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Proyecto de Acuerdo 171 de 2011 Concejo de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
--/ 00/2011
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Anales del Concejo
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

PROYECTO DE ACUERDO No

PROYECTO DE ACUERDO 171 DE 2011

"Por el cual se crea en Bogotá Distrito Capital la tasa de congestión y se dictan otras disposiciones".

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

INTRODUCCIÓN

Bogotá D.C., al igual que muchas ciudades grandes, padece actualmente un grave problema de congestión vehicular que afecta la calidad de vida de sus habitantes y vuelve improductiva y poco eficaz la economía propia y de la región. Frente a esta problemática, en el mundo se vienen aplicando diferentes medidas que buscan controlar el flujo vehicular, entre ellas la llamada "Tasa de Congestión". En efecto, la congestión vehicular, la contaminación auditiva, visual y del aire, y los bajos niveles en la seguridad vial son algunos factores que afectan negativamente la calidad de vida de los ciudadanos y que son causados principalmente por el exceso de vehículos que circulan por las vías diariamente.

La tasa de congestión, es permitida en nuestra nación a partir de la Expedición del Plan de Desarrollo Nacional 2010- 2014 "Prosperidad Para Todos", que en su artículo 90, determina que "Los municipios o distritos mayores a 300.000 habitantes, podrán establecer tasas por uso de áreas de alta congestión, de alta contaminación, o de infraestructura construida para evitar congestión urbana"

CAUSAS DE LA CONGESTION VEHICULAR

La congestión vehicular técnicamente se define como "la situación que se crea cuando el volumen de demanda de tránsito en uno o más puntos de una vía, excede el volumen máximo que puede pasar por ellos. Para que se produzca la congestión es necesario, que haya un aumento en el volumen de la demanda o una disminución del volumen máximo posible del punto de la vía considerado. Estos cambios pueden ocurrir a lo largo de la vía o lo largo del tiempo (CEPAL, 2002)1"

Según el Manual de Planeación y Diseño para la Administración del Tránsito y el Transporte, Tomo I, de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. - Secretaría de Tránsito y Transporte, actualmente Secretaría Distrital de Movilidad, se define la congestión de tránsito como la "…situación que se crea cuando el volumen de demanda de tránsito en uno o más puntos de una vía excede el volumen máximo que puede pasar por ellos.

También se dice que hay congestión cuando la interacción vehicular es tan intensa que los usuarios de una vía no pueden circular por ella cómodamente y sin demoras excesivas.

La congestión vehicular se ha convertido en un hecho que afecta diferentes ámbitos del quehacer ciudadano, generando enormes costos sociales, que son asumidos por todos los miembros de la sociedad.

Es tan impactante el problema que expertos de todo el mundo han intentado explicarlo desde diferentes ópticas, existiendo un consenso general: Los costos sociales generados por la congestión son superiores a los costos privados de quienes la propician. Thomson (2002)2 afirma que los factores que causan la congestión son de corto y largo plazo. Entre los primeros, se encuentran el rápido crecimiento de la población y del trabajo, el uso intensivo del vehículo automotor, y la deficiente construcción de infraestructura vial.

Estos tres factores, según los conocedores del tema, explican de alguna manera el caos ocasionado por la congestión vehicular en la ciudad. En efecto, a medida que crece la población, aumenta la demanda por viajes, bien sea para satisfacer necesidades de estudio, de trabajo etc. Si lo anterior no está compensado con el uso racional de la infraestructura, mejorar la oferta y la calidad del transporte público y la racionalización del uso del vehículo privado el resultado es el que observamos cotidianamente.

Entre los factores a largo plazo mencionados, Thomson, destacó el siguiente: Concentración de los viajes de trabajo en el tiempo. En la ciudad, la mayoría de los viajes de trabajo se realizan en horas de la mañana, entre 6 AM y 8 AM y en horas de la tarde, entre 5 PM y 7 PM. Si a lo anterior le sumamos los desplazamientos de los hogares a las instituciones educativas y viceversa, que se realizan en esos mismos lapsos de tiempo, se generan grandes congestiones vehiculares que impactan negativamente las diferentes actividades socioeconómicas desarrolladas por la ciudadanía en general.

Algunos de esos factores provienen de decisiones privadas de los usuarios del transporte que difícilmente podrían ser coaccionadas por autoridades estatales, como por ejemplo, el número de hijos que deseen tener. Sin embargo, otras, si son susceptibles de regular a través de disposiciones gubernamentales, como por ejemplo la restricción de acuerdo al último digito de la placa que se ha venido aplicando en la ciudad durante los últimos años e incluso la tasa por congestión, que se propone en este Proyecto y que ha sido aplicada con mucho éxito en muchas ciudades del mundo.

INDICADORES DE MOVILIDAD

La literatura especializada nos aporta datos reveladores, acerca de la relación que existe entre el producto interno per cápita y el número de vehículos por habitante; a medida que incrementa la primera variable, lo hace también la segunda.

El comportamiento del PIB Colombiano y del Consumo Final de los Hogares durante los últimos nueve años, se muestra en la tabla N° 1.

Tabla N° 1 - Producto Interno Bruto (PIB) Colombiano y Consumo Final de los Hogares a precios constantes de 2000

AÑO

PIB

(millones de pesos)

Variación anual

CONSUMO

(millones de pesos)

Variación anual

2002

205.591.281

2,5%

139.224.851

3,2%

2003

215.073.655

4,6%

144.067.236

3,5%

2004

225.104.157

4,7%

149.358.714

3,7%

2005

237.982.297

5,7%

156.342.467

4,7%

2006

254.505.598

6,9%

166.955.865

6,8%

2007*

273.710.257

7,5%

179.660.400

7,6%

2008*

280.369.033

2,5%

184.206.074

2,5%

2009*

281.367.310

0,4%

184.448.516

0,1%

2010**

294.028.839

4,5%

192.748.699

4,5%

Fuente: DANE * Cifras provisionales. ** Cifras Proyectadas DESS-SDM. Indicador: Crecimiento II Trimestre 2010 - Banrep. Elaboración: DESS-SDM.

Como se observa, tanto el PIB como el consumo final de las familias tienen el mismo comportamiento, registrando un crecimiento constante de un 1% anual promedio durante los primeros 6 años de referencia (2002-2007), pasando de un tasa anual de crecimiento de 2,5% en el 2002 a una máxima de 7,5% en el 2007.

Posterior a ello, la economía colombiana se vio afectada por la recesión económica internacional3 e inició una desaceleración con tasas de crecimiento del 2,5% en el año 2008 y 0,4% en el 2009. Para el segundo trimestre de 2010, tanto el PIB como el consumo ya registraban un repunte significativo de más de 4 puntos porcentuales, ubicándolos al finalizar el mes de junio de 2010 en un 4,5%, según lo indicado por el Banco de la República en el informe del mes de julio de 2010, dirigido al Congreso de la República.

Igual comportamiento tienen las ventas generadas por el sector automotor colombiano en los últimos 9 años, el cual registra ventas acumuladas de 253.869 unidades para el 20104, cifra que representa un incremento del 37% respecto al total de vehículos vendidos en el 2009, convirtiéndolo en el año de mayores ventas del país. Este aumento se presenta luego de la disminución consecutiva en ventas que tuvo la industria desde 2008 y hasta 2009. El crecimiento inicial de las ventas que se mantuvo durante 2003 a 2007, obtuvo su mínimo en 2005 cuando generó 145.719 unidades y su máximo en 2007 al alcanzar las 253.034 (ver gráfica N° 1)

Gráfica N° 1 - Ventas anuales del Sector Automotriz Colombiano 2002-2010 (vehículos nuevos).

Fuente: Econometría S.A., Administrador Comité de la Industria Automotriz Colombiana. No incluye motocicletas.

Al comparar las ventas del sector automotor colombiano con el PIB, se observa que tienen comportamientos similares durante el periodo en estudio (ver gráfica N° 2), existiendo una correlación superior al 93% (ver tabla N° 2), lo que indica una relación directa y fuerte entre estas dos variables. Esto significa que cada vez que aumente el ingreso de las personas, las ventas de vehículos nuevos también lo harán.

Gráfica N° 2 - Ventas anuales del Sector Automotriz Colombiano (en vehículos nuevos) vs. PIB Nacional a precios constantes de 2000

Fuente: Econometría S.A., Administrador Comité de la Industria Automotriz Colombiana. No incluye motocicletas. Elaboración: DESS-SDM

Tabla N° 2- Matriz de correlación PIB Colombiano a precios constantes de 2000 - Ventas anuales del sector automotriz colombiano de vehículos nuevos (periodo 2002-2010).

Fuente: Cálculos DESS – SDM a partir de información DANE y RDA-SIM.

En lo que respecta al parque automotor de Bogotá D.C., la relación entre el comportamiento del PIB y la variación de vehículos particulares se puede observar en la gráfica N° 3:

Gráfica Nº 3 - Variación Porcentual del PIB vs Variación del Parque Automotor de Vehículos Particulares en Bogotá

Fuente: Dane y RDA-SIM. La información del parque automotor No incluye motocicletas.

Cifras provisionales. ** Cifras Proyectadas DESS-SDM. Indicador: Crecimiento II Trimestre 2010 - Banrep. Elaboración: DESS-SDM.

La gráfica evidencia que el comportamiento de estas dos variables es muy similar, situación que valida teóricamente la afirmación sobre que el crecimiento que ha venido experimentando la economía colombiana (con un 4,5% para el segundo trimestre de 20105), ha influido significativamente en el aumento generalizado del consumo de las familias capitalinas, quienes han visto aumentar su ingreso y han adquirido -como mayor parte de su consumo-, vehículos automotores para su uso particular6.

En 2010 el crecimiento del PIB en Colombia fue de 4,3%, impulsado por la demanda interna, en particular por el consumo de los hogares. En 2010 el consumo de los hogares creció a una tasa levemente mayor que su promedio histórico. Las ventas minoristas estuvieron jalonadas principalmente por la compra de automóviles y electrodomésticos, incentivadas por una tasa de interés baja, la buena disponibilidad de crédito y la apreciación de la moneda, la cual promovió la compra de bienes durables importados.7

Para el 2011, tal como ocurrió en 2010, el gasto privado podría mostrar una expansión superior a su promedio histórico, impulsado en gran medida por las compras de bienes durables, entre ellos los automóviles. 8

Desde luego es deseable que el PIB para una ciudad crezca permanentemente. Sin embargo, si este crecimiento va siempre acompañado de un crecimiento en la proporción de vehículos por habitante, el problema puede volverse inmanejable si no hay incrementos proporcionales en la oferta de nuevas vías y soluciones tecnológicas para la organización del tránsito vehicular. Ahora bien, incluso en el caso en que el crecimiento de la oferta en vías fuera proporcional al incremento del parque automotor, la calidad de la movilidad y, en consecuencia, de la vida en general, puede disminuir de manera importante.

CRECIMIENTO DEL PARQUE AUTOMOTOR

Según datos de la Secretaria Distrital de Movilidad, en el año 2010 se encontraban registrados en Bogotá, 1.277.418 (92%) vehículos particulares, 102.408 (7%) vehículos de servicio público y 13.103 (1%) vehículos oficiales.

El parque automotor de la ciudad pasó de 590.939 vehículos particulares en 2002 a 1.277.418 en 2010, lo cual muestra un crecimiento porcentual del 116.17% en ese periodo de tiempo, y un crecimiento promedio anual del 10.12%. A ese ritmo de crecimiento de los vehículos particulares en 7 años se habrá duplicado su número agravándose la congestión en la ciudad, lo cual prácticamente la conduciría a su parálisis.

Gráfica N° 4 - Crecimiento del parque automotor

Fuente: Registro Distrital Automotor. Conseción Servicios Integrales para la Movilidad. Calculos Secretaria de Movilidad. Dirección de Estudios Sectoriales y de Servicios.

VELOCIDAD PROMEDIO DEL PARQUE AUTOMOTOR

La velocidad de circulación vehicular en Bogotá, se ha reducido de manera dramática durante los últimos años. Mientras que en el 2002 la velocidad promedio era de 30,73 kilómetros por hora, en el 2010 fue de 23,67 kilómetros, con un pico de mayor velocidad de 32,29 kilómetros en el año 2005. Es decir, en 8 años, disminuyó en 22.97%.

En el caso de los vehículos de servicio público, la velocidad de circulación entre el año 2009 y 2010 se redujo llegando a un nivel por debajo de 20 kilómetros por hora. Esta situación es alarmante considerando que la mayoría de viajes se realizan en el transporte público colectivo.

Tabla N° 3 Velocidad promedio del parque automotor

VELOCIDAD PROMEDIO 2010

ENE DIC 2010

ENE DIC 2009

COLECTIVO

19,2

20,97

INDIVIDUAL

23,83

25,6

MASIVO

23,53

25,28

En efecto, de acuerdo con el Plan Maestro de Movilidad, "la participación de los viajes en vehículo privado es del 14,7% del total de viajes; se concentran en su mayoría en los estratos altos, en los cuales la movilización realizada por este modo es cercana al 55%".

Según la expansión de la matriz de transporte público de 2007, realizada dentro del ajuste del estudio del SITP por la Administración Distrital, los viajes en hora pico para 2009 son 677.741, y de acuerdo con los factores de expansión calculados, los viajes diarios totales en transporte público son 6.174.220.

Por modo de viaje diario, el caminar o movilizarse a pie ocupa el segundo puesto por encima del automóvil y transmilenio, siendo el último el camión y el primero el Transporte Colectivo.

Tabla N° 4 Numero de viajes por modo

MODO

CANTIDAD

TPC

4.499.276

A pie

1.430.000

Automóvil

1.394.301

Transmilenio

912.938

Bus Escolar

416.978

Taxi

350.130

Bicicleta

213.033

Bus Urbano

92.578

Intermunicipal

68.515

Moto

65.127

Otros

13.998

Camión

5.884

De acuerdo con la información suministrada a través del Programa de Monitoreo, Seguimiento y Planeación del Tránsito y el Transporte de Bogotá D.C., se tiene la siguiente información sobre el tiempo de viaje promedio (en minutos) para los modos de transporte.

Gráfica N° 5 Tiempos de viaje promedio.

Fuente: Dirección de Transporte e Infraestructura. SDM

Del análisis de la gráfica anterior, se puede concluir que la congestión está afectando el tiempo de desplazamiento del transporte público colectivo, medio a través del cual se transporta la mayor parte de la población que demanda viajes en la ciudad. Se hace necesario entonces, adoptar mecanismos adicionales al pico y placa para mejorar la movilidad, ya que la baja velocidad de circulación y el aumento en los tiempos de desplazamiento implica grandes costos para la sociedad en su conjunto.

DESARROLLO HISTORICO DEL COBRO POR CONGESTION9

Según el estudio realizado por Steer Davies Gleave para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollado denominado Tarificación Vial por Congestión para la ciudad de Santiago, elaborado en el 2009 "el problema económico con la congestión surge como consecuencia de que los usuarios de las vías no internalizan la totalidad de los costos que generan al usarlas y el nivel de congestión resultante es superior al nivel socialmente óptimo".

Cuando los conductores deciden utilizar las vías generan de alguna manera efectos (costos) sobre las demás personas, como por ejemplo, tiempos adicionales en la movilización e impactos sobre su salud al inhalar el producto de las emisiones de los vehículos. Estos efectos son llamados por los economistas externalidades negativas. No internalizar la totalidad de los costos significa que los generadores de la congestión no compensan a las demás personas por las externalidades. Ahí radica según el mencionado estudio, el problema económico de la congestión.

Por lo tanto, de acuerdo con la teoría económica y citada en el estudio de Steer Davies Gleave, "lo anterior implica que la manera de enfrentar el problema de la congestión en términos económicamente ideales no es imponiendo restricciones cuantitativas al uso de las vías ni a las decisiones personales de dónde vivir, trabajar, estudiar o producir con el objeto de disminuir los tiempos de viaje. Lo que se requiere es que los usuarios de las vías al decidir si utilizan o no una vía tomen en consideración todos los costos que generan, incluyendo el retraso que provocan a los demás".

La literatura reciente menciona que el aspecto más relevante a la hora de establecer una tarifa por congestión ya sea en un área de la ciudad o para atractores de demanda de tráfico es tener en cuenta el costo marginal social, es decir, que se reflejen los costos en los que incurre la comunidad. El costo por congestión en este caso se les cargaría a los usuarios que se dirigen a centros de atracción de demanda o zonas específicas. Como el punto central de los costos sociales es la congestión en el siguiente apartado se definirá que es congestión. El costo Marginal Social y el costo marginal medio son cruciales para establecer un verdadero costo de congestión de acuerdo a toda la literatura que existe sobre el tema

Según el documento "Políticas de transporte y congestión en áreas urbanas: un panorama" escrito por Anna Matas Prat la experiencia más antigua de adopción de un peaje para reducir la congestión es la de Singapur, donde en 1975 se estableció un sistema de pago para acceder al área central de la ciudad. En un primer momento el impuesto se limitó a las horas punta de la mañana y se eximió de pago a algunos vehículos. El resultado fue que el tráfico se redujo en las horas punta pero se trasladó fuera de este periodo. De manera gradual el sistema se extendió a todos los vehículos y a las distintas horas del día, aunque con tarifa diferenciada. La reducción inicial del tráfico en la zona restringida fue superior al 40%. En 1998 el sistema de cobro manual se sustituyó por un sistema electrónico con una tarifa variable en función de la congestión, a la vez que se amplió a otras zonas y carreteras de acceso. Este sistema ha logrado reducciones de tráfico adicionales del 15% en hora punta, aunque fuera de este periodo se observó un crecimiento del tráfico del 10%. En el primer sistema los costes de funcionamiento eran bajos (12% respecto a los ingresos). Sin embargo, estos costes aumentaron de forma significativa con el sistema electrónico.

Una segunda experiencia es la introducción de un sistema de cordón de peaje para acceder al centro en tres ciudades noruegas: Bergen (1986), Oslo (1990) y Trondheim (1991). En las tres ciudades el sistema se diseñó para financiar la construcción de nuevas infraestructuras de transporte. El importe del peaje es relativamente bajo comparado con el resto de costes de circulación y sólo existe diferenciación horaria en Trondheim. Por ello, el impacto sobre el tráfico sólo ha sido significativo en esta última ciudad, donde se ha observado una modificación del horario de los viajes y una reducción del flujo de viajes de entrada a la zona. El hecho de que la población resida mayoritariamente fuera del anillo y que las ciudades tengan un carácter monocéntrico otorga mayores ventajas a este sistema que no ha ocasionado desvíos significativos de tráfico entre rutas que podían haber generado fuerte congestión.

Sin embargo, las especiales características de Singapur y el marcado carácter monocéntrico de las ciudades noruegas hacen difícil que estas experiencias puedan ser trasladadas a otras ciudades europeas.

La reciente experiencia de Londres, 2003, aporta una mayor información sobre las consecuencias de un impuesto de congestión. En febrero del año 2003 se estableció un peaje de 7.1 euros por circular por el área central de Londres que, tal como se ha puesto de manifiesto en el cuadro 1, soporta un alto nivel de congestión. El peaje tiene como única finalidad reducir el nivel de tráfico. Los resultados después de los primeros meses muestran una reducción del tráfico y de la congestión superior a la prevista.

La tarifa hoy en días es de 8 £ si paga antes de la medianoche del día del desplazamiento o de 10 £ si la abona antes de la medianoche del día siguiente al día de pago. Los desembolsos al día siguiente de pago solamente se pueden llevar a cabo a través del centro de llamadas y del sitio Web.

Se debe pagar la tasa para evitar una multa de 50 £ (si el impago se prologan 14 días, la multa ascenderá a 100 £).

Los residentes en la zona de congestión reciben un 90% de descuento en la tarifa, pero es necesario ser un residente registrado para beneficiarse del descuento.

De igual manera existe un distintivo azul, el cual permite a los propietarios estar exentos al 100% del pago de la tasa de congestión, pero deberán registrarse en Transport for London antes de desplazarse. (El distintivo azul o "Blue Badge" es un programa británico que facilita el aparcamiento a los conductores con discapacidad).

El tráfico en el área central se ha reducido entre un 10 y un 15%, lo que ha permitido una reducción del tiempo de viaje dentro del área del 16% y un aumento de la fiabilidad del 30%. Entre un 50 y un 60% de la reducción del tráfico, corresponde a viajeros que han cambiado al transporte público. No se ha producido un aumento de congestión en la periferia del área sujeta a peaje. En el otro lado de la balanza se sitúan los costes de funcionamiento de este sistema que alcanzan un 59% de los ingresos, debido a los altos costes del sistema de control electrónico.

Se puede evidenciar que las tasas de congestión son un mecanismo para regular el tráfico como se menciono anteriormente. Es decir es un mecanismo para desincentivar el uso del vehículo particular especialmente en zonas que tiene alta atracción de viajes.

Un análisis preliminar de costes y beneficios apunta que el impuesto tiene unos beneficios sociales positivos, respecto al escenario "no actuar". Además, el grado de aceptación de este impuesto ha sido superior al esperado.

La evidencia disponible muestra cómo aumentos en el precio suficientemente altos tienen un efecto significativo sobre la demanda que puede contribuir de forma relevante a la reducción de la congestión. El riesgo de un sistema excesivamente simple es que parte del tráfico evada el impuesto y traslade la congestión hacia otras zonas u horas del día.

PERPECTIVAS TEORICAS A TENER EN CUENTA PARA LA TASA DE CONGESTION

De acuerdo con el Centro de Transferencia de Tecnología en Transportación, programa de Desarrollo Profesional UPR/PUPR/ATI, de San Juan Puerto Rico, existen cuatro perspectivas que justifican el que se considere establecer un impuesto por congestión: la perspectiva económica, ambiental, de planificación y fiscal.

La tasa por congestión tuvo su origen principalmente en la teoría económica. Desde esta perspectiva, se sostiene que cuando una persona decide utilizar su carro para hacia o desde algún lugar de la ciudad incurre en unos costos: gasolina, el tiempo perdido en el tapón, el mantenimiento del carro, accidentes, ansiedad, etc. Es decir, que incurre en unos costos privados, pero adicional a ello en unos costos de demanda por utilizar las vías, el costo privado de hacer un viaje cuando aumenta el flujo vehicular que da origen a la congestión vehicular y las externalidades al conductor creadas por cada viaje son el ruido, las emisiones de contaminantes, accidentes, inversión de capital para mantener las carreteras, etc. (costos sociales). Los costos sociales son mayores a los costos del usuario. El resultado es el costo que incurre la persona que viaja en su automóvil en la ciudad. Si el precio de conducir en la ciudad reflejara el costo social existiría un flujo menor. Para corregir esta ineficiencia económica, las externalidades negativas impuestas por el conductor tienen que ser corregidas o internalizadas por medio de igualar el costo privado al costo social. La tasa por congestión se aplica para crear un nuevo equilibrio; en teoría tendría que reducirse el flujo vehicular en la ciudad.

Basada en algunas las externalidades mencionadas anteriormente parte la justificación desde la perspectiva ambiental. Los automóviles emiten compuestos volátiles orgánicos (VOC), emisiones de óxido de nitrógeno (NOx) que se combinan para formar ozono, monóxido de carbono (CO), dióxido de nitrógeno (NO2) y PM-10. Estas emisiones afectan la salud de los residentes de toda la AMSJ. Además, el uso del automóvil contribuye a la contaminación del agua, la contaminación sonora y al incremento en desperdicios sólidos. Adicionalmente, los automóviles que dependen de carburos emiten dióxido de carbono (CO2) que contribuye al calentamiento global. Dado que en las regiones donde existe un problema de congestión la contaminación es mucho más severa, la tasa por congestión se aplicaría al conductor debido al daño ambiental causado por su viaje.

Una tercera razón para considerar la aplicación de un esquema de tasa por congestión es la perspectiva de la planificación. Construir nuevas carreteras o expandir las ya existentes para solucionar el problema de congestión vehicular perpetuaría el modelo de urbanismo actual que depende del uso del carro. Lo ideal sería incentivar el uso del transporte colectivo y desincentivar los viajes en carro. La tasa por congestión pudiera ser una de las herramientas utilizadas para crear un nuevo modelo urbano.

Por último, las limitaciones fiscales del gobierno justifican el que se considere un esquema de tarificación por congestión. En la ciudad el tema de mantenimiento, reparación y rehabilitación de la malla vial arterial, intermedia y loca y sus altos costos, crean un déficit fiscal y el deterioro de la malla de la ciudad reduciendo tiempos de movimiento vial y aumentando los problemas de congestión y reduciendo la calidad de vida de los ciudadanos. De modo que una tasa por congestión pudiera servir para financiar las soluciones al problema descrito. Adicionalmente, la ciudad está pensando entrar en la construcción y puesta en marcha de un Metro Urbano, cuya construcción y operatividad demandan altos costos.

OBJETO DEL PROYECTO

El presente Proyecto de Acuerdo tiene como objeto crear la tasa de congestión, contemplada en el Plan de Desarrollo Nacional, como un mecanismo para tasar los derechos de tránsito y medio de racionalización del acceso del tráfico de vehículos particulares a las zonas congestionadas o para la circulación de vehículos que ingresan a la ciudad desde el anillo externo de la región y que presentan restricción vehicular por número de placa.

ASPECTOS NORMATIVOS

Constitución Política De Colombia

En primer lugar surge de un mandato constitucional. En efecto, en el artículo primero de la Constitución Política se dice que Colombia es un Estado social de derecho organizado como República que se funda en el respeto por la dignidad humana.

"Título I - De los Principios Fundamentales. Artículo 1o.- Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general."

Lo anterior nos permite concluir que la necesidad de ofrecer una movilidad de calidad surge además de un valor en el que se sustenta la Constitución misma: la dignidad humana. Cuando una persona está convencida de que todos los seres humanos tienen los mismos derechos y está dispuesta a defender estos derechos, los propios y los de los demás, por todos los medios a su alcance, decimos que esa persona practica el valor del respeto a la dignidad humana. En otras palabras, para esta persona el respeto a la dignidad humana es algo muy importante y está dispuesta a luchar por eso que le importa tanto. Estos derechos que todos los seres humanos tienen, por el sólo hecho de ser seres humanos, se conocen con el nombre de derechos humanos.

En el segundo artículo de la Constitución se mencionan estos derechos:

Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

En el artículo 24 se menciona de manera directa uno de esos derechos que nos interesa especialmente: el derecho a circular libremente por el territorio nacional:

Artículo 24º.- Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia.

Tenemos pues que una movilidad de calidad no puede ser otra que la que debe ser: aquella que contribuya al respeto de los derechos humanos consagrados en la Constitución y las leyes.

Todo aquello relativo a la movilidad que vaya a favor de una vida económica próspera, de una convivencia pacífica, o del orden justo, o de la libre circulación por el territorio colombiano, será pues un rasgo que acerca a la movilidad al cumplimiento de los más altos estándares de calidad.

La Constitución Política en su artículo 336 se refiere nuevamente a la calidad de vida y declara que la finalidad del Estado es garantizarla y, en consecuencia, el objetivo fundamental de su acción es desarrollar todas las estrategias encaminadas a cumplir con su misión.

Artículo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.

Una movilidad de calidad sostenible es pues uno de los fines sociales que el Estado debe asumir como obligación.

Articulo  150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.

El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.

Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.

Artículo  294. La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317.

Artículo  338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

Artículo  345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Artículo 362. Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares.

Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior.

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010 - 2014.

Artículo 90°. RECURSOS LOCALES PARA PROYECTOS Y PROGRAMAS DE

INFRAESTRUCTURA VIAL Y DE TRANSPORTE. Los municipios o distritos mayores a 300.000 habitantes, podrán establecer tasas por uso de áreas de alta congestión, de alta contaminación, o de infraestructura construida para evitar congestión urbana. El Gobierno Nacional reglamentará los criterios para determinar dichas áreas.

Los recursos obtenidos por concepto de las tasas adoptadas por las mencionadas entidades territoriales, se destinarán a financiar proyectos y programas de infraestructura vial, transporte público y programas de mitigación de contaminación ambiental vehicular.

Parágrafo 1°. Para efectos de cobro de tasas o peajes por uso de áreas de alta congestión o vías construidas o mejoradas para evitar congestión urbana, el sujeto pasivo de dicha obligación será el conductor y/o propietario la tarifa será fijada teniendo en cuenta el tipo de vía, el tipo de servicio del vehículo, el número de pasajeros o acompañantes y los meses y días de año y horas determinadas de uso.

Parágrafo 2°. El sujeto pasivo de la tasa por contaminación será el propietario y/o conductor del vehículo y la tarifa se determinará teniendo en cuenta el tipo del vehículo, modelo, tipo de servicio y número de pasajeros.

ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL

Articulo 1o. ORIGEN DE LA OBLIGACIÓN SUSTANCIAL. <Fuente original compilada: L. 52/77 Art. 1o.> La obligación tributaria sustancial se origina al realizarse el presupuesto o los presupuestos previstos en la ley como generadores del impuesto y ella tiene por objeto el pago del tributo.  

SUJETOS PASIVOS.

Articulo 2o. CONTRIBUYENTES. <Fuente original compilada: D. 825/78 Art. 2o.> Son  contribuyentes o responsables directos del pago del tributo los sujetos respecto de quienes se realiza el hecho generador de la obligación sustancial.

Articulo 3o. RESPONSABLES. Son responsables para efectos del impuesto de timbre, las personas que, sin tener el carácter de contribuyentes, deben cumplir obligaciones de éstos por disposición expresa de la ley.

COMPETENCIA DEL CONCEJO DE BOGOTA

El Concejo de Bogotá, dentro de las atribuciones que le otorga artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, relacionadas con el tema en discusión, tiene las siguientes:

Numeral 1. "Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito".

Numeral 3. "Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas…".

Numeral 19. "Dictar normas de tránsito y transporte".

La atribución de "establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos" puede asumirse siempre y cuando la iniciativa sea del Alcalde Mayor. Teniendo en cuenta lo anterior, este Proyecto de Acuerdo ha sido elaborado conjuntamente con la Secretaría Distrital de Movilidad, entidad que lo ha avalado en todos sus aspectos.

IMPACTO FISCAL

De conformidad con lo establecido en el artículo 7º, de la ley 819 de 2003, es importante precisar que el presente proyecto genera gastos adicionales a la Administración Distrital, los cuales serán cuantificados por la Secretaría Distrital de Movilidad, entidad que ha acompañado y asesorado todo el proceso de elaboración de este documento. Pero, además le genera a la Administración Distrital recursos con destinación específica para proyectos y programas de infraestructura vial y de transporte del distrito capital.

CUANTIFICACIÓN DEL COSTO SOCIAL DEL USO NO RACIONALIZADO DEL VEHÍCULO PARTICULAR

La regulación del tráfico y el desincentivo al uso del vehículo particular figura como una de las metas fundamentales en la política de movilidad de diversos países; se cree, en efecto, que es el medio más adecuado para mejorar la calidad de la movilidad y, por ende, para mejorar la calidad de vida de la población.

Existen una variada gama de instrumentos que pueden contribuir a alcanzar esta meta; la imposición de tasas por congestión, la restricción de vehículos particulares a ciertas zonas de la ciudad, los modernos y eficientes Sistemas Integrados de Trasporte Público, son algunos de ellos.

Según la encuesta de Movilidad Urbana 2005 nos muestra que en Bogotá, existe un predominio de los viajes en transporte público colectivo y masivo10 pues representan el 57.2% de los viajes totales. Le siguen los viajes a pie con 15.1% y el vehículo particular con 14.7%. Otros modos de transporte cuentan con participaciones que suman el 6.3%: el taxi 3.7%, la bicicleta 2.25% y por último la moto con 0.7%. Otro dato que arroja este estudio es realmente impactante: el 90% de los vehículos que se mueven en la ciudad son de servicio particular. Es una desproporción digna de ser resaltada: el 90% de los vehículos que circula en Bogotá producen solamente el 14,7% de los viajes. Estas estadísticas por sí solas justifican la necesidad de estudiar de cerca los efectos positivos que tendría el desestimulo al uso del vehículo particular.

Otro estudio elaborado por la CEPAL11 muestra que no es posible satisfacer la demanda por movilidad, en especial la proveniente de vehículos particulares, sin sacrificar el medio ambiente y la calidad de vida de las comunidades locales. Tenemos pues otro argumento a favor de estudiar la posibilidad de disminuir el número de vehículos de servicio privado como instrumento eficaz para mitigar el impacto negativo que el uso de vehículos motorizados tiene sobre el ambiente y la calidad de vida.

Como una primera aproximación para establecer el cálculo del costo social del uso del vehículo particular, abordaremos el estudio de la congestión de tránsito.

La literatura reciente menciona que el aspecto más relevante a la hora de establecer una tarifa por congestión ya sea en un área de la ciudad o para atractores de demanda de tráfico es tener en cuenta el costo marginal social, es decir, que se reflejen los costos en los que incurre la comunidad. El costo por congestión en este caso se les cargaría a los usuarios que se dirigen a centros de atracción de demanda o zonas específicas. Como el punto central de los costos sociales es la congestión en el siguiente apartado se definirá que es congestión. El costo Marginal Social y el costo marginal medio son cruciales para establecer un verdadero costo de congestión de acuerdo a toda la literatura que existe sobre el tema

EL CONCEPTO DE CONGESTIÓN DE TRÁNSITO

Según el Manual de Planeación y Diseño para la Administración del Tránsito y el Transporte, Tomo I, de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. - Secretaría de Tránsito y Transporte, actualmente Secretaría Distrital de Movilidad, se define la congestión de tránsito como la "…situación que se crea cuando el volumen de demanda de tránsito en uno o más puntos de una vía excede el volumen máximo que puede pasar por ellos.

También se dice que hay congestión cuando la interacción vehicular es tan intensa que los usuarios de una vía no pueden circular por ella cómodamente y sin demoras excesivas."12

La congestión vehicular se produce "cuando el ingreso de nuevos usuarios a una vía supera su capacidad de soportar una circulación del tráfico fluida por lo que se estorban unos a otros. Se puede hablar entonces de una impedancia del flujo de vehículos impuesta por el número de usuarios de la vía y las relaciones que se crean entre ellos". A mayor impedancia (utilizando este término que proviene del estudio físico de la corriente eléctrica como manera de metáfora) menor es el flujo vehicular. Cada vehículo debe entonces circular a baja velocidad lo cual implica un aumentando del tiempo promedio que los usuarios permanecen en la vía.

Cabe anotar que las causas de la congestión van más allá de un problema de exceso de vehículos y problemas en la malla vial. Es necesario además tomar en consideración deficiencias en el control del tráfico y el servicio de transporte público y una inadecuada política de parqueaderos. Pero sin duda el número de vehículos es una variable determinante.

Las tasas de congestión tienen como fundamento teórico la economía del bienestar de Pigou. Para calcular el costo social es necesario determinar primero el costo privado, que lo componen los costos variables y fijos, los cuales están en función de los kilómetros recorridos y el tiempo de viaje. El segundo paso, es determinar los costos sociales o las externalidades que causa la congestión que en la mayoría de los casos son: contaminación ambiental, mayores tiempos de desplazamiento y utilización de la infraestructura vial.

Las personas deben asumir los costos en los cuales incurren al generar mayor congestión y contaminación ambiental. Según Luis Willumsen13 experto en transporte, cargar a los usuarios del costo marginal social en la que incurren cuando están viajando y el precio que se establezca por la congestión es la parte más importante de este tipo de políticas. Para este caso se podría calcular por zonas de demanda y estimar los costos que se generan si se incrementa el volumen en una unidad adicional.

Ahora bien es importante destacar un aparate del estudio tarificación vial por congestión para la ciudad de Santiago de Steer Davies Gleave preparado para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Transantiago SECTRA en el cual establece que "desde la perspectiva de la eficiencia económica, la congestión en sí misma no es un problema. Ello porque sería gruesamente ineficiente tener la infraestructura vial de una ciudad dimensionada para que el trafico pueda circular de manera fluida durante todo el día".

COSTOS DE LA CONGESTIÓN DE TRÁNSITO

Sirviéndonos de la metáfora empleada, podríamos afirmar que a mayor impedancia mayor gasto de energía. En efecto, puede suponerse que se cumple que a mayor tiempo promedio de permanencia en la vía, mayor será el consumo de gasolina y otros insumos, mayor será la emisión de gases, mayor será el ruido ambiental, etc. Esta energía puede cuantificarse en términos de costos: el costo que tiene ese gasto de energía. Estos costos pueden dividirse en privados y públicos según quién los asuma.

La literatura reciente menciona que el aspecto más relevante a la hora de establecer una tarifa por congestión ya sea en un área de la ciudad o para atractores de demanda de tráfico es tener en cuenta el costo marginal social, es decir, que se reflejen los costos en los que incurre la comunidad. El costo por congestión en este caso se les cargaría a los usuarios que se dirigen a centros de atracción de demanda o zonas específicas. Como el punto central de los costos sociales es la congestión en el siguiente apartado se definirá que es congestión. El costo Marginal Social y el costo marginal medio son cruciales para establecer un verdadero costo de congestión de acuerdo a toda la literatura que existe sobre el tema.

METODOLOGÍAS PARA EL CÁLCULO DE TASA POR CONGESTIÓN

Metodología 1. Costo Social y Marginal

Costos Privados

Los costos privados son aquellos en los que se incurre al movilizarse y son asumidos por quien se desplaza. El propietario de un vehículo privado sabe que al tomar la decisión de utilizará su vehículo para hacer un viaje debe asumir unos gastos.

Siguiendo a Ardila (1995) podemos afirmar que el costo privado de un viaje de automóvil incluye el valor de la operación del viaje (depreciación, mantenimiento, impuestos, combustibles, etc.) más el valor que tiene el tiempo que toma hacer el viaje. El valor de este tiempo es, desde luego, variable. Y varía según el usuario de las vías. En su cálculo y determinación participa de manera importante su nivel de ingresos (que depende a su vez del grado de escolaridad y de ocupación laboral que tenga el usuario de las vías).

Tenemos entonces que el costo privado está dado por:

Donde representa el costo privado, el costo variable que está en función de los kilómetros recorridos y costo fijo.

Los costos variables dependen del número de viajes realizados, según información de la Dirección de Transporte e Infraestructura-DTI un vehículo particular recorre en promedio 19 km por día. Por otro lado, cuando la velocidad se reduce se incrementan los costos de cada viaje14, esto se ve reflejado en el costo marginal y en el costo medio de cada viaje adicional. El costo medio es el costo total dividido en número de viajes. El costo marginal se da cuando se hace un viaje adicional. Los costos se incrementan más rápidamente que el total de viajes. El costo privado es igual al costo medio si el costo privado es menor al beneficio privado los usuarios de los vehículos siguen adelante

Los costos variables son: lubricantes, combustibles, llantas y mantenimiento. Los costos fijos corresponden a los seguros e impuestos. Con base en el estudio "Cálculo de la tarifa técnica para el servicio público de transporte individual para Bogotá D.C-junio de 2010" se determinaran los costos privados realizando la actualización de la cifra de acuerdo con la variación del IPC para lo corrido de 2010.

Tabla N° 5 Costos privados

COSTOS VARIABLES

$/Km

Combustible

185,00

Lubricantes

17,22

llantas

13,51

Mantenimiento

65,07

Servicios de estación

31,67

Total costos variables

312,47

COSTOS FIJOS

$/Km

Impuestos y servicios

3,74

Seguros

30,94

Gastos de administración

6,53

Total costos fijos

41,21

 

 

 

 

 

 

Fuente: Cálculo de la tarifa técnica para el servicio público de transporte individual para Bogotá D.C-junio de 2010-DESS. Cálculos propios.

Para este caso no se tienen en cuenta los costos de capital ya que para un usuario de vehículo privado el valor de un vehículo es un costo hundido.

Costos públicos

"…El costo social de un viaje en automóvil incluye el costo privado más los costos en que incurre la sociedad por la realización del viaje, como la mayor contaminación ambiental y las demoras de todos los usuarios (Foster, 1975 y Churchill, 1973). Tanto el costo privado como el social aumentan con el volumen de viajes o grados de congestión."Ardila (1995)15

Las personas deben asumir los costos en los cuales incurren al generar mayor congestión, contaminación ambiental y estrés al decidir usar su vehículo como medio de transporte.

Cuando se presenta mayor congestión se incrementan los tiempos de viaje, si se hace el análisis por zonas, un viaje adicional incrementa el volumen de vehículos, lo que ocasiona un incremento del costo privado para todos los usuarios de vehículos particulares, así como a los que se transportan en otros medios como el transporte público e individual. En conclusión un viaje adicional tiene un costo social mayor que los beneficios privados (Arnott, 1994).

Las teorías de la congestión indican que densidad del tráfico determina la velocidad y no viceversa. Paralelamente la teoría de dinámica de fluidos determina que el flujo vehicular es producto de la densidad en vehículos por kilómetro y la velocidad en kilómetros por hora). Teniendo en cuenta lo anterior se utiliza una constante del valor del tiempo como un precio sombra representativo para el conductor, por lo tanto el tiempo de viaje es convertido en dinero (Hau 1992) es decir, que con las variables de volúmenes vehiculares y densidad podremos determinar los tiempos adicionales en los que puede incurrir un conductor por usar su vehículo y de esa forma determinaremos el costo social.

Trabajando desde esta perspectiva, en los apartes siguientes se aborda el análisis de costo social efectuando un recuento de algunas consultorías contratadas por la Secretaría Distrital de Movilidad y algunas metodológicas para el cálculo de la congestión y de esa manera determinar la ecuación del cálculo del costo social.

Costos sociales

La suma de los costos privados y los costos públicos equivalen a los costos que la sociedad en general debe asumir como consecuencia del tránsito de vehículos particulares.

Metodología 2

A continuación se relaciona textualmente la metodología para la cuantificación de los costos por congestión en estacionamientos en vía, que trata la consultoría para la implementación de la red de estacionamientos en vía y fuera de vía como un instrumento para la demanda del transporte y que hace referencia al estudio de "Planes y Programas de Parqueo", cuya cuantificación es realizada para cada sector analizado. Sin embargo es necesaria la actualización de los datos y considerar el efecto sobre la movilidad ocasionada por el estacionamiento en vía.

A continuación se plantea de manera general la metodología:

Costo de Congestión =

Donde:

CC Costo de Congestión, expresado en [pesos/hora] / vehículo estacionado.

Cp Costos generados por los vehículos que estacionan, en pesos/hora.

Nveh Número de vehículos estacionados en la hora de máxima demanda, en vehículos/hora.

Donde a su vez:

Cp = Cc + Cmb + D Co

Cc Costo debido a la pérdida de capacidad de la vía, en pesos/hora.

Cmb Costo debido a las maniobras, en pesos/hora.

D Co Variación en los costos de operación de los vehículos, en pesos/hora.

Costo debido a la pérdida de capacidad de la vía (Cc): es calculado como el producto de dos variables que se definen como tiempo perdido por los usuarios en una vía teniendo en cuenta la situación de estacionamiento (D Tc) y el valor económico del tiempo perdido en una hora (VT), así:

($/h)

El tiempo perdido (D Tc) está compuesto por16:

Donde:

No. Veh liv Número de vehículos livianos registrados en la hora pico en estudio.

D long Longitud del tramo evaluado

D vel Cambio en la velocidad debido a la presencia de vehículos estacionados

F Factor de ajuste para equilibrar los Costos por pérdida de Capacidad de la vía (1.5)17

Para calcular el volumen vehicular y establecer la proporción de vehículos livianos, se variaron los volúmenes entre 100 y 500 veh/carril-hora18:

La consideración principal que se tuvo en cuenta para estimar la capacidad de la vía en condiciones de operación normal corresponde a la capacidad máxima por carril y para condiciones de estacionamiento corresponde a esta, disminuida en un porcentaje por efecto de las operaciones de estacionamiento.

Ese cambio en la velocidad resulta de evaluar inicialmente el volumen y la capacidad de las vías analizadas como relación volumen/capacidad en condiciones normales, es decir sin considerar estacionamiento. El volumen para la vía en estudio se varió entre 100 y 500 veh/hora según lo expuesto anteriormente, mientras que la capacidad de la vía viene dada por las características de la misma.

Con esa relación se hace uso de curvas velocidad vs volumen/capacidad calibradas para diferentes vías de Santa fe de Bogotá como resultado del estudio "Actualización de la Demanda del Sistema Integrado de Transporte Público y Colectivo de Santa Fe de Bogotá" (1999) y se determinó la velocidad según la relación volumen/capacidad y el tipo de vía (V-1, V-2, etc.).

Una vez calculada la velocidad para condiciones normales de operación de los sectores viales analizados, se repite el mismo procedimiento, pero teniendo en cuenta que se presenta estacionamiento a un costado de los segmentos.

Grafica No. 6 Relación velocidad vs volumen/capacidad

Costo debido a las maniobras (Cmb): Este es el Costo que les representa a los usuarios de una vía las maniobras de estacionamiento de vehículos en ésta. Resulta de multiplicar el tiempo perdido por los vehículos al realizar maniobras de estacionamiento (D Tmb) por el valor económico del tiempo (VT) (descrito anteriormente), así:

Donde el tiempo perdido al realizar maniobras de estacionamiento resulta de:

Donde:

No. veh.Liv

Volumen de autos en la hora de máxima demanda

El número de vehículos livianos resulta de analizar los volúmenes vehiculares según la metodología expuesta para costos por pérdida de capacidad de la vía.

El tiempo perdido dada la situación de estacionamiento en vía, mencionado en la fórmula anterior (D T) es el calibrado para Bogotá y consignado en el tomo II del "Manual de Planeación y Diseño para la administración del Tránsito y el Transporte en Santa Fe de Bogotá", de 14.57 seg.

Costo de operación de los vehículos (D Co): es el costo en el que incurren los vehículos debido a la disminución de su velocidad durante su paso por una vía que presenta estacionamiento de vehículos. Surgió de considerar el costo de operación por km de un vehículo multiplicado por el volumen vehicular respectivo que transita por una vía determinada en la jornada de máxima demanda, tanto en condiciones de operación normal como con estacionamiento, hallando la diferencia entre ambos y multiplicándolo por la longitud efectiva del estacionamiento, así:

Donde:

D Co

Incremento en los costos de operación, en $/hora.

CoE

Costos de operación considerando estacionamiento, en [$/Km]/hora.

CoSE

Costos de operación sin considerar estacionamiento, en [$/Km]/hora.

L

Longitud efectiva del estacionamiento, incluyendo maniobras, estimada en 0.020km.

El Costo de operación en condiciones de operación normal (CoSE) se determinó de la siguiente forma:

Donde:

No. veh. Liv.

Volumen de autos en la hora de máxima demanda.

Estos volúmenes de Livianos, resultan de seguir la metodología expuesta en los costos por pérdida de capacidad de la vía.

$/Km

: Costo de operación por Km por tipo de vehículo, en función de la velocidad, en [$/Km]/veh.

Los Costos de operación por km por tipo de vehículo se determinan de la siguiente manera:

Para el tipo de vía analizada se determino la capacidad y volumen vehicular19, posteriormente se calculo la relación volumen/capacidad, se ingreso a la curva velocidad vs volumen/capacidad calibrada para diferentes vías de Santa fe de Bogotá en el estudio "Actualización de la Demanda del Sistema Integrado de Transporte Público y Colectivo de Santa Fe de Bogotá" (1999) y a partir del este valor y la curva correspondiente se determino la velocidad.

Con dicha velocidad en la curva de costos de operación de los vehículos en Bogotá en función de la velocidad (del estudio "Estudio para la reformulación del Plan Vial de Transporte y de Espacio Público Peatonal del Plan de Ordenamiento territorial de Bogotá D.C."(Steer Davies Gleave, Nov 30 de 2005).

El Costo de operación considerando la situación de estacionamiento sobre la vía (CoE) se determinó de la siguiente forma:

Donde:

No. veh. Liv

: Volumen de autos en la hora de máxima demanda.

Estos volúmenes vehiculares se calculan con base en la metodología seguida para los Costos por pérdida de capacidad de la vía, pero considerando la situación de estacionamiento.

$/Km:

Costo de operación por Km por tipo de vehículo, en función de la velocidad, en [$/Km]/veh.

Los Costos de operación por km por tipo de vehículo se calculan de la misma forma que para las condiciones de operación normales, sólo que considerando los volúmenes vehiculares para la condición de estacionamiento en la curva de velocidad vs. Volumen/capacidad.

Una vez calculados los Costos de Congestión para ambas condiciones (con y sin estacionamiento en vía), se calculó su diferencia y se multiplicó por la longitud efectiva de estacionamiento, para obtener el Costo correspondiente a la congestión por operación de los vehículos.

Finalmente se totalizaron los Costos por Congestión (por pérdida de capacidad de la vía, debido a las maniobras de estacionamiento y por operación de los vehículos) y se dividieron entre el número de vehículos estacionados en la hora de máxima demanda (el cupo máximo de vehículos del segmento analizado como estacionamiento en vía), obteniendo el Costo por Congestión/hora-cupo.

Metodología 3

A continuación se expresa el cálculo de cosos de congestión, partiendo de la base del incremento de costos en función del tiempo perdido.

($/h)

Donde:

D Tc Tiempo perdido por congestión.

VT valor económico del tiempo perdido en una hora.

D Co Variación en los costos de operación de los vehículos, en pesos/hora.

El valor económico del tiempo (VT) se actualizó con base al obtenido del estudio "Actualización de la demanda del SITP y colectivo de Santa Fe de Bogotá", equivalente a $835, en pesos de 1999, para una persona que trabaja y tiene un ingreso medio; se ajustó a precio de 2007 mediante el IPC. Este índice se calculó como el cociente entre el IPC para Mayo de 2007 y para Mayo 1999 (según estadísticas del DANE).

Costo de operación de los vehículos (D Co): es el costo en el que incurren los vehículos debido a la disminución de su velocidad durante su paso por una vía que presenta congestión.

Recomendación: Por lo anterior se considera que estas metodologías, utilizadas para la cuantificación de los costos por congestión, cuyo planteamiento fue presentado, es una buena opción para la cuantificación del Costo Social y Marginal, cuyos datos deberán ser planteados, valorados, calculador y estudiados conjuntamente por las entidades del Distrito (Secretaría de Desarrollo Económico, Secretaría de Hacienda, Secretaria de Ambiente, Secretaria de Movilidad y Secretaría de Salud) según las zonas de congestión de la ciudad.

ELEMENTOS QUE SE DEBEN TENER EN CUENTA EN UNA COBRO DE TASA POR CONGESTIÓN

La jurisprudencia constitucional ha definido los elementos de un gravamen que describimos a continuación.

Elementos de la obligación tributaria

En una obligación tributaria participan, por un lado, el sujeto activo, que es la entidad estatal con derecho para exigir el pago del tributo, el sujeto pasivo o persona en quien recae la obligación correlativa, el hecho gravado o situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva a la cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligación tributaria, y la base gravable y la tarifa, que son los elementos determinantes de la cuantía misma de la obligación"

Hecho generador.

Sin duda constituye el parámetro de referencia a partir del cual un gravamen se hace identificable y puede ser diferenciado de otro. "[E]s el elemento que en general mejor define el perfil específico de un tributo, puesto que, como lo señala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporación (Sentencia C-583/96), este concepto hace referencia a la situación de hecho, que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal."[20]

Sujeto activo.

En no pocas ocasiones la determinación del sujeto activo de la obligación tributaria ha generado problemas hermenéuticos. Por tal motivo, para superar estos impases la jurisprudencia constitucional ha elaborado una distinción tripartita. Así, en la Sentencia C-987 de 1999, al analizar una norma que permitía gravar la explotación de minas de propiedad privada, acusada de inconstitucional por no señalar los elementos del tributo, la Corte sostuvo lo siguiente:[21]

"En efecto, conforme al anterior análisis, y de acuerdo a ciertas distinciones elaboradas por la doctrina tributaria [22], es posible atribuir tres significados a la noción de sujeto activo de un tributo. Así, de un lado, es posible hablar del sujeto activo de la potestad tributaria, que es la autoridad que tiene la facultad de crear y regular un determinado impuesto. De otro lado, es posible hablar del sujeto activo de la obligación tributaria, que es el acreedor concreto de la suma pecunaria en que, en general se concreta el tributo, y quien tiene entonces la facultad de exigir esa prestación. Y finalmente, podemos hablar del beneficiario del tributo, que es la entidad que finalmente puede disponer de esos recursos."

Sujeto pasivo.

Siguiendo la doctrina, la Corte ha distinguido los sujetos pasivos "de iure" de los sujetos pasivos "de facto". A los primeros corresponde formalmente pagar el impuesto, mientras que los segundos son quienes en últimas deben soportar las consecuencias económicas del gravamen. "En los tributos directos, como el impuesto a la renta, en general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en los impuestos indirectos (…) el sujeto pasivo de iure no soporta económicamente la contribución, pues traslada su costo al consumidor final."[23]

Base gravable.

Como lo ha explicado la jurisprudencia de esta Corporación, la base gravable se define como "la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la obligación tributaria". [24] En otras palabras, constituye el quantum del hecho generador sobre el que se aplica la tarifa.

Sin embargo, no es necesario que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen en rigor sumas concretas o cantidades específicas a partir de las cuales será liquidado un tributo, por cuanto en algunas ocasiones hay razones de carácter técnico y administrativo que lo impiden. Por ejemplo, en la sentencia C-583 de 1996 la Corte analizó el punto y concluyó lo siguiente:

"De todo lo anterior puede concluirse que la ley no puede, por razones de tipo técnico que tienen que ver especialmente con la fluctuación de los valores de los distintos activos patrimoniales, entrar a determinar en cada caso concreto el valor de un bien. Debe entonces limitarse a indicar la manera como debe ser fijado ese valor. Así lo hace en el caso del impuesto predial y así también procede para la determinación del precio de la panela, base gravable de la cuota de fomento panelero, situaciones ambas que, como acaba de verse, han sido estudiadas por esta Corporación, que las ha encontrado avenidas al precepto constitucional consagrado en el artículo 338 superior."[25]

Tarifa.

Es la magnitud o monto que se aplica a la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente. [26] La regulación en cuanto al sistema y al método para fijar la tarifa en tasas y contribuciones especiales será objeto de un análisis en particular más adelante (ver fundamento jurídico 15 de esta sentencia).

Con todo, la Corte llama la atención en el sentido de que los problemas de interpretación para determinar si una ley, ordenanza o acuerdo, establece o no los elementos del tributo, no suponen la automática declaratoria de inconstitucionalidad porque, al igual que las demás normas, las leyes tributarias pueden plantear problemas hermenéuticos o defectos de técnica legislativa susceptibles de ser superados. Así lo ha reconocido de tiempo atrás la Corte en varios pronunciamientos [27], de los cuales se destaca la Sentencia C-253 de 1995, donde la Corte estudió la constitucionalidad de una norma mediante la cual se establecía la cuota de fomento ganadero y lechero, y en cuanto al tema que ahora ocupa la atención dijo lo siguiente:

"Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, pueden suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución. Toda persona está obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir – en general – quién lo debe hacer y por qué." (Corte constitucional, Sentencia C-155 de 2003)

BANCADA PARTIDO DE LA U

ISAAC MORENO DE CARO

HIPÓLITO MORENO GUTIÉRREZ

MARTHA ESPERANZA ORDOÑEZ VERA

ORLANDO CASTAÑEDA

SEVERO ANTONIO CORREA VALENCIA

ORLANDO PARADA DÍAZ

CLARA LUCIA SANDOVAL MORENO

ANDRES CAMACHO CASADO

MARIA ANGELICA TOVAR RODRIGUEZ

NELLY PATRICIA MOSQUERA

EDGAR ALFONSO TORRADO

JAVIER MANUEL PALACIO MEDINA

LILIANA DE DIAGO

PROYECTO DE ACUERDO 171 DE 2011

"Por el cual se crea en Bogotá Distrito Capital la tasa de congestión y se dictan otras disposiciones".

EL CONCEJO DE BOGOTÁ,

en uso de sus facultades, en especial de las previstas en los artículos 313 numeral 4 y 338 de la Constitución Política, el decreto 1421 de 1993.

ACUERDA:

ARTÍCULO 1. CREACIÓN. Créase la tasa por el uso de la infraestructura en áreas restringidas en Bogotá Distrito Capital, como mecanismo de integración dentro del marco de ciudad región para la circulación de vehículos que ingresan a la ciudad desde el segundo anillo externo de la región y que presentan restricción vehicular por número de placa.

ARTÍCULO 2. DEFINICIONES: Para los efectos del presente acuerdo se entenderán como sigue las siguientes expresiones:

ANILLO EXTERNO REGIONAL: El comprendido hacia el exterior del segundo peaje de salida desde el Distrito Capital.

TASA POR USO DE LA INFRAESTRUCTURA: La tasa tendrá como fundamento los vehículos que quieran hacer uso de la infraestructura vial de Bogotá con el fin de conectarse con otros municipios aledaños o realizar la entrada por un día en el que se encuentren en restricción vehicular.

ARTÍCULO 3. HECHO GENERADOR. Está constituido por el ingreso a Bogotá, Distrito Capital de los vehículos con restricción por número de placa desde el segundo anillo externo.

ARTÍCULO 4. SUJETOS PASIVOS: Serán sujetos pasivos de la tasa de congestión:

1. Los conductores de vehículos automotores particulares que siendo destinatarios de medidas de restricción vehicular por su número de placa, ingresen a la ciudad desde el anillo externo regional.

ARTÍCULO 5. SUJETOS EXCEPTUADOS. Se exceptuarán del pago de la tasa de congestión los siguientes vehículos:

1. Los destinados a la atención de emergencias, debidamente identificados.

2. Los registrados a quienes tengan su residencia, al interior de las zonas descritas en el numeral 2 del artículo precedente. Se exceptuarán no más de dos (2) vehículos por cada unidad, cuando su uso sea exclusivamente residencial.

3. Las bicicletas con motor eléctrico o con motor de combustión interna con capacidad menor a cincuenta centímetros cúbicos (50 c.c.)

4. Los destinados al transporte de alimentos y bebidas debidamente registrados ante la Secretaría de Salud.

5. La maquinaria de construcción.

6. Los que circulen las dos primeras y las dos últimas semanas de cada año.

ARTÍCULO 6. SUJETO ACTIVO. Será sujeto activo Bogotá, Distrito Capital-Secretaría Distrital de Hacienda.

ARTÍCULO 7. DEL RECAUDO. El Distrito Capital - Secretaría de Hacienda se encargará de las labores de recaudo, para el caso de los sujetos pasivos del numeral primero del artículo 4 del presente Acuerdo, pudiendo establecer acuerdos con entes públicos o privados encargados de la Administración, operación o recaudo de los peajes.

ARTÍCULO 8. BASES GRAVABLES, MÉTODO Y PROCEDIMIENTO. Será como sigue:

1. Para los vehículos que ingresen a la ciudad desde el anillo externo regional, la Administración Distrital considerará la proporción de vehículos que teniendo registro fuera de la ciudad circula dentro de la misma con base en la encuesta quinquenal de movilidad. La proporción se aplicará al monto que el Instituto de Desarrollo Urbano calcule como necesario para la rehabilitación de la malla vial arterial. Una vigésima parte de la suma resultante será dividida en el número de vehículos foráneos (proporción sobre el número de total de vehículos del Registro Distrital Automotor), a este resultado se le aplicará la proporción de días de restricción en el año (96/360) y luego la proporción de horas de restricción en el día (14/24).

ARTÍCULO 9. SISTEMA DE DEFINICIÓN DE CARGAS TRIBUTARIAS. Se asignarán por parte de la Administración Distrital factores al valor que resulte como base gravable, para obtener el valor al usuario, así:

  1. Para los vehículos que ingresen a la ciudad desde el anillo externo regional, se tomará el resultado obtenido en el cálculo de la base gravable y se aplicará un factor entre el 0,76 y 1,00. El valor resultante será aproximado a la centena más cercana.

PARAGRAFO. En ningún caso, el valor final al usuario por tasa de uso de infraestructura podrá ser superior a un (1) salario mínimo diario legal vigente para el ingreso desde el anillo externo.

ARTÍCULO 10. PROCEDIMIENTO PARA EL COBRO. El cobro podrá hacerse por el establecimiento de casetas de cobro, por medios tecnológicos gráficos o de identificación por radio frecuencia u otros que permitan comprobar el vehículo de que se trate, o por combinaciones de los mismos. Para los vehículos registrados en Bogotá, D.C. y previa autorización del propietario inscrito, podrá cobrarse durante la vigencia fiscal siguiente, junto con el pago del Impuesto sobre Vehículos Automotores.

ARTÍCULO 11. DE LA DELEGACIÓN PARA FIJAR EL VALOR AL USUARIO. Corresponderá al Alcalde Mayor de la ciudad la definición del valor al usuario de la tasa de congestión, dentro de los límites señalados en el presente Acuerdo.

ARTÍCULO 12. ACTUALIZACION. Las sumas y cifras variables con base en las cuales se calcula la base gravable, serán actualizadas cada cinco (5) años por cada una de las entidades competentes.

ARTÍCULO 13. REGLAMENTACIÓN. La Administración Distrital reglamentará el presente Acuerdo.

ARTÍCULO 14. VIGENCIA. El presente acuerdo rige a partir del 1 de enero del año 2.012.

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

Bermúdez Tabares Maximiliano. Congestión vehicular: Crisis de las ciudades y reacción social. Universidad Nacional de Colombia.

2 Thomson, I. La Congestión del Transito Urbano: Causas y Consecuencias económicas y sociales. CEPAL.

3 Originada en el mercado de capitales, como consecuencia de tres hechos fundamentales en la economía de los Estados Unidos, primero, a raíz de la reducción de tasas de interés con el fin de recomponer la economía tras los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, a saber: el otorgamiento de créditos hipotecarios a deudores sin capacidad de pago, que luego no soportaron el aumento gradual de las tasas; segundo, a la burbuja inmobiliaria, que empieza a darse por el aumento de la demanda, dadas las bajas condiciones crediticias; y tercero, al consecuente empaquetamiento y venta de dichas hipotecas en el mercado internacional de capitales. (Proyecto de Presupuesto Anual de Bogotá D.C., 2011. Secretaría Distrital de Hacienda. Noviembre de 2010).

4 Econometría S.A., Administrador Comité de la Industria Automotriz Colombiana. Diciembre de 2010.

5 Junta Directiva del Banco de la República. Informe al Congreso de la República. Bogotá. Julio 2010. ISSN - 1657 - 799X

6 Para mayor profundidad ver el Documento "Estudio sobre el Comportamiento del Parque Automotor de Bogotá y de otras ciudades Colombianas con Medidas de Restricción Vehicular" Enero de 2011. Secretaría Distrital de Movilidad.

7 Informe De La Junta Directiva Al Congreso De La República Marzo de 2011. ISSN - 1657 - 799X

8 Informe De La Junta Directiva Al Congreso De La República Marzo de 2011. ISSN - 1657 - 799X

9 Anna Matas Prat. Políticas de transporte y congestión en áreas urbanas: un panorama.

10 En la encuesta de movilidad no se encuentra desagregada la participación de transporte masivo y colectivo.

11 Ian Thomson and Alberto Bull. La Congestión Del Tránsito Urbano: causas y consecuencias económicas y sociales. Revista de la CEPAL. Pág. 109.

12 Manual de Planeación y Diseño para la Administración del Tránsito y el Transporte, Tomo I, Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. - Secretaría de Tránsito y Transporte, actualmente Secretaría Distrital de Movilidad.

13 Luis Willumsen. European Transport Policy: Ideas for Emerging Countries -Steer Davies Gleave. 28-32 Upper Ground, London SE1 9PD.

14 La tarifa de cargo por congestión en Londres incluye los costos del tiempo en los que dura el viaje por esa vía.

15 Ibidem

16 El factor 1.6 corresponde a los índices de ocupación promedio para autos y estimados en los estudios del Plan Maestro de Transporte de Santa Fe de Bogotá

17 El Factor de ajuste para equilibrar los Costos por pérdida de Capacidad de la vía fue estimado en 1.5 por esta consultoría, como aporte para equilibrar los Costos de Congestión respecto a la tarifa; su desarrollo en detalle se explica en el anexo 5.

18 Se variaron los volúmenes en dichos rangos teniendo en cuenta que son los volúmenes que se presentan en vías locales tipo V-4 y V-6, y la relación volumen/capacidad es menor que 0.5, condiciones que se buscan para establecer estacionamiento en vía.

19 Si es una vía de dos carriles en un sentido, el volumen vehicular a usar resulta de tomar la mitad del volumen que circula en ese sentido, ya que el total debe ser tenido en cuenta en la situación de estacionamiento (porque se recuesta todo el volumen sobre un solo carril).

20 Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero.

21 Ídem. La Corte concluyó que sí estaban determinados suficientemente cada uno de los elementos del gravamen.

22 Así, la distinción entre sujeto activo de la potestad tributaria y sujeto activo de la obligación tributaria es ampliamente aceptada en la doctrina tributaria. Para un resumen de esas posiciones, ver Álvaro Leyva Zambrano et al. "Elementos de la obligación tributaria" en Derecho Tributario. Bogotá: ICDT, 1999, pp 427 y ss.

23 Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 1996 MP. Alejandro Martínez Caballero.

24 Ídem.

25 Ver también las sentencias C-467/93, C-040/93, C-253/95.

26 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-537 de 1995. Ver también: Juan Rafael Bravo Arteaga, Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, Bogotá, Legis, 2000.

27 Pueden consultarse las Sentencias C-412/96, C-253/95 y C-987/99, entre otras.