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Fallo 5017 de 1995 Consejo de Estado

Fecha de Expedición:
24/03/1995
Fecha de Entrada en Vigencia:
24/03/1995
Medio de Publicación:
Gaceta del Consejo de Estado
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Consejo de Estado

Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Cuarta

Consejero Ponente Dr.: Jaime Abella Zárate

Fecha: Marzo 24 de 1995

No. de Rad.: 5017-95

ESTATUTO PARA EL DISTRITO CAPITAL-Naturaleza. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA. FACULTAD IMPOSITIVA.

Ver el Fallo del Consejo de Estado 16255 de 2008

El Decreto 1421 de julio de 1993, tiene carácter material de ley. El ámbito de las facultades del Presidente otorgadas por el artículo 41 transitorio no fue solo el administrativo para lo cual goza, de por sí, de competencia que emana del artículo 189, sino para expedir normas sobre el régimen político, fiscal y administrativo. En consecuencia podía el Gobierno expedir normas especiales con fuerza de Iey que podían sustituir, modificar o complementar las leyes en materia fiscal vigentes para los municipios en general. El régimen del distrito es especial, distinto al de los demás municipios. Así lo ha reconocido y precisado esta Corporación en providencias de las Secciones Primera y Cuarta.

ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. ESTATUTO PARA EL DISTRITO CAPlTAL. COMPETENCIA FUNCIONAL. CONSEJO DE ESTADO.

Las demandas que se atienden corresponden a las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponde a la Corte Constitucional, aspecto que quedó definido por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en providencia de fecha 13 de octubre de 1994, con ponencia del Dr. Rómulo González Trujillo en la que aclaró que corresponde al Consejo de Estado la competencia para dirimir esta clase de impugnaciones y que a falta de procedimiento especial se sigue el ordinario, conforme a lo previsto en la parte final del artículo 206 del C.C.A. En conclusión, para los efectos de la controversia planteada, la confrontación habrá de hacerse solo en relación con las disposiciones constitucionales, quedando descartada cualquiera otras leyes, así sean estas especiales, como las relativas al régimen fiscal de los municipios o a determinados impuestos como el Decreto 1333 de 1986, la Ley 14 de 1983 o la Ley 44 de 1990, porque a cualquiera de estas podía introducir modificaciones el Estatuto especial para el Distrito Capital.

DlSTRlTO CAPITAL-Régimen Administrativo y Fiscal. CONGRESO. DELEGACION DE FUNCIONES. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades Legislativas. ESTATUTO PARA EL DISTRITO CAPITAL-Naturaleza. DECRETO CON FUERZA DE LEY.

Mediante el artículo 41 transitorio, se previó que si dentro del lapso allí dispuesto, el Congreso no ejercía su función de dictar la respectiva ley, el Gobierno expediría las normas correspondientes, vale decir, las que debería haber dictado el Congreso. Así el Constituyente otorgó facultades legislativas especiales al Gobierno, para que en sustitución del Congreso, lo reemplazara en la expedición de las normas contentivas del régimen especial. De modo que en obedecimiento a lo dispuesto en el artículo transitorio 41, fue expedido el Decreto 1421 de 1993, que es un cuerpo normativo especial, con rango y fuerza de ley, dictado en ejercicio de las atribuciones legislativas especiales, que por UNA SOLA VEZ, le otorgó directamente la Constitución al Gobierno para que actuara en sustitución del órgano legislativo, dictando las normas correspondientes, en materia política, fiscal y administrativa. De esta forma por tener competencia de carácter legislativo, habilitada por la misma Constitución, podía el Gobierno dictar la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324 de la Carta Política, sobre Régimen Especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, que comprende también la materia fiscal, en el entendimiento que dentro de este régimen se halla incluido el tributario, que junto con los regímenes político y administrativo, eran los tres temas que debía contener el Estatuto Orgánico de la Capital.

IMPUESTO PREDIAL-Naturaleza. SUJETO ACTIVO. SUJETO PASIVO. BASE GRAVABLE. TARIFA. CAUSACION DEL IMPUESTO PREDIAL. IMPUESTO PREDIAL-Evolución Normativa.

El Impuesto Predial es un tributo de carácter municipal que recae sobre las propiedades raíces, urbanas o rurales, ubicadas en las respectivas jurisdicciones municipales. El sujeto activo del impuesto es el municipio en cuya jurisdicción se encuentre situado el inmueble. A su vez, el sujeto pasivo es el propietario o poseedor del predio. La base gravable la constituye el avalúo catastral o el autoavalúo, del respectivo predio. La tarifa que inicialmente fue fija, actualmente debe ser diferencial y progresiva, teniendo en cuenta los usos del suelo, los estratos socioeconómicos y la antiguedad en la formación catastral. La tarifa será fijada por los respectivos Concejos y oscilará entre el 1 y el 16 por mil del respectivo avalúo. El impuesto se causa el 1o. de enero del respectivo año gravable. El Impuesto Predial tuvo como antecedente legal la Ley 48 de 1887, que autorizó a los departamentos para crearlo y recaudarlo. Ha sido objeto de modificaciones introducidas mediante las Leyes 20 de 1908, la 1a. y 4a. de 1913, 34 de 1920, los Decretos 2185 y 4133 de 1951, las Leyes 29 de 1983, 14 de 1983 y 44 de 1990.

IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. AVALUO CATASTRAL-Determinación. DECLARACION DE IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. AUTOAVALUO DE INMUEBLES. BASE GRAVABLE-Determinación.

A través de la Ley 44 de 1990, se efectuaron importantes modificaciones al impuesto, entre las cuales cabe destacar la redefinición del gravamen basada en la fusión de los impuestos predial, de parques y arborización de estratificación socioeconómicos y la sobretasa de levantamiento catastral, que tenían como base el avalúo catastral, en un solo impuesto denominado Impuesto Predial Unificado, constituyéndose en el único impuesto que pueden cobrar los municipios sobre el avalúo catastral. Ante el fracaso gubernamental en el objetivo de la Ley 14 de 1983 de actualizar Ios registros y avalúos catastrales a fin de ampliar y modernizar la base impositiva, rezagada como consecuencia del atraso de los catastros, se estableció la Declaración del Impuesto Predial Unificado cuya adopción sería opcional para los municipios, caso en el cual fue modificada la base gravable del impuesto, señalándose la obligación al contribuyente de informar el valor del predio, a través de la declaración del autoavalúo efectuado directamente por el propietario o poseedor del inmueble. Para los contribuyentes de los demás municipios, o sea, para los que no haya adoptado el sistema de la citada Declaración, la base gravable continúa siendo el avalúo catastral. El avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios obtenidos mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. Está conformado por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones existentes. De esta forma se establecieron dos procedimientos para la determinación de la base gravable del impuesto: fijación del avalúo catastral por parte de las autoridades catastrales y autoavalúo con declaración privada y liquidación del impuesto por parte del contribuyente.

AUTOAVALUO DE INMUEBLES-Limites. AVALUO CATASTRAL-Ajuste. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO.

Del texto del artículo 14 de la Ley 44 de 1990 se extrae con toda claridad que el autoavalúo tiene estos límites como mínimo, es decir, no puede ser inferior a estos valores:-al último autoavalúo aunque hubiese sido hecho por propietario o poseedor distinto al declarante y-al que resulte de multiplicar el número de metros cuadrados de área y/o construcción por el precio de metro cuadrado que por vía general fijen como promedio inferior las autoridades catastrales por sectores y estratos en cada municipio. El artículo 8o. de la ley consagró el sistema de ajuste anual de los avalúos catastrales entre el 70 y el 100 del l.P.C. (Indice de Precios al Consumidor del DANE) que debe ser fijado por el Gobierno Nacional previo concepto del CONPES.

AUTOAVALUO-Efectos fiscales. AUTOAVALUO EN IMPUESTO SOBRE LA RENTA.

La enorme incidencia que tiene la determinación del autoavalúo, el cual además de ser la base gravable del Impuesto Predial Unificado, prolonga sus efectos a los siguientes aspectos:-El autoavalúo constituye costo fiscal de los bienes raíces que tengan el carácter de activos fijos, para los efectos de establecer la renta o la ganancia ocasional que se produzca en su enajenación, tal como lo dispuso la Ley 44 de 1990 y lo ratificó la Ley 174 de 1994.-Adicionalmente aunque haya desaparecido el Impuesto complementario de Patrimonio, podrá incidir en la determinación de este, con repercusiones en la renta presuntiva, en la ganancia ocasional por herencia y otros efectos no identificados, particularmente en los no obligados a hacer ajustes por inflación.-En la negociación de predios, los municipios deberán tener en cuenta el autoavalúo incrementado en un 25% más la variación del índice de precios al consumidor (art. 15 Ley 44 de 1990).

BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO PREDIAL EN BOGOTA. AUTOAVALUO DE INMUEBLES-Límites. AVALUO CATASTRAL.

Del artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 claramente surgen las siguientes conclusiones: 1a. Que la base gravable del Impuesto Predial Unificado será la que establezca el contribuyente mediante autoavalúo de su inmueble. 2a. Que no hay tope máximo por el cual deba declararse. 3a. Que no hay pauta criterio o calificativo distintivo que obligue al declarante, sino que la norma le señala unos límites mínimos, al indicar que el autoavalúo no puede ser inferior a ninguno de estos valores:-Al avalúo catastral del año inmediatamente anterior incrementado con el I.P.C. (numeral 1o.).-Al autoavalúo del año anterior, incrementado el l.P.C. (numeral 1o.).-Al 50 del valor comercial del predio (numeral 3o.).-A las bases presuntas mínimas fijadas por la Administración Distrital (numeral 5o.). Entendido así el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, no cabe duda de que la base gravable está constituida únicamente por el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente el cual no podrá ser inferior a los parámetros que se acaban de enunciar. La referencia valor comercial en el numeral 3o. no está consagrada para que se declare en su integridad por el total de éste, sino por lo menos en la mitad del mismo.

SANCION POR VALOR DEL AUTOAVALUO-Improcedencia. VALOR COMERCIAL. AUTOAVALUO DE INMUEBLES. BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO PREDIAL EN BOGOTA. PRINCIPIO DE LEGALIDAD. OBLlGAClON TRIBUTARIA-Elementos. PRINCIPIO DE CERTEZA.

La Iey no consagró la obligación de declarar por el valor comercial, sino por más de la mitad de éste, pero no fueron señalados los elementos que lo configuran, ni las pautas para establecerlo y puesto que ni la Administración los tiene, no se encuentra razonable que el contribuyente incurra en falta sancionable por no ajustarse a lo que no está obligado; además, se trataría así de una sanción fundada en un hecho incierto y desconocida por todos. Es evidente que ni en el numeral acusado, ni en ninguna otra de las disposiciones del Decreto, se establecieron las directrices o parámetros que deberían seguirse para la determinación del valor comercial que podría ser la base para la liquidación oficial del Impuesto. Solamente en el proceso de verificación o discusión con el contribuyente, se prevé que en última instancia del proceso gubernativo se conozca en definitiva el citado valor comercial, que llega a convertirse en base gravable de liquidación del impuesto. Y dicho valor será fijado por un solo perito, aparentemente sin posibilidad de objeción, y lo que es más llamativo del sistema, es que ese perito es de Indole particular y designado por una entidad eminentemente privada como lo es la Lonja de Propiedad Raíz, es decir, sin más injerencia de las entidades públicas que la escogencia de la lista que esta les presente.

Consejo de Estado

-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Cuarta-

Santa Fe de Bogotá, D.C.,

marzo veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y cinco (1995).

Consejero Ponente: Doctor Jaime Abella Zárate.

Referencia: expedientes Nos. 5017, 5138 y 5486 Acumulados.

Actores: Ricardo Cifuentes Salamanca, MIGUEL ANGEL ENCISO PAVA Y BERNARDO ENRIQUE PERALTA ORTIZ, nulidad de los arts. 153 a 159 del Dcto. 1321 de 1993. Estatuto de Santa Fe de Bogotá, D.C.-Fallo_.

Los ciudadanos RICARDO CIFUENTES SALAMANCA, MIGUEL ANGEL ENCISO PAVA y BERNARDO ENRIQUE PERALTA ORTIZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, mediante escritos separados demandan la declaratoria de nulidad de los artículos 153, 154, 155, 156, 157, 158 y 159 del Decreto 1421 del 21 de julio de 1993, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 41 transitorio de la Constitución Política, para expedir el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá.

Los ciudadanos ENCISO PAVA Y PERALTA ORTIZ, dirigieron su acción únicamente contra el artículo 155, el primero de los nombrados demanda el numeral 3o. y el segundo, la disposición en su totalidad.

A solicitud del apoderado del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, mediante Auto del 25 de noviembre de 1994, se decretó la acumulación de los expedientes números 5138 y 5486 relativos a las demandas interpuestas por los ciudadanos MIGUEL ANGEL ENCISO PAVA Y BERNARDO ENRIQUE PERALTA ORTIZ, a la demanda promovida por RICARDO CIFUENTES SALAMANCA radicada bajo el No. 5017.

Surtido el trámite legal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia.

I. EL ACTO ACUSADO:

Las disposiciones acusadas del Decreto 1421 del 21 de julio de 1993, son del siguiente tenor:

DECRETO No. 1421 DE 1993

(julio 21)

Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 41 transitorio de la Constitución Política,

Decreta

Título XI

REGIMEN FISCAL

Artículo 153. Disposiciones generales. El establecimiento, determinación y cobro de tributos, gravámenes, impuestos, tasa, sobretasas y contribuciones en el Distrito se regirán por las normas vigentes sobre la materia con las modificaciones adoptadas en el presente estatuto.

Artículo 154. Industria y comercio. A partir del año de 1994, se introducen las siguientes modificaciones al impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital:

1a. Corresponde al Concejo, en los términos del numeral 3o. del artículo 12o. del presente estatuto, fijar su periodicidad. Mientras no lo haga y a partir del 1o. de enero de 1994, el período de causación será bimestral.

2a. Se entienden percibidos en el Distrito como ingresos originados en la actividad industrial los generados por la venta de los bienes producidos en el mismo, sin consideración a su lugar de destino o la modalidad que se adopte para su comercialización.

3a. Se entienden percibidos en el Distrito los ingresos originados en actividades comerciales o de servicios cuando no se realizan o presentan a través de un establecimiento de comercio registrado en otro municipio y que tributen en él.

4a. Se consideran actividades de servicio todas las tareas, labores o trabajos ejecutados por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que medie relación laboral con quien los contrata que genere contraprestación en dinero o en especie y que se concreten en la obligación de hacer sin importar que en ellos predomine el factor material o intelectual.

5a. Su base gravable estará conformada por los ingresos netos del contribuyente obtenidos durante el período gravable. Para determinarlos, se restará de la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios, los correspondientes a actividades exentas y no sujetas, así como las devoluciones, rebajas y descuentos, exportaciones y la venta de activos fijos. Hacen parte de la base gravable los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos los que no estén expresamente excluidos en esta disposición. Con base en estudios y factores objetivos, el Concejo podrá establecer presunciones de ingresos mensuales netos para determinadas actividades. La base gravable para el sector financiero continuará rigiéndose por las normas vigentes para él.

6a. Sobre la base gravable definida en la ley, el Concejo aplicará una tarifa única del dos por mil (2%) al treinta por mil (30%).

7a. El Concejo podrá eliminar el impuesto de avisos y tableros, mediante su incorporación en el de industria y comercio.

Parágrafo. La administración tributaria determinará las fechas de presentación de la declaración y pago del impuesto de industria, comercio y avisos y tableros correspondiente al año gravable de 1993, que en los demás aspectos se regirá por las normas vigentes.

Artículo 155. Predial unificado. A partir del año gravable de 1994, introdúcense las siguientes modificaciones al impuesto predial unificado en el Distrito Capital:

1a. La base gravable será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y el cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o autoavalúo del año inmediatamente anterior, según el caso, incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Cuando el predio tenga un incremento menor o un decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor valor.

2a. El contribuyente liquidará el impuesto con base en el autoavalúo y las tarifas vigentes. Lo hará en el formulario que para el efecto adopte la administración tributaria distrital. Si el impuesto resultante fuere superior al doble del monto establecido el año anterior por el mismo concepto, únicamente se liquidará como incremento del tributo una suma igual al ciento por ciento (100%) del predial del año anterior. La limitación aquí prevista no se aplicará cuando existan mutaciones en el inmueble ni cuando se trate de terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados.

3a. Cuando la administración establezca que el autoavalúo fue inferior al cincuenta por ciento (50%) del valor comercial del predio, liquidará el impuesto con base en este valor y se aplicará la sanción por inexactitud que regula el Estatuto Tributario. Para los años 1995 y siguientes el Concejo podrá elevar progresivamente el porcentaje del autoavalúo en relación con el valor comercial del inmueble, sin que pueda exceder del ochenta por ciento. Para efectos de lo previsto en el presente numeral, cuando el contribuyente considere que el valor comercial fijado por la administración no corresponde al de su predio, podrá pedir que a su costa, dicho valor comercial se establezca por perito designado por la lonja de propiedad raíz.

4a. Responderán solidariamente por el pago del impuesto, el propietario y poseedor del predio.

5a. La administración distrital podrá establecer bases presuntas mínimas para los autoavalúos de conformidad con los parámetros técnicos sobre precios por metro cuadrado de construcción o terreno según estrato, y

6a. El Concejo fijará las tarifas de acuerdo a la Iey. Mientras no Io haga, regirán para todos los predios las vigentes para el primer año de los formados según su categoría y estrato conforme a las disposiciones del Acuerdo 26 de 1991.

Artículo 156. Sobretasa a la gasolina. El Concejo podrá imponer una sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% de su precio al público.

La sobretasa se destinará a la financiación de los estudios, diseños y obras que se requieran para organizar y mejorar la red vial y el servicio de transporte colectivo de pasajeros que se preste por cualquier medio o sistema. También se podrá destinar a la adquisición de los predios y equipos que demande el cumplimiento del citado objetivo.

Dentro de los límites previstos en este artículo, el monto o porcentaje de la sobretasa será determinado por el Concejo y se empezará a cobrar a partir de la fecha que éste determine.

El establecimiento de la sobretasa no exige requisitos distintos de los fijados en este decreto.

Artículo 157. Valorización. Corresponde al Concejo establecer la contribución de valorización por beneficio local o general; determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras o fijar el monto de las sumas que se puedan distribuir a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto. Su distribución se puede hacer sobre la generalidad de los predios urbanos y suburbanos del Distrito o sobre parte de ellos. La liquidación y recaudo pueden efectuarse antes, durante o después de la ejecución de las obras o del respectivo conjunto de obras.

La contribución de valoración por beneficio general únicamente se puede decretar para financiar la construcción y recuperación de vías y otras obras públicas. A título de valorización por beneficio general no se puede decretar suma superior al cincuenta por ciento (50%) de los ingresos corrientes del Distrito recaudados en el año anterior al de inicio de su cobro.

Parágrafo. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, autorízase al Gobierno Distrital para introducir en las valorizaciones decretadas los ajustes y reducciones que fueren necesarios al monto distribuible y a los plazos y descuentos ordenados para su pago.

Artículo 158. Delineación urbana. La base gravable para la liquidación del impuesto de delineación urbana en el Distrito Capital será el monto total del presupuesto de la obra o construcción. La entidad distrital de planeación fijará mediante normas de carácter general el método que se debe emplear para determinar el presupuesto y podrá establecer precios mínimos de costo por metro cuadrado y por estrato. El impuesto será liquidado por el contribuyente.

El Concejo fijará la tarifa entre el uno (1) y el tres por ciento (3%). Hasta tanto el Concejo adopte dicha determinación se aplicará lo que resulte de sumar las tarifas vigentes para los impuestos de delineación urbana y ocupación de vías.

Elimínase el impuesto de ocupación de vías.

Artículo 159. Peajes. El Concejo Distrital en los términos del numeral 3 del artículo 12 del presente estatuto podrá establecer, dentro de los límites del Distrito, peajes en las vías de acceso a la ciudad o en las nuevas vías circunvalares y de alta velocidad. Su producto lo destinará a la construcción, mantenimiento, conservación y reparación de vías.

II. LAS DEMANDAS:

Los actores solicitan la nulidad de las disposiciones transcritas por violación de los artículos 4o., 29, 95 numeral 9o., 150 numerales 10 y 12, 313 numeral 4o., 317, 322, 338, el Título XIII, y artículo 41 transitorio de la Constitución Política.

Considera el actor CIFUENTES SALAMANCA que los artículos 153, 154, 155, 156, 157, 158 y 159 del Decreto acusado, quebrantan el ordenamiento Constitucional, por cuanto fueron expedidos por el Presidente de la República sin competencia, dado que no es facultad de éste establecer, crear, modificar y votar contribuciones fiscales o parafiscales, sino que dicha atribución es exclusiva del Congreso, en la forma como lo prevé el artículo 150_12 de la Carta, en concordancia con el artículo 338 ib.

Sostiene que dentro de las facultades que el artículo 189 confiere por razón de sus funciones al Presidente, no se encuentra la de establecer tributos. Que la atribución que le confiere el artículo 215, requiere declaratoria previa del estado de emergencia y las normas expedidas rigen de manera transitoria, requiriéndose la intervención del Congreso para que adquieran carácter permanente, en razón a que es únicamente dicha Corporación la que puede establecer tributos en el territorio nacional.

Entiende el demandante que Ias Ieyes especiales que organicen el Distrito Capital de acuerdo con el artículo 322 de la Carta, deberán estar acordes con la Constitución y con el régimen de los municipios.

Agrega que si bien el artículo 41 transitorio otorga facultades transitorias al Gobierno, la disposición no es derogatoria de la Constitución, ni le confiere facultades que éste no tiene dentro del marco constitucional. De manera que cuando se habla del régimen político, administrativo y fiscal debe entenderse que se trata de legislar sobre estas materias, pero dentro de las atribuciones de cada rama del poder público y que la facultad es para dictar el régimen especial obviando el trámite acostumbrado; por lo cual, no puede malinterpretarse pretendiendo que es una ley de poderes omnímodos en cabeza del Presidente como Jefe del Gobierno, y por encima de las facultades que constitucionalmente le corresponden.

Observa que el Constituyente estableció que las imposiciones fiscales deben provenir del legislativo, dándoles un sentido democrático y popular; y que en contravía de lo anterior estarían las facultades para que el ejecutivo decretara impuestos, en una clara alusión a los sistemas monárquicos y dictatoriales, en los que el gobernante decreta sus impuestos de acuerdo con sus criterios íntimos y particulares, conducta que para el actor, riñe con el fundamento del estado de derecho y resquebraja el sistema democrático, pues el decreto acusado constituye una afrenta al texto constitucional al permitir, so pretexto de un artículo transitorio, que sea el ejecutivo quien decrete las contribuciones fiscales y parafiscales, llegando inclusive a determinar los sujetos, los porcentajes de las tarifas y las bases gravables.

De otra parte, a juicio del actor PERALTA ORTIZ, el Gobierno desbordó las facultades del artículo 41 transitorio, al incluir en el Estatuto de Santafé de Bogotá materias de carácter fiscal cuya determinación es de exclusiva competencia de la ley a través del Congreso, no transferibles al ejecutivo por facultades extraordinarias, al prohibirlo expresamente la Carta.

Sostiene que con la expedición del artículo 155 del Estatuto, el ejecutivo excedió las facultades conferidas por dicho artículo 41, puesto que solamente podían ejercerse para establecer el régimen político y administrativo del Distrito Capital, con exclusión absoluta del régimen fiscal.

Igualmente, el ciudadano MIGUEL ANGEL ENCISO PAVA considera que debe anularse el numeral 3o. del mismo artículo 155, básicamente por las siguientes razones:

Según la disposición, la base gravable del impuesto predial unificado es el AUTOAVALUO, que no puede ser inferior al avalúo catastral o al autoavalúo dado al predio en el año gravable inmediatamente anterior-1993_, incrementado con la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificada por el DANE.

No obstante tal precisión, el numeral 3o., de la norma, autoriza a la administración tributaria distrital para que COMPARE EL AUTOAVALUO hecho y declarado por el contribuyente, no con el AVALUO CATASTRAL o con el autoavalúo reajustado, sino CON EL VALOR COMERCIAL DEL PREDIO, establecido por la Administración. Dicho valor comercial será la BASE GRAVABLE del impuesto predial unificado y de la sanción por inexactitud.

A juicio del demandante y conforme a la base gravable que describe la disposición, el valor comercial del predio no es factor determinante del autoavalúo y la cifra representativa del valor comercial no existe jurídica y legalmente para la época en que el contribuyente debe presentar la respectiva declaración del impuesto.

Estima la demanda, que la disposición acusada es violatoria del artículo 29 de la Constitución, pues para que el valor comercial del predio sea factor que determine la base gravable debe corresponder al resultado de un procedimiento preexistente legalmente establecido, respecto del cual exista claridad, certeza y conocimiento previo por parte del contribuyente, antes de la oportunidad para presentar la declaración, ésto es, debe conocerlo con certeza en virtud de las normas que rigen el tributo. Y no existe en el Decreto 1421 de 1993 procedimiento preestablecido que le permita al contribuyente determinar el valor comercial del predio.

Considera infringido el artículo 338 constitucional, porque se facultó a la Administración y a los peritos de la Lonja de Propiedad Raíz para ejercer atribuciones que la Carta no ha otorgado a entidad o funcionario público alguno, como las de establecer la Base Gravable del Impuesto Predial Unificado mediante el señalamiento de un VALOR COMERCIAL, arbitrario, sorpresivo, futuro y retroactivo, desconocido para el contribuyente por ser inexistente al momento de determinar su obligación tributaria, situación de la cual también deduce violación de los artículos 41 transitorio, pues éste no facultó al Gobierno para atribuir a la Administración ni a los peritos la determinación de la base gravable y 363 de la Carta, que prohibe la aplicación retroactiva de las Ieyes tributarias.

Estima que la determinación de la base gravable y la sanción en la forma anotada, aparece contraria a los conceptos de justicia y equidad consagrados en el artículo 95, numeral 9o., pues éstos implican el conocimiento previo del contribuyente, acerca de sus obligaciones tributarias y no el producto de hechos aleatorios, inciertos y futuros, frente a los cuales el contribuyente se halla totalmente desprotegido.

OPOSICION:

El apoderado del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, defiende la legalidad de las disposiciones acusadas y al efecto, destaca el carácter de Iey en sentido material que ostenta el Decreto 1421 de 1993, expedido en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 41 transitorio de la Constitución.

Señala que el régimen jurídico del Distrito Capital está integrado por los siguientes elementos normativos: 1) El determinado en la Constitución en los artículos 322 siguientes y demás disposiciones concordantes; 2) El determinado en las Ieyes especiales contentivas del Estatuto del Distrito y 3) El contenido en las disposiciones constitucionales y Iegales comunes a todos los municipios.

Indica que en cuanto a su origen, el Estatuto del Distrito Capital debió ser materia de legislación por parte del Congreso, salvo que se configurara, como en efecto ocurrió, el supuesto contemplado en el artículo 41 transitorio, caso en el cual las disposiciones deberían ser expedidas por el Gobierno Nacional. Entonces el Decreto, así reciba tal denominación, tiene el carácter material de la Iey. Agrega que el Gobierno ejerció una competencia directa (transitoria) que la Constitución claramente le otorgó, a fin de evitar que se configurara un vacío normativo para la Capital. Por tanto el Presidente debía expedir un estatuto para el Distrito contentivo de las disposiciones políticas, fiscales y administrativas, las cuales sólo pueden ser adoptadas mediante normas con fuerza de Iey.

Afirma que no tendría sentido y sería culpable por omisión el Gobierno, si sólo hubiese expedido normas administrativas para las cuales, tiene el Presidente expresa competencia (art. 189 C.P.). Y que si lo que le correspondía expedir al Gobierno eran las normas sustitutivas de la ley que establece el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital, dichas disposiciones corresponden en su contenido material a leyes y en modo alguno, pueden considerarse normas de carácter administrativo o reglamentario.

Aduce que dado su carácter especial, el Distrito Capital, posee una naturaleza jurídica sui generis y por ende una normatividad especial, siendo aplicable sólo en forma subsidiaria, como lo dispone la Constitución, la normatividad que rige para los municipios, siempre que no riña con los preceptos constitucionales y leyes especiales sobre el Distrito, de manera que no es cierto que a la Capital se le apliquen las disposiciones vigentes para los municipios, pues en ese caso, su régimen dejaría de ser especial.

Niega en consecuencia, que exista identidad normativa entre el Distrito Capital y el Régimen municipal, diferenciación que deduce del hecho de que dentro del Título XI relativo a la Organización Territorial, se incluyó en capítulos separados el régimen municipal general y el régimen especial para el Distrito (Capítulos 3 y 4 respectivamente).

De otra parte y en relación con los cargos formulados contra el artículo 155 del Decreto, sostiene que la razón por la cual se consagró a nivel Iegal la figura del autoavalúo responde a la necesidad de actualizar y ajustar a la realidad el valor de los bienes inmuebles, con miras a lograr una liquidación correcta del impuesto predial. Que el legislador quiso gravar el valor real de los bienes inmuebles, a fin de reducir la brecha existente entre el valor nominal (avalúo catastral) y el valor real (autoavalúo).

Explica que por falta de eficiencia de la Administración Municipal, la base gravable del impuesto predial nunca se mantuvo actualizada lo que trajo como consecuencia la disminución real del recaudo del tributo y el establecimiento de un doble sistema de avalúo de los inmuebles: el valor real del bien que no es otro que el determinado por los precios del mercado, y el valor ficticio nominal representado en el avalúo catastral original, vetusto y desactualizado, situación que dió lugar incluso al abuso de los propietarios, toda vez que uno era el valor declarado para efectos del pago del impuesto y otro, el valor por el cual se realizaba la transacción respectiva.

Niega como cierto que el valor comercial del inmueble no sea un factor determinante para que el contribuyente establezca el autoavalúo, puesto que el ideal del sistema es que el valor declarado sea equivalente, o por lo menos no muy distante del valor comercial del bien, que es en últimas el más aproximado de la realidad.

A juicio del representante del Distrito, la existencia de un límite mínimo para el valor declarado obedece a la necesidad de alinderar de alguna manera la libertad que tiene el contribuyente para declarar lo que vale su propiedad, entre los extremos del valor comercial y el valor mínimo fijado por la ley.

Explica que el querer del Iegislador fué confiar al mismo contribuyente la determinación final del valor del bien, y que si se tratara de sumas fijas, no tendría sentido que el contribuyente liquidara y mucho menos estableciera un valor mínimo, pues en ese caso, bastaría que la administración tomara el avalúo catastral inicial y lo actualizara hasta la época, multiplicado cada año por el índice de preciso (sic) del consumidor-I.P.C.-procedimiento que sí sería violatorio del derecho de defensa del contribuyente, pues es posible que en algunos casos los bienes no se hubieren valorizado al ritmo del l.P.C.

Agrega, que desde un principio es el contribuyente quien tiene la potestad de fijar el valor de un inmueble, teniendo como punto de vista dos extremos objetivos dentro de los cuales puede moverse: su antiguo avalúo catastral y el valor comercial del bien.

Sostiene que no puede afirmarse, sin caer en lo ingenuo, que el contribuyente se halle en total oscuridad y no tenga la menor idea de cual es el valor comercial de su inmueble y menos aún que lo enajene a la suerte de lo ofrecido por el comprador o por el valor de su avalúo catastral.

En el evento de un desfase de tal envergadura entre el avalúo declarado y el valor comercial del bien, que arroje una diferencia del 50% entre uno y otro valor la administración establece el valor de la base gravable (no la base gravable misma, que ya está establecida en la Iey), tomando como cifra el valor comercial cierto del bien, y que el particular tiene una instancia para defender sus derechos al solicitar el avalúo de peritos, para que el valor se ajuste a la realidad.

IMPUGNACION:

Concurre a los procesos como parte impugnante, la Delegada del Personero del Distrito Capital, quien con argumentos similares a los expuestos por el representante del Distrito, defiende la legalidad del artículo 155 del Decreto 1421 de 1993. Agrega que el artículo 95_9 de la Constitución, justifica la existencia misma del autoavalúo como mecanismo para establecer la base gravable del impuesto predial, pues es allí en donde la justicia y la equidad se ponen de manifiesto, dado que el más autorizado para determinar el valor de un inmueble es su propietario.

Señala que en el numeral 1o. del artículo 155, se estableció un tope máximo, a través del cual la administración presume que el avalúo catastral o el autoavalúo del año anterior, corresponde a una estimación real del valor del inmueble, pero que ello no es óbice para que señale en el numeral 3o., que si la administración llega al conocimiento de que el autoavalúo no obstante el parámetro indicado en el numeral 1o. no corresponde siquiera al 50% del valor comercial del inmueble, imponga las sanciones pertinentes.

COADYUVANCIAS:

De otra parte, los ciudadanos PILAR LUQUE DE SCHAEFER, BLANCA LUQUE DE HANISH, SANTIAGO LUQUE TORRES, ALVARO VIVAS TROCHEZ Y JUANITA LUQUE DE SOLANO, a través de apoderado especial, coadyuvan la acción intentada por el actor RICARDO CIFUENTES SALAMANCA, con el cual coinciden en afirmar que con las disposiciones acusadas se han infringido, en forma ostensible y manifiesta, los artículos 338, 313_4 y 189 de la Constitución y que el artículo 215 sobre estado de emergencia, es inaplicable.

Estiman que no obstante la facultad conferida por el artículo 41 transitorio, las normas demandadas no podían crear las contribuciones ni decretar los impuestos en la forma como lo estableció el Decreto 1421 de 1993 en su régimen fiscal, artículos 153 a 159. Que al concebir el término de régimen para el Distrito Capital, el artículo 322 de la Carta se refirió también al determinado por la Constitución y dentro de las competencias que ella fija se encuentra el artículo 338, que la establece privativa para la creación de impuestos por parte de los concejos dentro de su jurisdicción y el artículo 313_4 que asigna tal función a los concejos; por tanto, ni la ley ni el Decreto Legislativo podrán crear impuestos asignados a otra competencia diferente a la del legislativo nacional y solamente en cuanto al régimen fiscal, podían organizarlo señalando algunas competencias, funciones para organización del recaudo de los impuestos, etc., pero en manera alguna crear impuestos dentro de un nuevo Estatuto, como los autoavalúos, ni señalar su monto y demás modalidades de liquidación.

Señaló violados también el artículo 189, que no autoriza al Presidente para crear impuestos y el 41 transitorio, que como norma de excepción debe interpretarse en forma restrictiva.

ALEGATOS DE CONCLUSION:

Por la parte actora, presentó escrito de conclusión el ciudadano MIGUEL ANGEL ENCISO PAVA, en el cual ratifica los cargos de la demanda e insiste en que la base gravable del impuesto, es el valor que mediante AUTOAVALUO establezca el contribuyente, el cual no puede ser inferior al avalúo catastral o el autoavalúo vigente al 31 de diciembre del año anterior al gravable y la variación porcentual del índice de precios al consumidor, que son los únicos factores conocidos y determinantes del autoavalúo, como legítima y única base gravable, del impuesto predial unificado que rige en el Distrito Capital, por encontrarse previa y expresamente determinados en la Iey, de modo que el autoavalúo así practicado es la única base gravable que ninguna autoridad podrá desconocer.

Que el numeral 3o. del artículo 155 faculta a la administración para que con posterioridad al vencimiento del término Iegal para declarar, establezca el VALOR COMERCIAL del predio y lo tome como BASE GRAVABLE del impuesto, si a su juicio el AUTOAVALUO resulta inferior al 50%, de dicho valor comercial. Pero que al presentar la declaración el contribuyente no conoce el valor comercial, porque éste no existe Iegalmente, ni el declarante está en capacidad de saber cuáles serán los criterios o elementos de juicio que en el futuro tendrá la administración para fijar el valor comercial, dado que su determinación no corresponde a ningún procedimiento previamente preestablecido y que en esas condiciones dicho valor comercial resulta ser un acto subjetivo, futuro, sorpresivo, incierto y arbitrario actuación violatoria del artículo 29 de la Constitución.

Insiste en que el valor comercial no se determina conforme a las Ieyes preexistentes al acto por el cual el contribuyente debe declarar la base gravable del impuesto mediante el autoavalúo, sino por un acto arbitrario expedido con posterioridad al plazo para declarar. En consecuencia, el procedimiento contenido en la norma impugnada y la autoridad ejercida por el perito es inconstitucional y es prueba nula de pleno derecho porque su obtención se logra con violación de debido proceso.

Argumenta que la sanción por inexactitud que prevé la disposición, no solo es injusta sino abiertamente inconstitucional por cuanto el contribuyente, ante la ausencia de norma Iegal, está en imposibilidad de conocer el procedimiento y los elementos de juicio que tendrán en cuenta la administración y el perito para establecer el valor comercial del inmueble, además que la necesidad de perito, demuestra que el mencionado valor comercial no existe previamente a la fecha en que se debe declarar.

Reitera que la base gravable del impuesto determinado a costa del contribuyente mediante el establecimiento del valor comercial por perito, constituye una indebida delegación de funciones públicas, además de que dicho procedimiento resulta ilegítimo por cuanto la determinación de la base gravable del impuesto debe hacerla directamente la disposición que lo crea, y no por parte de perito, supliendo así la ausencia de norma legal que expresamente lo contenga o en su defecto por providencia administrativa o jurisdiccional, con carácter de cosa juzgada y luego de agotado el correspondiente procedimiento, que resuelva el fondo del asunto.

Enfatiza que el autoavalúo constituye la única base del impuesto predial unificado, por lo cual el cumplimiento de los requisitos señalados en el numeral 1o. del artículo 155 es razón Iegal y suficiente para que el autoavalúo sea prevalente y constituya la única base gravable frente a la cual, el referido valor comercial del predio, por ser un acto extemporáneo y de origen ilegítimo, no tendrá ningún valor.

Critica la facultad del Concejo para elevar progresivamente y hasta el 80% el porcentaje del autoavalúo en relación con el valor comercial, porque mantiene indefinidamente la incertidumbre para el contribuyente, dado que la Administración cada año podrá establecer nuevos valores comerciales, a su arbitrio, sin que el contribuyente pueda conocerlos previamente para comprobar la conformidad con los porcentajes que se señalan.

Subraya la violación del artículo 338 de la Carta, por cuanto la norma acusada no señala directamente la base gravable del impuesto predial unificado, sino que faculta a la administración y al perito para que establezcan el valor comercial del predio, el cual a su vez se constituiría en base gravable.

Reitera la violación de los artículos 95_9, 363 y 41 transitorio de la Constitución, conforme los conceptos expuestos en la demanda.

El apoderado del Distrito Capital, luego de efectuar algunas consideraciones en materia de facultad impositiva y de señalar que a cargo de la ley ha estado siempre la creación de tributos que desarrollarán y cobrarán los departamentos y municipios, precisa que a la ley le corresponde determinar los hechos, los sujetos y las bases gravables de los tributos, tal y como lo han hecho en este caso el Gobierno en forma SUSTITUTIVA del Congreso por mandado expreso de la Constitución, que así lo dispuso en su artículo 41 transitorio.

El Presidente no actuó en ejercicio de una facultad reglamentaria, sino que lo hizo en desarrollo del artículo 41 transitorio que le otorgó como atribución directa constitucional la de dictar por una sola vez el Estatuto de la Capital contentivo del régimen político, fiscal y administrativo.

Insiste en la falta de identidad normativa entre el Distrito Capital y el régimen municipal y en la no sujeción de las leyes especiales que lo rigen, a las disposiciones constitucionales y legales aplicables a los municipios.

Respecto de los cargos contra el contenido del artículo 155 del Decreto, precisa que la demanda interpreta erróneamente los criterios determinantes y el fundamento filosófico del autoavalúo.

Señala que éste se fundamenta en la necesidad de actualizar y ajustar al valor real los bienes inmuebles con el fin de lograr una correcta liquidación del impuesto predial, así como reducir la brecha existente entre el valor nominal (avalúo catastral) y el valor real del bien (autoavalúo) y hacer efectivo el espíritu de la Iey mediante la actualización de la base gravable del tributo.

Sostiene que el numeral 2o. del artículo 155 prevé el procedimiento para liquidar el autoavalúo, cuyo resultado no puede ser inferior a los siguientes dos límites: 1) El consagrado en el mismo numeral 2o., en cuanto no puede ser inferior al avalúo catastral o al autoavalúo del año inmediatamente anterior, según el caso, incrementados con la variación del índice de precios al consumidor, y 2) El establecido en el numeral 3o. en el sentido de que el autoavalúo no puede ser inferior, en todo caso, al 50% del valor comercial del bien. De manera que el numeral 2o. al consagrar las pautas para liquidar el autoavalúo no establece un valor fijo para después sorprender al contribuyente en caso de que este sea inferior a los límites establecidos en la Iey, pues tanto el procedimiento como los límites están fijados en el artículo 155, por lo que no es cierto que la norma viole el debido proceso o el derecho de defensa del contribuyente.

Insiste en que el establecimiento de un procedimiento para regular la libertad que tiene el contribuyente para el avalúo, ajustándolo a la realidad, no puede conducir a que por sí mismo viole el derecho de defensa y el debido proceso. Que en todas las etapas del autoavalúo es el contribuyente quien tiene la iniciativa de fijar el valor y el único evento en que la pierde, por desfase en más del 50%, goza de oportunidad de controvertir la decisión de la Administración, a través del dictamen del perito, para que el valor se ajuste a la realidad.

De otra parte, con ocasión del traslado para alegar en el proceso No. 5486, el apoderado del Distrito, presenta un análisis general sobre los fiscos territoriales y los impuestos Predial y de Industria y Comercio (?), en el cual precisa respecto del primero, que la constitucionalidad del impuesto predial unificado fue definida por la Corte Constitucional al declarar exequible el artículo 3o. de la Ley 44 de 1990, y que los criterios expresados en dicho pronunciamiento son válidos para el asunto en estudio, puesto que el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, no hizo cosa diferente que establecer el autoavalúo como forma de determinación de la base gravable.

Sostiene que el Iegislador eligió este método, porque resulta más equitativo y justo, que la base gravable sobre la cual los ciudadanos deban liquidar el impuesto predial, no sea un obsoleto y atrasado sistema catastral, sino que sea el valor comercial de los bienes, que a su vez se determina por el mercado inmobiliario, que a la postre es el verdadero y real valor del bien.

Que al consagrarse que la base gravable la determine el contribuyente a través del autoavalúo, se cumple con los preceptos constitucionales de equidad, justicia y eficiencia de los tributos, y no constituye una forma arbitraria de la administración tributaria. Así mismo, al tener en cuenta el valor comercial del inmueble se da cumplimiento estricto a lo preceptuado en el artículo 363 de la Carta, toda vez que el valor comercial es un valor cierto y verídico otorgado por las leyes del mercado y que es lo que en efecto posee el contribuyente en su haber patrimonial.

Agrega que el sistema del autoavalúo no riñe con el establecimiento de límites mínimos en la determinación de la base gravable, ni con la previsión de consecuencias jurídicas en los eventos de no liquidarse conforme lo indica el legislador y que tan equitativo y justo es el sistema, que establece parámetros mínimos y máximos de la base gravable y del impuesto a pagar.

Subraya finalmente, que se establece un margen de diferencia no objeto de determinación oficial, ni de discusión, que absorbe la subjetividad que puedan tener los individuos frente al valor del mercado del bien, margen no sancionable que se fijó en el 50% del valor comercial y que aún con la autorización para incrementarlo, existirá una diferencia que no tiene consecuencias jurídicas.

También presentó escritos de conclusión la Delegada del Personero de Santafé de Bogotá, a través de los cuales previó resumen de las posiciones jurídicas expuestas, y luego de reseñar los antecedentes del impuesto predial, defendió la legalidad de las disposiciones acusadas e insistió en el carácter legislativo del Decreto 1421 de 1993, dadas las facultades otorgadas por el Constituyente en el artículo 41 transitorio.

MINISTERIO PUBLICO:

Representado por los señores Procuradores Séptimo y Octavo ante la Jurisdicción, presentaron sus alegatos de conclusión a través de los cuales solicitaron denegar las pretensiones de las demandas, con los siguientes argumentos:

La Dra. Ana Margarita Olaya de Obando, Procuradora Séptima, en relación con la demanda promovida por el ciudadano RICARDO CIFUENTES SALAMANCA, considera que el artículo 41 transitorio de la Constitución no hizo cosa distinta que autorizar al Gobierno por una sola vez, para reemplazar al Congreso en su función de dictar las leyes que regulan el régimen especial del Distrito Capital, si éste no cumplía dentro de determinado plazo; que por tanto el Decreto 1421 tiene una clara jerarquía Iegal, pues fue promulgado mediante el fenómeno de la traslación de poderes que hizo el Constituyente del Congreso al Ejecutivo.

Agrega, que el Gobierno Nacional quedó investido de poderes amplísimos para dictar las normas pertinentes relacionadas con el sistema político, fiscal y administrativo de la Capital, por lo que el Gobierno quedó facultado para dictar normas en materia fiscal, como las contenidas en los artículos materia de acusación.

El Dr. Jaime Ossa Arbeláez en su carácter de Procurador Octavo y dentro de la acción instaurada por el ciudadano MIGUEL ANGEL ENCISO PAVA, contra el numeral 3o. del artículo 155, considera que basta hacer una simple y elemental confrontación entre el artículo 29 de la Constitución y la norma acusada para concluir que ésta no contraría las disposiciones constitucionales porque ambas recaen sobre situaciones diferentes. Que la primera se refiere al juzgamiento de personas y fija los principios generales que deben ser observados, y que la segunda, en la parte que objeta la demanda, reglamenta no ese juzgamiento sino una situación eminentemente tributaria y establece un mecanismo para determinar la base gravable sobre la que el contribuyente debe calcular el monto del impuesto predial.

Estima que la disposición, al facultar al contribuyente para que en el caso concreto pida que no se tenga en cuenta el valor comercial señalado por la administración, sino el indicado por el experto, no hace cosa distinta que asegurar el ejercicio del derecho de defensa que precisamente consagra el artículo 29 de la Constitución.

A juicio del señor Procurador, es facultativo de la administración verificar las declaraciones del impuesto predial y establecer si se ha incurrido en inexactitud, pues de todos modos es justo y equitativo que la administración pueda hacer las gestiones que sean pertinentes para evitar que sus intereses sean lesionados por Ios contribuyentes y que éstos incumplan sus obligaciones fiscales, como también es justo y equitativo que el declarante pueda objetar el valor comercial que establezca la administración.

Destaca, que los elementos que integran la base gravable no son fijados por la administración o por un perito, sino por el artículo 155 del Decreto que en su numeral 1o. prevé que aquella será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente, por lo cual tampoco prospera la violación del artículo 338, porque si bien el ordinal 3o. acusado, se refiere en cierto sentido a la base gravable, en realidad contempla una situación distinta, pues se trata de una prohibición, en el sentido de que el autoavalúo no puede ser inferior al 50% del valor comercial del inmueble.

Así mismo precisa que la disposición no tiene aplicación retroactiva (art. 363 C.P.), por cuanto el mismo Decreto dispuso en su artículo 155, que a partir del año gravable de 1994, se introducen al impuesto predial unificado las modificaciones que contiene, y que el Decreto fue publicado en el Diario Oficial No. 40958 de 1993.

CONSIDERACIONES DE LA SALA:

Advierte la Sala que las acusaciones dirigidas contra las disposiciones del Decreto 1421 de 1993, materia de las demandas, se pueden sintetizar en dos: un cargo general de incompetencia del Presidente de la República para expedir los artículos 153 a 159 del Decreto y un ataque contra el contenido del artículo 155, especialmente el numeral 3o. en materia de Impuesto Predial Unificado.

1. INTRODUCCION

Está de acuerdo la Sala con algunas de las precisiones formuladas por el apoderado del Distrito Capital, a saber:

-El Decreto 1421 de julio de 1993, tiene carácter material de ley.

-El ámbito de las facultades del Presidente otorgadas por el artículo 41 transitorio, no fue solo el administrativo para lo cual goza, de por sí, de competencia que emana del artículo 189, sino para expedir normas sobre el régimen político, fiscal y administrativo.

-En consecuencia, podía el Gobierno expedir normas especiales con fuerza de ley que podían sustituir, modificar o complementar las leyes en materia fiscal vigentes para los municipios en general.

-El régimen del Distrito es especial, distinto al de los demás municipios. Así lo ha reconocido y precisado esta Corporación en providencia de las Secciones Primera y Cuarta.

De ahí que las demandas que se atienden corresponden a las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponde a la Corte Constitucional, aspecto que quedó definido por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en providencia de fecha 13 de octubre de 1994, con ponencia del Dr. Rómulo González Trujillo, en la que aclaró que corresponde al Consejo de Estado la competencia para dirimir esta clase de impugnaciones y que a falta de procedimiento especial se sigue el ordinario, conforme a lo previsto en la parte final del artículo 206 del C.C.A.

Por tratarse de normas jurídicas con rango de Iey, su confrontación no puede hacerse con otras de igual categoría sino con las que, en la escala jerárquica ocupan lugar preferente, o sea, la Constitución misma.

En conclusión, para los efectos de la controversia planteada, la confrontación habrá de hacerse sólo en relación con las disposiciones constitucionales, quedando descartadas cualesquiera otras Ieyes, así sean éstas especiales, como las relativas al régimen fiscal de los municipios, o a determinados impuestos como el Decreto 1333 de 1986, la Ley 14 de 1983 o la Ley 44 de 1990, porque a cualquiera de éstas podía introducir modificaciones el Estatuto Especial para el Distrito Capital.

2. FALTA DE COMPETENCIA DEL PRESIDENTE

El primer cargo que debe analizarse es el relativo a la falta de competencia del Presidente para modificar el régimen fiscal establecido en las leyes vigentes, por ser la creación, establecimiento, modificación y supresión de los impuestos y gravámenes en general, de competencia privativa del Congreso de la República, consagrada en las normas citadas como transgredidas y que corresponden al principio democrático de que no puede haber impuestos sin representación del pueblo.

Los preceptos demandados, que se hallan transcritos en las páginas 2 a 7 de este fallo, contienen nuevas disposiciones e introducen modificaciones al régimen fiscal vigente en el Distrito Capital, en los siguientes aspectos:

Artículo 153: De manera general, consagra reglas sobre el establecimiento, determinación y cobro de los tributos, gravámenes, impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones en el Distrito.

Artículo 154: Introduce modificaciones al Impuesto de Industria y Comercio.

Artículo 155: Introduce modificaciones en materia del Impuesto Predial Unificado.

Artículo 156: Autoriza al Concejo Distrital para imponer una sobretasa al consumo de la gasolina motor.

Artículo 157: Dicta disposiciones en la materia de la Contribución de Valorización.

Artículo 158: Contiene disposiciones en materia del impuesto de delineación urbana.

Artículo 159: Autoriza al Concejo Distrital para establecer peajes.

Sobre los alcances y naturaleza de las facultades otorgadas por el Constituyente, directamente al Presidente en el artículo 41 transitorio, esta Sala en sentencias del 27 de enero de 1995, las consideró con fundamento constitucional suficientes para expedir el Decreto 1421 de 1993. Se expuso en la sentencia con ponencia de la Dra. Consuelo Sarria Olcos, expediente 5194 (actor: Clemencia Solano y otra).

Podía en consecuencia el legislador (bien el Congreso o en su defecto el Gobierno) dictar normas de carácter legislativo en materia fiscal atendiendo tanto el mandato constitucional sobre su vigencia (artículo 338 inciso 3o.) como a los principios de equidad, eficiencia y progresividad que para el sistema tributario prevé el artículo 363 ibídem.

Y en la sentencia dictada en el expediente 5021 (Ponencia Dr. Jaime Abella Zárate, actor: Hernando Pinzón Avila), se dijo:

...

Fue voluntad del Constituyente de 1991, organizar a la ciudad de Bogotá, que ostentaba la categoría de Distrito Especial, como Distrito Capital; y acorde con tal status, dotarla de un régimen excepcional y propio que la diferenciara del tratamiento normativo dado a los demás municipios del país.

Se quiso entonces, proveer al Distrito Capital de herramientas e instrumentos jurídicos suficientes y acordes con su importancia y condición, a fin de adecuarlo a los requerimientos básicos de su desarrollo, y que siendo la Capital objeto de normas especiales, su régimen fuera consagrado en un cuerpo normativo con la categoría, permanencia e imperatividad de la ley.

Los artículos 322, 323 y 324 de la Carta, entre otros, hacen relación al régimen especial de Santafé de Bogotá, a su condición de Distrito Capital, determinando que el mismo contendrá los aspectos político, fiscal y administrativo de la entidad territorial. Así en el inciso 2o. del artículo 322, se precisó que:

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. (Subraya la Sala).

De esta forma destaca la Sala que el régimen político, administrativo y fiscal de Distrito Capital, es el que para la ciudad establecen la propia Constitución, las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten y supletivamente, el ordenamiento común vigente para los demás municipios, tal como lo interpretó y consignó el mismo Decreto 1421 de 1993 en cuyo artículo 2, dispuso:

Régimen aplicable. El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establece expresamente la Constitución, el presente estatuto y las Ieyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios.

Por otra parte, y en previsión de posibles demoras por parte del Congreso en la expedición de las Ieyes especiales previstas el Constituyente de 1991, en el artículo transitorio 41, estableció que:

Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323, y 324 sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el Gobierno por una sola vez expedirá las normas correspondientes.

Mediante la disposición transcrita, se previó que si dentro del lapso allí dispuesto, el Congreso no ejercía su función de dictar la respectiva ley, el Gobierno expediría las normas correspondientes vale decir, las que debería haber dictado el Congreso. Así el constituyente otorgó facultades legislativas especiales al Gobierno, para que en sustitución del Congreso lo reemplazara en la expedición de las normas contentivas del régimen especial.

De modo que en obedecimiento a lo dispuesto en el artículo transitorio 41, fue expedido el Decreto 1421 de 1993, que es un cuerpo normativo especial, con rango y fuerza de ley, dictado en ejercicio de las atribuciones legislativas especiales que UNA SOLA VEZ, le otorgó directamente la Constitución al Gobierno para que actuara en sustitución del órgano legislativo, dictando las normas correspondientes, en materia política, fiscal y administrativa.

Uno de los sistemas utilizados por el Constituyente en la parte final destinada al tránsito constitucional, para obtener la regulación legal de ciertos temas que por su naturaleza competen al Congreso, consistió en que de no hacerlo éste en determinado tiempo podría hacerlo el Gobierno Nacional u otros organismos mediante decretos con fuerza de ley. Este mecanismo se encuentra consagrado a título de ejemplo, en los siguientes artículos transitorios: el 14 sobre el reglamento del Congreso que facultó al Consejo de Estado para expedirlo; el artículo 21 sobre el régimen de la carrera para algunos empleados oficiales; el artículo 42 sobre control de población en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y en los artículos 43, 55 y 56 sobre otros temas. Las facultades especiales conferidas condicionalmente al gobierno por tales artículos se diferencian de las facultades extraordinarias, precisas y protémpore concedidas en otras de las disposiciones transitorias pero tienen de común que los decretos así expedidos gozan de categoría y fuerza de ley pues debían dictarse en el evento de darse el silencio del Congreso.

De otra parte, Ias facultades que el Constituyente, de manera excepcional y única, radicó en cabeza del Gobierno, también son diferentes de las facultades extraordinarias, que al amparo del artículo 150 numeral 10 de la Carta, puede el Congreso en cumplimiento de sus funciones, conceder al Gobierno para que éste actúe como legislador extraordinario, con las limitaciones en cuanto a materia, tiempo, iniciativa, etc., pues sabido es que entre otras previsiones, no pueden ser conferidas para decretar impuestos, según lo dispone el último inciso de la norma, y además porque las facultades que allí se mencionan son precisas y protémpore, aspecto último que no se predica de las especiales autorizaciones otorgadas al Gobierno, a través del citado artículo 41 transitorio.

De esta forma observa la Sala que por tener una competencia de carácter legislativo, habilitada por la misma Constitución podía el Gobierno dictar la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324 de la Carta Política, sobre Régimen Especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, que comprende también la materia fiscal, en el entendimiento que dentro de este régimen se halla incluido el tributario, que junto con los régimen político y administrativo, eran los tres temas que debía contener el Estatuto Orgánico de la Capital.

Conforme a lo anterior, no comparte la Sala los cargos de incompetencia del Gobierno para dictar normas de carácter fiscal, que de manera general se plantean contra el Régimen Fiscal contenido en los artículos 153 a 159, Título Xl, del Decreto 1421 de 1993, en las demandas promovidas por los ciudadanos RICARDO CIFUENTES SALAMANCA Y BERNARDO ENRIQUE PERALTA ORTIZ así como en el escrito presentado por el señor apoderado de los coadyuvantes de la parte demandante.

3. EL IMPUESTO PREDIAL

El Impuesto Predial es un tributo de carácter municipal que recae sobre las propiedades raíces, urbanas o rurales, ubicadas en las respectivas jurisdicciones municipales. El sujeto activo del impuesto es el municipio en cuya jurisdicción se encuentre situado el bien inmueble. A su vez, el sujeto pasivo es el propietario o poseedor del predio. La base gravable la constituye el avalúo catastral o el autoavalúo, del respectivo predio. La tarifa, que inicialmente fue fija, actualmente debe ser diferencial y progresiva, teniendo en cuenta los usos del suelo, los estratos socioeconómicos y la antiguedad en la formación catastral. La tarifa será fijada por los respectivos Concejos y oscilará entre el 1 y el 16 por mil del respectivo avalúo. El impuesto se causa el 1o. de enero del respectivo año gravable.

El lmpuesto Predial tuvo como antecedente legal la ley 48 de 1887, que autorizó a los departamentos para crearlo y recaudarlo. Ha sido objeto de modificaciones introducidas mediante las leyes 20 de 1908, 1a. y 4a. de 1913, 34 de 1920, Los Decretos 2185 y 4133 de 1951, Las Leyes 29 de 1963, 14 de 1983 y 44 de 1990.

A través de la Ley 14 de 1983, o Ley de fortalecimiento de los fiscos municipales, bajo la consideración de que el avalúo catastral permite establecer la base gravable del Impuesto Predial, así como de algunas sobretasas municipales y como resultado del atraso en la formación catastral y la dificultad para adelantarlo a corto plazo, se dispuso para su recuperación la actualización y renovación del inventario catastral del país. Al efecto se dictaron disposiciones relativas a la formación, actualización y conservación del catastro, así como a la creación de instrumentos automáticos y masivos de reajuste de los avalúos vigentes. Se introdujo la intervención de los ciudadanos en la actualización del Catastro mediante el sistema del autoavalúo catastral, efectuado directamente por el propietario o poseedor del inmueble, antes del 30 de junio de cada año y previa justificación ante las autoridades, por mutaciones físicas, valorización o cambio de uso, valuación que no podía ser inferior al avalúo catastral, todo lo anterior, con la finalidad específica de mejorar las bases del impuesto.

Estas disposiciones fueron contempladas con medidas relativas a los efectos del avalúo catastral en relación con los impuestos nacionales.

De otra parte, a través de la Ley 44 del 18 de diciembre de 1990, se efectuaron importantes modificaciones al impuesto, entre las cuales cabe destacar la redefinición del gravamen basada en la fusión de los impuestos predial, de parques y arborización, de estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento catastral, que tenían como base el avalúo catastral, en un solo impuesto denominado Impuesto Predial Unificado, constituyéndose en el único impuesto que pueden cobrar los municipios sobre el avalúo catastral.

Ante el fracaso gubernamental en el objetivo de la Ley 14 de 1983 de actualizar los registros y avalúos catastrales a fin de ampliar y modernizar la base impositiva, rezagada como consecuencia del atraso de los catastros, se estableció la Declaración del Impuesto Predial Unificado cuya adopción sería opcional para los municipios, caso en el cual, fue modificada la base gravable del impuesto, señalándose la obligación al contribuyente de informar el valor del predio, a través de la declaración del autoavalúo efectuado directamente por el propietario o poseedor del inmueble. Para los contribuyentes de los demás municipios, o sea, para los que no hayan adoptado el sistema de la citada Declaración, la base gravable continúa siendo el avalúo catastral.

También reguló la ley, lo relativo a las tarifas del impuesto, estableció bases mínimas para el autoavalúo, límites a la liquidación del impuesto, ajustes anuales de la base, etc.

El avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios obtenidos mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. Está conformado por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones existentes.

De esta forma se establecieron dos procedimientos para la determinación de la base gravable del impuesto: fijación del avalúo catastral por parte de las autoridades catastrales y el autoavalúo con declaración privada y liquidación del impuesto por parte del contribuyente.

También reguló la ley, lo relativo a las tarifas del impuesto, estableció bases mínimas para el autoavalúo, límites a la liquidación del impuesto, ajustes anuales de la base, etc.

Finalmente, otorgó facultades al Presidente de la República, por un año, para dictar las normas de carácter procedimental, sistemas de cobro y régimen de sanciones para la aplicación de la declaración del Impuesto Predial Unificado (art. 18). Dichas facultades no fueron utilizadas por el Gobierno.

Las Leyes 14 de 1983 y 44 de 1990, fueron reglamentadas parcialmente por el Decreto 2388 del 21 de octubre de 1991 que no contempló el tema del autoavalúo.

La anterior, es en líneas generales, la estructura del Impuesto Predial Unificado, vigente en los municipios del país.

La Corte Constitucional en sentencia proferida el 21 de octubre de 1993, expediente D_245, declaró la exequibilidad del artículo 3o. de la Ley 44 de 1990, relativo a la base gravable del Impuesto Predial Unificado.

4. CARGOS CONTRA EL ARTICUL0 155 DEL ESTATUTO

Precisado lo anterior, entra la Sala a resolver los cargos formulados contra el artículo 155 (en especial a su numeral 3o.) del Decreto 1421 de 1993 y para el efecto, comienza la Sección por resaltar que, según el encabezado de la disposición se trata de modificaciones al Impuesto Predial Unificado, que regirán únicamente en el Distrito Capital.

Como se trata de modificaciones a un impuesto preestablecido, es preciso repasar algunos aspectos relievantes de la Ley 44 de 1990 que lo autorizó.

a) Estatuto General, Ley 44/90.

Se recuerda que el Impuesto Predial Unificado según el artículo 3o. de la Ley, tendrá como base gravable el avalúo catastral o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del Impuesto Predial Unificado. La ley se ocupa en los artículos 5o. y 8o. de disponer sobre algunos aspectos de la formación de avalúos catastrales y de un ajuste anual para la conservación de su valor y en el Capítulo III, artículos 12 a 18 consagra la regulación del nuevo sistema de la declaración anual para los municipios que la adopten, cuyo formulario será prescripto por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y deberá contener además de la identificación del propietario y del predio, el autoavalúo del predio y el impuesto autoliquidado por el contribuyente.

Es de importancia resaltar el artículo 14 porque este precisamente fue objeto de modificaciones para el Distrito Capital, por el Decreto 1421 de 1993.

Dispone el artículo 14 de la ley 44 de 1990:

Base mínima para el autoavalúo. El valor del autoavalúo catastral, efectuado por el propietario o poseedor en la declaración anual no podrá ser inferior al resultado de multiplicar el número de metros cuadrados de área y/o de construcción, según el caso, por el precio del metro cuadrado que por vía general fijen como promedio inferior, las autoridades catastrales, para los respectivos sectores y estratos de cada municipio. En caso del sector rural, el valor mínimo se calculará con base en el precio mínimo por hectárea u otras unidades de medida, que señalen las respectivas autoridades catastrales, teniendo en cuenta las adiciones y mejoras, los cultivos y demás elementos que formen parte del valor del respectivo predio.

En todo caso, si al aplicar lo dispuesto en los incisos anteriores se obtiene un autoavalúo inferior al último avalúo efectuado por las autoridades catastrales, se tomará como autoavalúo este último. De igual forma, el autoavalúo no podrá ser inferior al último autoavalúo hecho para el respectivo predio, aunque hubiere sido efectuado por un propietario o poseedor distinto del declarante.

Sobre esta temática resulta ilustrativo lo dicho en la exposición de motivos al proyecto y en la Cámara de Representantes cuando fue presentada ponencia para primer debate:

Como el sistema de autoliquidación exige la obligación de declarar para los contribuyentes, es necesario fijar un sistema de autoavalúo mínimo para liquidar el impuesto, de características generales y de entendimiento común, por lo cual se establece dicho avalúo mínimo como el resultado de multiplicar el número de metros de área o de construcción del predio declarado, por el valor del metro cuadrado que por vía general fijen las autoridades catastrales en los diferentes sectores y estratos del municipio, con lo cual sin duda se simplifica la determinación del impuesto.

Para los predios rurales podrá adoptarse una unidad de medida distinta como la hectárea y deberán tenerse en cuenta tanto las adiciones y mejoras como los cultivos y otros elementos que formen parte del respectivo predio.

Así mismo se señala que este autoavalúo no podrá ser inferior al avalúo catastral vigente (el último efectuado por el catastro), pues en tal caso, éste será Ia base gravable. Igualmente, el último autoavalúo declarado será la base mínima de los autoavalúos de los años subsiguientes

...

Uno de los instrumentos más novedosos del proyecto lo constituye la declaración del Impuesto Predial Unificado, en la medida en que los municipios que así lo decidan, podrán lograr la formación de todos los predios en un solo año a un costo muy reducido y mediante un mecanismo en extremo simple. Los contribuyentes del impuesto predial deberán en consecuencia presentar una declaración anual, en la que el mismo propietario determina el valor del avalúo del predio y autoliquida el impuesto.

Es interesante destacar cómo este sistema de declaración propuesto se constituye en una opción concedida a los concejos para actualizar y conservar en valores cercanos a sus precios reales las cédulas catastrales, sin menoscabar por el hecho de su adopción los futuros ingresos de los municipios, ya que el estatuto contempla normas mínimas que regulan y rigen la elaboración de autoavalúos por parte de los contribuyentes. (Anales del Congreso No. 184 del 26 de sept./89 y 89 del 9 de oct./90, p.7).

Del texto del artículo 14 de la ley se extrae con toda claridad que el autoavalúo tiene estos límites como mínimo, es decir, no puede ser inferior a estos valores:

-al último efectuado por las autoridades catastrales.

-al último autoavalúo aunque hubiese sido hecho por propietario o poseedor distinto al declarante y

-al que resulte de multiplicar el número de metros cuadrados de área y/o de construcción por el precio de metro cuadrado que por vía general fijen como promedio inferior las autoridades catastrales por sectores y estratos en cada municipio.

El artículo 8o. de la Ley consagró un sistema de ajuste anual de los avalúos catastrales entre el 70% y el 100% del l.P.C. (Indice de Precios al Consumidor del DANE) que debe ser fijado por el Gobierno Nacional previo concepto del CONPES.

Se destaca que el artículo 18 concedió facultades al Presidente de la República por el término de un año para que expida las normas de carácter procedimental, sistemas de cobro y régimen de sanciones que sean necesarias para la aplicación de la declaración del Impuesto Predial Unificado, facultades que no utilizó el Presidente, quedando las materias mencionadas dentro de la órbita de las competencias de los Concejos Municipales relativas a la administración conferidas por el artículo 197 de la sustituida Constitución de 1886.

b) Estatuto Especial del Distrito Capital, Decreto 1421/93.

Esta regulación básica de la Ley 44 fue objeto de modificaciones especiales para la Capital de la República en el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 (materia de impugnación) y cuyo texto conviene recordar en cuanto a los apartes que se refieren directamente a la controversia que aquí se dirime:

Artículo 155. Predial unificado. A partir del año gravable de 1994, introdúcense las siguientes modificaciones al impuesto predial unificado en el Distrito Capital:

1a. La base gravable será el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente y el cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o autoavalúo del año inmediatamente anterior, según el caso, incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Cuando el predio tenga un incremento menor o un decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor valor.

2a. El contribuyente liquidará el impuesto con base en el autoavalúo y las tarifas vigentes.

.........................................................................

3a. Cuando la administración establezca que el autoavalúo fue inferior al cincuenta por ciento (50%) del valor comercial del predio, liquidará el impuesto con base en este valor y se aplicará la sanción por inexactitud que regula el Estatuto Tributario. Para los años 1995 y siguientes el Concejo podrá elevar progresivamente el porcentaje del autoavalúo en relación con el valor comercial del inmueble, sin que pueda exceder del ochenta por ciento. Para efectos de lo previsto en el presente numeral, cuando el contribuyente considere que el valor comercial fijado por la administración no corresponde al de su predio, podrá pedir que a su costa, dicho valor comercial se establezca por perito designado por la lonja de propiedad raíz.

4a......................................................................................

5a. La administración distrital podrá establecer bases presuntas mínimas para los autoavalúos de conformidad con los parámetros técnicos sobre precios por metro cuadrado de construcción o terreno según estrato, y

6a................................................................................................................

En relación con el texto anteriormente transcrito conviene hacer dos observaciones previas: la primera es que en el Proyecto de Ley No. 053 de 1993, presentado por el Gobierno que no tuvo trámite alguno, no se contemplaron modificaciones al Impuesto Predial Unificado, como tampoco en el Proyecto No. 03 de 1993, que alcanzó a tener trámite parcial parlamentario antes de vencerse el término de los dos años dados por el Constituyente y que por ello no alcanzó a convertirse en ley expedida por el Congreso, de manera que el origen del citado numeral 3o. del artículo 155 es de autoría del Ejecutivo cuando obró como Iegislador especial autorizado por el artículo 41 transitorio de la Constitución. En segundo lugar se observa que respecto al tema de procedimiento y sanciones, el Estatuto adoptó en el artículo 162 las normas del Estatuto Tributario Nacional (Dcto. 624 de 1989) sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos conforme a la naturaleza y estructura funcional de Distrito Capital cuyo Alcalde Mayor desarrolló este temario en el Decreto 807 del 17 de diciembre de 1993.

De otra parte, no escapa a la Sala la enorme incidencia que tiene la determinación del autoavalúo, el cual además de ser la base gravable del Impuesto Predial Unificado, prolonga sus efectos a los siguientes aspectos:

-El autoavalúo constituye costo fiscal de los bienes raíces que tenga carácter de activos fijos, para efectos de establecer la renta o la ganancia ocasional que se produzca en su enajenación, tal como lo dispuso la Ley 44 de 1990 y lo ratificó la Ley 174 de 1994.

-Adicionalmente, aunque haya desaparecido el Impuesto complementario de Patrimonio podrá incidir en la determinación de éste, con repercusiones en la renta presuntiva, en la ganancia ocasional por herencia y otros efectos no identificados particularmente en los no obligados a hacer ajustes por inflación.

En la negociación de predios, los municipios deberán tener en cuenta el autoavalúo incrementado en un 25%, más la variación del índice de precios al consumidor (art. 15 Ley 44 de 1990).

c) Análisis de los Cargos.

En cuanto a los cargos formulados contra el numeral 3o. del artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 comienza la Sala por abordar el tema del esclarecimiento del concepto de la base gravable del Impuesto Predial Unificado, pues no existe acuerdo conceptual acerca de su conformación, como lo evidencian las diferentes posiciones jurídicas expuestas a lo largo del debate.

A juicio de la Sala de la norma transcrita, claramente surgen las siguientes conclusiones.

1a. Que la base gravable del Impuesto Predial Unificado será la que establezca el contribuyente mediante autoavalúo de su inmueble.

2a. Que no hay tope máximo por el cual deba declararse.

3a. Que no hay pauta, criterio o calificativo distintivo que obligue al declarante, sino que la norma Ie señala unos límites mínimos, al indicar que el autoavalúo no puede ser inferior a ninguno de los siguientes valores:

-Al avalúo catastral del año inmediatamente anterior incrementado con el l.P.C. (numeral 1o.).

-Al autoavalúo del año anterior, incrementado en el l.P.C. (numeral 1o.).

-Al 50% del valor comercial del predio (numeral 3o).

-A las bases presuntas mínimas fijadas por la Administración Distrital (numeral 5o.).

Entendido así el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, a la Sala no le cabe duda de que la base gravable está constituida únicamente por el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente, el cual no podrá ser inferior a los parámetros que se acaban de enunciar. La referencia al valor comercial en el numeral 3o. no está consagrada para que se declare en su integridad por el total de éste, sino por lo menos en la mitad del mismo.

La sola circunstancia de que el mismo artículo autorice al Concejo para elevar, a partir de 1995, el porcentaje del autoavalúo en relación con el valor comercial del inmueble, sin que pueda exceder del ochenta por ciento, claramente indica que, en el evento de utilizar el Concejo tal autorización, el contribuyente podría declararlo por un veinte por ciento (20%) menos del valor comercial, con lo que se demuestra la errónea interpretación de la parte demandada consistente en que la base gravable está constituida por el valor comercial el cual en ocasiones lo equipara al valor real, sin que ninguno de estos conceptos esté definido o descrito en sus componentes, en parte alguna.

El principio de legalidad de los tributos se halla consagrado en el artículo 338 de la Constitución, que reservó con exclusividad para los cuerpos colegiados de elección popular, la facultad de imponer tributos, así: En tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales, disposición que debe armonizarse con los artículos 300-4 y 313-4 conforme a los cuales las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, pueden votar los tributos con sujeción a la Iey.

También la Carta de 1991 precisó, hasta dónde deben ir estos órganos de representación popular, en la expedición de las Ieyes, las ordenanzas o los acuerdos, al ordenarles que deben señalar directamente en dichos actos los elementos que conforman la obligación tributaria sustancial como son: los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos, mandato que fue plasmado en los siguientes términos: ...la Iey, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. (Subraya la Sala), siendo entendido que las ordenanzas y los acuerdos deben expedirse con sujeción a la Iey, puesto que sólo el Congreso goza de potestad impositiva plena (art. 150_12 C.P.).

Al asignar de manera exclusiva y directa a la Iey, la ordenanza o al acuerdo, la definición y precisión de los elementos de la obligación tributaria, la Carta eliminó de plano toda posibilidad de que ellos fueran fijados por órganos o autoridades diferentes de los cuerpos representativos. La única excepción que trae la norma, se refiere a la fijación por parte de las autoridades de las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperación de los servicios que les presten o participación en los beneficios que Ies proporcionen, pero en tal supuesto, advierte la Carta, que el sistema y método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer el reparto, deben ser también decididos por quien impone el tributo.

De esta forma, se advierte que la enumeración de los elementos que detallan la obligación tributaria debe ser señalada directamente por quien tiene el poder de imposición y no por quien goza de las facultades de administración y recaudo de los impuestos.

Para la Sala es claro que la señalización de la base gravable efectuada en el numeral 1o. del artículo 155, se ajusta a la prescripción del artículo 338 de la Constitución en el sentido de que constituye una base gravable fijada por el legislador directamente, como elemento esencial del impuesto. Claramente está consagrado en tal disposición, que la base gravable que ostenta sello de legalidad, es el avalúo declarado por el propio dueño del predio y solo a éste se refiere el Decreto como base gravable, para aplicar la tarifa correspondiente así como para ejercer la Administración sus facultades de fiscalización y verificación.

Como ya se dijo, la adopción de este sistema por el legislador, tiene su origen y justificación en el fracaso del Gobierno de elaborar los avalúos catastrales pero, cabe observar que simultáneamente concuerda con los conceptos de justicia y equidad que estatuye el artículo 95 numeral 9o. de la C.P., por cuanto delega en el propio contribuyente, la cuantificación de la base sobre la cual debe liquidarse su impuesto.

En cambio, la Sala no encuentra ajustado al mencionado precepto constitucional, el procedimiento consagrado en el numeral 3 del artículo 155 del Decreto determinado, por las consideraciones que se consignan a continuación.

En efecto, aunque puede pensarse que, en principio, trata esta disposición de establecer otro límite mínimo a la declaración consistente en el 50% del valor comercial, el contenido integral de este numeral 3o. revela indudablemente la consagración de un sistema de control adicional, complementado con un régimen sancionatorio.

Es cierto como lo precisa el demandante, que en el momento de presentar su declaración tributaria no se le ha indicado al contribuyente tomar en consideración o límite, el valor comercial de su inmueble. Este concepto solamente viene a surgir con posterioridad en el proceso de verificación, en el cual, la Administración queda facultada para comparar el valor declarado con un intangible valor comercial y atribuirle una falta por haberlo declarado por menos de la mitad de dicho valor. La Iey no consagra la obligación de declarar por el valor comercial, sino por más de la mitad de éste pero no fueron señalados Ios elementos que lo configuran, ni las pautas para establecerlo y puesto que ni la Administración los tiene, no se encuentra razonable que el contribuyente incurra en falta sancionable por no ajustarse a lo que no está obligado, además, se trataría así de una sanción fundada en un hecho incierto y desconocido por todos.

La sanción tributaria está vinculada a una obligación sustancial o a un deber formal impuesto por el legislador y el incumplimiento o la inobservancia de tal mandato jurídico es el hecho que genera la sanción. De manera que una sanción que se basa en una discutible o inexistente obligación jurídica, carece de fundamento.

Es evidente que ni en el numeral acusado, ni en ninguna otra de las disposiciones del Decreto, se establecieron previamente las directrices o parámetros que deberían seguirse para la determinación del valor comercial que podría ser la base para la liquidación oficial del Impuesto. La exigencia de precisión normativa sobre el particular, se justifica en la medida que constituye garantía del contribuyente frente a la Administración y por el contrario, su ausencia permite inferir que se confirieron atribuciones desmedidas e ilimitadas a las autoridades administrativas, en desmedro de la certeza que debe preceder a la determinación de los tributos.

Al contrario de lo expresado por los defensores de la norma, solamente en el proceso de verificación o discusión con el contribuyente, se prevé que en una última instancia del proceso gubernativo se conozca en definitiva el citado valor comercial, que llega a convertirse en base gravable de liquidación del Impuesto. Y dicho valor será fijado por un solo perito, aparentemente sin posibilidad de objeción, y lo que es más llamativo del sistema, es que ese perito es de índole particular y designado por una entidad eminentemente privado como lo es la Lonja de Propiedad Raíz, es decir, sin más injerencia de las entidades públicas que la escogencia de la lista que ésta les presente. Se corre así el riesgo de que la base gravable llegue a ser fijada no por el contribuyente, ni siquiera por la Administración, sino por el dictamen de un perito particular, que tiene los visos de ser indiscutible.

Dentro del ámbito Iegal que regula la materia comentada, no existe una definición ni descripción de lo que debe entenderse por valor comercial, como tampoco de los elementos que pueden intervenir en su determinación. (En el campo del control de los arrendamientos el artículo 9o. de la Ley 56 de 1985, estima que el valor comercial no podrá exceder a dos (2) veces el avalúo catastral fijado de acuerdo... con la ley 14 de 1983). Esto implica que de por sí, el término valor comercial sea incierto, eminentemente variable por ser sensible a las Ieyes de la oferta y la demanda, con el agravante de que puede cambiar sustancialmente entre la época en que declaró el contribuyente y aquella en que la Administración ejerce su facultad de verificación y la producción del dictamen pericial. Este parámetro así utilizado por el numeral 3o. viene a resultar sorpresivo en el sentido de que sólo puede determinarse como culminación de un proceso de discusión, pero no como obligación primaria o inicial en el momento de presentar declaración. Y, viene a ser además, variable o incierto, en el sentido de que nadie puede garantizar con certeza cuáles son los factores o criterios que dominan su evaluación.

Se observa que al contribuyente se le han fijado los parámetros para la declaración del autoavalúo, en tanto que a la Administración no se le ha establecido ninguno para la determinación del valor comercial, que en la hipótesis de la norma sancionatoria viene a constituirse en la base gravable del impuesto, en sustitución de la definida por la ley, dejando a la libre discrecionalidad administrativa la fijación de los criterios para su determinación, los cuales, al no estar preestablecidos, naturalmente no los conoce el contribuyente antes de presentar su declaración tributaria, tal como lo anota el demandante.

La incertidumbre que genera la adopción del valor comercial en el citado numeral 3o. se amplía ante la falta de congruencia con el resto del articulado pues se desconoce si la base así establecida en un año influye como límite para los años subsiguientes, quedando en duda si sus efectos se limitan a un solo año o se prolongan en los posteriores.

En razón a estas características, la Sala encuentra que la forma como el citado numeral 3o. se refiere a la base gravable resulta contraria al precepto del artículo 338 de la Constitución, que exige certeza y claridad en la relación que deban hacer las Ieyes de impuestos de los elementos integrantes de la obligación tributaria sustancial, dentro de los cuales se cuenta la base gravable.

Pero además, analizada la norma a la luz de los principios a los cuales debe estar sometida toda norma sancionatoria, se evidencia la transgresión a ellos por cuanto en primer lugar, la sanción se deriva del incumplimiento de una supuesta obligación (declarar por un porcentaje de avalúo comercial), en segundo lugar, porque adopta como base gravable el ciento por ciento del citado valor comercial lo que de por sí implica una sanción.

Como consecuencia de tipo sancionatorio, a lo anterior se agrega la eliminación del límite al doble del impuesto liquidado el año anterior consagrado en el numeral 2o. del artículo 155 y se suma, la imposición de la sanción por inexactitud calculada al 160% del impuesto determinado en esa forma frente al declarado por el contribuyente.

No hay duda que determinar sobre bases tan imprecisas unas consecuencias de tal gravedad, infringe el principio de justicia al cual están sujetos los ciudadanos en sus relaciones con las autoridades tributarias conforme lo enseña el artículo 95 numeral 9o. de la Constitución, pues la sanción es desproporcionada al hecho que le da origen.

De lo anterior se destaca, que también queda comprometido el derecho de defensa implícito en el debido proceso en las actuaciones administrativas garantizado por el artículo 29 de la Constitución, porque el parámetro al cual supuestamente se le da como inicialmente obligado el contribuyente (valor comercial), en realidad solamente viene a ser precisado y establecido a la culminación del proceso administrativo por parte de un perito particular, cuyo dictamen resulta incontrovertible al punto tal que no se ve la posibilidad de que ni siquiera ante la jurisdicción se pueda modificar un avalúo dado por un perito de la Lonja, por falta de parámetros Iegales y elementos a los cuales deba estar sujeto. Un procedimiento diseñado en tal forma y con la posibilidad cierta de concluir en resultados inequitativos, no merece la protección Constitucional.

Como ya se anotó, a todo lo anterior se agrega para los contribuyentes que lleguen a ser sujetos de la cuestionada sanción, la imprecisión para la determinación de la base gravable en los años subsiguientes, pues no se sabe si se tendrá en cuenta como parámetro inferior para la declaración del autoavalúo el estimado en la declaración del año inmediatamente anterior en el denuncio privado, o si por haber sido éste objeto de modificación oficial, conlleve en definitiva que para los años posteriores deba considerarse el nuevo valor, prolongándose de esta manera, la sanción en el tiempo.

Finalmente, para la Sala no es de recibo el cargo de violación del artículo 363 de la Constitución en cuanto dispone que las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad, porque la irretroactividad en materia impositiva se presenta cuando el legislador regula los efectos de un hecho realizado con anterioridad al momento de la entrada en vigor de la ley, situación que no se configura en esta oportunidad, como quiera que el Decreto 1421 de 1993, dispuso en la norma demandada (art. 155), la aplicación de las modificaciones allí contenidas a partir del año gravable de 1994, por lo que mal puede afirmarse que allí se consagra la aplicación retroactiva de sus disposiciones. El Decreto fue publicado en el Diario Oficial 40958 del 22 de julio de 1993.

Por las anteriores consideraciones, la Sección procederá a declarar la nulidad del numeral 3o. del artículo 155 del Decreto 1421 del 21 de julio de 1993, por encontrarlo contrario a las disposiciones de la Constitución Política invocadas por el actor y que han sido materia de análisis en esta providencia.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Iey,

FALLA:

1o. DECLARASE la nulidad del numeral 3o. del artículo 155 del Decreto 1421 del 21 de julio de 1993, expedido por el Presidente de la República, cuyo texto es el siguiente:

3a. Cuando la administración establezca que el autoavalúo fue inferior al cincuenta por ciento (50%) del valor comercial del predio, liquidará el impuesto con base en este valor y se aplicará la sanción por inexactitud que regula el Estatuto Tributario. Para los años 1995 y siguientes el Concejo podrá elevar progresivamente el porcentaje del autoavalúo en relación con el valor comercial del inmueble, sin que pueda exceder del ochenta por ciento. Para efectos de lo previsto en el presente numeral, cuando el contribuyente considere que el valor comercial fijado por la administración no corresponde al de su predio, podrá pedir que a su costa, dicho valor comercial se establezca por perito designado por la lonja de propiedad raíz.

2o. DENIEGANSE las demás pretensiones de las demandas a que se refiere este proceso.

3o. Se reconoce personería al Doctor CARLOS FERNANDO ZARAMA VASQUEZ para actuar en representación del Distrito Capital en los términos de la sustitución conferida.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

Guillermo Chahín Lizcano, Presidente; Jaime Abella Zárate, Delio Gómez Leyva, Consuelo Sarria Olcos.

Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.