación psicológica y psicosocial que les permita incrementar su nivel de bienestar y la calidad de vida que en esta etapa tiende a deteriorarse. También se incluyen las actividades lúdico-recreativas, deportivas y culturales, acordes con las condiciones de esta población; además del ocio productivo y el desarrollo de actividades que eventualmente les permitan conseguir ingresos. El acceso a Internet será necesario en los Centros Vida, toda vez que a través de la Web se ofrece un valioso apoyo a las personas de la tercera edad, a través de comunidades virtuales que contribuyen a mejorar su calidad de vida." Vemos que se fortalece el destino de los recursos para los Centros de Vida como centros en donde los ancianos son atendidos durante el día con preferencia respecto de los tradicionales ancianatos o Centros de Bienestar del Anciano que provocaban, en términos de la exposición de motivos, una discriminación en contra de estas personas mayores. De esta forma la Ley 1276 establece una destinación porcentual específica para atender estas instituciones repartida en 70 y 30 por ciento respectivamente. El artículo 15 de la Ley 1276 citada dice que rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga los apartes de otras leyes, normas o reglamentos que le sean contrarias. En tal evento el Acuerdo 188 de 2005 no es contrario al contenido de la Ley 1276 de 2009, entendiendo como contrario que las disposiciones de una y otra norma fueran excluyentes la una de la otra. Se entiende que en lugar de ello hay complementariedad entre las mismas al perseguir un mismo objetivo como es la protección de las personas mayores solo que la última amplia el alcance de la anterior. La Ley 1276 de 2009 introduce modificaciones a la Ley 687 de 2001 que autorizó la estampilla y en el alcance normativo deja entender que se aplica en todo el territorio nacional inclusive en aquellos municipios en donde ya se había implementado la estampilla al amparo de la Ley 687 de 2001 cuya denominación se cambia pero no se suprime. Pero la Ley 1276 de 2009 a la vez que modifica los apartes de las normas que le antecedían y sus reglamentos, establece la obligación de efectuar un recaudo mínimo el cual solo es posible en la medida de que se adopte una nueva tarifa por parte del Concejo fijándola como mínimo en el 2% del valor de los contratos o sus adiciones, siendo por tanto necesario que se expida un Acuerdo que la determine. En tal sentido, mientras que el Concejo Distrital no adopte la nueva tarifa quedará vigente la anterior adoptada mediante el Acuerdo 188 de 2005 con la nueva denominación fruto de la modificación introducida al artículo 2º de la Ley 687 de 2001, y con la destinación originaria respetada por la Ley 1276, en la medida que señala destinación específica solamente para los mayores valores que se recauden si se adopta la estampilla. "Artículo 2°. Alcances. La presente ley aplica en todo el territorio nacional; en las entidades territoriales de cualquier nivel, que a la fecha hayan implementado el cobro de la estampilla y estén desarrollando programas que brinden los servicios señalados en la presente ley. Los recursos adicionales generados en virtud de esta ley, serán aplicados a los programas de adulto mayor, en los porcentajes aquí establecidos." El alcance así redactado que pudiera presentar ambigüedades es descifrable al analizarse los textos del proyecto de ley aprobados tanto en la Cámara como en el Senado. Veamos los textos aprobados por las diferentes instancias legislativas: Texto aprobado en primer debate por la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Honorable Cámara de Representantes en sesión del día miércoles 12 de diciembre de 2007: "Artículo 2º. Alcances. La presente ley aplica en todo el territorio nacional y modifica todas aquellas normas o disposiciones que le sean contrarias." Tiene el alcance el proyecto inicial presentado. Texto Definitivo Aprobado Por La Comisión Tercera De Senado en Sesión del día 26 de noviembre de 2008 del Proyecto De Ley No. 157/07 Cámara, 301 /08 Senado: "Artículo 2º. Alcances. La presente ley aplica en todo el territorio nacional, excepto en las entidades territoriales de cualquier nivel, que a la fecha hayan implementado el cobro de la estampilla y estén desarrollando programas que brinden los servicios señalados en la presente ley. Los recursos adicionales generados en virtud de esta ley, serán aplicados a los programas de adulto mayor, en los porcentajes aquí establecidos." (subrayado fuera de texto) TEXTO CONCILIADO DEL PROYECTO DE LEY No. 157 de 2007 Cámara, 301 de 2008 Senado, a través de la cual se modifica la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios de Atención Integral del Adulto Mayor en los Centros Vida" Versión final del 12 de diciembre de 2008. "Artículo 2º. Alcances. La presente ley aplica en todo el territorio nacional; en las entidades territoriales de cualquier nivel, que a la fecha hayan implementado el cobro de la estampilla y estén desarrollando programas que brinden los servicios señalados en la presente ley. Los recursos adicionales generados en virtud de esta ley, serán aplicados a los programas de adulto mayor, en los porcentajes aquí establecidos." Se advierte que la estampilla estaba inicialmente dirigida para que la adoptaran todos los municipios y entes territoriales del país. Posteriormente como resultado del texto aprobado por la Comisión Tercera del Senado se señaló que la podrían adoptar todos los entes territoriales excepto los que ya la hubieren implementado a partir de la Ley 687 de 2001, y finalmente en el texto conciliado que generó la versión final de la Ley se elimina la palabra "excepto" con lo cual se permite que los entes territoriales que ya la hubieren adoptado bajo la vigencia de la Ley 687 de 2001 también puedan implementarla respetado la libre distribución de la destinación del recaudo entre Centros de Vida y Centros de Bienestar del Anciano, pero solo respecto de los porcentajes ya adoptados y estableciendo distribución específica respecto de los mayores valores que se recauden a la luz de la nueva ley 1276 de 2009. En cuanto a una posible duda sobre las competencias del Congreso para modificar los tributos, modificar la tarifa a aplicar y establecer una distribución porcentual del recaudo, ha señalado la Corte Constitucional en la Sentencia C-219 de 1997 que los poderes tributarios del Congreso solo tienen límite en el marco de la Constitución, de suerte que en relación con los tributos de cualquier orden puede efectuar todas las modificaciones a que haya lugar salvo las restricciones previstas en los artículos 313-4, 300-4, 287-3, 294, 317, 362 y 324 de la Carta Magna. Bajo este esquema de atribuciones y restricciones el Congreso puede crear, modificar, suprimir, fusionar y suspender la vigencia de los tributos inclusive los de propiedad de los entes territoriales respetando únicamente la facultad que tienen éstos de votar o adoptar los tributos locales, conceder exenciones o tratamientos preferenciales, no gravar la propiedad inmueble, respetar sus monopolios rentísticos y no trasladar tributos locales a la Nación salvo en caso de guerra. La autonomía de los entes territoriales en cuanto a la administración tributaria es derivada o residual y circunscrita a la ley y a la Constitución, debiendo respetársele a estos por lo menos el reducto mínimo de establecer los tributos que sean necesarios y administrar los recursos que ingresen a sus arcas mediante los presupuestos de ingresos y gastos. En esta perspectiva la tarifa aplicable a éste tributo es la que ya ha votado el Concejo Distrital cuando adoptó el tributo que es la del 0.5% del valor del los contratos o sus adiciones, al no haber señalado el Congreso una tarifa específica sino un recaudo mínimo. La distribución porcentual que señala la Ley 1276 de 2009 no es constitucionalmente válida, tal como lo dijo la Corte Constitucional en la Sentencia arriba citada pues no existe una justificación constitucional que avale, de manera general, la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos que, strictu sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo contrario se privaría completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales, definidos según sus propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad, resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional de la autonomía territorial se vería comprometida en su misma esencia. La autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En principio, la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de financiación. Sin embargo, el legislador está autorizado para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional. Este despacho concluye que el Acuerdo 188 de 2005 está vigente con la modificación en cuanto a la denominación de la estampilla introducida por el artículo 4º de la Ley 1276 de 2009 y por tanto se debe seguir descontando el tributo a la tarifa del 0.5% aprobada mientras el Concejo Distrital no adopte una distinta. La distribución porcentual de la inversión entre Centros Vida y Centros de Bienestar del Anciano es competencia del Concejo Distrital al momento de aprobar el presupuesto de ingresos y gastos y no tiene restricción en cuanto a los porcentajes a aplicar, ya que la Ley 1276 de 2009, no obstante los apuntes realizados en el párrafo anterior, solo estableció distribución específica respecto de los mayores valores que se recauden. Cordial Saludo Proyectó: Antonio José Buitrago Rodríguez Reparto 034 de 2009 |