RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

En ese orden de ideas el objeto del presente proyecto de acuerdo es establecer un sistema de incentivos para el recaudo de la cartera por este concepto, mediante la modificación de la liquidación si el infractor cancela, de contado o mediante un acuerdo de pago, el valor total de la multa inicialmente impuesta.

La iniciativa se sustenta en normas de la Constitución Política de 1991, Decreto-Ley 1421 de 1993 y la ley 1259 de 2008, de la siguiente manera:

2.1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991

ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de su s entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

ARTICULO 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

ARTICULO 5o. El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad.

ARTÍCULO 287: Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.

Conforme lo establece el numeral 3º del artículo 12 del decreto ley 1421 de 1993, corresponde al Concejo de Bogotá establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquellos.

No obstante, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 13 ídem, la iniciativa corresponde al Alcalde Mayor y por tanto se solicitará su aval en los términos señalados por el decreto distrital 145 de 2004 en concordancia con el 190 de 2010.

A partir de la década de los 50 Bogotá previó el desarrollo de la ciudad hacia el año 2.000 adoptando las primeras decisiones de planeación en temas económicos, de empleo y producción, pero dejó de lado la proyección urbana como consecuencia de la densificación de la población, fue así como pasó de tener 620.340 habitantes en 1.950 a 1´305.857 en 1960, 2´512.300 en 1970, 4´214.382 en 1980 y en el año 2000 contaba ya con 6´437.842 habitantes¹. Similar proceso observaron las ciudades capitales de nuestro país que generaron su crecimiento desordenado y desmedido, razón por la cual se hizo necesario adoptar normas sobre planes de desarrollo municipal y para regular la compraventa y expropiación de bienes tal como ocurrió con la ley 9ª de 1989. El capítulo VI de la mencionada ley implementó las licencias urbanísticas para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación, demolición de edificaciones o de urbanización y parcelación para construcción de inmuebles, de terrenos en las áreas urbanas, suburbanas, y rurales de los municipios.

Para exponer las causas que motivan el presente Proyecto de Acuerdo resulta pertinente analizar los antecedentes de la normatividad vigente en relación con la función pública de urbanismo, a fin de resaltar los objetivos propuestos por legislador al expedir las regulaciones sobre el régimen urbano y en general sobre el ordenamiento territorial. Para tal efecto, se transcriben los apartes más significativos de la exposición de motivos de la que se convertiría en la Ley 388 de 1997.

"1. Antecedentes Histórico-Legislativos.

La anarquía generada por el desmedido crecimiento (sic) las grandes ciudades constituye un rasgo característico de los países del Tercer Mundo. Colombia no escapa a este fenómeno y sus graves problemas urbanos cada día se tornan más complejos. Lo anterior es fruto de una inadecuada planificación que abarque al mismo tiempo las dimensiones urbana y rural, y tenga en cuenta los rasgos distintivos de cada una de ellas de forma que un acertado diagnóstico del momento histórico concreto permita determinar: las metas y prioridades a lograr -tanto a corto como a mediano y largo plazo, los instrumentos para alcanzarlas y las medidas de política que impelen su cristalización. La resolución de tales dificultades sólo podrá conseguirse mediante la planeación integral. No existe alternativa diferente.

La superación del caos urbano exige tener en cuenta tres variables que se intervinculan y condicionan recíprocamente:

a). La Urbanización: densa concentración poblacional en un espacio de territorio relativamente reducido con una estructura compleja de organización.

b). La Política Urbana: pautas de acción general que pretenden incorporar a los planes de desarrollo económico, social y ambiental, un área espacial prefijada, y

c). La Estructura Espacial: conjunto de urbanizaciones que deberán beneficiarse con las políticas socioeconómicas y ambientales instrumentadas por el Estado.

Todo proceso de urbanización es menester elucidarlo como la expresión espacial de un sistema productivo, social y político. El intervencionismo estatal debe encaminarse hacia el ordenamiento y reordenamiento urbano y a proveer los bienes y servicios que mejoren la calidad de vida de la sociedad. Concebir que el crecimiento económico y las fuerzas del mercado, por sí solas, pueden solucionar los problemas ecosociales, físicos y ambientales, es un craso error. Con inversiones en obras de infraestructura, en industrias, o en servicios localizados en función de las ventajas adquiridas por las minorías dominantes, no se resuelven las intrincadas dificultades urbanas. Los anteriores gobiernos aplicaron dicho esquema obteniendo, entre otras, las siguientes secuelas: indiscriminada localización de las industrias; destrucción del paisaje natural; contaminación del aire y el agua; pésima eliminación de los residuos destrucción de la malla vial aumento del parque y el tráfico automotor; lotes de "engorde" y loteos innecesarios; carencia de servicios públicos e infraestructura social; déficit de vivienda de interés popular; áreas agrícolas anexadas al casco urbano; insuficiencia de escuelas, hospitales y lugares de recreación; arrasamiento de parques naturales y zonas verdes; invasión de espacios públicos;

incomunicación entre las áreas urbanas y de éstas con las rurales; incremento en el costo de la tierra y su incidencia en el precio final de la vivienda; alejamiento de la población trabajadora de los lugares de empleo; construcción de extensas áreas de la ciudad mediante el esfuerzo personal de sus habitantes; expansión de la urbe sin las inversiones indispensables; crecimiento desordenado de la ciudad sin límites físicos ni demográficos; aumento de los costos de operación urbana; subutilización de los recursos humanos; marginamiento político, económico y social de amplios sectores de la población; depauperación general e inseguridad creciente. En breve, la tugurbanización de la ciudad. (…)

2. Precedentes legales de la Ley 9a. de 1989.

Durante la administración de Virgilio Barco Vargas fue presentado ante el Congreso el Proyecto de ley No. 62 de 1986, "por el cual se dictan normas sobre compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones", el agotamiento del período legislativo impidió que dicha iniciativa fuera aprobada y sancionada como Ley de la República.

Sin embargo, el pliego modificatorio serviría posteriormente al gobierno de basamento para elaborar el Proyecto de ley No. 12 de 1988, "por la cual se dictan normas sobre planes integrales de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones", que, a la postre, se convertiría en la Ley 9a. de 1989.

Tal es la génesis de la Ley 9a. de 1989.

Constituye el instrumento legal por excelencia para afrontar y solucionar los complejos problemas de la urbanización. Sin embargo, dista mucho de ser una ley perfecta, como acontece con toda creación legislativa. No obstante es una norma mejorable y para colocarla a la altura de las exigencias históricas es imprescindible introducirle las modificaciones necesarias, llenar los vacíos existentes, y armonizada con las disposiciones constitucionales y legales dictadas después de su promulgación.

Los principios rectores que informan el contenido de la Ley de Reforma Urbana (9a. de 1989) podemos abreviados así:

a). Derecho a la ciudad: El despoblamiento del agro motivado por la falsa imagen que proyectan los medios de comunicación masiva, por los vendedores de paraísos y por la violencia rural, entre otros, hace que la avalancha campesina engrose irracionalmente la población de las ciudades, entes totalmente desprovistos de elementos para satisfacer la demanda por servicios públicos, soluciones habitacionales, espacios de locomoción, recreación, salud y educación. La Ley de Reforma Urbana obliga al Estado a resolver afirmativamente estas exigencias públicas que se traducen, en el derecho a la ciudad debidamente dotada de bienes y servicios para el beneficio de sus moradores. "Se trata de una atribución social que abarca desde el derecho a la planeación y al espacio público hasta el derecho elemental a los servicios públicos".'

b). Informalidad urbana: El imán citadino atrae perversamente a la población rural con la ficticia ilusión de solucionar sus apremiantes necesidades. Nada más engañoso. La urbanización crece espontáneamente, carente de planificación, en zonas de alto riesgo, sin asistencia básica, sin servicios públicos ni títulos de índole alguna. Es el caos, la anarquía. La Ley 9a. de 1989 consagra taxativamente los instrumentos para resolver tales circunstancias de informalidad urbana, "inscritos dentro del marco general de referencia del Plan de Desarrollo". (…)

d). Racionalidad Urbana: El crecimiento caótico de las urbes, la reiterada inobservancia de los deberes citadinos por parte de las autoridades públicas y de la ciudadanía, la anarquía generada por el desorden y la falta de planeación urbana, son algunos de los problemas que la Ley 9a. de 1989 trató de solucionar corrigiendo "la tendencia al crecimiento caótico de nuestras ciudades", introduciendo "factores de orden en su crecimiento que aseguren una mayor eficiencia en el cumplimiento de sus obligaciones sociales", renovando "la parte céntrica de las mismas sin afectar a sus moradores", reintegrando y desarrollando "de manera concertada tierras antes no utilizadas" densificando "el aprovechamiento de sus espacios".

En cuanto al espacio público, introdujo nuevos elementos en la definición del concepto, reglamentó el tema de las afectaciones urbanas y el ejercicio de las acciones populares para su defensa.(…)

En lo tocante a las licencias y sanciones urbanísticas reguló drásticamente el fenómeno de los abusos urbanos, facilitó la intervención de los vecinos en la discusión de las decisiones que puedan afectar su hábitat, graduó la cuantía de las multas y estableció una póliza de estabilidad que garantice a los compradores la calidad de la vivienda." (Negrillas fuera de texto).

En el contexto antes referido se expidió la Ley 388 de 1997, ajustada parcialmente por la Ley 810 de 2003 para moderar las sanciones, en especial la multa, cuyos montos han sido objeto de modificaciones como puede observarse en el siguiente cuadro comparativo:

Además de la multa se contemplan otras sanciones como la suspensión y demolición de la obra, así como la suspensión de servicios públicos domiciliarios de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994.

El cobro de las sanciones de multa impuestas en Bogotá D.C. por infracciones al régimen urbanístico exige la interacción de varios actores. Por una parte están los Alcaldes Locales encargados de vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre desarrollo urbano y uso del suelo, así como de dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público, lo que comprende el desarrollo de los procesos administrativos por violación a la norma urbana y la imposición de las sanciones correspondientes².

De otra parte, una vez impuesta y en firme la sanción de multa, el cobro coactivo de la misma está a cargo de la Tesorería Distrital - Secretaría Distrital de Hacienda, a través de la Oficina de Ejecuciones Fiscales, de conformidad con lo dispuesto en el literal b del artículo 2 del Decreto Distrital 066 de 2007.

Es decir, una autoridad es la encargada de vigilar el cumplimiento y observancia de la norma urbana e iniciar las actuaciones administrativas contra los infractores de la norma dentro de los cuales profieren el acto administrativo constitutivo del título ejecutivo con fundamento en el cual otra entidad, la Oficina de Ejecuciones Fiscales de la Secretaría de Hacienda, se encarga de realizar su cobro coactivo.

Es importante analizar el hecho que si bien la norma regula y ordena sancionar comportamientos como la urbanización y parcelación sin licencia, la mayor parte de procesos adelantados en las alcaldías Locales se originan en obras menores. Así por ejemplo mientras en la Localidad de Suba, Ciudad Bolívar y Rafael Uribe, la infracción más común es construir una habitación adicional, o un local, en Mártires es realizar demoliciones sin licencia, en La Candelaria, afectar la fachada de los inmuebles considerados como de interés cultural o histórico, o falta de mantenimiento a los mismos, en Chapinero la problemática es el uso del suelo por parte de los establecimientos de comercio, mientras en Puente Aranda la infracción más recurrente es por encerrar los antejardines considerados elementos constitutivos del espacio público, pero no se encuentran allí procesos por realizar parcelaciones o urbanización sin licencia, constituyendo esta la infracción más grave contemplada en la norma, sin desconocer que la urbanización ilegal se elevó a la categoría de delito por la Ley 599 de 2000.

Es decir, el control de las obras por parte de los Alcaldes Locales se suscribe a atender las querellas entre vecinos y hasta las muy subjetivas derivadas de un proceso de divorcio, dejando de lado, por debilidades de infraestructura, logísticas, etc., las obras de mayor envergadura y las de mayor afectación para el espacio público y el desarrollo urbano de la ciudad.

De acuerdo con lo previsto en la norma urbana e interpretando de manera lógica su finalidad, la primera medida o sanción a imponer debe corresponder a la suspensión inmediata de las obras y al sellamiento de las mismas con lo cual en la práctica, de realizarse oportunamente, se lograría un eficaz control urbano por cuanto la obra se paraliza hasta tanto el particular obtenga el respectivo permiso de la autoridad competente; pero en Bogotá las falencias en la vigilancia y control por parte de las Alcaldías Locales permite el avance de las obras incluso hasta su terminación sin el control ni vigilancia eficaz y eficiente de la autoridad local.

De esta manera se termina vulnerando también el principio de seguridad jurídica, pues la administración sanciona por fuera del lapso previsto en el artículo 38 del C.C.A., donde se prevé la caducidad de la facultad sancionatoria, en 3 años contados a partir de la realización de los hechos con los cuales se vulnera la norma. Este proceder podría encontrar algún sustento en el desarrollo de la teoría de primacía del interés general sobre el particular, pero mientras la norma este vigente, va ser un argumento más de oposición de los contraventores.

En cuanto al tema de la suspensión de los servicios públicos, como sanción y medida de presión, dada la posición de la H. Corte Constitucional esta medida no se puede aplicar si el inmueble se encuentra habitado y por ello su utilización tampoco es viable por cuanto la administración local llega una vez la obra está terminada y el inmueble se encuentra habitado.

Así las cosas, se ha catapultado, por lo menos en el Distrito Capital, la multa como sanción urbanística por la infracción al régimen urbano, de lo cual deviene las afectaciones continuas al espacio público, dada la ineficacia que ésta ha demostrado, máxime en el caso de las multas sucesivas como medida coercitiva para lograr la adecuación.

Sobre el particular, vale traer a colación el análisis realizado por un juez de tutela respecto de este proceder de la administración:

" (…) Otro aspecto que merece relevancia y que conllevó al accionante a invocar el amparo con fundamentos errados por desconocimiento la existencia de otro acto administrativo, fue el de que a pesar de la administración fue compelida en el numeral 1 de la Resolución ……. a demoler la obra referida no lo hizo pues solo obran requerimientos a ciudadano…" (…) "Veamos que en el numeral 2 del referido acto se ordenó "SEGUNDO.- Imponer al señor …….. , la sanción urbanística de DEMOLICION del muro levantado en el área de antejardín del predio de ……….., de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del Art. 104 de la Ley 388 de 1997, para lo cual se le concede un término de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente decisión. Si no cumpliere con la orden impartida, la demolición se llevará a cabo por parte de la administración a costa del infractor" (Subrayado fuera de texto). Por lo que mal podía la ALCALDIA DE …… imponer sanciones pecuniarias cuando correspondía a ella ante la renuencia del administrado ejecutar la demolición con recobro de lo que invirtiera en la misma. No podía ante su omisión sancionar al administrado imponiéndole cargas dinerarias al señor …… aun en contra de los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión de segunda instancia; aunado a lo anterior no debe pasarse por alto la desidia de la administración en tratar de hacer efectiva dicha decisión , pues si bien es cierto existió o existe renuencia por el accionante de demoler el muro construido, también es cierto que existe renuencia y abstención de la administración por adelantar los trámites pertinentes a fin de obtener la demolición del muro construido, por lo que mal puede ahora utilizar su desidia e inactividad, para venir ahora a ejecutar al señor …… por una sanción pecuniaria al accionante, y que carece no solo de sustento jurídico sino también factico"³

El propósito principal del legislador con la obligación de obtener la licencia para construir so pena de someterse a la imposición de multas para quienes incumplan tales preceptos, es frenar el crecimiento desordenado de las ciudades. No obstante, en el caso del Distrito Capital se puede afirmar que tal objetivo no se ha cumplido, pues la realidad actual muestra un elevado número de procesos de cobro coactivo por efecto de las multas sucesivas imposibles de pagar por parte de los sancionados y la construcción continua por fuera de la normatividad, pues en la práctica la autoridad local no utiliza la medida de la demolición, establecida desde la Ley 9 de 1989.

Tal situación genera un desgaste para la administración, contrariando de paso el principio de eficiencia en sus actuaciones en consonancia con el artículo 209 de la Constitución Política, como quiera que la imposición de las sanciones sucesivas, supone iniciar para cada caso un proceso administrativo, tendiente a verificar el incumplimiento, la expedición del acto administrativo, el cobro persuasivo y como ocurre en la mayoría de los casos, el envío a la dependencia competente para realizar el cobro.

Esta afirmación se ve claramente sustentada en el informe suministrado por la Oficina de Ejecuciones Fiscales de la Secretaría de Hacienda, del que se deduce que del total de procesos que logran terminar, solo el 44% es por pago, frente al 56% de los expedientes que se terminan por otras causas; es decir, se pone en funcionamiento el aparato administrativo y aún el judicial, en procesos de cobro coactivo que no van a tener un resultado efectivo para el fisco, en términos de recaudo.

Si bien es cierto las sucesivas reformas a la normatividad en materia de urbanismo, particularmente en lo relativo con los ajustes a la multas para hacerlas más acordes con la realidad económica de los sancionados, los problemas aún subsisten. Al respecto, según los datos suministrados por la Oficina de Ejecuciones Fiscales, la mayoría de los procesos de cobro coactivo actualmente vigentes en esa dependencia originados en contravenciones urbanísticas, corresponden a la localidades de Suba, Rafael Uribe Uribe, Puente Aranda, Engativá, Kennedy, Los Mártires, Santa Fe y Ciudad Bolívar, que corresponden básicamente a personas de los estratos 1,2,3, para quienes resulta altamente difícil obtener la licencia para construcción y mejoramiento de su vivienda, veamos:

Fuente: http://enda.atarraya.org

En junio de 2009 la Personería Distrital de Bogotá, motivado por los altos índices de construcciones ilegales que se desarrollan en Bogotá D.C., adelantó una veeduría programática de "Control Institucional a la Ejecución de Obras en el Distrito Capital", para evaluar la gestión de las alcaldías locales frente al control urbano (ejecución de obras). En este ese estudio se encontró que normalmente "las obras ejecutadas sin licencia son de escala menor, como ampliaciones y modificaciones, pero son a su vez las más frecuentes. Los responsables de las obras habitualmente no encuentran compensación entre la escala de la obra y la complejidad del trámite para la obtención de la licencia". El número total de actuaciones por infracción a las normas de urbanismo asciende a 10.202 distribuidas por localidades de la siguiente manera:

A marzo de 2009 se encontraron un total de 853 demoliciones decretadas por ejecutar de las cuales el 63% corresponden a obras ubicadas en Kennedy, Engativá, Puente Aranda, Usaquén, Suba y Ciudad Bolívar. Por su parte el monto de las multas a recaudar arrojó el siguiente resultado:

Por su parte de acuerdo con los reportes de la Oficina de Ejecuciones Fiscales existentes desde el año 2006 (cuando se implementó el Sistema de Información de Cobro Coactivo "SICO") hasta el 31 de Julio de 2010, las diferentes Localidades han remitido para cobro coactivo los siguientes procesos:

Total Cuantía $ 22.711.908.426,90

Nota: El rubro OTRAS CAUSAS, incluye los expedientes de cobro terminados por decisión de la entidad encargada de proferir el título quien lo revoca directamente o decreta su pérdida de fuerza ejecutoria.

De acuerdo con las cifras reportadas tanto por la Oficina de Ejecuciones Fiscales como las contenidas en el informe de la Veeduría realizada por la Personería Distrital en Junio de 2009, en Bogotá D.C., la sanción impuesta con mayor frecuencia por parte de los Alcaldes locales, es la multa, pues la estadística de demoliciones por este concepto es bastante exigua.

En este punto es pertinente recordar que el objetivo de "la multa", como sanción por haber transgredido una norma, es coaccionar la voluntad del particular al cumplimiento de la obligación o comportamiento impuesto en la norma, en este caso, adecuarse al régimen urbano. Con la figura de las multas, la administración busca

constreñir al administrado para la realización de una prestación o el cumplimiento de una obligación concreta y previamente determinada, lograr la acomodación de un comportamiento del destinatario de la misma que se opone a lo dispuesto en una norma o decisión administrativa previa.

Ahora bien, las estadísticas muestran un elevado número de multas sucesivas impuestas por los Alcaldes Locales por incumplimiento de las normas de urbanismo, actos con se evidencia además la inefectividad de este tipo de sanciones, y peor aún, que el espacio público continua afectado, y las autoridades locales en lugar de proceder con medidas mucho más eficaces como seria la demolición de las obras construidas en contravención de la norma, perpetuán en el tiempo los procesos sancionatorios y cada seis meses, dos, tres, cuatro años y aún periodos más largos, imponen nuevas multas sucesivas por los mismos hechos, multas que de acuerdo con las cifras de la Oficina de Ejecuciones Fiscales son de difícil recaudo por cuanto su monto desborda la capacidad de pago del sancionado llegando en muchos casos incluso a superar el valor del inmueble en el cual se cometió la infracción.

Las estadísticas demuestran claramente que las multas sucesivas no son la herramienta más eficaz para salvaguardar el espacio público, y con las mismas termina deslegitimada la administración ante su falta de acción, pues ni se realiza la demolición ni se logra el cobro coactivo de las multas, entre otras razones, porque en algunos casos llegar al remate generaría un problema social por el alto número de procesos y la cuantía de las multas.

El esquema sancionatorio previsto en estas normas es rígido las multas se imponen sin tener en cuenta las condiciones socioculturales y económicas del infractor, con lo cual a la postre termina siendo injusto y desvirtuando el principio de igualdad, por cuanto no es lo mismo exigir la observancia cabal de estas normas a los ciudadanos de los estratos más vulnerables de la población donde con mayor frecuencia infringen la norma por falta de conocimiento de la misma, lo cual si bien no excusa ni exime de sanción su comportamiento, si ameritaría un actuar diferente de la Administración, e impone la obligación de priorizar el tema pedagógico y su actuar preventivo antes que el represivo. Otro aspecto de alto impacto para este tipo de comportamientos es la falta de recursos económicos, pues la obtención de una licencia de construcción en Bogotá es costosa en buena parte debido al pago de los conceptos asociados a la misma, como son los estudios y diseños por parte de profesionales en ingeniería o arquitectura.

A las anteriores dificultades deben sumarse otras como el plazo tan reducido de sesenta (60) días fijado por la norma para adecuarse a la misma, término señalado de manera expresa en la norma pero respecto del cual no existe uniformidad entre las Alcaldías, pues mientras unas otorgan un plazo de 2 meses, otras conceden 4 meses, algunas 1 mes, otras 6 meses, es decir, en la práctica la multa y el lapso para adecuarse a la norma termina respondiendo al criterio subjetivo del Asesor de Obras de turno, sin existir una relación directa de proporcionalidad entre la magnitud de la obra y la multa a imponer.

De conformidad con el artículo 287 de la Constitución Política las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, lo cual implica capacidad para administrar los recursos y adoptar los tributos necesarios para el cumplimiento de su gestión. Para proteger esta autonomía el artículo 294 ídem prohibió al legislador conceder exenciones y tratamientos preferenciales respecto de los tributos de propiedad de las entidades territoriales, de donde se deduce que una vez establecido un tributo, y teniendo en cuenta lo preceptuado en los artículos 313 y 338 de la Constitución Política el distrito adquiere el derecho de incorporarlo al presupuesto, recaudarlo y administrarlo como bien propio y por tanto tiene también la facultad, a través de sus acuerdos, de conceder exenciones y condonaciones en materia de impuestos para liberar total o parcialmente al contribuyente de los valores adeudados.

Este tema ha sido abordado en diferentes oportunidades por la Corte Constitucional, entre ellas en sentencia C-495 de 1998 con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell en la cual señaló:

"En otros términos, el principio constitucional de la autonomía regional y local delimita el campo de acción de la ley. Por lo tanto, en todos los asuntos o materias respecto de los cuales la Constitución no habilita al legislador para dictar normas relativas a la destinación manejo o inversión de los recursos de dichas entidades, éstas gozan de plena libertad e independencia para adoptar las decisiones administrativas correspondientes, a través de sus órganos competentes, juzgando su oportunidad o conveniencia y según lo demanden las necesidades públicas o sociales. (…) 

En las circunstancias anotadas, el principio de autonomía de las entidades territoriales aparece afirmado en el sentido de que éstas tienen un derecho cierto sobre dichos recursos y rentas (art. 287 de la Constitución), lo cual implica que los pueden administrar con libertad e independencia, poniendo en práctica los mecanismos presupuestales y de planeación, salvo cuando la Constitución le asigna al legislador la competencia para establecer normas relativas a la destinación, inversión y manejo de las referidas rentas o ingresos. (…) 

2.6. Del análisis precedente se deduce que cuando la ley ha autorizado tributos en favor de las entidades territoriales, éstas gozan de entera autonomía para hacerlos efectivos o dejarlos de aplicar, y para realizar los actos de destinación y de disposición, manejo e inversión. De manera que las expresiones "rentas tributarias" o "no tributarias", contenidas en el artículo 362, hacen relación a las provenientes de impuestos, multas, tasas o contribuciones que entran a formar parte de la propiedad de las entidades territoriales por haber ingresado definitivamente a su patrimonio."

En el mismo pronunciamiento nuestro máximo Tribunal Constitucional al declarar la inexequibilidad del artículo 66 de la ley 9ª de 1989 referido a las multas por infracción a las normas de urbanismo señaló:

"Desde un principio en la ley 9 de 1989 (art. 66), aparece el designio del legislador de crear una renta propia en favor de las entidades territoriales mencionadas. No es otro el sentido que emplea esta norma al señalar que los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia podrán imponer sanciones urbanísticas y que el producto de las multas respectivas ingresará a los tesoros de los municipios, del Distrito Especial de Bogotá y de la Intendencia de San Andrés y Providencia.

Idéntica voluntad legislativa aparece en la norma del cual forma parte la expresión normativa que se acusa.

En tales circunstancias, es indudable que la norma acusada viola la autonomía de las referidas entidades territoriales. Por consiguiente será declarada inexequible."

En ese orden de ideas siendo la administración Distrital la encargada de la administración de las multas originadas en infracciones a las normas de urbanismo, es perfectamente viable que decida establecer las medidas necesarias para la recuperación de este tipo de cartera.

Como se observa, la mayor problemática en el tema de la multas por infracciones a las normas de urbanismo se presenta en los estratos socioeconómicos 1, 2 y 3 donde se infringen por diferentes situaciones como el desconocimiento de las normas, la dificultad para adelantar los trámites ante las curadurías urbanas y el alto costo de los mismas frente al valor total de la obra. No se pretende en manera alguna justificar el desconocimiento normativo como excusa para quebrantar la norma pero la realidad muestra que en estos estratos las personas construyen habitaciones para mejorar la calidad de vida de los miembros de su familia, por lo general numerosas, o pequeños locales para ejercer alguna actividad comercial de la cual obtener ingresos para subsistir.

El cobro coactivo de ese tipo de multas resulta una tarea bastante compleja dada la cuantía de las multas frente a la capacidad de pago de los deudores y de esa manera obligatoriamente se llegaría al remate de los bienes y aun así, en muchos casos, no se lograría cubrir el valor total de las multas, pero de otro lado si la administración no actúa se verá expuesta a posibles juicios de responsabilidad fiscal.
Por ello esta iniciativa no se limita a permitir un descuento en el valor de las multas, sino además propone desarrollar una agresiva labor preventiva y pedagógica, en la cual se logre que la comunidad conozca las normas que regulan la construcción en nuestra ciudad.

Con el presente proyecto de acuerdo se pretende recuperar la cartera por concepto de multas por infracción a las normas de urbanismo, y en ese sentido quienes cancelen de contado el valor total de la multa impuesta en el respectivo acto administrativo, les sea descontado el valor de las multas que sucesivamente se le han impuesto por el mismo hecho. Este beneficio tendrá una vigencia temporal durante un año a partir de la entrada en vigencia del acuerdo en caso de ser aprobado.

Es preciso señalar que las multas sucesivas dejadas de cobrar por la entrada en vigencia del acuerdo no hacen parte del Presupuesto Distrital por tratarse de sanciones. En ese sentido para efectos de lo dispuesto por la Ley 819 de 2003 puede afirmarse que el presente proyecto no genera impacto fiscal por cuanto la administración no diseña su presupuesto anual previendo las infracciones a las normas por parte de los ciudadanos, a diferencia de lo sucedido en el campo impositivo o tributario, cuyos ingresos sustentan en gran parte el presupuesto público.

De allí que contablemente estos registros se consideren como obligaciones o derechos contingentes, porque pese a estar contenidas en actos administrativos ejecutoriados, pueden ser discutidos por la vía judicial ante el contencioso administrativo, o vía acciones de tutela, o ser revocados de manera directa si se configura alguna de las causales establecidas en la norma⁴, razón por la cual desde el punto de vista presupuestal no suponen un ingreso cierto al Tesoro. Unido a lo anterior debe tenerse en cuenta que con este incentivo la Administración Distrital podrá recuperar los recursos correspondientes a la multa originaria que en la actualidad es de dudoso recaudo.

Atentamente,

En uso de sus facultades constitucionales y legales,

Artículo 1º. Facúltese a la Secretaría de Hacienda para que otorgue a los deudores de multas por concepto de infracción a las normas de urbanismo, el descuento correspondiente a las multas sucesivas, siempre y cuando cancele de contado el valor impuesto inicialmente en el respectivo acto administrativo, o celebre un acuerdo de pago que deberá cumplirse dentro de los doce (12) meses siguientes a su suscripción.

Parágrafo: A este beneficio también pueden acogerse quienes hayan sido sancionados por infracción a las normas de urbanismo, cuyos procesos se encuentren aún en la alcaldía local de conocimiento o en el Consejo de Justicia .

Artículo 2º. La Administración Distrital adelantará labores preventivas y pedagógicas, para que la comunidad conozca las normas reguladoras del proceso de construcción en nuestra ciudad.

Artículo 3º. El beneficio consagrado en el artículo 1º tendrá una duración hasta por un año contado a partir de la entrada en vigencia del presente acuerdo.

2. Ley 388 de 1997 en concordancia con el Decreto Ley 1421 de 1993 (Estatuto Orgánico de Bogotá D.C.).

3. Fallo de 21 de julio de 2010, proferido por el Juzgado 61 Civil Municipal dentro de la Acción de Tutela No. 2010-0967.

4. Artículo 69 C.C.A.