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CORTE CONSTITUCIONAL Consejero Ponente Dr.: ANTONIO BARRERA CARBONELL Fecha: Septiembre 27 DE 1999 No. De rad.: T-713-99 SENTENCIA En
el proceso de revisión de los fallos proferidos por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santafé de Bogotá -Sala Laboral y la Corte Suprema de
Justicia - Sala de Casación Laboral, adoptados dentro del proceso relativo a la
acción de tutela instaurada por Luz Esmeralda Salazar Chávez contra la Veeduría
Distrital. I. ANTECEDENTES. 1.
Hechos. 1.1.
La demandante, quien venía laborando como Alcaldesa Local de Los Mártires en el
Distrito Capital de Santafé de Bogotá, dice que el día 4 de noviembre de 1998
se enteró, por una noticia publicada en el diario El Tiempo, que había sido
declarada insubsistente en virtud de una recomendación de la Veeduría
Distrital. 1.2.
Según dicha publicación el Secretario de Gobierno Héctor Riveros Serrato en su
condición de Alcalde Mayor (e) de Santafé de Bogotá D.C., declaró insubsistente
su nombramiento por haber incurrido en presuntas irregularidades en la
celebración de algunos contratos y por no permitir una amplia y transparente
participación de la comunidad en los encuentros ciudadanos con los que se
buscaba conformar el plan de desarrollo local. 1.3.
Considera la demandante que la entidad demandada debió notificarle que en su
contra adelantaba una investigación y así, darle la oportunidad de ejercer su
derecho a la defensa. 2.
Pretensión. Pretende
la demandante la tutela de su derecho fundamental al debido proceso que
considera vulnerado con la actuación de la Veeduría Distrital y del señor
Alcalde Mayor (e) de Santafé de Bogotá, D.C. 3.
Sentencias objeto de revisión. 3.1.
Primera instancia. El
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá - Sala Laboral,
mediante sentencia del 11 de diciembre de 1998 resolvió negar la tutela
impetrada por Luz Esmeralda Salazar Chávez con fundamento en las siguientes
consideraciones: -
Las averiguaciones que adelanta la Veeduría no constituyen procesos de carácter
disciplinario, correccional o penal; por lo tanto, en ellas no son de
obligatorio cumplimiento los principios que regulan las actuaciones en este
tipo de procesos. Es así como el artículo 122 del Estatuto Orgánico de Santafé
de Bogotá, prevé expresamente que no es necesario pedir informes al
involucrado. -
Afirma, que "si de las recomendaciones que dé la Veeduría, la
administración distrital adopta determinada decisión, ese acto administrativo
tiene su control legal, que no es otro que el ejercicio de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativo
de que trata el artículo 85 del C.C.A., subrogado por el artículo 15 del
decreto 2304 de 1989". -
En el caso sub-examine, la petente fue declarada
insubsistente en el cargo de Alcaldesa Local de Los Mártires, de manera que el
propio ordenamiento jurídico le ha concedido los instrumentos para hacer valer
los derechos que considere infringidos por la administración, si lo que la
motivó a expedir el acto administrativo fue la recomendación de la Veeduría. 3.2.
Segunda instancia. La
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, mediante sentencia del 27
de enero de 1999 resolvió confirmar la sentencia de primera instancia, por
considerar que frente al caso examinado la peticionaria cuenta con otro medio
de defensa judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa, con el fin
de dejar sin efecto el acto que, dice, la lesiona. Agrega,
que si lo que plantea la parte actora es simplemente la queja contra la
Veeduría por hacerle imputación sin oírla, es claro que se está frente a un
hecho cumplido que no admite la acción de tutela. 4.
Actuación procesal durante la revisión. 4.1.
Mediante auto del 12 de abril de 1999, la Sala ordenó poner en conocimiento del
Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C., tanto la demanda como las sentencias
dictadas dentro del proceso de tutela, con el objeto de que se pronunciara en
relación con las pretensiones de la demanda y con el problema jurídico que en
ella se plantea. En
cumplimiento de lo anterior, Héctor Riveros Serrato en su calidad de Secretario
de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C., a través de
comunicación de fecha mayo 3 del presente año señaló: "El
Doctor Ernesto Carrasco Ramírez, Veedor Distrital, en ejercicio del principio
de verdad sabida y buena fe guardada, consagrado en el numeral 5o. del artículo
120 del Decreto 1421 de 1993, atendiendo las conclusiones de sus dependientes
recomendó a este despacho, estudiar la posibilidad de separar del cargo a la
Doctora Luz Esmeralda Salazar Chávez y en el mismo escrito, manifestó proceder
a poner en conocimiento de las autoridades disciplinarias y penales competentes
la conducta de la funcionaria. A la comunicación anexó los informes de los
funcionarios investigadores de su entidad". "El
informe de la Veeduría Distrital que se refiere a la actividad de la Alcaldesa
Local de los Mártires, Doctora Luz Esmeralda Salazar Chávez, tuvo como objetivo
que la Administración estuviera al tanto de sus averiguaciones, en cumplimiento
de la función otorgada por el mismo Decreto 1421 de 1993, de dar apoyo a los
funcionarios responsables de lograr la vigencia de la moral pública en la
gestión administrativa en desarrollo del fin constitucional de participación
ciudadana y de control a las autoridades, en aras de contrarrestar la
corrupción y los actos inmorales que afecten el buen manejo de los recursos
públicos y la mejor prestación de los servicios para los que fueron creadas.
Situaciones que como bien lo manifiesta la Veeduría Distrital generan los
juicios de responsabilidad penal y disciplinaria a que hubiera lugar,
independientemente de las decisiones laborales que se tomen para la buena
marcha de la Administración, así aquellas no se presenten". "De
otra parte, resulta conveniente señalar que la razón que tuvo la Administración
Distrital para declarar la insubsistencia del cargo ejercido por la Doctora Luz
Esmeralda Salazar Chávez no fue otra diferente a la de mejorar la prestación
del servicio público que estaba a su cargo como Alcaldesa de la Localidad de
los Mártires, facultad discrecional consagrada en el numeral 8o. del artículo
38 del Decreto 1421 de 1993 que ejerció el nominador en cumplimiento de la ley,
en especial de las normas de provisión y remoción de empleos de cargos de libre
nombramiento y remoción, con miras a brindar mayores beneficios a la comunidad
del sector y en desarrollo de las políticas gubernamentales." 4.2.
Mediante auto del 6 de julio de 1999, la Sala ordenó poner en conocimiento de
Sergio Patrocinio Junco Muñoz, quien actualmente desempeña el cargo de Alcalde
Local de Los Mártires, tanto la demanda como las sentencias dictadas dentro del
proceso de tutela, con el fin de que se pronunciara en relación con las
pretensiones de la demanda y con el problema jurídico que en ella se plantea. En
cumplimiento de lo anterior, el doctor Segio
Patrocinio Junco Muñoz en su calidad de Alcalde Local de Los Mártires, a través
de comunicación de fecha julio 13 del presente año expresó lo siguiente: "Por
medio del Decreto 045 del 22 de enero de 1999, emanado de la Alcaldía Mayor de
Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, fui nombrado en el cargo de Alcalde Local
de Los Mártires, Código 030 grado 02, de la Planta Global de la Secretaría de
Gobierno. Decreto del que me notifique el 25 de enero de1999, y cuya
efectividad corrió a partir del primero (1o.) de febrero de 1999, fecha en la
que se protocolizó mi Posesión, firmándose el acta correspondiente". "Por
lo anteriormente expuesto, este servidor no tuvo, ni tiene conocimiento de los
hechos ocurridos sino hasta ahora y que generaron la acción de tutela por mi
antecesora doctora LUZ ESMERALDA SALAZAR CHAVES contra la Veeduría Ciudadana;
sin embargo, cabe anotar, que el nominador para el caso que nos ocupa (Alcalde
Mayor de Santa Fe de Bogotá) al tenor del numeral 8o. del Artículo 38 del
Decreto 1421 de 1993, tiene la facultad discrecional, en ejercicio del
cumplimiento de la Ley, de provisionar o remover a empleados de cargos de libre
nombramiento y remoción, condición ésta, que como Alcalde Local
pertenezco". 4.3.
Mediante auto del 1o. de septiembre del presente año, la Sala ordenó oficiar al
Veedor Distrital de Santafé de Bogotá D.C. para que remitiera a esta
Corporación copia del informe enviado por esa Veeduría al Alcalde Mayor de esta
ciudad, en relación con las actuaciones de la Alcaldesa Local de Los Mártires,
Luz Esmeralda Salazar Chávez, que dieron lugar a las averiguaciones iniciadas
con ocasión de la queja formulada por Alicia María Vallejo, en su condición de
contratista de la Secretaría de Gobierno. En
cumplimiento de lo anterior, Ernesto Carrasco Ramírez, Veedor Distrital,
mediante oficio de fecha 10 de septiembre del presente año, remitió a esta
Corporación los siguientes documentos: -
Copia del informe presentado por los funcionarios de la Delegada para la
Atención de Quejas y Reclamos al jefe de la Unidad de Investigaciones, fechado
el 14 de octubre de 1998. -
Copia del informe complementario suscrito por los funcionarios de la Delegada
de Quejas y Reclamos, de fecha 22 de octubre de 1998. -
Copia del oficio 19584, de fecha 22 de octubre de 1998, dirigido al Héctor
Riveros Serrato, Secretario de Gobierno del Distrito, por el Veedor Distrital
en ejercicio de la facultad consagrada en el numeral 5o. del art. 120 del
decreto 1421 del 21 de julio de 1993, en el cual expresa: "En
ejercicio del principio de verdad sabida y buena fe guardada y atendiendo las
conclusiones de la investigación adelantada por esta Entidad, cuyos informes
anexo, me permito recomendarle estudiar la posibilidad de separar del cargo a
la doctora Luz Esmeralda Salazar Chávez, actual alcaldesa local de Los
Mártires". "Es
claro para la Veeduría Distrital que la funcionaria en mención ha incurrido en
reiterados incumplimientos de sus funciones los que ha generado serios
problemas de índole contractual y presupuestal negando los espacios de
participación ciudadana y generando además un clima organizacional lamentable,
situación palpada por la comunidad quienes han manifestado sus voces de protesta". "Así
mismo estimamos que la conducta aludida debe ser puesta en conocimiento de las
instancias pertinentes para el inicio de las investigaciones disciplinarias y
penales, por lo que se procederá en consecuencia". II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1.
El problema jurídico planteado. Corresponde
a esta Sala decidir si en el caso sometido a revisión existió la vulneración
del derecho fundamental al debido proceso y si los medios judiciales, diversos
a la acción de tutela, son los adecuados para su protección, tal como lo
plantearon las distintas instancias, al resolver la acción de la referencia. 2.
Solución al problema. 2.1.
En virtud del art. 118 del decreto 1421/93, mediante el cual se dictó "El
régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá", se creó
la Veeduría Distrital como un órgano de control encargado de servir de apoyo
"a los funcionarios responsables de lograr la vigencia de la moral pública
en la gestión administrativa, asi como a los
funcionarios de control interno". La
Veeduría no sustituye en sus funciones a otros organismos que en virtud de la
Constitución o la ley cumplen funciones de control, pues su misión es verificar
que se obedezcan y ejecuten las disposiciones vigentes, controlar a los
funcionarios y trabajadores distritales para que cumplan debidamente sus
deberes, y solicitar a las autoridades competentes la adopción de las medidas
necesarias para subsanar las irregularidades y deficiencias administrativas que
detecte, en desarrollo de las competencias que específicamente se le asignan en
el art. 119 del referido decreto. Conviene
observar que el examen e investigación de las situaciones irregulares de que
tenga conocimiento la Veeduría se sujetan a los
siguientes principios básicos: "1.
Las actuaciones de la veeduría son gratuitas, se surte por escrito u oralmente
y no requieren intervención de apoderado". "2.
Para esclarecer la conducta de los funcionarios y trabajadores, se pueden
solicitar a ellos o a sus superiores el envío de los documentos, informes y
datos que fueren necesarios". "3.
Con el mismo fin, se pueden pedir explicaciones o aclaraciones verbales al
funcionario o trabajador y a las demás personas que se considere conveniente
oír, y realizar visitas de inspección a las entidades y sus dependencias". "4.
No se dará publicidad a las actuaciones. En consecuencia, no se suministrará
copia de los documentos que reposen en la veeduría o de los informes que la
misma haya recibido. Por solicitud del interesado, o porque así se considere
conveniente, deberá mantenerse en reserva el nombre de quien formule la queja o
reclamo, y 5.
Las recomendaciones y solicitudes del veedor serán formuladas verdad sabida y
buena fe guardada". Como
resultado de las investigaciones el veedor puede, entre otras atribuciones
"recomendar, en forma reservada que se retire del servicio a funcionarios
no amparados por ningún escalafón o estatuto de carrera" y,
"solicitar que contra los empleados de carrera o aquéllos designados para
periodo fijo se abra el correspondiente proceso disciplinario",
otorgándosele en este caso la atribución para intervenir en los
correspondientes procesos para aportar o solicitar pruebas y velar por la
regularidad y eficacia de aquéllos (art. 121 ordinales 1o. y 2o. decreto
1421/93). Conforme
a lo anterior, las investigaciones que adelanta la Veeduría no son asimilables
a las actuaciones propias de los procesos administrativos dirigidos a
establecer la responsabilidad disciplinaria de los empleados, funcionarios
públicos y trabajadores del orden distrital, pues existen otros órganos a los
cuales se les atribuye la competencia para tramitar dichos procesos. En
consecuencia, cumple una función de supervigilancia y
control para asegurar el imperio de la legalidad objetiva, que los servidores
públicos del distrito observen una conducta ajustada a cánones éticos y que
desempeñen sus funciones en forma eficiente, pudiendo simplemente cuando
detecten irregularidades pedir a las autoridades competentes la aplicación de
los correctivos que sean necesarios, los cuales, entre otros, pueden consistir
en solicitar el retiro del servicio de un funcionario o el trámite del
correspondiente proceso disciplinario. No le corresponde, por consiguiente, al
veedor imponer sanciones de tipo disciplinario. Así
las cosas, las recomendaciones y solicitudes que hace la Veeduría Distrital,
para que se retire del servicio o se investigue disciplinariamente a un
funcionario, no constituyen el resultado o la conclusión de un proceso
disciplinario, aun cuando aquéllas pueden dar lugar al ulterior trámite de un
proceso disciplinario. Sin embargo, la decisión de adelantarlo y su trámite son
atribuciones que corresponden a los órganos a quienes se les ha asignado la
respectiva competencia. Igualmente,
las actuaciones cumplidas por la Veeduría y las pruebas que hayan sido
recopiladas, sin citación y audiencia de la persona que pueda resultar afectada
con una posterior decisión disciplinaria de la administración distrital, son
inoponibles a ésta por no haber sido contradichas. Por lo tanto, deben ser
ratificadas dentro del correspondiente proceso disciplinario. 2.2. El proceso
disciplinario ha sido definido como el conjunto de actos concatenados que
conducen a la formación y expresión de la voluntad administrativa, en el
sentido de determinar si hay lugar o no a exigir responsabilidad disciplinaria
a un servidor público. 2.3.
Frente al caso concreto, observa la Sala, que la Veeduría Distrital no adelantó
en estricto sentido un proceso disciplinario, porque sus actuaciones estuvieron
dirigidas simplemente a cumplir las funciones propias que le han sido
señaladas, entre las cuales no se encuentra la de adelantar procesos
disciplinarios. Su actuación simplemente se limitó a establecer, con sujeción a
sus atribuciones, los presuntos hechos irregulares imputados a Luz Esmeralda
Salazar Chávez y a recomendar su separación del cargo. Hasta allí, su actividad
se considera, en principio legítima, con arreglo a la normatividad especial que
se ha reseñado, y dicha recomendación en nada se asimila a una decisión que
afecte disciplinariamente a la actora. En este orden de ideas, tampoco puede
pensarse que la recomendación de dicho funcionario viole el debido proceso, el
cual, según se expresó en la sentencia C-214/94, presenta los siguientes
caracteres: "Corresponde
a la noción de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los
procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen
los derechos de quienes están involucrados en la respectiva relación o
situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa
deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo
cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la
imposición de una obligación o sanción. " "En
esencia, el derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar
el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental,
como una garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad
nacional." "Del
contenido del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se
infiere que el derecho al debido proceso se desagrega en una serie de
principios particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz
del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda
asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida
a su decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios,
el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante
estatutos escritos que contienen mandatos reguladores de la conducta de las
autoridades administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio
regular de sus competencias" 2.4.
Aun cuando la actuación de la Veeduría es reglada, en la medida en que está
sometida a la observancia de ciertos parámetros jurídicos que determinan el
ámbito y el objetivo de su actuación, no requiere por virtud de la normatividad
que la rige el sometimiento al debido proceso regulado por el art. 29 de la
Constitución, dado que aquélla no conduce propiamente a la adopción de una
decisión vinculante jurídicamente para la persona afectada, aunque puede
juzgarse preparatoria en cierto modo a la actuación y posterior decisión que
conlleve a la separación del servicio o el adelantamiento de un proceso disciplinario. 2.5.
En razón de lo anterior la Sala considera que, en principio, la actuación de la
Veeduría se presume legítima, mirada bajo la óptica estricta de la normatividad
que la rige, porque dicho funcionario actuó en cumplimiento de un deber legal.
Por consiguiente, con dicha actuación no se vulneró ninguno de los derechos
constitucionales fundamentales invocados por la actora. 2.6.
Sin embargo, la actuación del señor Alcalde Mayor (e) de Santafé de Bogotá D.C.
si se estima irregular e ilegítima por las siguientes razones: a)
Es un hecho evidente que la recomendación del veedor en el sentido de separar
del servicio a la actora tenía como fundamento la comisión de hechos
irregulares que bien podían configurar falta disciplinaria e incluso delitos. b)
Cuando la administración tiene conocimiento de que un hecho constituye falta
disciplinaria, atentatoria contra el buen servicio administrativo, tiene el
deber de adelantar el correspondiente proceso disciplinario, asegurando la
observancia del debido proceso que, por disposición del art. 29 de la
Constitución, es de rigor en las actuaciones administrativas. No
es una mera opción de la administración la posibilidad de adelantar el proceso
disciplinario, ni preferir la declaración de insubsistencia del nombramiento
frente a la tramitación de éste, ni mucho menos encubrir con una declaración de
insubsistencia una verdadera y real destitución, sin cumplir con las reglas del
debido proceso, cuando existe de por medio la comisión de una falta
disciplinaria. Por
el contrario, es un deber de la administración que apunta no sólo a garantizar
el respeto por los derechos fundamentales de la persona que va a resultar
afectada con la decisión administrativa, sino el cumplimiento de principios y
valores constitucionales vinculados a la necesidad de asegurar el buen servicio
administrativo. En tal virtud, el referido deber tiene un claro sustento
constitucional en lo siguiente: 1) en el valor y respeto de la dignidad humana;
2) en la prevalencia del interés general; 3) en la necesidad de garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución y de proteger la honra de las personas; 4) en la garantía del
derecho al debido proceso administrativo; 5) en el principio de la
responsabilidad disciplinaria por la infracción de la Constitución y las leyes,
o por la conducta irregular que atente contra los principios que rigen la
actuación administrativa, como son los de igualdad, moralidad, eficiencia,
economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y buena fe (arts. 1, 2, 6, 29,
53, 90, 91, 95-1-2-3-4-7, 123, inciso 2, 124, 125, inciso 3, 126 a 129, 209,
210, inciso 3). Por lo anterior, la decisión del señor Alcalde Mayor (e) de
Santafé de Bogotá, D.C. en el sentido de proceder de plano a declarar insubsistente
el nombramiento hecho en el cargo que desempeñaba la peticionaria, equivale en
la práctica a la imposición de una sanción disciplinaria, sin haberse agotado
el proceso disciplinario que era de rigor para juzgar la falta que se le
imputaba, lo cual, constituye una violación flagrante de los derechos al debido
proceso, a la honra y al trabajo en condiciones dignas y justas. La
facultad discrecional que el numeral 8o. del artículo 38 del decreto 1421 de
1993 le otorga al señor Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C., no puede ser
arbitraria e irracional; requiere, por lo tanto, estar fundada en hechos
debidamente acreditados y que la medida sea proporcional a los fines de buen
servicio que con ella se pretenden alcanzar (art. 34 del C.C.A.). No
se adecua dicha medida a los fines de buen servicio cuando ella se utiliza con
el propósito de sancionar, mediante el retiro del servicio, al funcionario a
quien se le inculpa de la comisión de una falta que podía ameritar su
destitución, omitiendo las formalidades propias del debido proceso
disciplinario. Si
bien el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C. debe considerar las
recomendaciones del Veedor Distrital, con el fin de emplear los correctivos
necesarios para asegurar el buen servicio administrativo, ello no implica que
deba adoptar decisiones precipitadas e irreflexivas que conduzcan a la
violación de los derechos de las personas y de los principios, valores,
derechos y deberes constitucionales. 2.7.
Estando demostrada la violación de los aludidos derechos fundamentales debe la
Sala establecer si la tutela constituye el mecanismo idóneo y eficaz para su
protección, habida consideración de que la peticionaria cuenta con la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, medio alternativo de defensa judicial,
a través del cual no solamente puede protegerlos sino lograr la reparación de
los perjuicios causados. En
la sentencia SU-036-99 al resolver un caso similar al que ahora se estudia la
Corte expresó lo siguiente: "7.3.
Surge, entonces, el siguiente interrogante ¿es la acción de tutela el mecanismo
judicial idóneo para corregir el yerro en que incurrieron las directivas del
Hospital Central Militar de Santafé de Bogotá y el Ministro de Defensa?" "Si
bien los actores podrían demandar ante el contencioso administrativo no sólo
las resoluciones en las que se ordenó su desvinculación, sino las que
declararon ilegal el cese de actividades en las dos instituciones
hospitalarias, como lo entendieron los jueces de instancia, es claro que la
violación del debido proceso en el que incurrieron los entes acusados al no
agotar el procedimiento disciplinario que señala la ley 200 de 1995, hace
procedente la acción tutela, a efectos de lograr el restablecimiento de este
derecho fundamental, cuya garantía no se obtendría con la misma eficacia, si se
hace uso de medios ordinarios de defensa que, pese a ser idóneos para lograr el
reconocimiento de ciertos derechos de rango legal, tales como el pago de
salarios, indemnizaciones, etc., no resultan efectivos para la protección de
ciertos derechos de rango fundamental. Así lo ha reconocido esta Corporación en
algunas de sus providencias, al establecer: [SAH1] '...
no obstante que el amparo constitucional es improcedente en principio cuando
existe otro medio judicial de defensa, no duda esta Corte en reiterar los
criterios que sobre efectividad del mecanismo judicial alternativo ha venido
plasmando la jurisprudencia, según los cuales si aquél no es idóneo para la
finalidad de preservación cierta y real de los derechos fundamentales
afectados, en cotejo directo con la Constitución Política, aunque existan
formalmente, no desplazan a la acción de tutela.' (Corte Constitucional.
Sentencia SU- 667 de 1998. Magistrado Ponente, doctor José Gregorio Hernández
Galindo)'". "Si
bien en casos como los que son objeto de análisis, es claro que el juez de
tutela no pude desconocer competencias asignadas a otras jurisdicciones, como
lo sería, en este evento, pronunciarse sobre ciertos aspectos de tipo económico
derivados de la desvinculación de los actores por su supuesta participación en
las suspensiones colectivas de trabajo declaradas ilegales. Su competencia es
indiscutible cuando de lograr el restablecimiento de derechos como el debido
proceso, derecho que, por su naturaleza, requiere de una protección rápida y
eficaz que sólo se logra mediante el mecanismo de la tutela". "Dentro
de este contexto, la vulneración del derecho al debido proceso en el que
incurrieron los entes demandados, al no agotar el proceso disciplinario que
señala la ley 200 de 1995, y en el que era preciso demostrar la participación
activa de los actores en el cese de actividades declarado ilegal, hace de los
actos administrativos que ordenaron su remoción como empleados de las entidades
acusadas, contrarios a los enunciados del artículo 29 de la Constitución, hecho
que, en si mismo, justifica la procedencia de la
acción de tutela, a fin de dejar sin efectos los actos en los que se ordenó la
remoción de los actores y, en consecuencia, ordenar su reintegro". "Esta
orden de reintegro no significa que las entidades acusadas no puedan, una vez
reincorporados los actores a sus cargos, y si así lo consideran pertinente,
previa a la observancia del trámite que establece el Código Único
Disciplinario, insistir en su decisión de dar por terminada la relación laboral
existente con para con éstos. Puesto que la orden de reintegro, en este caso,
sólo busca el restablecimiento del derecho al debido proceso de los actores,
sin desconocer la facultad que el ordenamiento ha reconocido al empleador de
dar por terminada la relación laboral cuando existe una justa causa para
ello". "No
se realizará consideración alguna en relación con las prestaciones económicas
que de esta decisión de reintegro se puedan derivar, tales como
indemnizaciones, salarios dejados de percibir, etc., pues esta clase de
decisiones sólo las puede adoptar la jurisdicción competente para ello. Así lo
ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación (Sentencias T-476 de 1998,
Magistrado Ponente doctor Fabio Morón Díaz y SU- 667 de 1998, Magistrado
Ponente doctor José Gregorio Hernández Galindo, entre otras)". "'...hay
una diferencia de objeto entre la defensa y exigibilidad, por la vía judicial,
de los derechos laborales de origen puramente legal y la efectividad de los
derechos constitucionales fundamentales cuando de manera directa son afectados
por conductas u omisiones respecto de las cuales no es suficiente el poder de
decisión de los jueces ordinarios a la luz de las leyes que aplican, y aunque
ellos también están obligados a plasmar en sus sentencias los postulados
constitucionales, resulta evidente que si la materia misma del proceso
ordinario no cobija el motivo de la violación constitucional, la mayor amplitud
en el objeto de la demanda instaurada abre paso a la competencia del juez
constitucional en lo específicamente relativo a la protección de los derechos
fundamentales."' (Corte Constitucional. Sentencia SU- 667 de 1998.
Magistrado Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo)". Es
cierto que la actora tenía la posibilidad de demandar ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo el acto de la administración que declaró
insubsistente su nombramiento. Sin embargo, la omisión en que incurrió el señor
Alcalde Mayor (e) de Santafé de Bogotá D.C al no dar trámite al correspondiente
proceso disciplinario, para determinar la responsabilidad disciplinaria de la
actora, hace viable la pretensión de tutela de los mencionados derechos con el
fin de asegurar su protección efectiva que, a juicio de la Sala, no se lograría
con la misma eficacia a través del medio alternativo de defensa judicial, que
si bien se juzga idóneo para el reconocimiento de los derechos de rango legal,
atinentes al pago de los derechos laborales dejados de devengar, no resulta efectivo
en el caso concreto para el amparo de los derechos fundamentales que le fueron
desconocidos a la petente. 2.8.
En conclusión, por haberse violado los derechos fundamentales de la actora al
debido proceso, a la honra y al trabajo en condiciones dignas, se revocarán los
fallos de instancia. En su lugar, se concederá la tutela de los referidos
derechos, se dejará sin ningún valor ni efecto el acto administrativo que
declaró insubsistente el nombramiento de la demandante, y se ordenará su
reintegro al cargo a efectos de garantizar el goce efectivo de los referidos
derechos. Se
aclara, que el reintegro al cargo de la demandante se ordena únicamente para
las finalidades antes indicadas. Por consiguiente, el reconocimiento de los
derechos económicos que puedan corresponderle a la actora deberá ser reclamado
por la vía judicial adecuada. Además, el reintegro no implica la imposibilidad
de que la actora pueda ser removida de su cargo, previo el trámite del
correspondiente proceso disciplinario. III. DECISIÓN. En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- REVOCAR los fallos proferidos por la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, y del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá y, en su lugar, CONCEDER la tutela de los
derechos al debido proceso, a la honra y al trabajo en condiciones dignas y
justas. Segundo.- Dejar sin ningún valor ni efecto el decreto No.
919 del 3 de noviembre de 1998, proferido por el Alcalde Mayor (e) de Santafé
de Bogotá D.C., en el que se resolvió declarar insubsistente el nombramiento de
Luz Esmeralda Salazar Chávez, en el cargo de Alcalde Local de Los Mártires. Tercero.- ORDENAR al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C., que en
el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de
esta sentencia, disponga el reintegro de la actora al cargo de que era titular
en el momento en que se produjo la declaración de insubsistencia de su
nombramiento, con la finalidad de restablecer el goce de los derechos
fundamentales que le fueron conculcados, en la forma en que ha quedado
consignado en la parte motiva de esta ponencia. Cuarto.-
Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto
2591 de 1991. Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la gaceta de la corte constitucional y cúmplase. SALVAMENTO DE VOTO Referencia: Expediente T-201586 Acción de tutela instaurada por Luz Esmeralda Salazar
Chávez contra la veeduría distrital. Magistrado Ponente: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL Con
el acostumbrado respeto, me permito presentar las razones por las cuales salvo
el voto en el proceso de la referencia. En opinión de la mayoría, la
administración Distrital, en razón a la recomendación del Veedor Distrital,
debió iniciar un proceso disciplinario para proceder a la destitución de la
demandante y no, como ocurrió, declarar su insubsistencia. Tal omisión
constituye una violación de los derechos constitucionales de la demandante,
respecto de los cuales el proceso contencioso administrativo "no resulta
efectivo". Por lo tanto, se decide dejar sin ningún efecto el acto
administrativo por el cual se declara insubsistente a la demandante. Considero
que en esta oportunidad la Sala incurre en un vicio similar al que he tenido
oportunidad de cuestionar en los salvamentos de voto presentados a las
sentencias T-547-99, T-548-99 y T-550-99, entre otras, consistente en
desconocer el alcance de la regla constitucional según la cual la tutela
únicamente procede ante la ausencia de otro medio de defensa judicial. En las
sentencias mencionadas, la Corte, sin que mediara prueba alguna sobre su
ineficacia, desechó los medios ordinarios de defensa y propios de la jurisdicción
laboral, a fin de procurar la defensa del mínimo vital por vía de tutela. Al
respecto sostuve en el salvamento de voto a la sentencia T-548-99: "1.
La jurisdicción constitucional se ha convertido, con el paso del tiempo, en
jurisdicción ordinaria, particularmente para los efectos de ordenar pagos de
salarios y prestaciones sociales. Puede afirmarse que en relación con estas dos
pretensiones la primera ha terminado por subrogar a la jurisdicción ordinaria.
La acción de tutela ha transformado los medios judiciales ordinarios - proceso
ordinario y proceso ejecutivo - en medios subsidiarios o innecesarios. Se ha
operado en la práctica un cambio de diseño constitucional puesto que en la
realidad la acción de tutela ha perdido su carácter subsidiario y, en su lugar,
ha adquirido la connotación de medio principal y único de defensa. Desde el
punto de vista estructural, la mutación constitucional se refleja en el hecho
de que la Corte Constitucional se ocupa ahora primordialmente de promover el
cumplimiento de derechos contractuales o legales, lo cual ciertamente no
corresponde a su cometido institucional. 2.
Las primeras decisiones de la Corte Constitucional, proferidas en sede de
revisión, se justificaban en distintas razones que ponían de presente la
excepcionalidad de la asunción del conocimiento y resolución de una materia,
constitucional y legalmente asignada a otra jurisdicción y cuyo trámite se
enmarcaba en procesos y acciones definidos por el Legislador. Lamentablemente,
se ha creído que una política constitucional excepcional - que buscaba
estimular en la jurisdicción ordinaria y en los otros órganos del Estado una
mayor adhesión a la Constitución -, debe mantenerse de manera permanente. Este
camino labrado por la irreflexiva y mecánica aplicación de la doctrina
constitucional, conduce a desplazar de manera definitiva los linderos
constitucionales que separan las distintas jurisdicciones. 3.
En cada caso concreto se tiene que establecer si el medio ordinario es o no
idóneo para proteger un derecho fundamental. No es correcto que, por vía
general, como acontece, se descarte la procedencia del medio ordinario y, por
ende, se excluya a la jurisdicción ordinaria. Si para sustituir a la
jurisdicción ordinaria se requiere de un minucioso análisis práctico y singular
sobre la eficacia del medio judicial ordinario, entonces para aplicar el cuerpo
doctrinal elaborado por la Corte Constitucional relativo a la procedencia
excepcional de la acción de tutela, se debe en mi concepto precisar igualmente
de un examen detenido sobre los presupuestos materiales que no pueden estar
ausentes para deducir dicha consecuencia. Empero, esto no se hace. En las
sentencias de revisión, que se producen en serie y en masa, basta asimilar
genéricamente el salario al mínimo vital e intuir el fenómeno de congestión
judicial - que por lo demás nunca se podrá reducir hasta el punto de que el
juicio ordinario o el ejecutivo duren menos de los diez días hábiles que toma
el proceso de tutela -, para considerar que la tutela prevalece sobre los demás
medios judiciales de defensa. En este momento, un factor que se suma a los
motivos que llevaron al relevo de la jurisdicción ordinaria, sin duda está
representado por la mera aplicación formal de la doctrina de la Corte, la cual
ha decidido, sin matización alguna y sin agotar un examen de fondo, atraer
hacía sí el conocimiento indiscriminado de las causas laborales que son del
resorte de la jurisdicción ordinaria. 4.
Dado que el "otro medio de defensa judicial" está consagrado por la
ley, la acción de tutela en materia laboral sólo podría proceder - si se dieran
los requisitos para ello - como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Sin embargo, las sentencias de revisión de la Corte
Constitucional de hecho condenan al demandado a pagar, como medida de
restablecimiento del derecho conculcado. La sentencia proferida, en estas
condiciones, no responde al esquema del "mecanismo transitorio". Lo
anterior significa que para sustituir a la jurisdicción ordinaria se ha apelado
a la creación de un tercer tipo de acción de tutela - no prevista en la
Constitución -, la cual opera como "mecanismo definitivo", pese a que
el afectado dispone de otro medio de defensa judicial. 5.
La excepcionalidad de la tutela en asuntos laborales, no era en modo alguno
ajena a la circunstancia anotada. De ahí que en estricto rigor lo que se
pretendía proteger a través de la jurisdicción constitucional, más que el
derecho al trabajo, era el derecho a la vida y la dignidad, bajo la forma del
derecho al mínimo vital. La insuprimible equivocidad
de este derecho, demanda del juez constitucional una tarea de concreción en
cada caso. Pero, se ha preferido desconocer esta exigencia que obliga a
efectuar un sinnúmero de distinciones y precisiones. Ello explica que se
recurra con tanta frecuencia al expediente de simples presunciones y que el
"mínimo vital", unido o no a la idea de "congestión", se
aduzca sin más para marginar a la jurisdicción ordinaria, implícitamente
calificada como inepta para cumplir de manera responsable con la misión que en
mala hora le ha asignado el Estado de Derecho. 6.
Creo que ha llegado la hora de cimentar sobre bases no endebles las
elaboraciones jurisprudenciales más valiosas de esta jurisdicción, como es la
defensa del derecho al mínimo vital. Me temo que ello no podrá realizarse si la
Corte Constitucional se empecina en creer que ella es la única institución
llamada a defender la Constitución y a proteger los derechos fundamentales.
Participo del celo que ha caracterizado a la Corte Constitucional, pero no creo
que la defensa de la Carta exija que la Corte Constitucional se convierta en
juez laboral ordinario como de hecho se ha transformado. Por
el contrario, la Corte Constitucional debe exigir a la justicia ordinaria que
se someta a la Constitución y que haga propicia toda ocasión para proteger los
derechos fundamentales de quienes acuden ante ella. De este modo, se expande y
profundiza la cultura constitucional, vale decir, la práctica común a todas las
autoridades y personas de sujetar su comportamiento al respeto de los
principios y valores plasmados en la Constitución. Sólo a riesgo de una
hipertrofia de la Corte Constitucional - que en últimas enervaría su función de
garante del estatuto fundamental -, se puede sostener su actual ritmo de crecimiento
a expensas de las demás jurisdicciones, bajo la equivocada premisa de que la
defensa de la Constitución prescribe su forzosa suplantación. 7.
La falta de matización de la doctrina constitucional pone en peligro los logros
alcanzados e impide introducir a tiempo rectificaciones indispensables para
mantener vivo el ideario constitucional. El reto actual es el de impulsar a los
demás órganos del Estado a que se ciñan a la Constitución y acojan la doctrina
constitucional trazada por su máximo intérprete. Esto no puede hacerse si se
presume su incapacidad y su irresponsabilidad como órganos del Estado. La
jurisdicción ordinaria, en asuntos laborales, debe interpretar el contrato de
trabajo a la luz de la Constitución Política y asumir con denuedo la defensa
del derecho al mínimo vital; si no lo hace, o si no compromete sus mejores
esfuerzos y dilata excesivamente la resolución de las controversias, la Corte
Constitucional tiene a través de la acción de tutela contra sentencias y
providencias judiciales (vía de hecho), un poderoso instrumento para
implementar una política constitucional que conduzca al pleno sometimiento a la
Constitución. De otro lado, el acceso a la administración de justicia debe
inspirarse en el principio de igualdad. No se puede mantener indefinidamente
una jurisdicción laboral ad hoc que ventila para ciertas personas las causas
con la rapidez de la acción de tutela, cuando al mismo tiempo la jurisdicción
ordinaria realiza esa función con arreglo a las leyes sustanciales y procesales
que rigen en el país, en relación con el mismo tipo de asuntos y frente a las
partes que no han canalizado sus pretensiones a través de los jueces de tutela.
Si en verdad las fallas de la jurisdicción ordinaria son ostensibles, hasta el
punto de que no es ella prenda de garantía de la defensa de los derechos, la
Corte debería en un acto de elemental sindéresis declarar la existencia real de
un estado de cosas inconstitucional, de suerte que se adopten medidas de fondo
para poner término a una situación endémica que no podría tolerarse por más
tiempo sin poner en serio peligro la eficacia de los derechos fundamentales y,
lo que juzgo incontrovertible, la igualdad de todos de acceder a la justicia y
de someterse a las mismas reglas. En
cambio, la metodología asumida por la Corte Constitucional, consistente en
suplir de entrada a la jurisdicción ordinaria, no puede ser más deletérea. La
Corte se impone una carga que no es sostenible y que la distrae respecto de su
misión fundamental. De otro lado, impide que la jurisdicción ordinaria pueda
demostrar que es capaz de desempeñar responsablemente las funciones que le
atribuyen la Constitución y la ley. Lo que es peor: la Corte sigue creyendo que
es el único actor constitucional y, de este modo, se opone, sin ser consciente
de ello, a que la Constitución extienda de veras su imperio sobre todos los
colombianos y los órganos del Estado. La doctrina sobre el alcance del derecho
al mínimo vital y el derecho fundamental al trabajo - que sin confundirse con
el contrato de trabajo, lo irradia y penetra -, es tan firme que ya no se
justifica tener alejada a la jurisdicción ordinaria de su defensa. La energía
que la Corte Constitucional consume innecesariamente reteniendo para sí la
jurisdicción laboral, la podría utilizar con más provecho permitiendo que ésta
se ejerciera por los jueces ordinarios, reservándose ella para controlar luego
a través de la acción de tutela contra las providencias judiciales el
desconocimiento eventual de su doctrina constitucional cuando quiera que no fuere
observada. La Corte será más eficaz como guardiana de la Constitución velando
por que los demás órganos del Estado obedezcan sus dictados, que
sustituyéndolos en el ejercicio de sus responsabilidades primarias. Esto último
es lo que ha hecho en relación con la materia laboral y los resultados no
pueden ser más pobres. Los jueces laborales no se han sometido a la
Constitución dado que la Corte los ha remplazado. Esto tendría lógica si el
propósito de la Constitución se limitara a que sólo la Corte fuera su
destinataria, lo que dista de ser cierto y conveniente." En
el presente caso, la Corte descalifica el proceso contencioso administrativo,
que si bien "se juzga idóneo para el reconocimiento de los derechos de
rango legal, atinentes al pago de los derechos laborales dejados de devengar,
no resulta efectivo en el caso concreto para el amparo de los derechos
fundamentales que le fueron desconocidos a la petente",
a fin de proceder a la defensa de los derechos subjetivos de la demandante. En
primer término, cabe señalar que la afirmación transcrita, carece de
justificación en la sentencia. Como lo he expuesto repetidamente, en una
democracia constitucional, el juez o cualquier otra autoridad, no puede, de
manera legítima, sustentar sus decisiones en afirmaciones carentes de
motivación. Ello constituye una conducta arbitraria y contraria a los
postulados básicos del Estado social de derecho. De
otra parte, resulta pertinente recordar que en la sentencia SU-039/97 la Sala
Plena de la Corte dejó en claro las oportunidades en las cuales es posible que
la tutela opere de manera directa, a pesar de la existencia del proceso
contencioso administrativo. En dicha decisión, la Corte recoge los precedentes
jurisprudenciales de la Corte -entre las cuales se encuentra la sentencia
T-256/95- para señalar que la viabilidad de la tutela se condiciona a que se
demuestre de manera concluyente la incapacidad del proceso contencioso
administrativo, para proteger efectivamente el derecho constitucional violado.
En el presente caso se echa de menos tal demostración. Más aún, el intento por
realizarla, llevaría a la conclusión contraria pues, es bien conocido el efecto
de la utilización de la acción prevista en el artículo 85 del Código
Contencioso Administrativo: anulación (pérdida de efectos jurídicos) del acto
administrativo y restablecimiento del derecho (reintegro de la demandante), lo
que corresponde a la decisión adoptada en la presente sentencia. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado |