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SANCIONES
ADMINISTRATIVAS - Aplicación del principio de favorabilidad en
el procedimiento administrativo para la imposición de sanciones administrativas
al sector transporte / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Aplicación en el
procedimiento administrativo para la imposición de sanciones en el sector
transporte / SECTOR TRANSPORTE - Marco legal. Aplicación del principio
de favorabilidad en el procedimiento administrativo para la imposición de
sanciones administrativas a este sector / INTERVENCIONISMO ESTATAL - Marco
legal El principio de favorabilidad consagrado en
el artículo 29 de la Constitución Nacional, debe aplicarse, como regla general,
en los procesos disciplinarios y administrativos adelantados por las autoridades
administrativas, salvo en aquellas materias que por su especial naturaleza no
resulten compatibles con él, como es el caso, por ejemplo, de las disposiciones
en que se decide sobre sanciones a imponerse por violación de las disposiciones
sobre política económica. En el caso sometido a estudio derivado de la
expedición del decreto 176 de 2001 y de la derogatoria expresa de los decretos
1554 y 1557 de 1998 por los decretos 173 y 171 de 2001, respectivamente, no
existe un cambio en el procedimiento administrativo aplicable en el juzgamiento
de las conductas de los eventuales infractores de las normas sobre transporte,
sino que se ha realizado una variación en el cuantum
o clase de las sanciones aplicables según el tipo de conducta asumida por el
inculpado. Por ello, para dar cumplimiento al mandato constitucional y
aplicación al principio de favorabilidad, basta con que en el momento de
definir administrativamente la o las sanciones procedentes respecto de cada uno
de los correspondientes infractores de las normas sobre transporte, se dé
aplicación a las disposiciones de las normas que resultan más favorables para
ellos. NOTA DE RELATORÍA: 1)
Autorizada la publicación con oficio 034103 de 6 de diciembre de 2002. 2)
Jurisprudencia citada: C-214 de 1994; C-597 de 1996; C-272 de 1998; C-564 de
2000 y C-780 de 2001 Corte Constitucional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y
SERVICIO CIVIL CONSEJERA PONENTE:
SUSANA MONTES DE ECHEVERRI Bogotá D. C., octubre
diez y seis (16) de dos mil dos (2002) Radicación número: 1454 Actor: ministro de transporte Referencia: sanciones administrativas. Principio de favorabilidad en el procedimiento
administrativo para la imposición de sanciones administrativas al sector
transporte. El pasado 31 de julio
el entonces Ministro de Transporte, doctor Gustavo Adolfo Canal Mora, formuló a
la Sala consulta sobre la aplicación del principio de favorabilidad en
sanciones administrativas, conforme al siguiente cuestionario: "1. Se puede
aplicar el principio de favorabilidad de que trata el inciso tercero del
artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, en sanciones de carácter
administrativo? " 2. El
principio de favorabilidad es aplicable de oficio o requiere de petición de
parte? " 3. Cuál sería
el procedimiento a seguir para aplicar el principio de favorabilidad, en los
procesos sancionatorios de carácter administrativo, adelantados por hechos
sucedidos en vigencia de los decretos derogados (1554 y 1557 de 1998), cuyos
actos de apertura de investigación y formulación de cargos se profirieron
durante la vigencia de los mismos y que en la actualidad se encuentran
pendientes de decidir o para resolver recursos de la vía gubernativa? " 4. Cuál sería
el procedimiento a seguir para aplicar el principio de favorabilidad en el caso
en que los hechos hayan ocurrido durante la vigencia de las normas derogadas
pero los actos de apertura de investigación y formulación de cargos se
profirieron durante la vigencia del decreto 176 de 2001 y a pesar de ello las
conductas se enmarcaron dentro de los esquemas típicos de alguna de las normas
derogadas, procesos que en la actualidad se hallan pendientes de decisión o
para resolver recursos de la vía gubernativa? " 5. Se aplicará
también el principio de favorabilidad en procesos con decisión sancionatoria
ejecutoriada, cuya multa no ha sido pagada? " 6. En el
evento de haberse proferido resolución de apertura de investigación con
fundamento en los Decretos 1554 y 1557 de 1998 en fecha posterior a su
derogatoria, qué mecanismo jurídico puede utilizar la administración para
enderezar la actuación que al parecer tiene un vicio que invalidaría la
decisión y en caso que deba revocarse lo actuado, puede iniciarse nuevamente la
actuación administrativa, es decir, decretarse una nueva apertura de
investigación con base en una orden de comparendo emitida por la Policía de
Carreteras por infracción a las normas de transporte?". El señor Ministro
consultante fundamentó su solicitud en lo dispuesto en los artículos 29 de la
Constitución Política; 46 de la ley 336 de 1996 (Estatuto Nacional de
Transporte); 46, 47 y 53 del decreto 1554 de 1998; 74 del decreto 1557 de 1998;
73 del decreto 171 de 2001; 37 del decreto 173 de 2001; 4, 15, y 23 del decreto
176 de 2001 y en lo expresado por la Corte Constitucional sobre el principio
del debido proceso y su aplicación en sanciones administrativas, en las
sentencias T-11/92, T-438/94, C-921/01, C-922/01. Concluye el consultante en
los siguientes términos: "1. El régimen
de sanciones establecido en el decreto 176 de 2001 es ostensiblemente benigno o
permisivo al comparársele con cualquiera de los dos regímenes derogados, no
sólo porque suprime tipos o conductas sancionatorias sino que en muchos casos
el monto de las mismas es notoriamente inferior. "2. La
imposición de sanciones que supera los ciento cincuenta millones de pesos a los
propietarios de vehículos, por sobrepesos que en ocasiones no llegan a una (1)
tonelada y con automotores cuyo valor comercial no daría para pagar siquiera un
diez por ciento de la multa a imponer, ha generado tal controversia en su
aplicación que se ha calificado de improcedente, ilógica, violatoria del
principio de igualdad y proporcionalidad". Para dar respuesta a
la consulta, la Sala hace las siguientes CONSIDERACIONES: 1. MARCO NORMATIVO 1.1. NORMAS
CONSTITUCIONALES *La Carta Política
establece, en su primer título de los principios fundamentales, la obligación
constitucional de nacionales y extranjeros en Colombia de acatar la Constitución
y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades, según lo manda el
artículo 4º superior. Además, establece la jerarquía normativa, según la cual
la Constitución es norma de normas, y prevé la excepción por inconstitucional
de la ley u "otra norma jurídica" que contraríe la Constitución, como
mecanismo de control difuso de constitucionalidad. *El artículo 29 de la
Carta Política, prevé: "El debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. "Nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez
o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio. "En materia
penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable. "Toda persona se
presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable. Quien
sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado
escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un
debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a
controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia
condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. "Es nula, de
pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso". *El artículo 95
preceptúa: "La calidad de
colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están
en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y
libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. "Toda persona
está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. "Son deberes de
la persona y del ciudadano (...)": *El artículo 150
superior prescribe: Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: "(...) 2. Expedir códigos en
todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones " (...). 8. Expedir las normas
a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de
inspección y vigilancia que le señala la Constitución. "(...) 2.1. Expedir las
leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales
deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica. "(...) 2.3. Expedir las
leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los
servicios públicos. 2.4. Unificar las
normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de La República. *El artículo 189
determina las potestades del Presidente de la República, de lo cual para
efectos de esta consulta, la Sala señala la siguiente: El Presidente de la
República es el jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa; en
ejercicio de dichas calidades le corresponde ejercer, de acuerdo con la ley, la
inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos (numeral
22). *El artículo 334
ordena que la dirección general de la economía es competencia del Estado, el
cual interviene, por mandato de la ley, en los servicios públicos y privados,
para racionalizarla con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano (...). *Finalmente, el
artículo 365 prevé: "Los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional. "Los servicios
públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley (...). En
todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de
dichos servicios. Si por razones
de soberanía o de interés social, el Estado (...)." 1.2. NORMAS LEGALES En desarrollo de la
normatividad constitucional, se expidieron la leyes
105 de 1993, 336 de 1996 y 769 de 2002, las cuales regularon, en lo que se
refiere con la consulta formulada, las siguientes materias: 1.2.1 Ley 105 de 1993 "Por la cual se
dictan disposiciones básicas sobre el
transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras
disposiciones" Mediante dicha ley se
integró el sector transporte y se conformó el sistema nacional de transporte.
En ella se señaló, como uno de los principios rectores de la mencionada
actividad, el de intervención del Estado, para planificar, controlar, regular y vigilar el
transporte y las actividades a él vinculadas (Art. 2º literal b). Corresponde
al Ministerio de Transporte en coordinación con las diferentes entidades
sectoriales, la definición de las políticas generales sobre el transporte y el
tránsito (art. 5º). En ejercicio y
desarrollo del principio y de la función consiguiente, los artículos 8 y 9
determinaron: "Artículo 8º: Control de tránsito. Corresponde a la Policía de Tránsito velar por el
cumplimiento del régimen normativo del tránsito y transporte, por la seguridad de
las personas y cosas en las vías públicas. "Las funciones
de la Policía de Tránsito serán de carácter preventivo, de asistencia técnica y
humana a los usuarios de las vías y de carácter
sancionatorio para quienes infrinjan las normas (...)" "Artículo 9º:
Sujetos de las sanciones. Las
autoridades que determinen las disposiciones legales impondrán sanciones por
violación a las normas reguladoras del transporte, según las disposiciones
especiales que rijan cada modo de transporte. "Podrán ser
sujetos de sanción: 1. Los operadores del
servicio público de transporte y los de los servicios especiales. 2 .Las personas que
conduzcan vehículos. 3 .Las personas que
utilicen la infraestructura de transporte. 4. Las personas que
violen o faciliten la violación de las normas. 5. Las personas
propietarias de vehículos o equipos de transporte. 6. Las empresas de
servicio público. "Las sanciones
de que trata el presente artículo consistirán en: 1. Amonestación. 2. Multas 3. Suspensión de
matrículas, licencias, registros o permisos de operación. 4. Cancelación de
matrículas, licencias, registros o permisos de operación. 5. Suspensión o
cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa transportadora. 6. Inmovilización o
retención de vehículos". El artículo 3º de la
ley, numeral 2º, calificó expresamente la operación de transporte público en
Colombia como un servicio público, sometido a la regulación del Estado, el cual
ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación. En el artículo 10 de
la ley se impuso al Gobierno la obligación de presentar los proyectos de ley
contentivos del Estatuto Nacional del Transporte y Código Nacional de Tránsito
en los cuales se deben unificar los criterios que rigen los diferentes modos de
transporte con los principios consagrados en ella. 1.2.2 Ley 336 de
1996, o Estatuto Nacional del Transporte con las modificaciones introducidas
por el Decreto 1122 de junio 26 de 1.999. Tiene por objeto la
unificación de los principios y criterios fundamentales para la regulación y reglamentación de los modos de
transporte, de conformidad con
la ley 105 de 1993 y con las normas que la modifiquen o sustituyan (art. 1º). La prioridad esencial
en la actividad y sector de transporte, es la seguridad, especialmente la relacionada
con la protección de los usuarios (art. 2º). El artículo 3º
ibídem, dispone: "Para los
efectos pertinentes, en la regulación del transporte público las autoridades
competentes exigirán y verificarán las
condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para
garantizarle a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico y de
los demás niveles que se establezcan al interior de cada modo, dándole la prioridad a la utilización de medios de
transporte masivo. En todo caso, el
Estado regulará y vigilará la industria del transporte en los términos
previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política". Reitera esta ley que
el transporte como servicio público, continuará bajo la dirección, regulación y
control del Estado, sin perjuicio de que su prestación pueda serle encomendada
a los particulares (art. 4º). El artículo 5º, al
reiterar la calificación de servicio público de la operación del transporte,
además lo definió como esencial, lo cual implica las consecuencias constitucionales
que tal categoría de servicios tiene. Dispone la norma: "El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a
la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el
particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del
servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y
obligaciones que señale el
reglamento para cada modo. (...)"". Igualmente la ley
define la actividad transportadora como el conjunto organizado de operaciones
tendientes a ejecutar el traslado de personas o cosas, separada o
conjuntamente, de un lugar a otro, utilizando uno o varios modos, de
conformidad con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes
basadas en los reglamentos del Gobierno Nacional (art 6º). Los equipos
destinados al servicio público de transporte en cualquier modo, deben cumplir
con las condiciones de peso,
dimensiones, capacidad, comodidad,
de control gráfico o electrónico de velocidad máxima, de control a la
contaminación del medio ambiente y otras especificaciones técnicas de acuerdo
con lo que se señale en el reglamento respectivo, para efectos de la
homologación correspondiente (art. 31). El artículo 65
preceptúa: "El Gobierno
Nacional expedirá los reglamentos correspondientes, a efectos de armonizar las
relaciones equitativas entre los distintos elementos que intervienen en la
contratación y prestación del servicio público de transporte, con criterios que
impidan la competencia desleal y promueva la racionalización del mercado del
transporte". En su Capítulo IX,
artículos 44 a 52, la ley regula todo lo relacionado con las sanciones y
procedimientos a quienes infrinjan las disposiciones de transporte. 1.2.3 Ley 796 de
2002, Código Nacional de Tránsito Terrestre. Con esta ley se
completó el cuadro normativo al cual se refirió la ley 105 de 1.993 en su
artículo 10. Sin embargo, por su contenido específico relacionado con el
tránsito, no guarda relación alguna con la materia objeto de consulta la cual
se refiere a las sanciones en materia de transporte. Con todo, resulta
importante señalar que su artículo 7, siguiendo los lineamientos de las leyes
105 y 336, dispuso: "Cumplimiento
del régimen normativo: Las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de
las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público.
Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y
la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías. "Las autoridades
de tránsito podrán delegar en entidades privadas el aporte de pruebas de
infracciones de tránsito, el recaudo de las multas correspondientes, la
tramitación de especies venales y todos los trámites previstos en las normas
legales y reglamentarias, salvo la valoración de dichas pruebas. (...)" Se ocupa esta ley de
señalar las conductas que pueden dar lugar a medidas de sanción en relación con
la violación de las normas de tránsito y en el Título IV regula todo lo
referente a sanciones y procedimientos, cuyo capítulo I se ocupa de la
sanciones, el 2º sobre las sanciones por incumplimiento de las normas, el 3º
hace relación a la competencia, el 4º a la actuación en caso de imposición de comparendo
al conductor para el transporte público, el 5º se refiere a los recursos
procedentes por la vía gubernativa, el VI al procedimiento en los casos de
daños a las cosas, el VII a la actuación en los casos de infracciones penales,
el VIII a la actuación en caso de embriaguez, el IX a las sanciones especiales
el X a la ejecución de las sanciones, el XI a la caducidad de las sanciones de
tránsito, y el XIII se refiere a la aplicación de otros códigos y disposiciones
finales. 1.2.4 Decreto 101 de
2000.- Por el cual se reestructura el Ministerio de Transporte. Por el cual se
modifica la estructura del Ministerio de Transporte, se define la integración
del sector, se crean la Comisión de Regulación del Transporte CRTR y se le
asignan funciones y la Superintendencia de Puertos y Transporte - Supertransporte - y se le asignan funciones. De conformidad con el
artículo 30, a la Comisión de Regulación del Transporte le corresponde cumplir,
entre otras funciones, las siguientes: "(...) "2.- Regular la
prestación del servicio de transporte público, procurando que éste contribuya
al aumento de la productividad y la calidad de vida, de acuerdo con los
lineamientos y políticas establecidos por el Ministerio. "(...) "23.- Solicitar
al Superintendente de Puertos y Transporte o de Industria y Comercio que
adelante las investigaciones e imponga las sanciones de su competencia cuando
tenga indicios de que alguna persona o empresa ha violado las normas sobre la
materia. "24 (...)". De conformidad con
los artículos 40 y 41 del decreto, el Presidente de la República delegó en el
Superintendente de Puertos y Transporte las funciones de inspección, control y
vigilancia del servicio público de transporte que le atribuye el numeral 22 del
artículo 189 de la C.P. En virtud del artículo
44, se señalaron, en consecuencia, las funciones de la Supertransporte,
así: "La Supertransporte cumplirá las siguientes funciones: "1. Velar por el
desarrollo de los principios de libre acceso, calidad y seguridad, en la prestación
del servicio de transporte; "2.
Inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las normas
internacionales, leyes, decretos, regulaciones, reglamentos y actos
administrativos que regulen los modos de transporte, y aplicar las sanciones
correspondientes, en los casos en que tal función no esté atribuida a otra
autoridad. "3.
Inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las normas nacionales de
tránsito, y aplicar las sanciones correspondientes, en los casos en que tal
función no esté atribuída a otra autoridad; "4.
Inspeccionar, vigilar y controlar los contratos de concesión (...) "9. Asumir, de
oficio o por solicitud de cualquier autoridad o cualquier persona autorizada,
la investigación de las violaciones de las normas sobre transporte; "(...)" De acuerdo con las
normas de la ley 336 de 1.996 y el artículo 42 del decreto 101 de 2000, "Sujetos de la
inspección, vigilancia y control, delegada. Estarán sometidos a inspección,
vigilancia y control de la Supertransporte, las
siguientes personas naturales y jurídicas: "1. Las
sociedades con o sin ánimo de lucro, las empresas unipersonales y las personas
naturales que presten el servicio público de transporte; "2.Las entidades
del sistema nacional de transporte establecidas en la ley 105 de 1.993, excepto
el Ministerio de Transporte, en lo relativo al ejercicio de las funciones que
en materia de transporte legalmente les corresponde; "3. Los
concesionarios, en los contratos de concesión (...) "4.Los
operadores portuarios; "5.Los demás que
determinen las normas legales". 1.3 LOS DECRETOS
REGLAMENTARIOS EN MATERIA DE TRANSPORTE El Presidente de la
República, en uso de sus facultades reglamentarias y en especial las indicadas
por las leyes 105/93 y 336/96, procedió a dictar los decretos 1554 de 1.998 "Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de carga", cuyo
Título III regulaba el régimen de sanciones aplicables a los infractores de sus
disposiciones, previo el cumplimiento del procedimiento señalado en el Título
I, Capítulo IX de la ley 336 de 1.996, según lo señaló el artículo 53; y el 1557 del mismo año "Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de pasajeros en Carretera", cuyo Título III estableció el régimen de sanciones y
procedimientos para los infractores de sus disposiciones. Los indicados
decretos fueron derogados en su integridad, respectivamente, por los decretos 173 de 2001 y 171 del mismo año. Adicionalmente, también
en el 2001, el Gobierno profirió el Decreto
176 "Por el cual se
establecen las obligaciones de las Empresas de Transporte Público Terrestre
Automotor, se determina el
régimen de sanciones y se dictan
otras disposiciones", el cual
resulta aplicable tanto para las empresas de transporte terrestre automotor de
carga como de pasajeros. El artículo 35 del
Decreto 176 dispuso: "El presente
decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones
que le sean contrarias". Tal como lo señala el
Ministro en el texto de la consulta en el aparte antes trascrito, el decreto
176 resulta ser más benigno en el tratamiento de las conductas sancionables y
en las sanciones mismas que el señalado por los decretos 1554 y 1557 de 1.998 2. LA CONSULTA En la primera parte
de la consulta formulada, el Ministro plantea a la Sala unas preguntas de tipo
general, relacionadas con la aplicabilidad del "principio de
favorabilidad consagrado en el campo penal a las sanciones administrativas", para luego buscar una respuesta en forma precisa a los
trámites administrativos sancionatorios relacionados con el transporte
terrestre automotor de pasajeros y de carga, sobre la base y premisa de las
respuestas que la Sala dé a las primeras preguntas. Para absolver las
preguntas formuladas, la Sala se referirá a los siguientes temas: 1.La intervención
económica del Estado en la Constitución Política de 1991; el control y la
vigilancia de la prestación del servicio público de transporte, una manifestación
de intervención ordenada en las leyes 105/93 y 336/96. 2. El Control
de Policía Administrativa de las autoridades de tránsito: funciones de
inspección, control y vigilancia. 3. La potestad
sancionadora del Estado. 4. Debido proceso en los
procedimientos administrativos. 5. Principio de
favorabilidad en los procesos administrativos. Posición de la jurisprudencia
tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado. 1. La intervención económica
del Estado en la Constitución Política de 1991.- El control y la vigilancia de
la prestación del servicio público de transporte, una manifestación de
intervención ordenada en las leyes 105/93 y 336/96. La actividad
económica del Estado Colombiano se concreta, en lo esencial, en cuatro
elementos fundamentales que, a su vez, integran el marco constitucional en que
aquella se desenvuelve: el derecho a la propiedad privada; la función social de
la propiedad; la libertad de empresa e iniciativa privada dentro de los límites
del bien común; y la dirección general de la economía a cargo del Estado, quien
la ejerce, interviniendo, por mandato de la ley, para el logro de los objetivos
y finalidades que a tal función le predetermina el Constituyente. Para responder el
interrogante que se plantea en este acápite del estudio, será necesario
analizar el concepto mismo de intervención económica del Estado, a fin de
establecer si la función de control y vigilancia que sobre la prestación del
servicio público de transporte y los agentes prestadores atribuye la
Constitución Política de 1991 a las autoridades administrativas del sector
transporte1 constituye una manifestación de la
misma, y en tal caso, establecer sus alcances. Desde 1936, en
nuestra historia constitucional2, en nuestra Carta Política3,
de manera expresa y sin reparos, se concibió al Estado colombiano como un
Estado de derecho interventor, con el fin de velar por la redistribución del
ingreso con destino a la satisfacción de las necesidades sociales, salvaguardar
los derechos fundamentales del individuo, proveer por los servicios esenciales
de la vida comunitaria como gran y único titular de esta función y con clara ingerencia en la actividad económica privada, participando
como agente activo en la promoción del aprovechamiento racional de los recursos
y estimulando el libre desarrollo de la iniciativa privada, que desde ese
entonces, lleva la impronta de la función social. De esta manera fue
evolucionando y consolidándose el concepto constitucional interventor como una
necesidad socializante, y como contrapartida del derecho fundamental que desde
entonces garantizaba el constituyente a todos los asociados: el libre ejercicio
de la iniciativa privada, la libre competencia y el libre desarrollo de las actividades
económicas como máxima expresión del Estado democrático4. Esta
evolución de la historia constitucional, llevó al constituyente de 1991 a
determinar el concepto en un contexto amplio de competencia, siguiendo las
nuevas tendencias publicistas que ubican los servicios públicos en el contexto
empresarial de un mercado libre en el que el Estado concurre, en su condición
de agente económico en igualdad de condiciones con los particulares habilitados
a tal efecto por la Constitución, sin que por ello pueda liberarse del más
esencial de sus deberes en esta materia: Intervenir, o lo que es lo mismo,
regular, controlar y vigilar el desempeño de los agentes económicos que
interactúan en el intercambio libre de bienes y servicios a fin de obtener su
propósito último valiéndose de los instrumentos que pone a su disposición la
función interventora, esto es, asegurar el mejoramiento de la calidad de vida
de los asociados, maximizar la eficacia en la prestación de los servicios
públicos, minimizar el impacto nocivo de los monopolios en la economía6,
y por sobre todo asegurar la función social de la empresa. Así concibió el
constituyente de 1991, la libertad económica en el nuevo "Estado Social de
Derecho"7: "LIBERTAD
ECONOMICA Y COMPETENCIA. "...el articulado
propuesto comienza por consagrar la libertad económica en los siguientes
términos: "La actividad
económica es libre dentro de los límites del bien común y de la competencia, y
se puede emprender sin permiso previo cuando no lo impida la ley." "Al referirse a
la actividad económica de manera general se reconoce el pluralismo en las
formas de satisfacción de las necesidades humanas, sin privilegiar unas frente
a otras por razón de su estructura específica o de su forma de propiedad. Así,
el término cobija por igual a la empresa y a las formas no organizadas de
producción, a la iniciativa privada y a la solidaria y estatal. "(...) "Al inscribir la
libertad económica dentro de los límites de la competencia se asegura su plena
vigencia en beneficio directo de la comunidad, como quiera que la práctica ha
demostrado que es preciso garantizar también la libre competencia. Su
interrelación es de tal naturaleza que bien puede afirmarse que ésta constituye
condición fundamental de existencia de dicha libertad. "La operación
sana de un sistema de mercado y de una economía capitalista reposa sobre tres
elementos esenciales, a saber: la propiedad privada, la libre empresa y la
libertad de competencia. Para que el sistema opere a favor de la sociedad y no
en su contra, se precisa que ninguno de estos elementos se desnaturalice. Si
tal desnaturalización ocurre, el sistema funciona mal y el bienestar social,
por último de todo sistema económico y político, se ve seriamente comprometido.
Así, cuando la competencia económica no es libre o es desleal o injusta se
produce un daño que afecta no solo a determinados productores de bienes y
servicios o a los consumidores respectivos, sino también al conjunto de la
colectividad. Por el contrario, cuando la competencia no adolece de estas
fallas, es decir, cuando es libre, leal y justa, el mercado, mediante la acción
de las fuerzas de la oferta y la demanda, se torna eficiente y provee grandes
beneficios a la comunidad. "(...) "Como en todo
derecho colectivo, cualquier grupo de personas en representación de la
comunidad podría adelantar acciones por daños y perjuicios contra quien lo
infrinja. Con ello se conseguiría que no solamente el Estado, sino también la
comunidad interviniera en procura de salvaguardar la competencia y controlar
las prácticas monopolísticas (...)". De tiempo atrás, la
doctrina y la jurisprudencia, tanto nacional como extranjera, han justificado
el intervencionismo estatal en los servicios públicos, con fundamento en el
interés público que le sirve de causa y de finalidad. Se ha dicho que con su
prestación eficiente se logra: corregir las inequidades existentes en la
distribución del ingreso y de la riqueza; garantizar el buen desempeño de la
economía, otorgándoles la debida infraestructura; la correcta orientación de
los recursos financieros de origen público requeridos para su gestión; y la
protección del bien común, cuando se evitan los efectos nocivos de sus
condiciones generalmente monopólicas5. Siguiendo los
lineamientos básicos de la doctrina esencial del Estado Social de Derecho, es
claro que la filosofía del intervencionismo económico estatal descansa sobre el
respeto y garantía de la propiedad privada, de la libertad de empresa y de la
libre iniciativa particular, y en ningún caso podría suponer su negación: sólo
se interviene con autoridad pública lo privado, lo extraño al Estado, lo que no
le es propio. De esta manera, debe necesariamente concluirse, que la
intervención económica como potestad estatal presupone la propiedad privada y
la libre iniciativa en las actividades que constituyan su objeto. En otras
palabras, la intervención del Estado está autorizada por la Carta Política en
toda clase de empresas, sean o no de servicio público, para los fines y dentro
de los límites que ella misma señala sin perjuicio de que se autorice
explícitamente la intervención en los servicios públicos (arts. 333 y 334),. La finalidad esencial
del intervencionismo estatal apunta a garantizar el ejercicio de la democracia
y de los derechos que encuentran amparo constitucional, todo dentro del
equilibrio social que impone nuestro régimen al libre juego de la oferta y la
demanda de bienes y servicios que caracterizan una economía de mercado que se
desarrolla en el contexto de la libertad económica, cuyo ejercicio, encuentra
igualmente amparo constitucional. En la Carta Política
de 1991, el Constituyente, preservando los principios que desde siempre la han
justificado y conservando la dirección general de la economía en cabeza del
Estado, de manera expresa ordenó su intervención , por
mandato de la ley, "en la
explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,
distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados", con
objetivos concretos que fueron expresos en la preceptiva constitucional: "racionalizar la
economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo y la preservación de un ambiente sano." Con iguales
propósitos, fue enfático el Constituyente al ordenar la intervención estatal de
manera especial y prevalente: "para dar pleno
empleo a los recursos humanos, y asegurar que todas las personas, en particular
las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios
básicos." La intervención
estatal en materia de servicios públicos fue entendida por el constituyente
como necesaria para lograr los objetivos propuestos con su apertura, como
contrapartida esencial del sello de libre competencia en su prestación que la
Constitución de 1991 le imprimió. Así lo ha reconocido
la Corte Constitucional8, en los siguientes términos: "(...) 4.- Esta
importancia de los servicios públicos en general, y específicamente de los
servicios públicos domiciliarios, explica que la Carta sea cuidadosa en
determinar las relaciones entre los particulares y el estado, así como las
competencias de las distintas entidades estatales en este campo. "Así, es claro
que la prestación de los servicios públicos puede ser realizada tanto por las
autoridades públicas como por los particulares o comunidades organizadas, pero
en todo caso, el Estado siempre tendrá bajo su cargo la regulación, control y
vigilancia de estos servicios, con el fin de garantizar el cumplimiento de los
fines que le competen (CP art. 365). Esta regulación, control y vigilancia de
tales servicios armoniza, además, con la facultad general que la Carta atribuye
al Estado de dirigir la economía e intervenir en los servicios públicos y
privados para racionalizar la economía y mejorar la calidad de vida de los
habitantes, obviamente sin perjuicio del reconocimiento de la libre iniciativa
privada (CP arts. 333 y 334). Por consiguiente, la Carta, a pesar de que
reconoce la posibilidad de que los particulares presten servicios públicos,
reserva funciones esenciales al Estado en esta materia, y en especial le
atribuye una competencia general de regulación (Cp
art. 365). Nótese que esta norma atribuye genéricamente esa función de
regulación al Estado, sin señalar explícitamente que ésta corresponde a una
determinada institución específica. Ahora bien, esta Corte ha señalado que en
general, la palabra Estado se emplea en la Carta para designar al conjunto de
órganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el
orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales. (...) Por ende, la
competencia de regulación de los servicios públicos es genéricamente estatal,
lo cual obviamente no significa que esa facultad pueda ser atribuida por la ley
a cualquier entidad estatal (...)" En desarrollo del
criterio constitucional, las Leyes 105/93 y 336/96 ordenaron la intervención
económica del Estado en la prestación del servicio público de transporte,
entendido como actividad económica abierta a la libre iniciativa privada, pero
en razón de la naturaleza del servicio y de la satisfacción del interés público
que constituye su objeto, sujeta a la intervención estatal definida en los
siguientes términos: Ley 105/93: Capítulo II.-
PRINCIPIOS RECTORES DEL TRANSPORTE. "Artículo 2.-
Principios fundamentales. "a) (...) "b) De la
intervención del Estado - Corresponde
al Estado la planeación, el control, la regulación y la vigilancia del
transporte y de las actividades a él vinculadas. "c) De la libre
circulación.- De conformidad con
los artículos 24 y 100 de la Constitución Política, toda persona puede circular
libremente por el territorio nacional, el espacio aéreo, el mar territorial,
con las limitaciones que establezca la ley. "Por razones de
interés público, el Gobierno Nacional podrá prohibir, condicionar o restringir
el uso del espacio aéreo, la infraestructura del transporte terrestre, de los
ríos y del mar territorial y la navegación aérea sobre de terminadas regiones y
el transporte de determinadas cosas (...)" "Artículo 3.- Principios del transporte público. El transporte público es una industria encaminada a
garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos
apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de
libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, sujeto a una
contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios: "1. Del acceso
al transporte.- (...) "2. Del carácter
de servicio público del transporte. La operación del transporte público en
Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá
el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación, en
condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. (...)". "3. (...) "6. De la
libertad de empresa.- Para la constitución de empresas o de formas asociativas
de transporte no se podrán exigir otros requisitos que los establecidos en las
normas legales y en los reglamentos respectivos. "Sin perjuicio
de la dispuesto en el inciso anterior, para acceder a la prestación del
servicio público, las empresas, las formas asociativas de transporte y de
economía solidaria deberán estar habilitadas por el Estado. Para asumir esa
responsabilidad, acreditarán condiciones que demuestren capacidad técnica,
operativa, financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado. "Las autoridades
sólo podrán aplicar las restricciones a la iniciativa privada establecidas en
la Ley, que tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o
empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la
eficiencia del sistema y el principio de seguridad. "El Gobierno
Nacional, a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos
reglamentará las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación
del servicio, con base en estudios de demanda potencial y capacidad
transportadora. "El transporte
de carga será prestado por personas naturales o jurídicas debidamente
autorizadas por las autoridades y el Gobierno Nacional regulará su
funcionamiento. El Gobierno establecerá los lineamientos para que el transporte
de carga se lleve a cabo bajo condiciones de seguridad y eficiencia. Igualmente
no existirán restricciones para rutas y frecuencias, éstas serán determinadas
por el mercado. El Gobierno Nacional podrá establecer condiciones técnicas y de
seguridad para la prestación del servicio y su control será responsabilidad de
las autoridades de tránsito. "7 (...)". LEY 336 DE 1.996.-
ESTATUTO NACIONAL DEL TRANSPORTE. "Artículo 1º. La
presente ley tiene por objeto unificar los principios y los criterios que
servirán de fundamento para la regulación y reglamentación del transporte
público aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre y su operación en
el territorio nacional, de conformidad con la ley 105 de 1.993 y con las normas
que la modifiquen o sustituyan. "Artículo 2º. La
seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye
prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte. "Artículo 3º. Para los efectos pertinentes, en la regulación del
transporte público las autoridades competentes exigirán y verificarán las
condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizarle a los habitantes la eficiente prestación del
servicio básico y de los demás niveles (...). En todo caso, el Estado regulará
y vigilará la industria del transporte en los términos previstos en los
artículos 333 y 334 de la Constitución Política. "Artículo 4º. El transporte gozará de la especial protección estatal
y estará sometido a las condiciones y beneficios establecidos por las
disposiciones reguladoras de la materia, las que se incluirán en el plan nacional
de desarrollo, y como servicio público continuará bajo la dirección, regulación
y control del Estado, sin perjuicio de que su prestación pueda serle
encomendada a los particulares. "Artículo 5º. El carácter de servicio público esencial bajo la
regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de
transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el
particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del
servicio y la protección de los usuarios conforme a los derechos y las
obligaciones que señale el reglamento para cada uno. (...). "Artículo 8º. Bajo la suprema dirección y tutela administrativa del
Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, las autoridades que
conforman el sector y el sistema de transporte serán las encargadas de la
organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su
jurisdicción y ejercerán sus funciones con base en los criterios de
colaboración y armonía propios de su pertenencia al orden estatal. (...)". De conformidad con el
mandato intervencionista, es claro para el legislador que los instrumentos que
concede a las autoridades con el propósito de hacer efectiva la intervención
ordenada, deben desarrollarse frente a todas las personas y organizaciones
autorizadas por la leyes 105/93 y 336/96 para la prestación del servicio
público de transporte, independientemente de su naturaleza jurídica -pública o
privada-, de cualquier nivel territorial9. Y ello es así, toda vez
que la finalidad de las funciones de regulación, control y vigilancia es
esencialmente la satisfacción de los derechos del usuario del servicio,
reconocidos por la ley. Esas reglas especiales que integran el régimen jurídico
del servicio público de transporte son las que, de una parte deben cumplir los
prestadores del servicio, y de otra constituyen el marco de competencia de
quienes ejercen las funciones de regulación, control y vigilancia.10 Así, en materia del
servicio público de transporte las reglas normativas miran el servicio mismo,
es su prestación la que constituye su objeto a fin de garantizar al usuario
final la seguridad, la comodidad y accesibilidad a la que tiene derecho, sin
que, a tal efecto importe quién realiza la prestación del servicio, o su
régimen jurídico propio, en tanto exista la autorización legal para
emprenderla, y es claro que con ésta cuentan todos los sujetos económicos en el
contexto de la libertad de empresa y la libre iniciativa particular. De conformidad con lo
hasta aquí expuesto, se puede afirmar que la función de control y vigilancia de
las autoridades administrativas del sector de transporte sobre el servicio
público del transporte, constituye un "instrumento de intervención"
para asegurar los propósitos del mandato intervencionista consignado en las
normas atrás trascritas, sin perjuicio de la esencia jurídica de esta función
que corresponde al instituto de la "función de policía" propia del
ejecutivo como una materialización del poder de policía que ostenta la
autoridad reguladora, que en materia del servicio público del transporte, por
voluntad legislativa, se radica en diversos organismos y autoridades: Congreso
de la República, Presidente de la República, autoridades de tránsito. 2. El Control de
Policía Administrativa de las autoridades de tránsito: funciones de inspección,
control y vigilancia. La Corte
Constitucional en diferentes providencias ha señalado el marco del ejercicio de
las facultades de inspección, control y vigilancia que el Presidente de la República
ejerce, en general, a través de las Superintendencias pero también por conducto
de otras autoridades administrativas. Entre ellas, en la sentencia N° C-233 de
mayo 15 de 1.997, dijo la Corte: (...) Es claro que las
funciones de inspección, vigilancia y control, en el ámbito al que se refiere
la norma que se acaba de citar, se inscriben dentro de la perspectiva más
amplia de la necesaria intervención del Estado y del interés público que debe
ser resguardado y también lo es que constituyen mecanismos especiales diseñados
para realizar, de modo concreto y en un sector determinado de la actividad
económica, las orientaciones generales de la política estatal y para verificar,
en el área respecto de la cual operan, la cristalización de los imperativos
anejos al interés colectivo. "Como surge del
propio texto de la Carta, las mentadas funciones se han encomendado al
Presidente de la República y, siendo evidente que no le es posible a quien es
jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, asumir directa y
personalmente su cumplimiento, es obvio que la ley, en desarrollo de la
Constitución Política, puede prever el adelantamiento de las labores inherentes
a esa atribución presidencial por
organismos especializados capaces de efectuarlas con la eficacia y la
exhaustividad requeridas, pues de
otro modo los propósitos superiores quedarían desvirtuados al tornarse
nugatorias las aludidas funciones presidenciales y, por contera, las que en los
asuntos económicos atañen al Estado, merced a expresa disposición
constitucional (...) "Las
Superintendencias, de acuerdo con lo expuesto, tienen un incuestionable
fundamento constitucional y, fuera de otras tareas que le confíe la ley,
ejercen ciertas funciones asignadas al Presidente de la República, dentro de
las que se cuentan las relativas a la inspección, vigilancia y control sobre
las entidades dedicadas a las actividades referidas en el artículo 189 superior
(....) "Importa
destacar que las funciones de inspección, vigilancia y control a las que se
acaba de hacer referencia, deben llevarse a cabo por las Superintendencias
encargadas bajo la orientación del Presidente de la República que es el titular
de las respectivas competencias y, en todo caso, con absoluto ceñimiento a las
pautas contenidas en la ley (...) y, en armonía con ese mandato, el artículo
151-8 superior otorga al Congreso la facultad de "expedir las normas a las
cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de
inspección y vigilancia que le señala la Constitución".(las
negrillas no son del texto). Tal como se señaló
atrás, a la Superintendencia de Transporte y Puertos le fueron delegadas las
funciones constitucionales del Presidente relacionadas con la inspección y
vigilancia del sector de transporte como servicio público esencial, dentro de
las cuales está comprendida la potestad sancionadora respecto de quienes
infrinjan sus disposiciones y regulaciones. 3. Potestad
sancionadora del Estado. Resulta de la mayor
importancia para el análisis que aquí se hace, realizar la distinción existente
entre la potestad sancionatoria administrativa, de la facultad sancionatoria
penal; en efecto, el carácter eminentemente preventivo de la primera por
oposición a la naturaleza esencialmente correctiva de la segunda. En opinión de los
autores11, la función sancionatoria de la administración "tiene significativo carácter preventivo,
constituyéndose ésta en una de sus más sobresalientes notas". La sanción administrativa tiene por finalidad normativa
-y ello constituye la base de la competencia de la autoridad facultada para su
imposición- evitar la comisión de infracciones que atenten contra la integridad
de los bienes jurídicos cuya protección le ha sido atribuida por el legislador
a la autoridad administrativa. Esta, y no otra, es
la naturaleza de las funciones asignadas a las autoridades administrativas del
transporte en las Leyes 105/93, 336/96 y D. 101/2000 en relación con el control
empresarial (sobre el prestador de los servicios), de gestión (sobre la
prestación de los servicios) y social (con el apoyo de la comunidad), funciones
todas que convergen en un único propósito: La presencia del Estado en forma
concurrente con el desarrollo de la actividad de servicio, a fin de preservar,
proteger y garantizar el derecho del usuario de los mismos a su libre acceso,
su seguridad y su comodidad. Es pues, el ejercicio
adecuado y regular de la función de control preventiva un prerrequisito
esencial del ejercicio de la función sancionatoria, entendida esta última como
subsidiaria de la función de control, cuando se presente la lesión a los bienes
jurídicos que las autoridades administrativas están llamadas a proteger, con
fines correctivos y de restablecimiento de la situación adecuada para la eficiente
prestación del servicio público de transporte. De conformidad con el
capítulo noveno de la ley 336 de 1.996, en concordancia con los artículos 40,
41 y 44 del D. 101/00 las autoridades administrativas de transporte
(Superintendencia de Transporte y Puertos y autoridades de policía de
transporte), en ejercicio de la función de control y vigilancia que la
Constitución y la ley les atribuye -como función presidencial podrán, como
facultad derivada, imponer a quienes violen las normas a las que deben estar
sujetos, según la naturaleza y la gravedad de la falta, las
sanciones tipificadas por la ley, cuando se realicen o verifiquen los supuestos
fácticos previstos por el legislador para su procedencia, supuestos que
determinan y limitan la competencia de las autoridades administrativas de
control y vigilancia. Es claro en la ley el
concepto de la graduación y dosimetría que para los efectos de la imposición de
la sanción respectiva deberán tener en cuenta las citadas autoridades de
transporte12. De esta manera deberá la autoridad competente en cada
caso, en primer término, realizar un juicio sobre la conducta, sobre las
eventuales acciones y omisiones en que se hubiere incurrido y sobre la gravedad
de las mismas a fin de dosificar la correspondiente sanción, análisis que
corresponde a la órbita discrecional de la autoridad competente, todo dentro
del marco normativo que el derecho sancionatorio le impone, guardando en todo
caso, el respeto a los derechos fundamentales del debido proceso, de defensa y
de audiencia. Sobre este
particular, la Corte Constitucional13, de manera reiterada ha dejado
establecido en relación con las potestades sancionatorias de la administración
pública, sus límites, contenido y necesidad de observancia del debido proceso: "(...) Tercera. El Debido Proceso como garantía de los
derechos fundamentales en las actuaciones judiciales y administrativas. "El debido
proceso es un derecho constitucional fundamental, instituido para proteger a
las personas contra los abusos y desviaciones de las autoridades, originadas no
sólo de las actuaciones procesales, sino en las decisiones que adopten y puedan
afectar injustamente los derechos e intereses legítimos de aquellas. "Corresponde a
la noción de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos
previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de
quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica,
cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en
el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, la cual conduzca a la
creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una
obligación o sanción. "En esencia, el
derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de
la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una
garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional. "Del contenido
del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el
derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios
particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz del sujeto
procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la
autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida a su
decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios, el
proceso se institucionaliza y normatiza, mediante
estatutos escritos que contienen mandatos reguladores de la conducta de las
autoridades administrativas o judiciales encaminados a asegurar el ejercicio
regular de sus competencias. "(...) No
obstante lo expresado, por voluntad de la referida norma, los principios que informan el derecho al "debido
proceso" son aplicables a la esfera de las actuaciones y decisiones
administrativas, adaptándolos a la naturaleza jurídica propia de éstas, lo cual se inspira en los postulados políticos que
animan la democracia moderna, en cuanto buscan ampliar la comprensión de los
derechos fundamentales y asegurar su respeto e inviolabilidad. (las negrillas no son del
texto). "Cuarta. La
potestad sancionadora de la Administración. "1. El poder del
Estado, aún cuando concebido como un todo unitario, por la razón obvia de la
división y especialización del trabajo se desdobla en una serie de
atribuciones, facultades o competencias, institucionalizadas en el ordenamiento
constitucional, que se radican en cada una de las ramas del poder público y
traducen la existencia de unas funciones, las cuales constituyen los medios o
instrumentos necesarios para el cumplimiento de los cometidos estatales. "La fracción de
poder estatal radicada en cabeza de la administración, se manifiesta a través
de una gama de competencias o potestades específicas (de mando ejecutiva o de
gestión, reglamentaria, jurisdiccional y sancionadora), que le permiten a
aquella cumplir con las finalidades que le son propias. "La Corte
Suprema de Justicia en punto a la materia comprensiva del derecho punitivo del
Estado ha señalado que "es una disciplina del orden jurídico que absorbe o
recubre como género cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo
(reato), el derecho contravencional, el derecho
disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad
política (impeachment).14 "La potestad administrativa
sancionadora de la administración, se traduce normalmente en la sanción
correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas
y constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar
el cumplimiento de las decisiones administrativas. "La doctrina
administrativa tradicional ha considerado la potestad sancionadora de la
administración como una expresión del poder de policía, en cuya virtud el
Estado tiene la atribución de regular el ejercicio de las libertades
individuales con el fin de garantizar el orden público. La sanción viene a ser
el instrumento coactivo para cumplir la medida de policía. "Eduardo García
de Enterría15 no
reconoce en el concepto de poder de policía, la fuente de la potestad sancionadora
de la administración, y acude, en su reemplazo, a la noción de "capacidad
ordenadora de las actividades privadas", como facultad propia de la
administración legitimadora del poder para imponer sanciones. Se expresa así el
citado tratadista: "La actividad
administrativa de policía se caracterizaría por ser una actividad de limitación
de derechos de ciudadanos, con el objeto de prevenir los peligros que de su
libre ejercicio podrían derivarse para la colectividad, y tal actividad se
expresaría en formas típicas, las más peculiares de las causales serían
órdenes, autorizaciones, sanciones y coacciones." "Esa doctrina
que tuvo que ser apuntada con la distinción entre policía general, o de orden
público, y policías especiales, ha sido abandonada y la policía se ha reducido
en la actual doctrina alemana a su función específica de orden público. Se
habla ahora, como concepto general para la actividad interventora de la
administración de Administración
ordenadora, no en el sentido de orden
público, sino en el genérico de la ordenación de las actividades privadas,
concepto que se contrapone a administración prestacional,
que realiza servicios o prestaciones a favor de los administrados." "2. La potestad sancionadora
reconocida a la administración asume dos modalidades: la disciplinaria (frente
a los funcionarios que violan los deberes y prohibiciones) y la correccional
(por las infracciones de los particulares a las obligaciones o restricciones en
materia de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.). La naturaleza jurídica
de dicha potestad es indudablemente administrativa y, naturalmente, difiere de
la que le asigna la ley al juez para imponer la pena, con motivo de un ilícito
penal. "La potestad
sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente y por sus fines de
la potestad punitiva penal: "en ésta se protege el orden social colectivo,
y su aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de
otros fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente
correctivo o resocializador, en la persona del delincuente. La potestad
sancionadora de la administración sería, por el contrario, una potestad
doméstica, en el sentido de vocada a la propia
protección más que a otros fines sociales generales, con efecto sólo de quienes
están directamente en relación con su organización o funcionamiento, y no
contra los ciudadanos en abstracto16" "Lo expresado
permite concluir que la potestad administrativa sancionadora constituye un
instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden
jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la
administración que la habilitan para imponer sus propios funcionarios y a los
particulares el acatamiento, inclusive, por medios punitivos, de una disciplina
cuya observancia contribuye indudablemente a la realización de sus
cometidos." 4. El procedimiento
sancionatorio y el debido proceso. En la misma sentencia
antes citada (C-214 de 28 de abril de 1994), dijo la Corte Constitucional en
relación con el debido proceso y la potestad sancionadora de la administración: "5. El debido
proceso y la potestad sancionadora de la administración. "La potestad
punitiva del Estado, como se vio antes, engloba el conjunto de competencias
asignada a los diferentes órganos para imponer sanciones de variada naturaleza
jurídica. Por ello, la actuación administrativa requerida para la aplicación de
sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración
-correctiva y disciplinaria- está subordinada a las reglas del debido proceso
que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos
penales. "Toda infracción
merecedora de reproche punitivo - ha dicho la Corte- tiene una misma
naturaleza, como idénticas son las consecuencias, no obstante que provengan de
una actividad administrativa o jurisdiccional o que tengan origen en las
diferencias formales de los trámites rituales. Por consiguiente, los principios
que rigen todo procedimiento, deben necesariamente hacerse extensivos a todas
las disciplinas sancionatorias en las que no ha existido un desarrollo
doctrinal adecuado sobre esta materia." (Sentencia T-011 de 22 de mayo de 1992. M.P.:
Alejandro Martínez Caballero, G.C. T.I p. 323). "En similar sentido
se pronunció de nuevo la Corte, en sentencia T-438, cuando señaló: "Un amplio
sector de la doctrina si bien admite la diferenciación entre la responsabilidad
civil, penal y disciplinaria, encuentra que la sanción disciplinaria debe
sujetarse a los principios y garantías propias del derecho penal (...). La
naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías
del derecho más general (el penal), sean aplicadas también a ese otro derecho,
más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho
disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario,
emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los
principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario."
(julio 1 de 1992. M.P.: Eduardo Cifuentes, G.C. No. 3,
p. 217). Es, pues, deber
constitucional de la Administración Pública, observar el debido proceso en
todas sus actuaciones, aún en la contractual, como garantía fundamental de los
administrados en el Estado de Derecho. Así lo prescribe el artículo 29 de la
Constitución Política17, y así lo ha definido la Corte
Constitucional en forma reiterada al fijar los alcances de este deber impuesto
por el Constituyente18: "El debido proceso
se vulnera cuando no se verifican los actos de ley. El debido proceso debe entenderse como una
manifestación del Estado que busca proteger al individuo frente a las
actuaciones de las autoridades públicas procurando, en todo momento, el respeto
a las formas propias de cada juicio. "El artículo 29
del ordenamiento constitucional lo consagra expresamente "para toda clase
de actuaciones judiciales o administrativas." "Así entonces,
las situaciones de controversia que surjan de cualquier tipo de proceso,
requieren de una regulación jurídica previa que limite los poderes del Estado y
establezcan el respeto de los derechos y obligaciones de los sujetos
procesales, de manera que ninguna actuación de las autoridades dependa de su
propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados
en la ley o los reglamentos. "(...) En lo que
se refiere a las actuaciones administrativas, éstas deben ser el resultado de
un proceso donde quien haga parte del mismo, tenga oportunidad de expresar sus
opiniones e igualmente de presentar y solicitar las pruebas que demuestren sus
derechos, con la plena observancia de las disposiciones que regulan la materia,
respetando en todo caso, los términos y etapas procesales descritas. "Sobre el
particular, el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo señala lo
siguiente: "Habiéndose dado
oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones y con base en las
pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al
menos en forma sumaria." (...). "Así el debido
proceso se vulnera cuando no se verifican los actos y procedimientos
establecidos en la ley y los reglamentos. Se entiende que esta obligación no
sólo cobija a las autoridades públicas, sino también a los particulares, en
forma tal que éstos últimos también quedan obligados por las reglas o
reglamentos que regulan el juicio o la actuación, sin que puedan, de
conformidad con su propio criterio, acatar y respectar aquellos términos o
procedimientos que los beneficien y desconocer o ignorar aquellos que les sean
favorables". Por su parte, y
aunque esta providencia hace el análisis en relación con la sanción de
caducidad de los contratos, el Consejo de Estado19 al estudiar la aplicación de esta prescriptiva en
relación con las sanciones contractuales, sintetiza la doctrina constitucional
en relación con la aplicación del debido proceso en los procedimientos
sancionatorios de la administración; sobre el particular hace el análisis del
debido proceso como derecho del afectado con cualquier actuación administrativa
que tienda a concluir con la imposición de una sanción: "Se trata de
definir si en el presente caso existe una infracción directa y manifiesta de
los actos acusados con respecto a normas superiores que hagan procedente la
medida cautelar de la suspensión provisional, como lo son de una parte el
artículo 29 de la Constitución Política que estatuye la aplicación del debido
proceso en todas las actuaciones administrativas y de otra, normas de orden
legal, esto es, los artículos 3, 14, 28, 34 y 35 del Código Contencioso
Administrativo, relativas a los procedimientos administrativos que son
aplicables a las actuaciones contractuales por remisión de la ley 80 de 1993. "(..). "2. El
procedimiento administrativo que debe seguirse en las actuaciones
contractuales. "El artículo 77
de la ley 80 de 1993 señala que "las normas que rigen los procedimientos y
actuaciones en la función administrativa, serán aplicables en las actuaciones
contractuales", en cuanto sean compatibles con la finalidad y los
principios de dicha ley. "De la
normatividad del CCA citada por la actora como infringida merece resaltarse el
artículo 3 en cuanto señala que todas las actuaciones administrativas deben
regirse por los principios orientadores de los cuales se destaca la utilización
de las normas de procedimiento para agilizar las decisiones (principio de
economía), que se logre la finalidad con los procedimientos aplicados
(principio de eficacia) y fundamentalmente que los interesados tengan la
oportunidad "de conocer y de controvertir estas decisiones por los medios
legales" (principio de contradicción). Por su parte, el
artículo 14 hace referencia a la citación de terceros determinados que
"pueden estar directamente interesados en las resultas de la
decisión"; el artículo 28 en igual sentido establece el deber de comunicar
la actuación administrativa iniciada de oficio a particulares que resulten
afectados en forma directa; el artículo 34 según el cual en las actuaciones
administrativas se pueden pedir y practicar pruebas sin requisitos ni términos
especiales, de oficio o a petición del interesado y, por último el artículo 35
señala que la decisión debe adoptarse habiéndose dado oportunidad a los
interesados para expresar sus opiniones. "En palabras de Guy Isaac, mediante el procedimiento administrativo,
"el administrado cesa definitivamente de ser extraño a la preparación del
acto que le concierne, entablándose un diálogo entre él y la autoridad que
decide. Puede entonces hacer valer su punto de vista y lograr incluir en el
expediente los elementos de que dispone. De esta manera colabora verdaderamente
en la determinación de su propio destino." "Como puede
observarse, las anteriores normas aplicadas en su conjunto integran un
procedimiento de imperativo cumplimiento en todas las actuaciones
administrativas iniciadas de oficio por la administración, dentro de las cuales
estarían por expresa remisión del artículo 77 de la ley 80 de 1993 las
actuaciones contractuales que adelante la entidad pública contratante y que
puedan incidir en la relación contractual (...)". Este principio
constitucional, desde siempre ha informado la actuación administrativa, y hoy
encuentra consagración expresa en el Código Contencioso Administrativo en
normas que lo desarrollan y hacen efectivo. (artículos
14, 28 y 35 del C.C.A.) El atentado contra
esta garantía fundamental de los asociados, vicia de nulidad absoluta el acto
administrativo proferido con omisión de las formas y procedimientos que impone el
debido proceso, aún cuando su contenido sea ajustado a derecho. En este
sentido, ha dicho reiteradamente esta Corporación20 que "2. El debido
proceso en las actuaciones administrativas. "Antes de que el
artículo 29 de la Constitución proclamara contundentemente que el debido
proceso es una garantía exigible en toda actuación administrativa, ya la Ley 58
de 1982 y el Código de lo Contencioso Administrativo, naturalmente en armonía
con la Carta de 1886, habían diseñado y prescrito normas en favor de ese derecho
fundamental. "Por igual, la
jurisprudencia y la doctrina han pugnado siempre por el reconocimiento y la
cabal aplicación de las normas más destacadas de lo que se entiende por debido
proceso en toda actividad jurídica de la administración dirigida a afectar a
los particulares. "Nadie duda de
que el derecho de defensa, que incluye el de audiencia previa a la decisión, es
parte sustancial del debido proceso, tanto que si no existe la posibilidad de
que el virtual afectado con medidas administrativas concretas y particulares,
pueda ser oído y de contradecir las pruebas en contra, no puede existir un real
debido proceso. "El artículo 5°
de la Ley 58 de 1982 prescribió como regla general que a "falta de
procedimiento especial las actuaciones administrativas de nivel nacional se
cumplirán conforme a los siguientes principios: audiencia de las partes;...
". "El Código de lo
Contencioso Administrativo, que también funje como
norma supletiva a falta de procedimiento especial,
ordena adelantar las actuaciones administrativas conforme con el principio de
contradicción, (art. 3° C.C.A.) al paso que el artículo 35 de ese Código,
complementa y desarrolla el principio ordenando que las decisiones se tomen
"habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus
opiniones.". "Por su parte,
el artículo 84 del C.C.A., eleva a la categoría de causal autónoma de nulidad
de los actos administrativos el hecho de que se hayan expedido "con
desconocimiento del derecho de audiencia y defensa...", con lo cual se
evidencia la fuerte protección que el orden jurídico del país le ha dado a ese
derecho. "Si todo ello es
así, la administración entonces no puede sostener válidamente, como lo hizo,
que como sus resoluciones internas no contemplaban audiencia alguna, ni aviso
previo a la decisión, sino apenas un mero concepto a otro órgano, el debido
proceso se cumplió. Tal es el planteamiento que se aduce en el sub judice por
parte de la demandada, el cual, por supuesto, carece de fuerza alguna de
convicción. "La Sala debe
advertir que siendo el derecho de defensa parte sustancial del debido proceso,
y el derecho a la audiencia previa, inherente a la esencia de tales derechos
fundamentales, todas las veces que el reglamento no sea explícito en reconocer
esas garantías, la administración está en el deber de acudir al C.C.A., para
llenar el vacío y, en todo caso, otorgarle al interesado la oportunidad de
expresar su opinión, antes, naturalmente, de decidir. Los recursos por vía
gubernativa no suplen esa exigencia, porque se trata de otra fase de la
actuación, en la que se discute la decisión con quien haya participado en el
procedimiento de formación de la misma" Forzosamente ha de
concluirse, como lo hace el Consejo de Estado en la misma providencia, que "claro es que la
salvaguarda de los principios de justicia, y con ello de los derechos y
prerrogativas de las personas, implican un ineludible reconocimiento del
derecho sustancial sobre el procesal, sin perjuicio de las formas propias del
debido proceso que justamente tienden a reivindicar las bondades del Estado en
todas las actuaciones judiciales y administrativas." 5. Principio de
favorabilidad como noción integrante del debido proceso, en los procesos
administrativos: jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de
Estado. Como quedó expuesto
atrás, el derecho punitivo del Estado, tal como lo ha señalado la Corte
Constitucional, es un género que abarca cinco especies: el derecho penal
delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario,
el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política21. A la administración
le corresponde administrar tanto lo referente al derecho correccional como al
derecho disciplinario, como un complemento de su potestad de mando, con el fin
de reprimir acciones u omisiones antijurídicas en que puedan incurrir
particulares en el desarrollo de sus actividades (correccional), o los
funcionarios en el desempeño de sus funciones (disciplinario). El punto a definir,
entonces, es si en esta clase de procesos administrativos sancionatorios debe o
no aplicarse el principio de favorabilidad como parte integrante del concepto
del debido proceso o si, por el contrario, tal principio es propio y exclusivo
del derecho penal. 5.1Derecho disciplinario. En cuanto hace
relación con el derecho disciplinario, inicialmente fue la jurisprudencia la
que así lo determinó pero posteriormente los estatutos pertinentes han
consagrado en forma explícita la aplicabilidad del principio de favorabilidad
en los procesos que se adelanten contra los funcionarios públicos (empleados y
trabajadores); es decir, se elevó a cánon legal tal
mandato. Dispone actualmente
el artículo 14 del Código Disciplinario Único contenido en la ley 734 de 2002,
norma que reemplazó la contenida en el artículo 15 de la ley 200 de 1.995 la
cual también había consagrado en forma expresa la aplicabilidad del principio
en materia disciplinaria: "En materia
disciplinaria la ley permisiva o favorable, aún cuando sea posterior, se
aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio también
rige para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta
Política". Por ello, resulta
claro que en algunas de las sentencias citadas en el texto de la consulta,
todas proferidas con ocasión de revisión de procesos disciplinarios, la Corte
Constitucional haya señalado reiterativamente que en esta clase de procesos es
aplicable siempre el principio de favorabilidad (sentencias T-11 de mayo 22 de
1.992 exp. T-716; T-438 de octubre 4 de 1.994
exp.T-38128); T-233 de mayo 25 de 1.995, exp.
T-58902; T-037 de febrero 6 de 1.995, exp. T 46622;). Pero, aún en esta
materia, la Corte ha señalado, sentencia C-921 de 2001 que "(...) Los
principios que rigen en materia penal no son aplicables con la misma rigidez y
rigurosidad al proceso administrativo disciplinario, de ahí que la Corte haya
señalado en reiterada jurisprudencia, que los principios que rigen el derecho
penal son aplicables mutatis mutandi al derecho
disciplinario, lo cual encuentra justificación en la naturaleza y fines de uno
y otro. La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo
administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social
en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y
resocializadores, la potestad sancionadora de la administración se orienta más
a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en
ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías - quedando a
salvo su núcleo esencial -en función de la importancia del interés público
amenazado o desconocido (sent. T-145-93). "Diferenciación
que en reciente pronunciamiento se explicó en estos términos: "La razón de ser
de esa diferencia se encuentra en la naturaleza misma de las normas penales y
las disciplinarias. En las primeras la conducta reprimida usualmente es
autónoma. En el derecho disciplinario, por el contrario, por regla general los
tipos no son autónomos, sino que remiten a otras disposiciones en donde está
consignada una orden o una prohibición. Esta diferencia ha sido comentada por
la doctrina especializada en los siguientes términos: ‘Las normas penales no
prohíben ni ordenan nada, sino que se limitan a advertir que determinadas
conductas llevan aparejada una Pena. Los tipos
sancionadores administrativos, por el contrario, no son autónomos sino que se
remiten a otra norma en la que se formula una orden o una prohibición cuyo
incumplimiento supone cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas
constituyen, por ende, un pretipo, que condiciona y
predetermina el tipo de la infracción. Y por ello si se quisiera ser riguroso,
la descripción literal de un tipo infractor habría de consistir en la
reproducción de la orden o prohibición del pretipo
con la advertencia añadida de la sanción que lleva aparejada su incumplimiento,
es decir una reproducción de textos de doble tipografía (Sent.
C-404 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra)." Esta tesis también ha
sido expuesta en muchas otras sentencias, tales como la C-599/92, C-309/93,
C-417/93, C-259/95, C-244/96, C-280/96, C-690/96, C-1161/00, C-404/01 y
C-740/01. Esta explícita
distinción y advertencia en cuanto a la aplicabilidad de los principios
oriundos del derecho penal al derecho disciplinario, son válidos igualmente
respecto de las otras modalidades del poder sancionatorio del Estado, pues las
razones que la explican militan también respecto de ellas. En la doctrina
internacional así se ha reconocido. En la obra de Alejandro Nieto, "Derecho
Administrativo Sancionador"22 se lee: "(...) Ahora
bien, este conjunto normativo punitivo se fracciona inequívocamente en dos
‘grupos normativos’ (las manifestaciones): el penal y el administrativo
sancionador. La mejor prueba de este fraccionamiento es la exigencia de
‘matices’ en la aplicación de las normas de un grupo a supuestos fácticos de
otro. "Esto sentado y
tal como lo ha señalado la doctrina, las normas de grupos diferentes no se
articulan con las reglas indicadas de la jerarquía formal y de la cronología,
sino que cada grupo es inmune frente al otro, aunque solo sea relativamente. La
Jurisprudencia ha autorizado ciertamente la intromisión de las normas del
Derecho Penal en la esfera del Derecho Administrativo Sancionador, pero
respetando siempre la autonomía relativa de ésta (...) "(...) Los
Tribunales insisten una y otra vez, y siempre con gran énfasis, en la
afirmación de que no es lícita una aplicación automática de un ámbito a otro,
que presentaría, además, no pocas dificultades técnicas En palabras de la STS
de 21 de diciembre de 1.977 (Ar.5049-García Manzano), ¿la traslación automática
de lo que constituyen instituciones e instrumentos dulcificadores
de la responsabilidad de previsión expresa en el Código penal al campo
sancionador de la Administración presenta ‘dificultades inherentes a la diversa
estructura de ambos ordenamientos(...) "(...)De la
misma forma que la aplicación de los criterios del Derecho Penal al Derecho
Administrativo Sancionador no es absoluta (...), la existencia de unos
principios comunes a todo Derecho de carácter sancionador (...) no puede
significar el desconocimiento de las singularidades concurrentes en los
ilícitos tipificados en los distintos ordenamientos, porque no pueden ofrecer
los mismos problemas la mayoría de los delitos comprendidos dentro del Catálogo
del Código penal ordinario (...) que la mayoría de las infracciones
correspondientes al llamado Derecho penal Administrativo (...)" El citado autor
precisa, además, que aún deben hacerse otras distinciones respecto de los
subsectores del derecho administrativo sancionador, esto es, que dentro de las
múltiples formas o modalidades del derecho administrativo sancionador, existen
diferencias importantes y que los principios generales tienen aplicación pero tomando
en consideración siempre las especiales características de cada uno, de lo cual
se concluye que no pueden tener idéntico alcance y finalidad: "(...) Pero las
precisiones no acaban aquí sino que hay que ir puntualizando con mucho mayor
cuidado conforme se entra en subsectores como (dejando aparte los que
corresponden al Derecho Penal), en lo que atañe al administrativo, el de las
relaciones generales y especiales de sujeción, el disciplinario, el económico,
y tantos otros. (...)" 5.2Derecho contravencional. Como se mencionó,
tratándose de las infracciones (contravenciones) administrativas, existe una
gama muy amplia de ellas, por lo cual y en cada caso, se deberán tener en
cuenta su propia naturaleza y características a fin de determinar la aplicabilidad
y alcance de los principios del derecho punitivo o sancionador. Así, por ejemplo, en
materia de política económica, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta
Corporación, no tiene aplicabilidad el principio de la favorabilidad penal,
pues su contenido hace relación a las definiciones propias de un momento dado
y, por consiguiente, son por esencia cambiantes. Así lo ha establecido, entre
muchas otras providencias, en las siguientes: "(...) En
materias financieras son frecuentes las modificaciones de las regulaciones
porque estas dependen de las circunstancias económicas del momento, pero la
disminución y aún la supresión de un determinado deber no tiene efectos
retroactivos a épocas anteriores, porque no se trata de normas de índole penal.
Cuando se rebaja un encaje o una inversión obligatoria no puede alegarse esto
como ley posterior favorable que exonere del cumplimiento de la norma que con
anterioridad regía el encaje o la inversión.(...)" Sent. De 18 de noviembre de 1.994, Sección IV M.P. Dra.
Consuelo Sarria. "(...) No se
comparte la tesis de que el principio de favorabilidad se debe aplicar cuando quiera que se impongan sanciones
administrativas, pues en esta materia y específicamente en relación con el derecho
económico, que exige el que sus normas tengan efecto general inmediato, sin que
haya lugar a pretender las consecuencias que se predican a este respecto de las
normas penales. No se desconoce
que en algunos aspectos administrativos se aplica el principio de favorabilidad
pero ello acontece en virtud de la existencia de leyes que específicamente lo
consagran para tales áreas, como sucede por ejemplo en el campo tributario.(...)" Sentencia de
noviembre 12 de 1.992, Sección IV. MP. Dra. Consuelo Sarria O. En igual sentido se
encuentran otras sentencias de la Sección I ( Dic.3/99
exp.5877) y de la Sección IV (Dic. 3/99 Exp. 9625;
Marzo 13/98 exp.8570; marzo 3/97 exp.8082; enero 24/96 exp.8033). Pero, igualmente, en
otras ocasiones y a propósito de otro tipo de normas sancionadoras, ha
expresado el Consejo de Estado: "(...) En el
caso sub examine, si bien es cierto que los hechos ocurrieron el 1º de
diciembre de 1.992, es decir cuando aún estaba vigente el decreto 1105 del
mismo año (que contempla una multa equivalente al 200 % del valor de la
mercancía), también lo es que antes de haber sido proferidas las resoluciones
acusadas entró en vigencia el decreto 1090 de 1.992, el cual contempla una
sanción más favorable que la contenida en el primero de los citados (50% del
valor de la mercancía). En consecuencia al haber sido expedidas las
resoluciones acusadas bajo la vigencia del decreto 1090 de 1.992, la Sala
considera que la multa a imponer a la sociedad actora debió corresponder al 50%
del valor de la mercancía determinado en el aforo realizado por la
administración, y por ello declarará nulos los actos demandados, pero sólo en
cuanto impusieron a la demandante la sanción 200% del valor de la mercancía
(...). Sentencia marzo 23/97 Sección I M.P. Dr. Libardo Rodríguez). "(...) Precisa
la Sala, que el precepto que en virtud del principio de la favorabilidad se
aplica para declarar la procedencia del derecho fundamental que invoca el actor
- artículo 15 de la C.P. - rige plenamente, sin que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 76 de la ley 510 de 1.999, que
a su turno estableció de manera similar la extinción de las sanciones
consignadas en bancos de Datos la afecten, porque solamente un análisis de exequibilidad de la norma en que se fundamenta esta decisión
- el que hasta el momento no se ha producido - podría hacerla inoperante. En
las condiciones anotadas se concederá el amparo deprecado por el accionante,
ordenándose a DATACRÉDITO que de manera inmediata a la comunicación de esta
sentencia, borren de sus centrales de datos de información negativa que repose
en contra del actor, derivada de la cancelación de la cuenta corriente suscrita
con BANCAFÉ (..-..)" Sentencia
agosto 17 de 2000 AC-11.628. M.P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado. Por su parte, la Corte
Constitucional, en sentencia C-922 de agosto 29 de 2001, dijo: CONSIDERACIONES DE LA
CORTE "(...) "b. Teniendo en
cuenta que la interpretación literal expuesta lleva a concluir que la norma es
superflua o innecesaria, cabe entonces entenderla de otra manera, si ella es
leída dentro del contexto en el que está insertada, esto es el Decreto 1074 de
1999. Esta lectura armónica con el resto del Decreto, permite entender que
aunque el tenor literal pareciera referirse a los efectos en el tiempo del
tránsito de las normas relativas a los procedimientos aplicables para sancionar
las infracciones cambiarias, en realidad lo que el legislador quiso fue regular
los efectos del cambio de las normas sustanciales que fijan las sanciones por
violación del régimen cambiario, pues la modificación legal fue ésta y no la de
las normas de procedimiento. Esta lectura de la disposición aplicaría la
inveterada norma de hermenéutica jurídica, según la cual las disposiciones
deben entenderse en el sentido en el que producen efectos y no en el que no los
producen. "Ahora bien,
cada una de las dos interpretaciones de la norma acusada, deben ser objeto de
examen de constitucionalidad separado. "Examen de
constitucionalidad de la norma acusada "4. En cuanto a
la primera de las interpretaciones expuestas, según la cual la norma acusada
regula el tránsito de normas procesales, como queda dicho ella hace que la
disposición sea superflua. Ahora bien, el que una norma sea superflua o
confusa, no la hace devenir en inconstitucional. En el caso presente, el
artículo demandado que ordena que una normatividad ritual que no ha sido
modificada continúe aplicándose, no tiene la virtualidad de desconocer las
normas superiores. "5. En cuanto a
la segunda interpretación, según la cual la norma acusada regula los efectos en
el tiempo del tránsito de regulación sustantiva relativa a las sanciones
aplicables por infracción del régimen cambiario, en operaciones cuya vigilancia
y control fueran de competencia de la DIAN, la Corte observa lo siguiente: La Constitución
regula expresamente en su canon 29 el tema de los efectos del tránsito de la
ley penal en el tiempo. Al respecto, se recuerda, indica: "nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez
o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio... "... En materia
penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable." "Interpretando esta
disposición superior la Corte ha dicho: "En relación con
el tema que ocupa la atención de la Corte, merece comentario especial la
expresión contenida en el artículo 29 de la Constitución Política, según la
cual "nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto
que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio" y el alcance que dicha
expresión tiene en relación con los efectos de la leyes procesales en el tiempo.
Al respecto, es de importancia definir si dicha expresión puede tener el
significado de impedir el efecto general inmediato de las normas procesales,
bajo la consideración según la cual tal efecto implicaría que la persona
procesada viniera a serlo conforme a leyes que no son "preexistentes al
acto que se le imputa." "En relación con
lo anterior, la Corte detecta que la legislación colombiana y la tradición
jurídica nacional han concluido que las "leyes preexistentes" a que
se refiere la norma constitucional son aquellas de carácter substancial que
definen los delitos y las penas. De esta manera se incorpora a nuestro
ordenamiento el principio de legalidad en materia penal expresado en el
aforismo latino nullum crimen, nulla
poena sine praevia lege. Pero la normas procesales y de jurisdicción y
competencia, tienen efecto general inmediato."23 "Conforme con lo
anterior, si bien las normas procesales y de jurisdicción y competencia tienen
efecto general inmediato, el principio de favorabilidad en materia penal se
puede aplicar no sólo en materia sustancial sino también en materia
procedimental cuando las normas instrumentales posteriores tienen relevancia
para determinar la aplicación de una sanción más benigna. "6. Así pues, la
Constitución prohíbe que alguien sea juzgado conforme a normas sustanciales que
definan penas, que no sean preexistentes al acto que se imputa. Esta
prohibición, aplicable en primer lugar a los juicios penales, resulta extensiva
a todos los procedimientos administrativos en los que se pretenda la imposición
de una sanción. En efecto, reiterada
jurisprudencia constitucional ha señalado que en el derecho administrativo
sancionador son aplicables mutatis mutandi las
garantías superiores que rigen en materia penal, entre ellas la de legalidad de las infracciones y de
las sanciones, conforme a la cual nadie puede ser sancionado
administrativamente sino conforme a normas preexistentes que tipifiquen la
contravención administrativa y señalen la sanción correspondiente.24 Así por ejemplo, en la Sentencia C-386 de 1996, la
Corte dijo: "El derecho
disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los
principios del derecho penal se aplican, mutatis mutandi,
en este campo, pues la particular consagración de garantías sustanciales y
procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de
los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la
potestad sancionadora del Estado. Ahora bien, uno de los principios esenciales en
materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el cual las faltas
disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además,
la sanción debe estar predeterminada." "Aunque el
aparte trascrito se refiere específicamente al derecho disciplinario como parte
del derecho administrativo sancionador, las consideraciones recaen sobre este
último en general. Posteriormente, en el mismo sentido anterior, en otro fallo
la Corte especificó: "La sanción
administrativa, como respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los
administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos
que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la administración
entre otros, y consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, no debe ser
ajena a los principios que rigen el derecho al debido proceso. Por tanto, debe
responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados. En este
sentido, se exige, entonces, que la sanción esté contemplada en una norma de rango
legal -reserva de ley-, sin que ello sea garantía suficiente, pues, además, la
norma que la contiene debe determinar con claridad la sanción, o por lo menos
permitir su determinación mediante criterios que el legislador establezca para
el efecto. Igualmente, ha de ser razonable y proporcional, a efectos de evitar
la arbitrariedad y limitar a su máxima expresión la discrecionalidad de que
pueda hacer uso la autoridad administrativa al momento de su imposición. En
otros términos, la tipificación de la sanción administrativa resulta
indispensable como garantía del principio de legalidad."25 "De esta manera
se tiene que en el derecho administrativo sancionatorio rige el principio de
legalidad de las sanciones, conforme al cual toda infracción debe ser castigada
de conformidad con normas preexistentes al hecho que se atribuye al sancionado. "7. Así las
cosas, la Corte observa que la disposición que se acusa, en su segunda
interpretación, en principio sería inconstitucional en cuanto ordena que en
ciertos casos infracciones cometidas con anterioridad a su vigencia sean
sancionadas de conformidad con normas que no habían sido expedidas para el
momento de la comisión de la falta. En efecto, ella dispone que se apliquen las
nuevas sanciones contenidas en el Decreto 1074 de 1999, del cual forma parte, a
las contravenciones respecto de las cuales no se haya producido acto de
formulación de cargos para la fecha de su entrada en vigencia. Obviamente, la
infracción puede haberse cometido antes o después de la entrada en vigencia del
nuevo Decreto, pero la aplicación de éste último no depende de la fecha en que
se cometió la falta, sino de la circunstancia de si para tal fecha de entrada
en vigencia se había o no notificado el referido acto. Así, contravenciones
administrativas cometidas en vigencia de la normatividad antigua, pueden ser
sancionadas conforme a normas inexistentes en el momento de su comisión. "La
inconstitucionalidad se presentaría por violación del artículo 29 de la Carta,
que prohíbe que alguien sea juzgado según normas que no sean preexistentes al
acto que se le imputa. Pero además, como bien lo señala uno de los
intervinientes, los efectos que tolera la disposición son contrarios al
principio de igualdad. Ello es así porque es posible que dos infractores que
incurran en la misma fecha en la misma falta, sean juzgados conforme a normas
sancionatorias diversas, si respecto de uno de ellos, a la fecha de entrada en
vigencia del nuevo Decreto, se ha proferido el acto tantas veces mencionado, y
respecto del otro no. "8. No obstante,
la Corte advierte que si bien la Constitución de manera general prohíbe la
aplicación retroactiva de las disposiciones sancionatorias, establece sin
embargo una excepción a dicha prohibición general. Esta excepción se da en el
caso en el cual las normas posteriores son más favorables al sancionado que las
anteriores, pues entonces la retroactividad no sólo no es inconstitucional,
sino que además tal aplicación retroactiva es ordenada por la Constitución . Así lo dice claramente el artículo 29 antes
trascrito: "... En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando
sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable." "El principio de
legalidad de las sanciones indica de un lado que corresponde al legislador
crear, modificar o suprimir los tipos penales y establecer, modificar o
suprimir sanciones. De otro significa también que dicho señalamiento debe ser
anterior al hecho que se pretende sancionar. No obstante, este último alcance
del principio de legalidad de las sanciones no es absoluto, pues una persona
puede resultar sancionada conforme a una ley que no estaba vigente al momento
de cometer el delito o la falta, siempre y cuando sea más favorable que la que
tenía vigencia en el momento en que se infringió la ley. (Las
negrillas no son del texto). "De esta manera,
la aplicación del nuevo régimen sancionatorio contenido en el Decreto 1074 de
1999, a infracciones cometidas con anterioridad a la fecha de su entrada
vigencia, si respecto de ellas no se hubiere notificado acto de formulación de
cargos para tal fecha, a pesar de erigirse en la aplicación retroactiva de
disposiciones sancionatorias, no sería inconstitucional si el nuevo régimen
fuera más favorable que el antiguo, contenido en el Decreto 1092 de 1996.
Corresponde entonces estudiar si el nuevo régimen es más favorable que el
anterior. "Al comparar el
régimen sancionatorio consagrado en el Decreto 1092 de 1996, con el que
establece el Decreto 1074 de 1999, la Corte aprecia que de manera general éste
último establece sanciones más benignas que aquél. Así por ejemplo, por la no
presentación de la declaración de cambio, el régimen antiguo fijaba una sanción
del 5% del valor de la operación no declarada, y el nuevo la establece en el 1%
del valor de dicha operación, sin exceder de 100 salarios mínimos legales
mensuales. Sin embrago, como la misma ciudadana que interviene en nombre de la
DIAN lo pone de presente, las sanciones correspondientes a las infracciones más
graves fueron incrementadas. Adicionalmente, algunas de las nuevas sanciones
han sido determinadas de conformidad con parámetros distintos de los utilizados
en el régimen anterior. Por ejemplo, antes se establecía que para ciertas
contravenciones el monto de la sanción sería un porcentaje del valor de la
operación, y ahora se determina que será un número fijo de salarios mínimos
mensuales legales vigentes. Estos parámetros no son comparables para establecer
de manera general qué régimen es más favorable al infractor, lo cual debe verse
en cada caso. "Por todo lo
anterior, la Corte estima que la disposición acusada, en su segunda
interpretación, puede tener, en cada caso particular, efectos constitucionales
o inconstitucionales, dependiendo de la favorabilidad o desfavorabilidad
de la norma sancionatoria concreta del Decreto 1092 de 1996 o del Decreto 1074
de 1999, que en virtud de lo ordenado por ella, resulta aplicable a los
infractores del régimen cambiario, que cometieron la contravención
administrativa antes de la entrada en vigencia de éste último. En tal virtud,
declarará la exequibilidad de esta última
interpretación, condicionada a que la aplicación de la norma se restrinja a
aquellos casos en que redunda en beneficio del infractor que cometió la
contravención antes de su entrada en vigencia". Como el caso de las
infracciones en el sector transporte al cual se refiere la consulta, es de
características similares a las del caso analizado por la Corte Constitucional
en la providencia antes transcrita, la Sala acoge sus argumentaciones y
concluye con ella que el principio de favorabilidad consagrado en el artículo
29 de la Constitución Nacional, sí es aplicable respecto del poder sancionador
administrativo del Estado, respecto de las contravenciones al régimen del
sector transporte. 6. Alcance del principio
de favorabilidad. Modificación de la sanción impuesta para ajustarla a la nueva
normatividad. Tal como se expuso
anteriormente, por virtud del mandato constitucional del artículo 29, el principio
de la irretroactividad de la ley en materia sancionatoria sufre una importante
excepción en el evento de que la nueva ley sea más favorable al procesado:
penal, disciplinario o en los casos contravencionales
en que su naturaleza lo admita; cuando tal circunstancia se dé, dicha ley
adquiere fuerza retroactiva, es decir, puede o debe aplicarse a situaciones
surgidas bajo el imperio de la ley precedente. Por cuanto se trata
del manejo de criterios y conceptos que fueron desarrollados ampliamente por el
derecho penal y hoy resultan aplicables a las actuaciones judiciales y
administrativas en las cuales se juzgue la conducta humana para aplicar el
poder sancionador del Estado, la Sala transcribe una atinada síntesis de la
doctrina sobre el particular, contenida en la obra "Derecho penal"
parte General, octava edición pág. 103, del Dr. Alfonso Reyes Echandía, quien empieza por definir qué debe entenderse por
ley más favorable, siguiendo en ello a Maggiore: "(...) al
innovar la precedente, hace entrar el hecho bajo un precepto más suave o lo
sujeta a una sanción más benigna" Y agrega: "Aclarando este
concepto, bien podríamos decir que la ley más favorable es aquella que modifica
la precedente eliminando una figura delictiva, disminuyendo la gravedad del delito
y sujetándolo a una sanción más
leve o creando causas de
justificación o excusa o exigiendo querella de parte para iniciar la acción y,
en general, la que en forma alguna mejora la situación del delincuente. "Esta excepción
tiene un fundamento profundamente humano; cuando el propio legislador ha
considerado que el hecho no debe ser tenido en cuenta como delictuoso o que una pena demasiado severa debe sustituirse por
otra más benigna, y así lo declara en la nueva ley, sería contrario a un
elemental y humano sentido de justicia la aplicación de la norma incriminatoria
precedente. "4. Hipótesis de
aplicabilidad de los principios anteriores. " a.
(...) "c.
Nuevas disposiciones meramente modificatorias: "Sintetizando lo
expuesto en los párrafos precedentes podemos decir que la eficacia temporal de
la ley penal obedece al siguiente enunciado: toda norma penal rige para el
futuro, a menos que sea favorable al delincuente, en cuyo caso se aplica a
situaciones reguladas por la ley precedente. "Es necesario entonces
puntualizar las hipótesis de aplicabilidad de este principio para saber en qué
casos ha de extenderse retroactivamente la ley posterior y en qué casos tal
aplicación retroactiva no es posible. "a.
Abolición de delitos precedentes. "(...) "b. Nuevas
incriminaciones. "(...) "c.
Nuevas disposiciones meramente modificatorias "Esta situación
se presenta cuando la nueva ley establece para una determinada figura delictiva
ya prevista en otra anterior, un tratamiento jurídico diverso que puede
consistir: 1) En castigar el
hecho en una forma más benigna. Esta benignidad puede
consistir en la previsión de una pena principal menor en calidad o en cantidad,
o en la supresión o disminución de las penas accesorias previstas en la ley
anterior. Dada la indudable favorabilidad de la nueva ley, se aplica en efecto
retroactivo. El artículo 45 de la
ley 153 de 1.887 prevé a este respecto las siguientes hipótesis a)La nueva ley
minora de un modo fijo la pena que antes era también fija, en cuyo caso se
declarará la correspondiente rebaja de la pena; b)La nueva ley reduce el máximo
de la pena y aumenta el mínimo, evento en el cual se aplicará de las dos leyes
la que invoque el interesado; y c)la ley nueva disminuye la pena corporal y
aumenta la pecuniaria, y entonces, prevalecerá sobre la ley antigua. (...) 2) En castigar el hecho en una forma más grave.(...) 3) En transformar un delito en contravención y viceversa.(...)".(Las negrillas no son
del texto). 7. Observaciones
finales En virtud del
principio de legalidad consagrado constitucionalmente en el artículo 29, solo
la ley o norma que tenga igual jerarquía normativa, puede tipificar las faltas
y señalar las sanciones correspondientes; es lo que se conoce con la
denominación de "reserva legal". En consecuencia, no es jurídicamente
posible que normas de carácter reglamentario puedan señalar ni faltas penales o
delitos, ni tampoco las de carácter disciplinario o contravencional,
ni sanciones aplicables en cada uno de los casos anteriores. Tanto en los decretos
1554, arts 46 y siguientes, y 1557, arts 74 y siguientes, ambos de 1.998, en materia de
aplicación de las sanciones allí reglamentadas, como en el decreto 176 de 2001,
arts. 12 y siguientes, a los cuales se contrae el presente análisis,
aparentemente se encuentran disposiciones afectadas de ilegalidad o anulables,
pues están creando "tipos" de conducta sancionables o
"sanciones" no previstas por la ley, en este último caso, cuando
determinan una sanción única imponible siendo que la ley que se dice reglamentar
señaló límites mínimos y máximos, dándole atribución al funcionario
administrativo para juzgar la dosificación de la sanción imponible en cada
caso, en atención al efecto o consecuencias producidas por la conducta del
infractor. En efecto, en los
decretos ya derogados así como en el decreto últimamente citado y hoy vigente,
por medio del cual se reglamentó la aplicación de las sanciones en materia de
violación a las normas sobre transporte, se señalaron ciertas conductas que
debían sancionarse con una única sanción, sin atender a las circunstancias
particulares de la infracción, esto es, que los primeros y ahora el segundo,
convirtieron algunas conductas en faltas que ameritan la imposición de una
única sanción, con lo cual se cambió por la norma reglamentaria la disposición
contenida en la norma legal, la cual ordena el análisis de las implicaciones
que, en cada caso, hubiere tenido la infracción cometida, salvo en los eventos
contemplados en el literal d) del artículo 46, donde la ley dispuso que en los
casos allí contemplados deberá aplicarse la máxima sanción. Con ello, el decreto
reglamentario está impidiendo que la autoridad sancionadora pueda efectuar ese
juzgamiento de razonabilidad y proporcionalidad que debe ser uno de los
fundamentos de la aplicación del régimen sancionatorio, expresamente previsto
en la ley 336 de 1.996 y a los cuales se refirió la Corte Constitucional al
efectuar el juicio de constitucionalidad precisamente del artículo 46 de dicha
ley, en sentencia C-490 de 1.997 "(...) Hay que
entender que las violaciones que en este literal se sancionan son todas las
infracciones de las normas de transporte, diferentes a las expresamente
señaladas en el mismo artículo 46. No se quebranta, pues, el principio de
legalidad de la pena. "Se advierte,
sin embargo, que las sanciones, dentro
de la escala prevista en el artículo 46, deben ser razonables y proporcionales
a la violación.(...)" Del mismo modo, en
muchas otras providencias la Corte Constitucional ha reiterado la necesidad de la
consagración legal de las faltas y de las sanciones. Así, por ejemplo, en la
sentencia C- 564 de 2000, M.P Alfredo Beltrán Sierra, en la cual dijo que: "(...). En este
sentido, se exige, entonces, que la sanción esté contemplada en una norma de
rango legal -reserva de ley-, sin que ello sea garantía suficiente, pues,
además, la norma que la contiene debe determinar con claridad la sanción, o por
lo menos permitir su determinación mediante criterios que el legislador
establezca para el efecto. Igualmente,
ha de ser razonable y proporcional, a efectos de evitar la arbitrariedad y
limitar a su máxima expresión la discrecionalidad de que pueda hacer uso la
autoridad administrativa al momento de su imposición. En otros términos, la tipificación de la sanción administrativa
resulta indispensable como garantía del principio de legalidad." Tomando en
consideración lo anterior, la Sala recomienda al Gobierno efectuar un análisis
pormenorizado del decreto hoy vigente, y desde luego en cuanto pueda estar
produciendo algunos efectos los anteriores, con el fin de realizar los ajustes
que en su contenido resulten pertinentes para enmarcarlo dentro de las
previsiones de la ley reglamentada y de la potestad reglamentaria del
Presidente. Pero, como el decreto
176 de 2001 goza de la presunción de legalidad consagrada en la Constitución
Nacional y no le compete a la Sala decidir con fuerza de cosa juzgada sobre su
legalidad, limita su comentario a esta precisa recomendación, pero procede a
dar respuesta a las preguntas formuladas tomando en consideración las normas
que están vigentes. 8. Procedimiento para
aplicar el principio de favorabilidad. En el caso sometido a
estudio derivado de la expedición del decreto 176 de 2001 y de la derogatoria
expresa de los decretos 1554 y 1557 de 1.998 por los decretos 173 y 171 de
2001, respectivamente, no existe un cambio en el procedimiento administrativo
aplicable en el juzgamiento de las conductas de los eventuales infractores de
las normas sobre transporte, sino que se ha realizado una variación en el cuantum o clase de las sanciones aplicables según el tipo
de conducta asumida por el inculpado. Por ello, para dar
cumplimiento al mandato constitucional y aplicación al principio de
favorabilidad, basta con que en el momento de definir administrativamente la o
las sanciones procedentes respecto de cada uno de los correspondientes
infractores de las normas sobre transporte, se dé aplicación a las
disposiciones de las normas que resultan más favorables para ellos. Así, si no se ha
iniciado el proceso, como no desapareció la conducta tipificada sino que
disminuyó la sanción a imponer, el proceso se debe iniciar y en el momento de
decidir se aplicará la nueva norma que disminuye la sanción. Si el proceso ya
se había iniciado y no se ha fallado o decidido, del mismo modo en el momento
de la toma de la decisión se tendrá en cuenta la nueva norma que establece una
sanción más favorable al inculpado. Si el proceso ya se había fallado y la
sanción se cumplió no resulta posible disminuir la sanción, pues se cumplió
conforme a las disposiciones entonces vigentes. Si se falló o decidió el
proceso y la correspondiente providencia está en firme pero no se ha cumplido
la sanción, corresponde realizar un nuevo pronunciamiento administrativo a fin
de ajustar la sanción a la nueva norma más favorable, en actuación debidamente
motivada fundada justamente en la existencia de esa nueva norma más favorable,
previa solicitud del interesado. De esta forma, no es
necesario que, en los eventos señalados en el texto de la consulta y sometidos
a análisis en este estudio, se decreten nulidades que no existen ni se rehagan
los procesos en curso, pues basta con que en el acto administrativo
correspondiente, por medio del cual se defina la situación del inculpado, se
señale la existencia de las normas más favorables y que se invoque el principio
de favorabilidad consagrado constitucionalmente dándole aplicación a tales
normas. De otra parte, debe
decirse, como lo ha definido la jurisprudencia, el error en la cita de una norma,
bien en el auto de apertura de una investigación o en el pliego de cargos, no
genera vicio de nulidad alguna, a condición de que las conductas imputadas sean
correctamente señaladas a fin de que puedan ejercerse con plenitud los derechos
de defensa y de controversia. Con base en las
consideraciones anteriores LA SALA RESPONDE: 1. por virtud del
mandato constitucional del artículo 29, el principio de la irretroactividad de
la ley en materia sancionatoria sufre una importante excepción en el evento de que
la nueva ley sea más favorable al procesado: penal, disciplinario o en los
casos contravencionales en que su naturaleza lo
admita; cuando tal circunstancia se dé, dicha ley adquiere fuerza retroactiva,
es decir, puede o debe aplicarse a situaciones surgidas bajo el imperio de la
ley precedente. 2. El principio de
favorabilidad cuando es aplicable en materia sancionatoria administrativa,
constituye un imperativo constitucional y, por ende, bien puede ser aplicado a
solicitud de parte, o de oficio por la autoridad juzgadora competente. 3. No es necesario
realizar ningún procedimiento excepcional, adicional o rehacer el proceso
adelantado, dentro de los procesos que por conductas realizadas durante la
vigencia de los decretos 1554 y 1557 de 1.998, se hubieren iniciado con
invocación de las disposiciones de tales decretos, y que en la actualidad se
encuentren pendientes de decisión o para resolver algún recurso. Basta en
ellos, citar la existencia de nuevas disposiciones sancionatorias que resultan
más favorables a los inculpados y darles aplicación en la decisión
administrativa correspondiente. 4 y 6. Del mismo modo debe actuarse cuando se
juzgue la conducta de un eventual infractor de las normas sobre transporte por
hechos ocurridos durante la vigencia de los decretos 1554 y 1557, aunque se
haya dictado auto de apertura durante la vigencia del decreto 176/2001, o
cuando se juzgue una falta cometida después de la vigencia del decreto 176/2001
pero por error se hubieren invocado las normas de los decretos 1554 y 1557 de
1.998, a condición de que la conducta por la cual se juzga esté adecuadamente
descrita. 5. El principio de
favorabilidad en los procesos administrativos sancionatorios en los cuales es
aplicable, al igual que en materia penal estrictamente, conlleva la disminución
de la pena o sanción para quienes habiendo sido juzgados bajo la vigencia de
las normas anteriores (cosa decidida administrativa) no hayan cumplido la
correspondiente sanción cuando ocurra el cambio de legislación y ésta les sea
más favorable. Por ende, deberá dictarse una nueva providencia en la cual se
ajuste la sanción a las normas más favorables de la nueva normatividad. Transcríbase al Señor
Ministro del Interior y envíese copia a la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República. CESAR HOYOS SALAZAR Presidente
FLAVIO AUGUSTO
RODRIGUEZ ARCE ELIZABETH CASTRO
REYES Secretaria de la sala NOTAS DE PIE DE
PÁGINA 1.
(Arts. 150 numerales 2º, 8º,21º, 23º, y 24º, 189 numeral 22 y 365 C.N.) 2.
Constitucionalmente hubo dos intentos importantes en la evolución conceptual
del tema intervencionista que no alcanzaron la expresión clara y ordenada que
exigía el concepto, consagrados en la Constitución de 1886, artículo 32, y en
la reforma de 1910; sólo fue en la reforma constitucional de 1936, donde
representó un avance fundamental en la vida institucional, política, económica
y social del país; en ella se introdujeron de manera expresa y como mandato
constitucional tipificante de la concepción política
del Estado colombiano, la función estatal interventora en la producción,
distribución y consumo de la riqueza, la función social de la propiedad y el
concepto mismo de los deberes sociales del Estado, concibiéndolo necesariamente
como un ente interventor, con responsabilidades económicas y sociales, con la
carga constitucional de proveedor de servicios y de proteger los derechos
fundamentales de los individuos. 3.
En efecto, en el artículo 11 del Acto Legislativo No. 1 de 1936 se dispuso: "El Estado puede intervenir
por medio de leyes en la explotación de industrias o empresas públicas y
privadas con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de
las riquezas o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho.
PARÁGRAFO.- Las leyes que se dicten en ejercicio de la facultad que otorga este
artículo requieren, para su aprobación, el voto favorable de la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara." 4.
En el artículo 4 del Acto Legislativo No. 1 de 1945 se dispuso: El Estado puede intervenir por
mandato de la ley en la explotación de industrias o empresas públicas y
privadas con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las
riquezas o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho. Esta
función no podrá ejercerse en uso de las facultades del artículo 69, ordinal 12
de la Constitución (facultades
extraordinarias)."Por su parte, en la reforma constitucional de 1968, se
suprimió el inciso 2 del artículo 4 del Acto Legislativo de 1945,
desapareciendo la prohibición impuesta por esa norma. De esta forma, el
artículo 32 de la anterior Carta Constitucional, fue modificado en los
siguientes términos: "Se
garantizan la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los límites
del bien común, pero la dirección general de la economía estará a cargo del
Estado. Este intervendrá por mandato de la ley, en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados para
racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral.
Intervendrá también el Estado por mandato de la ley para dar pleno empleo a los
recursos humanos y naturales, dentro de una política de ingresos y salarios,
conforme a la cual el desarrollo económico tenga como objetivo principal la
justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad y de las
clases proletarias en particular." 5.
Sobre este particular se pronunció la Comisión V Constitucional proponiendo
como articulado: "El Estado por mandato de la ley, impide que se obstruya
o restrinja la libertad económica y la competencia, regula o pone fin a los
monopolios y controla cualquier forma de dominio de mercado que perjudique a la
comunidad". (GACETA CONSTITUCIONAL, Abril 15 de 1991). 6.
INFORME DE PONENCIA, Comisión V. "RÉGIMEN ECONÓMICO, LIBERTAD DE EMPRESA,
COMPETENCIA ECONÓMICA, MONOPOLIOS E INTERVENCIÓN DEL ESTADO." Ponentes:
IVAN MARULANDA GÓMEZ, GUILLERMO PERRY, JAIME BENITEZ, ANGELINO GARZÓN, TULIO
CUEVAS y GUILLERMO GUERRERO. 7.
Ochoa, Francisco J., "Servicios Públicos e intervención del Estado",
1990. Comisión Presidencial para la Reforma de la Administración Pública del
Estado colombiano. 8.
Sentencia C-272/98. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero. 9.
Las funciones de regulación, control y vigilancia son del ámbito de competencia
de la Nación. 10.
Artículo 365 C.N. 11.
JAIME OSSA ARBELAEZ, "Derecho Administrativo Sancionador". Pág.583. Legis, 1era. Edic. 2000.- GUSTAVO
H. RODRÍGUEZ, Derecho Administrativo Disciplinario Ed. Librería del
profesional. 1.985, pág. 20. 12.
Arts. 46, 47, 48 y 49 L. 336/96 13.
Sentencia No. C-214 de 28 de abril de 1994. M.P.: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONEL. 14.
Sentencia 51 de 14 abril de 1983 C.S. de J.; en igual sentido sentencias C-780
de julio 25 de 2001 y C-597 de 1.996, proferidas por la Corte Constitucional. 15.
Eduardo García de Enterría, Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho
Administrativo, Edit. Civitas, Madrid, 1q986, T.II,
p. 96. 16.
García de Enterría, idem, p. 148. 17.
Artículo 29, C.N.: "El
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas. (..)." 18.
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-467 oct. 18 de 1995. M.P.: Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa. 19.
Auto sept. 24 de 1.998. Exp. Nº 14.821. 20.
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 9 de julio de 1998. M.P.: Dr.
Germán Rodríguez Villamizar. 21.
Sentencias C-214 de abril 28 de 1.994, C-597 de 1.996 y C-780 de julio 25 de
2001. 22.
Editorial Tecnos S.A., 2ª edición 1.994, págs 170 y 171. 23.
Sentencia C-619 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra 24.
Sobre el particular pueden consultarse entre otras las siguientes sentencias:
C-211 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. C-564 de 2000, M.P Alfredo Beltrán
Sierra. C-1161 de 2000 M.P Alejandro Martínez Caballero. C-386 de 1996, M.P
Alejandro Martínez Caballero. 25.
Sentencia C- 564 de 2000, M.P Alfredo Beltrán Sierra. |