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SENTENCIA C-987/06 Referencia: Expediente D-6273 INHABILIDADES PARA ACCEDER A CARGOS PUBLICOS-Por
haberse impuesto la tercera sanción disciplinaria en cinco años/FALTA
DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Por haberse impuesto la tercera sanción disciplinaria
en cinco años INHABILIDADES-Naturaleza/INHABILIDADES-Finalidad PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Alcance La Constitución no consagra como principio
general, y con el alcance que la demandante le atribuye, la prohibición de que
las leyes se apliquen con retroactividad. Existen sí en la Constitución,
prohibiciones expresas sobre la retroactividad de la ley frente a materias
específicas. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
INHABILIDADES INCOMPATIBILIDADES Y PROHIBICIONES EN EL EJERCICIO DE FUNCIONES
PUBLICAS-Límites INHABILIDADES-Inhabilidad por sanción
anterior La principal razón que justifica esta situación
es el hecho de que la inhabilidad que toma en cuenta sanciones anteriores
impuestas al individuo en cuestión, no es en sí misma una nueva sanción, sino
una medida de protección social encaminada a garantizar el buen funcionamiento
de la actividad regulada (el servicio público) y la prevalencia de principios
esenciales y fundamentales para la buena marcha de la administración pública,
entre ellos la igualdad, la moralidad y la imparcialidad. REGIMEN DE INHABILIDADES-No
aplicación del principio de favorabilidad en inhabilidad por sanciones
disciplinarias anteriores La Corte llama la atención sobre el hecho de que
la favorabilidad es un principio frente a materias penales, que se ha extendido
legalmente a otras áreas, lo que lo ha convertido en normalmente aplicable en
el ámbito sancionatorio. De allí que, teniendo en cuenta que según lo ha
demostrado la Corte, la inhabilidad contenida en la norma demandada no tiene el
carácter de sanción, no es del caso aplicar este principio con el fin de que
ciertas sanciones no sean tenidas en cuenta al momento de determinar la
ocurrencia de la inhabilidad, así la conducta sancionable tenga ahora una connotación
más benigna que cuando tuvo lugar el hecho sancionado. TIPO ABIERTO O CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Admisibilidad
en materia disciplinaria COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración Realizado el análisis detallado de los cargos
formulados por la demandante, la Corte debe llamar la atención sobre el hecho
de que todos ellos tienen en común la circunstancia de estar sustentados sobre
la premisa, claramente descartada por la Corte, de que cuando la norma
demandada establece una inhabilidad para ocupar cargos públicos a quienes hayan
acumulado tres o más sanciones disciplinarias de las características ya
anotadas dentro de los cinco últimos años, está imponiendo en realidad una
nueva sanción. Así las cosas, y dado que la posible consideración de esta norma
como constitutiva de sanción, y por ende violatoria del debido proceso (art. 29
de la Constitución Política), fue el tema sobre el cual se pronunció la Corte
al declarar la exequibilidad de esta mismo precepto
mediante la sentencia C-544 del 24 de mayo de 2005, la Corte encuentra, en
coincidencia con lo que propusiera de manera subsidiaria la representante del
Ministerio Público que intervino dentro de este proceso, que es procedente
reconocer el efecto de cosa juzgada de la mencionada sentencia. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda Referencia:
Expediente D-6273 Demandante:
SANDRA MÓNICA CARDOZO ROJAS Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 38 (parcial) de la Ley 734 de 2002 "Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único". Magistrado Ponente: Dr. NILSON PINILLA PINILLA Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de
dos mil seis (2006). SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en
el artículo 241 de la Constitución Nacional, la ciudadana Sandra Mónica Cardozo
Rojas solicitó ante esta corporación la declaratoria de inexequibilidad
del artículo 38 (parcial) de la Ley 734 de 2002 "Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único". Mediante auto de dos (2) de mayo de dos mil seis
(2006) el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra la norma antes
mencionada y ordenó, en consecuencia, fijar en lista el presente proceso.
Dispuso correr traslado del mismo al señor Procurador General de la Nación con
el objeto de que rindiera concepto y comunicó su iniciación al Presidente de la
República, a la señora Presidente del Congreso y al Ministerio del Interior y
de Justicia para que, si lo consideraban oportuno, directamente o por
intermedio de apoderado, se pronunciaran sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de los preceptos demandados. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios
de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. LA NORMA DEMANDADA El siguiente es el texto de la norma demandada,
advirtiéndose que se subraya la parte que es señalada como inexequible: Ley 734
de 2002 (Febrero
5) Diario
Oficial N° 44.708, de 13 de febrero de 2002 "Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único" EL
CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: … … … ARTÍCULO 38. Otras inhabilidades. También
constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del
fallo, las siguientes: 1. Además de la descrita en el inciso final del
artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado a pena privativa
de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los diez años
anteriores, salvo que se trate de delito político. 2. Haber
sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5)
años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una
duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción. … … …" III. ACLARACION PREVIA La Corte debe hacer notar en este punto que el
escrito de demanda presenta una inconsistencia en cuanto al alcance de las
normas demandadas, que se resume así: Si se tiene en cuenta la parte subrayada
del texto de la norma que fue transcrito por la demandante, resultaría
que fueron demandadas una frase del enunciado inicial del artículo 38 de la Ley
734 de 2002 ("a partir de la ejecutoria del fallo") y el texto
completo del numeral 2° del mismo artículo 38. Sin embargo, si se tienen en cuenta
el párrafo introductorio de la demanda, la solicitud contenida en el punto VII
(parte final) del mismo escrito, así como el contenido de los cargos
formulados, debería entenderse que la demanda se dirige únicamente contra el
numeral 2° en comento. A partir de esto último, el auto de fecha 2 de
mayo de 2006 admitió la demanda, mencionando únicamente el numeral 2° del
artículo 38 de la Ley 734 de 2002 y guardando silencio sobre la expresión a que
arriba se hizo referencia, decisión que no fue recurrida por la demandante. En
consecuencia, este auto delimitó de manera definitiva el alcance de la materia
sobre la que ahora se pronuncia la Corte. De otra parte, no resulta viable estudiar la
constitucionalidad de la expresión aludida, ni aun con base en el principio de
unidad normativa. Ello es claro por cuanto la expresión en cuestión (contenida
en el enunciado inicial del artículo 38) aplica a todos los numerales que esta
norma contiene (cuatro en total), y particularmente a los numerales primero,
tercero y cuarto, disposiciones que no fueron acusadas por la demandante y que
tratan sobre situaciones enteramente diferentes a la que es objeto del numeral
segundo, que es la norma que sí fue demandada. Por ello no resulta viable
considerar frente a esta expresión los cargos que la ciudadana demandante
desarrolla con respecto al numeral segundo, ni asumir que dicha frase deba
necesariamente ser objeto del mismo juicio de constitucionalidad que esta Corte
hará con respecto al numeral 2° aquí demandado. Por lo anterior, la Corte se abstendrá de
estudiar la constitucionalidad de la expresión "a partir de la
ejecutoria del fallo" contenida
en el inciso inicial del artículo 38 parcialmente demandado, y limitará su
análisis al texto del numeral 2° de la misma norma. IV LA DEMANDA La ciudadana Sandra Mónica Cardozo Rojas plantea
que el numeral 2° del artículo 38 demandado es inconstitucional, por oponerse a
varios principios contenidos en los artículos 13, 23, 29, 53 y 58 de la Carta
Política. La ciudadana Cardozo Rojas apoya su demanda en las razones que se
resumen como sigue: En primer lugar, plantea que el hecho de que las
inhabilidades establecidas en el citado numeral 2° del artículo 38 tengan
efecto "…a partir de la ejecutoria de la última sanción" viola el principio de la no
retroactividad de la ley, que al decir de la demandante se encuentra estipulado
en los artículos 29 y 58 de la Carta. La razón de la infracción denunciada
consiste en que si la inhabilidad tiene como punto de partida el arriba
reseñado, dicha inhabilidad podría terminar generándose a partir de sanciones
disciplinarias impuestas como consecuencia de hechos sucedidos con anterioridad
a la vigencia de la Ley 734 de 2002 (actual Código Disciplinario Único) e
incluso, en algunos casos, sancionados antes de su vigencia1. En segundo término indica que la norma demandada
es contraria al principio de favorabilidad de la ley disciplinaria ante la
eventualidad de que, conforme a lo explicado en el punto anterior, se tenga
como inhábil por efecto de dicha norma a personas que fueron sancionadas por
actos que conforme al derogado régimen disciplinario se consideraban faltas
disciplinarias, pero cuyo carácter de tales hubiere desaparecido o disminuido
con la nueva normatividad. A estos efectos cita fragmentos de las sentencias
C-328 de 2003 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-625 de 1997 (M. P. José
Gregorio Hernández Galindo), así como varios artículos de la Ley 734 de 2002
que se refieren a la favorabilidad como uno de los principios rectores del
régimen disciplinario. Tercero, la actora señala que la norma demandada
viola el principio de igualdad en la aplicación de la ley establecido por el
artículo 13 de la Carta Política. Esta violación derivaría del hecho de que,
por efecto de la desigual diligencia de los operadores disciplinarios, dos o
más personas podrían verse sometidos a una misma inhabilidad que sin embargo
comenzaría y terminaría en fechas diferentes, pudiendo darse incluso el caso de
que una de ellas no sea objeto de inhabilidad alguna, mientras que otra(s) si
lo sea(n). Agrega que la norma citada afecta también el
principio de seguridad jurídica, por cuanto algunas de las faltas
disciplinarias (las graves y leves) no están descritas en el correspondiente
código con el mismo grado de precisión con que lo son las faltas gravísimas, o
en otro ámbito, los hechos punibles (regidos por el principio de tipicidad),
además de que (salvo escasas excepciones) frente a cualquiera de ellas cabe la
modalidad culposa además de la dolosa. A partir de estas circunstancias sostiene que la
configuración del hecho del cual depende la inhabilidad podría ser de alguna
manera súbita, ya que al darse una determinada calificación a los hechos
imputados podría o no resultar que, impuesta la sanción disciplinaria (si se
trata de la tercera vez dentro de los cinco últimos años), se configure
entonces la inhabilidad de que tratan las normas demandadas, o en otros casos
no llegue a configurarse. Por último, en lo que de alguna manera configura
una petición subsidiaria, la demandante plantea que si no se considerare
inexequible la norma demandada, deberá en todo caso examinarse la
interpretación que de ella pueda hacerse, informando a este respecto que
actualmente la Procuraduría General de la Nación tiene como inhábiles a personas
sancionadas por faltas disciplinarias ocurridas con anterioridad a la vigencia
de la Ley 734 de 2002, pues esta entidad no está teniendo el cuidado de
considerar solamente sanciones originadas en hechos acaecidos dentro de su
vigencia. V. INTERVENCIONES La Secretaria General de esta corporación informó
que el término para intervenciones ciudadanas venció en silencio, sin que se
presentara escrito alguno que deba ser tenido en cuenta en este punto. VI. CONCEPTO DE LA PROCURADORIA GENERAL DE LA
NACIÓN Mediante auto de mayo 24 de 2006 la Sala Plena de
esta corporación aceptó el impedimento que en comunicación conjunta, recibida
por la Corte Constitucional el 17 del mismo mes y año, manifestaron tener tanto
el Procurador General como el Vice-Procurador General de la Nación, por el
hecho de haber tomado parte activa en el trámite de redacción, estudio y
aprobación del proyecto que vino a convertirse en Ley 734 de 2002. En vista de
esta circunstancia, el señor Procurador General mediante resolución 0162 del 16
de junio de 2006 designó, para rendir el correspondiente concepto, a la doctora
María Claudia Zea Ramírez, Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales. En su concepto recibido en la Secretaría General de
esta corporación el día 14 de julio de 2006, la citada Procuradora Auxiliar
solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible la norma demandada. A
propósito de la advertencia hecha en el punto III de esta sentencia, y pese al
hecho de que el auto admisorio de la demanda se
refirió sólo al numeral 2° del artículo 38 de la Ley 734, cabe anotar que el
concepto fiscal alude también a la frase incluida en el inciso primero de la
norma, al cual allí se hizo mención. No obstante, las reflexiones planteadas se
refieren en realidad únicamente a la norma del numeral 2°. Este pedido de exequibilidad
se apoya de manera principal en el hecho de que todos los cuestionamientos
planteados por la actora en relación con las normas demandadas parten del
supuesto de que la inhabilidad de que trata el numeral 2° del artículo 38, cuya
constitucionalidad aquí se estudia, tiene un carácter sancionatorio. A manera
de ejemplo, es esta naturaleza la que justifica la queja de la actora en el
sentido de que la comentada inhabilidad sólo debería configurarse a partir de
la sanción de faltas disciplinarias ocurridas en vigencia de la Ley 734 de
2002. En opinión de la agente fiscal, esta objeción fue
despejada de manera suficiente por esta corporación en sentencia C-544 de mayo
24 de 2005 con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, por la cual
se declaró la exequibilidad del mismo numeral 2°
ahora demandado, pero únicamente por lo que hace a la posible violación al
artículo 29 de la Constitución Política, por lo que no resulta procedente
volver sobre estos mismos cuestionamientos. En adición a lo anterior, la agente de la
Procuraduría hace un recuento de la jurisprudencia citada por la Corte
Constitucional en la sentencia antes mencionada, en particular aquellos
pronunciamientos en los que: 1) Se aclara el propósito y la naturaleza jurídica
de las inhabilidades (sentencias C-588 de 1994, C-483 de 1998, C-925 de 2001 y
C-671 de 2004); 2) Se presentan los dos principales tipos de inhabilidades
existentes, las de tipo preventivo y las de origen sancionatorio (sentencia
C-1062 de 2003), y 3) Se explica cómo es válido que estas últimas tomen como
referente hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de la norma que
establece la inhabilidad, e incluso en cualquier tiempo (sentencias C-617 de
1997, C-111 de 1998 y C-209 de 2000). A partir de lo anterior, sostiene que los
cargos de constitucionalidad planteados (entre ellos los de violación a los
principios de no retroactividad de la ley, favorabilidad en la aplicación de la
ley disciplinaria, seguridad jurídica y desconocimiento al derecho a la
igualdad) carecen de fundamento y, por tanto, debe declararse la exequibilidad de las normas demandadas. VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1.- Desde el punto de vista de lo dispuesto por
el artículo 241 numeral cuarto de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la presente demanda. Objeto de la demanda Como se ha mencionado, la ciudadana Sandra Mónica
Cardozo Rojas considera que el numeral 2° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002
debe ser declarado inexequible por cuanto vulnera los artículos 13, 23, 29, 53
y 58 de la Constitución Política. La representante del Ministerio Público que actúa
dentro del presente proceso de constitucionalidad, se opone a esta solicitud
por considerar que las normas demandadas no trasgreden los preceptos
constitucionales mencionados ni ningunos otros. También sugiere la posibilidad
de que la Corte declare la existencia de cosa juzgada, ya que en el fondo los
cuestionamientos de la demandante fueron ya respondidos en la sentencia C-544
de 2005, encontrándose que la norma aquí demandada es plenamente exequible. Para resolver sobre esta demanda, la Corte hará
previamente un breve análisis sobre el sentido y alcance de la norma demandada
y reiterará la jurisprudencia que sobre el tema ha formulado en el pasado.
Cumplido lo anterior, volverá sobre los cargos formulados por la demandante,
extraerá las conclusiones que resulten pertinentes, y a partir de ellas
adoptará la decisión que corresponda. 1) La naturaleza jurídica de la norma cuya inexequibilidad se demanda La misma ciudadana demandante pone de presente
que en la sentencia C-544 antes citada la Corte Constitucional estableció la
diferencia existente entre sanciones e inhabilidades, e hizo claridad sobre el
hecho de que el numeral 2° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 aquí demandado
consagra una inhabilidad, que si bien se configura dentro de un contexto
sancionatorio, no tiene en sí misma el carácter de sanción. Esta fue la razón
principal para desestimar los cargos entonces planteados contra la norma en
comento, relacionados con la eventual violación del artículo 29 constitucional. En efecto, el numeral 2° demandado consagra una
prohibición o limitación, que priva de la posibilidad de desempeñar cargos
públicos a aquellas personas que, dentro de los cinco (5) años anteriores,
hayan sido sancionadas disciplinariamente en tres (3) o más ocasiones por
faltas graves o leves dolosas, o por ambas. Es claro que se trata de una
inhabilidad y no de una sanción, no sólo porque así está denominado el artículo
38 del cual esta norma hace parte, sino porque esos son sus efectos y
naturaleza. Otra prueba de que no se trata de una sanción es
que aquellas personas que se encuentren en la hipótesis de hecho considerada
por la norma, pero que no busquen o pretendan acceder a un cargo público, no
verán afectada ni desmejorada en absoluto su situación jurídica. Les está
vedado, únicamente, acceder a cargos públicos, mientras esta inhabilidad se
encuentre vigente. Ahora bien, en lo que se refiere al numeral 2°,
en la sentencia mencionada en precedencia la Corte hizo un recuento de la ya
largamente sostenida doctrina en torno a la naturaleza jurídica de las
inhabilidades2. Como lo ha explicado la Corte de manera reiterada, y
puede apreciarse a lo largo de esa recopilación, la principal finalidad de las
inhabilidades es la de procurar y, en la medida de lo posible, garantizar la
pulcritud, probidad y capacidad de las personas que se vinculan al servicio
público, para lo cual se impide entonces el acceso a éste de quienes no cumplan
con los estándares que el legislador ha estimado adecuados y necesarios. Por ello, una inhabilidad normalmente se soporta
en una de las dos consideraciones siguientes: i) En algunos casos se trata de
situaciones particulares en las que las personas interesadas en acceder al
servicio público se encuentran en la actualidad, a partir de las cuales podrían
tener dificultad para garantizar el completo y adecuado cumplimiento de sus
funciones, y en particular la recta aplicación del principio de imparcialidad3 (enfoque preventivo). Por ejemplo, es
este el caso de las inhabilidades fundadas en situaciones de parentesco, en la
previa ocupación de otros cargos públicos o privados, o en la reciente
celebración de contratos entre el candidato y la administración pública. ii) El
otro grupo de inhabilidades es el de aquellas que toman en cuenta el
comportamiento pasado del individuo en cuestión y, en razón del carácter
reprochable de sus pasadas actuaciones, le excluyen de la posibilidad de ocupar
tales cargos (enfoque sancionatorio). Estas últimas inhabilidades suelen ser
consecuenciales o accesorias a las sanciones propiamente dichas (en lo que se
refiere al momento y la circunstancia en que se originan), pero no comparten
con ellas su naturaleza sancionatoria. Claramente, la inhabilidad consagrada en la norma
cuya exequibilidad se debate es de las segundas. Sin
embargo, en razón de la precisión hecha al final del párrafo precedente, es
necesario advertir que no podrían estimarse como inviables en relación con este
tipo de inhabilidades aquellas situaciones que no resultan constitucionalmente
aceptables en relación con disposiciones legales de carácter verdaderamente sancionatorio. La norma demandada no sanciona, aunque sí es
cierto que se relaciona y es consecuencia mediata de sanciones que la persona
haya tenido en el pasado. Por lo demás, una inhabilidad como la prevista en
esta norma es una situación en la que el interés general afecta y limita un
interés particular, pues mientras que el propósito de garantizar la excelencia
y buena marcha de la administración pública beneficia a todas las personas que
habitan en Colombia, la restricción derivada de no poder acceder al servicio
público afecta individualmente a personas específicas. En conclusión, la Corte no abriga duda alguna
respecto del hecho de que, como se expuso en la precitada sentencia C-544 de
2005, la norma aquí demandada consagra una inhabilidad y no tiene en modo
alguno, carácter sancionatorio frente a quienes resulten afectados por ella. 2) Reiteración de jurisprudencia en torno a la
legitimidad constitucional de las inhabilidades para ejercer cargos públicos Cada vez que ha existido la oportunidad de analizar
el tema, la Corte ha sido enfática en defender la legitimidad constitucional de
las inhabilidades, no obstante las limitaciones que ellas imponen a aquellos
que se sitúen en las hipótesis contempladas en las correspondientes normas.
Ello se hizo de manera detallada en la citada sentencia C-544 de 2005. Así por ejemplo, en relación con la tensión
existente entre el interés particular del ciudadano afectado por la
inhabilidad, y el interés general de la colectividad, ha sostenido la Corte: "…el señalamiento de un régimen de
inhabilidades puede llegar a contraponer el ejercicio del interés personal del
titular del derecho político que pretende acceder al desempeño del cargo o
función públicos, con el interés general que se protege a través de las limitaciones
al mismo. De ahí que sea factible una regulación restrictiva del derecho
político aludido con reducción del ámbito de goce para su titular, bajo el
entendido de que prevalece la protección de ese interés general, concretado en
la moralización, imparcialidad y eficacia del funcionamiento del Estado
colombiano."4 Por lo demás, teniendo en cuenta el propósito que
cumplen las inhabilidades, el tema aquí debatido puede apreciarse desde la
perspectiva planteada por esta Corte en la sentencia C-209 de marzo 1° de 2000,
con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, en la cual se hizo una
pertinente reflexión a propósito de las inhabilidades que se generan a partir
de las sanciones penales, reflexión que por la naturaleza de las situaciones,
puede resultar ilustrativa en el presente caso. Dijo entonces la Corte: "En realidad, las normas que prohíben el
ejercicio de cargos públicos a quienes han sido condenados a pena privativa de
la libertad sin límite de tiempo –lo ha dicho la Corte -, antes que juzgarse a
partir de la sanción impuesta al ciudadano, deben evaluarse desde la
perspectiva de la exigencia que se impone al ejercicio del cargo, pues de este
modo no sólo se logra conservar incólume la idoneidad del servidor público en
lo que toca con el desarrollo y ejecución de sus funciones, sino también
permite transmitirle a la comunidad un cierto grado de confianza en lo relativo
al manejo de los asuntos de interés general, pues hace suponer que éstos se
encuentran a cargo de personas aptas cuyo comportamiento no ha sido objeto de
reproche jurídico alguno."5 Es entonces claro para esta Corte que resulta
absolutamente válido y legítimo establecer inhabilidades para ocupar cargos
públicos como consecuencia de las sanciones de que el individuo haya sido
objeto, sin que por ello la inhabilidad constituya en sí misma una nueva
sanción. De otra parte, la Corte ha sostenido de manera
permanente que el legislador tiene un amplio margen de configuración normativa
para establecer inhabilidades que restrinjan la posibilidad de acceder a cargos
públicos o limiten otros derechos, siempre que lo haga dentro de los parámetros
permitidos por la Constitución Política. Entre los pronunciamientos más
importantes relacionados con este tema6 baste mencionar, entre los más
recientes el siguiente: "Sobre el particular cabe precisar que, como
igualmente ya se explicó, el Legislador goza de un amplio margen de
configuración en materia de establecimiento de inhabilidades, incompatibilidades
y prohibiciones en relación con el ejercicio de funciones públicas, que debe
respetar, sin embargo, los límites que en este campo impone la Carta Política,
bien por que ella haya fijado de manera explicita determinados parámetros, bien porque la actuación
del Legislador deba subordinarse a los valores, principios y derechos
constitucionalmente reconocidos, al tiempo que el ejercicio de la
referida potestad de configuración no puede ser irrazonable ni
desproporcionada." (Sentencia
C-1172 de noviembre 17 de 2005, M. P. Álvaro Tafur Galvis) No queda duda entonces de que, con el propósito
de garantizar los principios de eficacia, moralidad, imparcialidad, y los demás
que han sido postulados en el artículo 209 de la Constitución como característicos
de la función administrativa, el legislador tiene la potestad autónoma de
establecer inhabilidades e incompatibilidades para ejercer cargos públicos,
pudiendo apreciar y escoger aquellas situaciones que a su juicio merezcan este
tratamiento y por ello resulte conveniente y/o necesario regular, siempre que
tenga el buen cuidado de no transgredir las restricciones que a este respecto
le impone la misma Constitución Política. 3) Análisis de los cargos de inconstitucionalidad
formulados En opinión de la demandante la norma cuestionada
vulnera varios preceptos constitucionales, entre ellos el principio de no
retroactividad de la ley (que la demandante fundamenta en los artículos 29 y 58
de la Carta Política), el principio de favorabilidad, el principio de la
igualdad (art. 13) y el principio de seguridad jurídica. Es necesario advertir en este punto que si bien
la actora formula algunas críticas que intenta estructurar como cargos de
inconstitucionalidad contra la norma demandada, no existe adecuada correspondencia
entre éstos y las distintas normas constitucionales que la demandante estima
vulneradas por aquélla. Así por ejemplo, no existen en la demanda cargos que se
fundamenten en los artículos 23 y 53 de la Constitución Política, no obstante
que la actora los invoca como vulneradas por la norma legal que se estudia. Por
ello la Corte se abstendrá de analizar en esta sentencia la eventual violación
de estos preceptos constitucionales por parte de la norma acusada. De acuerdo con lo expuesto por la ciudadana
actora, las principales razones que sustentarían la inconstitucionalidad
denunciada son: 1- La norma permite tener en cuenta para efectos
de la configuración de esta inhabilidad sanciones disciplinarias impuestas a
partir de hechos sucedidos con anterioridad a su vigencia, e incluso,
posiblemente, sancionados como falta antes de comenzar dicha vigencia. 2- Podría llegar a desconocerse el principio de
favorabilidad, si la inhabilidad se entiende configurada aunque alguna de las
conductas sancionadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 734
de 2002 sea actualmente objeto de una consideración menos estricta que en el
tiempo en que fue cometida. 3- Dependiendo de la desigual diligencia de los
operadores de la ley disciplinaria o de otras circunstancias igualmente
casuales, dos o más personas que hubieren cometido las mismas faltas
sancionables podrían verse sometidas o no a la inhabilidad que la norma
establece, o que la inhabilidad correspondiente esté vigente hasta fechas más
tempranas en unos casos y más tardías en otros. 4- En razón al margen de calificación que la ley
permite al operador disciplinario en torno a la gravedad de la falta, frente a
la posible comisión de un hecho sancionable, el funcionario no tendría completa
certeza de si la sanción que podría imponerse generará o no la inhabilidad que
la norma demandada establece. 5- La demandante cuestiona también el hecho de
que actualmente la Procuraduría General de la Nación aplique la norma en la
forma descrita en el punto 1 de la presente enumeración, esto es, teniendo en
cuenta las sanciones generadas a partir de hechos ocurridos con anterioridad a
la entrada en vigencia del actual Código Disciplinario. Ahora bien, previo al análisis de los cargos
formulados por la demandante, y al examinar detenidamente en este momento
procesal las acusaciones planteadas, encuentra la Corte que en dos de estos
casos existe una formulación apenas aparente de cargos de inexequibilidad. A este respecto vale la pena reiterar que en
desarrollo de lo previsto en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional
ha puesto de presente que cuando en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad un ciudadano presenta una demanda ante ella, dicho
escrito, y en particular los cargos formulados, deben cumplir con una serie de
requerimientos destinados a hacer posible un verdadero análisis de exequibilidad en torno al asunto planteado. Sobre el tema es del caso traer a colación los
criterios establecidos en la sentencia C-1052 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa), en la cual la Corte Constitucional reunió y sistematizó la
jurisprudencia por ella proferida a este respecto. En dicha ocasión se
señalaron los criterios mínimos que debe reunir el concepto de violación, el
cual debe plantearse a través de la formulación de uno o más cargos, cada uno
de los cuales debe estar soportado en razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes. Estos criterios son presentados y definidos de
manera concreta en el citado pronunciamiento. De los cargos formulados por la demandante y
resumidos en los párrafos precedentes, observa la Corte que el tercero y el
quinto no cumplen cabalmente estos criterios. En el cargo tercero, en el cual se afirma que la
norma viola el artículo 13 de la Constitución Política, la demandante presenta
ejemplos hipotéticos de aplicación de ésta a partir de los cuales podría
presentarse la vulneración al derecho a la igualdad. En este caso hay mención, pero no real
confrontación con lo instituido en el citado artículo, además de lo cual el
cargo carece de varios de los atributos mencionados, entre ellos la claridad,
la especificidad, la suficiencia, pero sobre todo, la necesaria certeza, que
según lo explicado en el pronunciamiento arriba referido, consiste en que "la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda". Como es evidente, el
cargo propuesto por la actora no demuestra, ni al menos genera duda, en cuanto
a que la denunciada vulneración a la igualdad se derive directamente del
contenido de la norma. Por el contrario, es claro que ella resultaría apenas de
una particular forma de apreciar la eventual aplicación de la misma a casos
concretos, situación puramente hipotética que no es suficiente para configurar
un cargo válido de inconstitucionalidad. Por ello, la Corte se declarará
inhibida para decidir sobre esta acusación. Por su parte, el cargo quinto, en el que se
denuncia la forma en la que, al decir de la actora, la Procuraduría General de
la Nación interpreta la norma demandada, no configura en realidad cargo alguno,
en especial por cuanto, tal como lo pone de presente la misma actora, así como
esta Corte en las sentencias que ella cita7, no hace parte de la
función de control constitucional entrar a valorar las interpretaciones que de
las normas demandadas, hagan los operadores jurídicos. Lo anterior no impide
que, cuando la norma demandada sea particularmente oscura, resulte necesario
dilucidar claramente su sentido, para poder examinar de fondo el alcance y
validez de los cargos formulados en la demanda, lo cual es evidente que no
ocurre en este caso. En consecuencia, la Corte limitará su estudio a
los cargos primero, segundo y cuarto formulados por la actora, a lo cual
procede a continuación. 4) Enfoque sobre la inconstitucionalidad aducida
en los cargos atendibles Son tres, pues, los motivos de
inconstitucionalidad de la norma demandada, que corresponde a la Corte estudiar
en este caso. Son ellos el referente a la violación al principio de
irretroactividad de la ley, lo relacionado con el desconocimiento al principio
de favorabilidad en la aplicación de la ley disciplinaria, y el que la
demandante ha denominado violación al principio de seguridad jurídica. A continuación, la Corte aborda brevemente, y en
ese mismo orden, cada uno de los aspectos arriba enumerados. 4.1. Contabilización para efectos de esta
inhabilidad, de sanciones generadas en hechos anteriores a la vigencia de la
ley La demandante encuentra cuestionable esta
circunstancia, como contraria al principio de no retroactividad de la ley. A este respecto, debe la Corte comenzar por
indicar que la Constitución no consagra como principio general, y con el
alcance que la demandante le atribuye, la prohibición de que las leyes se
apliquen con retroactividad. Existen sí en la Constitución, prohibiciones
expresas sobre la retroactividad de la ley frente a materias específicas. Así por ejemplo, el segundo inciso del artículo
29 advierte que "Nadie
podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le
imputa,…". Por su parte,
el artículo 58 garantiza "…la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles,
los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores".
Finalmente, dice el artículo 363 en su inciso segundo que "Las leyes tributarias no se
aplicarán con retroactividad". Muy por el contrario, la retroactividad es
ocasionalmente permitida, siempre que el legislador tenga el cuidado de
advertir con claridad qué disposiciones legales se aplicarán a hechos
anteriores, con base en qué elementos y a partir de qué fechas. Por otra parte, la Corte ha aclarado de manera
suficiente y en varias oportunidades que, en tanto las inhabilidades que toman
como referencia las sanciones de las que la persona haya sido objeto no son en
sí mismas sanciones, ellas bien pueden tomar en cuenta faltas que tuvieron
lugar y/o sanciones que fueron impuestas con anterioridad a la vigencia de la
ley que establece la inhabilidad. Sobre este tema la Corte ha sostenido: "Tampoco podría calificarse de
inconstitucional el carácter intemporal que la norma le reconoce a la prohibición
allí prevista, pues, tal como lo ha venido afirmando esta Corporación y ahora
se reitera, las causales de inelegibilidad ‘sin límite de tiempo’,
estructuradas a partir de la existencia previa de antecedentes penales, esto
es, de sentencias condenatorias por delitos no políticos ni culposos, no
conllevan un desconocimiento del Estatuto Superior -particularmente del
principio de imprescriptibilidad de las penas- toda vez que el fundamento de su
consagración no reposa en la salvaguarda de derechos individuales, sino en la
manifiesta necesidad de garantizar y hacer prevalecer el interés general. Es
así como la propia Constitución Política le reconoce efectos intemporales a
esta causal de inhabilidad –la referida a la existencia de sentencia judicial condenatoria-,
cuando directamente la regula para los congresistas (Art. 179-1), el Presidente
de la República (Art. 197) y el Contralor General (Art.267)." (Sentencia C-209 de 2000, M.
P. Vladimiro Naranjo Mesa). Esta doctrina no depende de que la sanción que se
toma en cuenta sin límite de tiempo sea de carácter penal (como lo era en el
caso en referencia), ya que para la Corte es igualmente aceptable esta
circunstancia aunque las sanciones que se tengan como referencia sean de
carácter puramente disciplinario o de otra índole. En una situación semejante, aunque no relacionada
con el servicio público, hizo la Corte reflexiones particularmente
esclarecedoras para un caso como el aquí debatido: "De lo anterior se concluye que la
intemporalidad de las inhabilidades legales no desconoce el principio de
imprescriptibilidad ni el de legalidad de las sanciones, y que ello se debe
primordialmente a que la causa final de dichas normas no es castigar la
conducta personal de quien ha llevado a cabo conductas jurídicamente
reprochables, sino preservar la confianza pública en la idoneidad y
transparencia en el ejercicio de la función pública o en la prestación de una
servicio público. Es decir, la consagración de un régimen de inhabilidades no
constituye ejercicio del poder punitivo o sancionador del Estado, ni aun cuando
las limitaciones que resulten aplicables para acceder a ciertos cargos o
desarrollar ciertas actividades se deriven de conductas legalmente
sancionadas." (Sentencia
C-1062 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra). En suma, la principal razón que justifica esta
situación es, de nuevo, el hecho de que la inhabilidad que toma en cuenta
sanciones anteriores impuestas al individuo en cuestión, no es en sí misma una
nueva sanción, sino una medida de protección social encaminada a garantizar el
buen funcionamiento de la actividad regulada (el servicio público) y la
prevalencia de principios esenciales y fundamentales para la buena marcha de la
administración pública, entre ellos la igualdad, la moralidad y la
imparcialidad. 4.2. Podría violarse el principio de
favorabilidad frente a la distinta consideración que la ley disciplinaria hace
de una determinada falta sancionable antes y después de entrar en vigencia la
Ley 734 de 2002 Sobre este tema, la Corte llama la atención sobre
el hecho de que la favorabilidad es un principio frente a materias penales, que
se ha extendido legalmente a otras áreas, lo que lo ha convertido en
normalmente aplicable en el ámbito sancionatorio. De allí que, teniendo en
cuenta que según lo ha demostrado la Corte, la inhabilidad contenida en la
norma demandada no tiene el carácter de sanción, no es del caso aplicar este
principio con el fin de que ciertas sanciones no sean tenidas en cuenta al momento
de determinar la ocurrencia de la inhabilidad, así la conducta sancionable
tenga ahora una connotación más benigna que cuando tuvo lugar el hecho
sancionado. A este respecto, téngase en cuenta que antecedentes como las
sentencias T-625 de 1997 y C-328 de 2003, que la demandante cita en sustento de
su ataque, se refieren claramente a la favorabilidad en la aplicación de
sanciones, situación diferente a la que en esta ocasión ocupa a la Corte. Por otra parte, la demandante invoca también el
artículo 15 (debe ser 14) de la Ley 734 de 2002, en el cual se consagra por la
ley el principio de favorabilidad en la aplicación de la normatividad
disciplinaria. A este respecto, debe reiterarse el hecho de que, como está
planteado, este principio tiene validez exclusivamente dentro de ese contexto
sancionatorio, que no es el que tiene lugar en el caso presente, por lo que
resulta inaplicable. Pero, además, no es posible sustentar un cargo de
constitucionalidad a partir de la invocación de una norma de rango puramente
legal. 4.3. La discrecionalidad del operador
disciplinario para calificar la falta genera incertidumbre frente a la
configuración de la inhabilidad La ciudadana demandante considera que el sistema
de numerus apertus,
adoptado por la ley disciplinaria y que ella misma describe en su libelo de
demanda, crea una incertidumbre inadmisible desde el punto de vista
constitucional, en cuanto el funcionario público no tendría, frente a la
eventual comisión de una falta disciplinaria por parte suya, seguridad sobre si
este hecho dará o no lugar a una sanción que pueda ser contabilizada para
efectos de configurar la inhabilidad de que trata la norma demandada. La
incertidumbre deriva del hecho de que, conforme a dicho sistema, el operador
disciplinario podrá considerar la falta como dolosa o como culposa, de lo cual
dependería que la sanción impuesta cuente o no, para efectos de dar lugar a la
inhabilidad aquí cuestionada. A este respecto es necesario indicar que en
múltiples ocasiones, tanto antes como durante la vigencia de la Ley 734 de
2002, la Corte ha estudiado las implicaciones del mencionado sistema,
encontrando en todos los casos que éste no resulta cuestionable desde el punto
de vista constitucional. De otra parte, la queja de la actora se sustenta
de manera implícita en la premisa de que los principios del derecho penal se
aplican de igual manera a las otras formas del derecho sancionatorio, y más
concretamente al derecho disciplinario, lo cual la Corte ha descartado de
manera reiterada. Sobre este tema determinó la Corte en la sentencia C-948 de
noviembre 6 de 2002 (M. P. Álvaro Tafur Galvis): "Dicha especificidad en lo que tiene que ver
con el derecho disciplinario ha sido objeto de consideración por esta
Corporación en numerosas ocasiones8, en las que se ha referido
particularmente a tres aspectos que, por lo demás, revisten especial
importancia para el examen de los cargos planteados por el actor, ello son (i) la imposibilidad de
transportar integralmente los principios del derecho penal al derecho disciplinario,
(ii) el incumplimiento de los deberes funcionales como fundamento de la
responsabilidad disciplinaria y (iii) la
vigencia en el derecho disciplinario del sistema de sanción de las faltas
disciplinarias denominado de los números abiertos, o numerus apertus, por oposición al sistema de números cerrados o
clausus del derecho penal." (No está en negrilla en el
texto original). Esta doctrina ha sido reiterada en gran número de
sentencias, tanto de constitucionalidad como de tutela, siendo pertinente destacar
entre ellas las siguientes: C-124 de 2003 (M. P. Jaime Araújo
Rentería), T-1093 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-853 de 2005
(M. P. Jaime Córdoba Triviño) y T-1102 de 2005 (M. P. Jaime Araújo
Rentería). Adicionalmente, de manera precisa, la Corte ha
considerado constitucionalmente aceptable el sistema de numerus apertus para la tipificación de las faltas
disciplinarias sancionables, aun cuando este mismo sistema no sea de recibo para
la tipificación de los delitos. Sobre esta importante diferencia ha resaltado
la Corte: "En relación con la precisión de la
definición previa de las conductas que serán sancionadas, la Corte ha aceptado de tiempo
atrás que en este ámbito es admisible que las faltas disciplinarias se
consagren en ‘tipos abiertos’, ‘ante
la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de
comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas
a las autoridades o de los actos antijurídicos de los servidores públicos’. La
infracción disciplinaria implica siempre el incumplimiento o desconocimiento de
un deber del servidor público; ‘la negligencia, la imprudencia, la falta de
cuidado y la impericia pueden ser sancionados en este campo en cuanto impliquen
la vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen funciones
públicas’. En esa medida, las normas disciplinarias estructuradas en forma de
tipos abiertos remiten a un complemento normativo, integrado por todas las
disposiciones en las que se consagran los deberes, mandatos y prohibiciones
aplicables a los servidores públicos; y es a este complemento al cual debe
acudir el juez disciplinario al momento de decidir sobre la existencia de
responsabilidad y la procedencia de las sanciones correspondientes."9 (No está en negrilla en el
texto original). Es entonces claro para la Corte que el sistema de numerus apertus adoptado de tiempo atrás por las
normas disciplinarias es válido y aceptable dentro de dicho contexto. Ello por
cuanto los funcionarios públicos, al tomar posesión de sus cargos, asumen un
compromiso particularmente exigente en lo que se refiere al cumplimiento de las
normas aplicables y de los deberes que de manera específica asumen, en cuya
observancia está interesado y comprometido el interés público. Por
consiguiente, no resulta posible cuestionar la constitucionalidad de una norma
como la demandada so pretexto de que, como consecuencia de la aplicación de
este principio, el funcionario público no tendría certeza sobre si su mal comportamiento generará o no la inhabilidad aquí
cuestionada. 5) La existencia de cosa juzgada en relación con
los cargos formulados Realizado el análisis detallado de los cargos
formulados por la demandante, la Corte debe llamar la atención sobre el hecho
de que todos ellos tienen en común la circunstancia de estar sustentados sobre
la premisa, claramente descartada por la Corte, de que cuando la norma
demandada establece una inhabilidad para ocupar cargos públicos a quienes hayan
acumulado tres o más sanciones disciplinarias de las características ya
anotadas dentro de los cinco últimos años, está imponiendo en realidad una
nueva sanción. Así las cosas, y dado que la posible
consideración de esta norma como constitutiva de sanción, y por ende violatoria
del debido proceso (art. 29 de la Constitución Política), fue el tema sobre el
cual se pronunció la Corte al declarar la exequibilidad
de esta mismo precepto mediante la sentencia C-544 del 24 de mayo de 2005, la
Corte encuentra, en coincidencia con lo que propusiera de manera subsidiaria la
representante del Ministerio Público que intervino dentro de este proceso, que
es procedente reconocer el efecto de cosa juzgada de la mencionada sentencia, y
en tal sentido se pronunciará en la parte resolutiva de esta providencia. VIII. CONCLUSIÓN Concluido el análisis de los cargos planteados
por la demandante y teniendo en cuenta que las situaciones propuestas y
analizadas son esencialmente las mismas estudiadas en oportunidad anterior, la
Corte procederá a reconocer el efecto de cosa juzgada de la correspondiente
providencia, en relación con los cargos así referidos en el estudio precedente.
Además, también de acuerdo con lo antes explicado, se declarará inhibida para
decidir de fondo el cargo relacionado con la presunta vulneración del derecho a
la igualdad. IX. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución, RESUELVE Primero: Estarse a lo resuelto en la sentencia C-544 de
2005, que declaró exequible, exclusivamente por el cargo analizado, el numeral
2° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002. Segundo: Declararse inhibida para proferir un fallo de fondo en
relación con el cargo por violación del principio de igualdad, formulado
respecto del numeral 2° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, por ineptitud
sustantiva de la demanda. Notifíquese, comuníquese, insértese en la gaceta de
la corte constitucional y archívese el expediente. Cúmplase. JAIME CORDOBA TRIVIÑO Presidente JAIME ARAUJO RENTERÍA Magistrado MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado AUSENTE EN COMISION MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado NILSON PINILLA PINILLA Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado AUSENTE EN COMISION ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ Magistrada CON ACLARACION DE VOTO MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA CLARA INES VARGAS HERNANDEZ A LA SENTENCIA C-987
DE 2006 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Desconocimiento de sus
efectos en sentencia de constitucionalidad/PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-Desconocimiento
(Aclaración de voto) El argumento principal que soporta mi aclaración
de voto está dado en que a pesar de que la Corte concluye en la existencia de
la cosa juzgada relativa, procede a realizar como se aprecia de la parte motiva
de la sentencia C-987 de 2006, una serie de consideraciones y conclusiones
adicionales a las contenidas en la sentencia que dispuso estarse a lo resuelto
-C-544 de 2005-, por lo que termina desvirtuando los efectos de la cosa juzgada
y, por ende, desconociendo la seguridad jurídica para garantía de la sociedad
en cuanto a las determinaciones de esta Corporación. Referencia:
Expediente D-6273 Demandante:
SANDRA MÓNICA CARDOZO ROJAS. Norma
acusada: artículo 38, parcial, de la ley 734 de 2002, "por la cual se
expide el código disciplinario único" Magistrado
ponente: Dr.
NILSON PINILLA PINILLA Con el acostumbrado respeto por las decisiones de
la Corte, hago expreso las consideraciones que me llevan a aclarar el voto en
esta oportunidad respecto a la sentencia C-987 de 2006. El argumento principal que soporta mi aclaración
de voto está dado en que a pesar de que la Corte concluye en la existencia de
la cosa juzgada relativa, procede a realizar como se aprecia de la parte motiva
de la sentencia C-987 de 2006, una serie de consideraciones y conclusiones
adicionales a las contenidas en la sentencia que dispuso estarse a lo resuelto
-C-544 de 2005-, por lo que termina desvirtuando los efectos de la cosa juzgada
y, por ende, desconociendo la seguridad jurídica para garantía de la sociedad
en cuanto a las determinaciones de esta Corporación. En efecto, la Corte en la sentencia C-987 de
2006, resolvió: "PRIMERO: Estarse a lo resuelto en la sentencia C-544 de 2005, que
declaró exequible, exclusivamente por el cargo analizado, el numeral 2° del
artículo 38 de la Ley 734 de 2002. SEGUNDO: Declararse inhibida para proferir un fallo de fondo en
relación con el cargo por violación del principio de igualdad, formulado
respecto del numeral 2° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, por ineptitud
sustantiva de la demanda." La accionante demandó la inconstitucionalidad del
numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, por vulnerar los artículos 13,
23, 29, 53 y 58 de la Constitución. En la parte considerativa de dicha decisión la
Corte procede a realizar un estudio y análisis de la norma acusada al referir:
1) a la naturaleza jurídica de la norma cuya inexequibilidad
se demanda, 2) la reiteración de la jurisprudencia en torno a la legitimidad
constitucional de las inhabilidades para ejercer cargos públicos, 3) al
análisis de los cargos de inconstitucionalidad formulados, y 4) al enfoque
sobre la inconstitucionalidad aducida en los cargos atendibles, donde además
alude a: 4.1) la contabilización para efectos de la inhabilidad, de sanciones
generadas en hechos anteriores a la vigencia de la ley, 4.2) podría violarse el
principio de favorabilidad frente a la distinta consideración que la ley
disciplinaria hace de una determinada falta sancionable antes y después de
entrar en vigencia la Ley 734 de 2002, 4.3) la discrecionalidad del operador
disciplinario para calificar la falta genera incertidumbre frente a la
configuración de la inhabilidad. En cada uno de dichos puntos la Corte realiza
nuevas consideraciones a las contenidas en la decisión que le permiten extraer
conclusiones adicionales respecto a la sentencia sobre la cual finalmente
dispuso estarse a lo resuelto. Por último, la Corte se inhibe expresamente en la
parte resolutiva respecto al cargo por violación del principio de igualdad y en
la parte motiva implícitamente al indicar que no hay cargos contra los artículos
23 y 53. Ahora bien, observada la sentencia C-544 de 2005,
sobre la cual la Corte dispuso estarse a lo resuelto, el problema jurídico
planteado se redujo: "En el caso sometido a estudio, los
demandantes advierten que la norma acusada quebranta el principio del debido
proceso (art. 29 C.P.) porque sanciona nuevamente a los servidores públicos que
han acumulado un número determinado de sanciones disciplinarias, con lo cual se
deja de penalizar la conducta concreta del individuo para sancionar su personalidad." Decisión en la cual la Corte aludió concretamente
a: 1) la naturaleza jurídica de la disposición demandada, 2) naturaleza y
clasificación de las inhabilidades, y 3) la jurisprudencia constitucional en la
materia, para así concluir en la exequibilidad del
numeral acusado respecto al cargo analizado -cosa juzgada relativa-, bajo el
argumento que la nueva inhabilidad no es una sanción (art. 29 Superior), ni
contradice lo señalado en un precedente anterior. El artículo 243 de la Constitución, señala que las
sentencias que profiere la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, sobre lo cual la jurisprudencia constitucional ha señalado que "se traduce en el carácter
inmutable, intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio de los fallos
cuando se han dado los trámites y se han cumplido las condiciones y requisitos
previstos por la ley".10 También la Corte ha indicado que si bien cuando
ejerce el control de constitucionalidad debe confrontar la norma acusada con la
totalidad de las disposiciones constitucionales, ello no obsta para que en su
condición de guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución
determine los efectos de sus propias decisiones11. Por ello, puede
suceder que la Corte al declarar la exequibilidad de
una disposición lo limite al cargo analizado o a su confrontación con una
determinada disposición constitucional –cosa juzgada relativa-, evento en el
cual la cosa juzgada constitucional ha operado exclusivamente en relación con
lo examinado y decidido en la sentencia, pero puede ser nuevamente demandada la
disposición por cargos diferentes a los examinados en la sentencia. Por consiguiente, el "ámbito de la cosa juzgada
relativa será el que la propia Corte haya definido en la sentencia anterior. De
esta manera se preserva la seguridad jurídica puesto que el referente es
objetivo y previo"12. Es
decir, no permite un segundo pronunciamiento de la Corte sobre lo examinado en
la respectiva decisión, salvo la Corte haga explícito el abandono de dicha
decisión por específicas circunstancias. En la presente decisión la Corte al haber
dispuesto el estarse a lo resuelto en la sentencia C-544 de 2005, que declaró
exequible el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, exclusivamente
por el cargo analizado, ha debido limitarse a manifestar la existencia de la
cosa juzgada relativa reiterando el contenido de la decisión y no proceder,
como lo hizo, a realizar una serie de consideraciones y conclusiones
adicionales que terminan desvirtuando los efectos de la cosa juzgada respecto
al cargo examinado -carácter inmutable e inmodificable- y, por ende,
desconociendo la seguridad jurídica. Así dejó sentado los argumentos que me llevan a
aclarar el voto en esta oportunidad. Fecha ut supra, CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ Magistrada NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1 Cabe agregar que esta
situación sólo podrá presentarse dentro de los cinco (5) primeros años de
vigencia de la norma, los cuales concluirán el día 5 de mayo de 2007. 2 En este fallo la Corte
cita, entre otras varias, las siguientes sentencias: C-564 de 1997 (M. P.
Antonio Barrera Carbonell), C-780 de 2001 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), C-1062
de 2003 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 3Mencionado por el artículo
209 de la Constitución Política como uno de los principios que deben regir el
ejercicio de la función administrativa. 4 Sentencia C-952 de 2001,
M. P. Álvaro Tafur Galvis. 5 Sentencia C-209 de 2000,
M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. 6 Dentro de esta línea
jurisprudencial pueden citarse, entre muchas otras, las sentencias C-617 de
1997 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), C-1412 de 2000 (M. P. Martha
Victoria Sáchica Méndez), C-200 de 2001 (M. P.
Eduardo Montealegre Lynnet), C-952 de 2001 (M. P.
Álvaro Tafur Galvis), C-1212 de 2001 (M. P. Jaime Araújo
Rentería), C-373 de 2002 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), C-064 de 2003 (M. P.
Jaime Araújo Rentería), C-625 de 2003 (M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra) y C-015 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), en
todas las cuales se plantean estos límites y restricciones. 7Sentencias C-686 de 1996
(M. P. Alejandro Martínez C.) y C-1106 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre L.) 8Al respecto ver la síntesis
efectuada en la Sentencia C- 181/02 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra (con
salvamento parcial de voto de los Magistrados Jaime Córdoba Triviño, Eduardo
Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis). En el
mismo sentido ver también las sentencias C-708/99, C-155/02 y C-373/02. 9Sentencia T-1093 de 2004
(M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). Este fallo remite a su vez a los
planteamientos previamente hechos en las sentencias C-948 de 2002 (ya citada) y
C-404 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 10Sentencia C-543 de 1992.
M.P: José Gregorio Hernández Galindo. 11Sentencia C-113 de 1993.
M.P. Jorge Arango Mejía. 12C-382 de 2005. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa. |