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SENTENCIA NO. C-427/94 FISCALIA
GENERAL DE LA NACION-Veeduría/FUNCION
DISCIPLINARIA-Medida preventiva La medida
preventiva que se autoriza, según la cual la oficina investigadora "podrá
separar temporalmente al funcionario responsable, mientras se comunica el
resultado de la investigación, consulta criterios de moralidad pública que
deben prevalecer en el funcionamiento de todas las entidades estatales, según
los cuales, a la manera de las medidas de aseguramiento propias del
procedimiento penal, debe separarse precautelativamente a determinados
funcionarios, contra quienes medien indicios graves, a juicio de quien tiene a
cargo la determinación de los hechos, separación del servicio que no implica
sanción alguna, y que sólo en cuanto la encuentre fundada el funcionario
encargado de calificar de manera definitiva la falta e imponer la
correspondiente sanción, será imputable al investigado. Sin embargo, estima la
Corte que, a la luz de la nueva preceptiva constitucional, conviene que la
Veeduría antes de tomar las decisiones que se autorizan en este caso, oiga en
descargos al servidos público y motive las
correspondientes resoluciones disciplinarias. Corresponde la prerrogativa
comentada a un privilegio de la administración pública, que encuentra soporte
en el interés público y general que persigue, de manera que el
"separar" del cargo a un funcionario que, a juicio del instructor, es
responsable, mientras resuelve el superior o nominador competente, para imponer
o nó la correspondiente sanción disciplinaria, no es contraria al debido
proceso ni a las garantías que le son implícitas. FALTA
DISCIPLINARIA La prohibición
legal de la conducta delictiva tiene por fin la defensa de la sociedad,
mientras que la falta disciplinaria busca proteger el desempeño del servidor
público, con miras al cumplimiento de la función pública. En la definición de
las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función
pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que
sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad,
y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación. SANCION
PENAL/SANCION DISCIPLINARIA Las sanciones
penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a
la reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones
disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de atención,
suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un
carácter independiente, de donde surge el aceptado principio, de que la sanción
disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales que puedan
deducirse de los hechos que la originaron. REGIMEN
DISCIPLINARIO/POTESTAD DISCIPLINARIA La Constitución
Política autoriza en varios de sus preceptos la potestad disciplinaria en tanto
manifestación de la función pública (artículos 125, 277, 150-23 de la
Constitución Política). Y de manera especial, autoriza a la ley para organizar un
régimen disciplinario para la Fiscalía General de la Nación (artículo 253 de la
C.N.). Luego, lo primero que debe afirmarse es que el constituyente quiso
ubicar en el legislador la facultad de regulación jurídica de esa potestad
disciplinaria, sin condicionar de manera expresa el ejercicio de esa
competencia legislativa. Solo en los principios, valores y contenidos
programáticos del orden constitucional referibles a la materia, podrían
encontrarse razones de inconstitucionalidad del precepto. FUNCION ADMINISTRATIVA/CONDUCTA
CONTRARIA A LA MORAL El artículo 209
de la Carta, dispone que la función administrativa se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, que integran una moral del funcionario y unos
patrones objetivos de lo que son las buenas costumbres en la administración.
Pero no sólo eso preceptúa la norma, sino también la obligación de la función
pública de acordarse a "la moralidad", concepto jurídico que aquí no
responde a ninguna particular exigencia confesional o subjetiva, sino, se
repite, al marco ético conceptual, propio de la moral media o social, que
contiene la Constitución; así por ejemplo, será contrario a esa moral, el
irrespeto a la autoridad jerárquica, o las faltas contra la honra de las
personas, o su intimidad, o un trato discriminatorio o vejatorio contra
alguien, o la traición del interés nacional en beneficio del exterior, o las
afrentas a la dignidad inherente a la persona humana, o los elementos
justificativos de las inhabilidades, incompatibilidades y requisitos o
calidades para el desempeño de la función pública. FUNCION PUBLICA-Elementos rectores Los conceptos
de probidad, imparcialidad, decoro y dignidad a que alude la providencia
anterior como elementos rectores de la función pública, hoy más que en el
constitucionalismo anterior, vienen a explicar y justificar la existencia de
causales disciplinarias como la contenida en el literal b) del artículo 115
acusado, pues sus referencias a la moral ajustadas estrictamente a los
predicados expresos que sobre la misma realiza la Carta, son ingredientes que,
en consecuencia, pueden conformar las características de los tipos
disciplinarios aplicables a los funcionarios públicos. REF: Expediente No. D-562 Acción de inconstitucionalidad contra los artículos 113 (parcial) y 115
(parcial) del Decreto No. 2699 del 30 de noviembre de 1991. La función disciplinaria La falta disciplinaria Actor: JAIME ENRIQUE LOZANO Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ Santa fe de Bogotá, D.C., septiembre veintinueve (29) mil novecientos
noventa y cuatro (1994) I. ANTECEDENTES El ciudadano
JAIME ENRIQUE LOZANO, en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, solicita a esta Corporación
declarar parcialmente inexequibles los artículos 113 y 115 del Decreto No. 2699
de 1991 "por el cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General
de la Nación". Cumplidas las
diligencias que señalan la Constitución y la ley para el trámite de la demanda,
procede la Corte Constitucional a dictar sentencia a fin de resolver sobre la
petición formulada, dentro de los términos que le son indicados en el
ordenamiento jurídico. II. LA PRECEPTIVA ACUSADA "DECRETO NO. 2699 DE 1991 "(noviembre 30) "Por el cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General
de la Nación. "EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En uso de las facultades que le confiere el literal a) del artículo
transitorio 5o., del capítulo 1o. de las disposiciones transitorias de la
Constitución Política de Colombia, previa consideración y no improbación por la
Comisión Especial, "DECRETA: "Artículo
113. Para los Fiscales y Unidades de Policía Judicial la Oficina de Veeduría
podrá adelantar investigación, en cualquier momento, sobre el tratamiento tanto
ético, como de procedimiento, dado a los diferentes casos y procesos que tengan
asignados. "Si como
producto de esta investigación se encuentran irregularidades, la oficina de
Veeduría podrá separar temporalmente al funcionario responsable, mientras se
comunica al superior inmediato o a la autoridad nominadora, según la gravedad
de la falta. "....... "Artículo
115. Constituyen faltas disciplinarias de los funcionarios y empleados de la
Fiscalía General de la Nación el incumplimiento de los deberes, el
abuso de los derechos, la violación de las prohibiciones y la incursión en
causales de inhabilidad e incompatibilidad legales. "Además,
constituyen faltas disciplinarias: "1. Contra
la moral y la ética: "..... "b) Ejecutar
en el lugar de trabajo o en sitio público, cualquier acto contra la moral o las
buenas costumbres. ".....
" Lo subrayado es
lo que se acusa de inexequible. III. LA DEMANDA El actor
considera que los preceptos acusados violan los artículos 1o., 2o., 4o., 13,
15, 16, 18 y 29 de la Constitución Nacional, por las razones siguientes: -Que la
facultad que se le otorga a la Oficina de Veeduría de la Fiscalía General de la
Nación, en el artículo 113 del Decreto, "choca contra principios fundantes
del Estado Social de Derecho como son la dignidad humana, el principio de
legalidad y de seguridad jurídicas, del debido proceso, la presunción de
inocencia ínsita en el artículo 29 de la Carta e invierte la carga de la prueba
del Estado hacia el funcionario o empleado 'responsable'; además, se califica
de 'funcionario o empleado responsable' a quien no ha sido oído ni vencido en
juicio así sea disciplinario". -Que el
artículo 115 del Decreto en la parte acusada, "...deja al libre arbitrio
del funcionario investigador, DEFINIR qué actos del funcionario o empleado
atentan '...contra la moral o las buenas costumbres....' ¿Quién puede señalar
unos parámetros fijos de moralidad? ¿A qué clase de MORAL se refiere esta
abstracta e indefinida norma? ¿En qué criterios éticos se basará el funcionario
investigador para definir el tipo de moral contra la que no se debe atentar?,
¿Quién puede señalar unos parámetros fijos e inmodificables de 'buenas
costumbres'? ¿A qué clase de buenas costumbres se refiere la norma? ¿Queda al
libre albedrío y personalísimo criterio del investigador definir cuáles son las
'buenas costumbres'? " -Que el
legislador no puede, "...presumir a priori, per se, que el funcionario o
empleado 'es responsable' cuando apenas está en proceso de investigación de la
conducta endilgada. Tampoco puede el legislador, otorgar la delicadísima
facultad de calificar 'la gravedad de la falta, para, con base en esa
personalísima y subjetiva apreciación, disponer la separación del cargo, así
sea en forma temporal", pues con ello se viola el artículo 29 de la C.N.. -Que ese poder
discrecional otorgado a "funcionarios de mediano y bajo rango que no
garantizan una adecuada preparación intelectual y una ponderada ecuanimidad y
serenidad para 'calificar' la gravedad de una presunta falta, lo cual afecta el
derecho al trabajo. "Además la sola separación del cargo, implica la
vulneración del derecho fundamental a la honra y al buen nombre, pues esa
suspensión laboral servirá de base para los chismes y consejas sobre la
honradez y pulcritud del funcionario cuando aún no ha sido oído ni vencido en
juicio". -Que "el
literal b) del artículo 115 en la parte acusada, vulnera los derechos
enunciados, al facultar al funcionario investigador para definir los actos 'que
supuestamente atentarían contra la moral (¿cuál?) y
las buenas costumbres (¿cuáles?)'. Estos conceptos, a su juicio, dependen de la
disímil cultura de cada región y de las particulares creencias y confesión
religiosa de las personas. Lo que de acuerdo con una particular concepción de
la vida puede ser tenido como un 'atentado contra la moral y las buenas
costumbres, en otra perspectiva no lo sería violándose derechos fundamentales
como los ya enunciados". IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor
Procurador General de la Nación, en el oficio No. 437 del 10 de junio de 1994,
rindió concepto en el asunto de la referencia, dentro del término legal, en el
cual solicita a la Corte declarar: "1. Que es INEXEQUIBLE el inciso
segundo del artículo 113. 2. Que se inhiba de decidir sobre el mérito constitucional
de las expresiones 'el abuso de los derechos' contenidas en el inciso primero
del artículo 115, por ineptitud sustantiva de la demanda ante la carencia de
concepto de violación. 3. Que es EXEQUIBLE el literal b) del artículo
115", por las razones siguientes: -Que el
artículo 113 regula una etapa "que corresponde sin duda a una fase
preliminar, frente al régimen disciplinario propiamente dicho de competencia de
los superiores jerárquicos y nominadores al interior de la Fiscalía
General". -Que la medida
que se autoriza en el inciso 2o. del artículo 113, "crea una situación
transitoria que instrumentalmente hablando tiene como objeto el proseguir una
investigación disciplinaria libre de las injerencias del investigado, así como
también tutelar el derecho colectivo de obtener una administración diligente,
eficaz y eficiente, al separar del ejercicio del cargo a aquellos servidores
que no son garantía en el desempeño de la función pública". -Que la
"razonabilidad de la medida, no justifica sin embargo la característica de
la indeterminación de los supuestos en que opera". Pues su "contenido
normativo presenta ambivalencia entre el carácter precautelativo que la rotula
y la calificación como de 'responsable' al servidor público sujeto de la misma." "En este sentido
no aparece en el conjunto normativo del cual hace parte la disposición acusada,
ni en ella misma, referencia temporal que permita identificar el lapso o
término que tiene el funcionario de la Veeduría para poner en conocimiento del
superior jerárquico o del nominador del presunto infractor, la posible falta,
así como tampoco aquella que permita al aplicador moverse dentro de unos
parámetros de gravedad de ésta, carencias que la tornan desproporcionada y por
ende contrarias a los mandatos superiores, en especial los contenidos en el
artículo 29 constitucional". -Que "las
expresiones 'abuso de los derechos' contenidas en el inciso primero del
artículo 115 también acusadas, carecen de concepto de violación, lo que le
releva de pronunciarse sobre ellas y a la Corte de decidir sobre su
constitucionalidad". -Que la
tipificación de la conducta reprochable disciplinariamente en los términos del
artículo impugnado no es nueva; "referencias de esta clase son comunes en
los regímenes generales o particulares del derecho disciplinario ('buenas
costumbres', 'moral', 'mal comportamiento social', etc.)." -Que los
"tipos abiertos", son comunes en los regímenes disciplinarios,
"ante la imposibilidad de contar con un catálogo de conductas donde se
subsuman todas aquellas que se alejen de los propósitos de la función pública y
por ende que son reprochables". (Corte Suprema de Justicia, sentencias de
julio 5 de 1975 y de agosto 12 de 1982). -Que la
probidad a que alude la Corte Suprema de Justicia "en la sentencia que
procede, es a no dudarlo la misma que se exige para los servidores de la
Fiscalía General de la Nación en su actuar público y privado, confirmando
entonces la constitucionalidad de las referencias a la moral y a las buenas
costumbres, ingredientes del tipo disciplinario, que hacen parte del régimen de
esos servidores que hoy se analiza". V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE a) La
Competencia Es competente
la Corte Constitucional para conocer de la presente acción, por pertenecer el
Decreto 2699 de 1991 al conjunto de reglas jurídicas que fueron expedidas
conforme al artículo 5o. transitorio de la Carta, según lo preceptúa
expresamente el artículo 10° transitorio ibidem. b) La Materia La sentencia
resuelve los asuntos relacionados con el procedimiento disciplinario de la
Fiscalía General de la Nación, atinentes a las facultades del funcionario
instructor contenidas en el artículo 113, y lo relativo a la naturaleza de la
sanción disciplinaria y la posibilidad de una valoración de los hechos que, en
definitiva, realice el superior jerárquico. EL
PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO El estatuto
orgánico de la Fiscalía General de la Nación, como instrumento de control
interno de la administración, dispone la existencia de una oficina de Veeduría,
cuyos fines, de manera globalmente considerados tienen relación con el especial
interés del legislador de promover el seguimiento, evaluación y control de la
conducta ética de sus funcionarios; la adecuada prestación de los servicios a
su cargo, sin perjuicio de las facultades del Ministerio Público, la
organización de sistemas de protección de los derechos humanos; la vigilancia
de la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores
jerárquicos, y el adelanto de las investigaciones por irregularidades en su
aplicación; igualmente, la oficina de Veeduría, cumple con el principio propio
de la democracia participativa de poner, a disposición de los administrados,
instancias que les permitan entablar diálogos con las distintas agencias
públicas, quedando autorizada para recibir no sólo de los
"particulares", sino también de los "servidores públicos"
las denuncias o quejas por las violaciones de las normas constitucionales o
legales en las investigaciones o procesos que se adelanten en la Fiscalía, o
por los miembros de las Unidades de Policía Judicial. En respuesta a dichas
denuncias o quejas, realizará las investigaciones de faltas contra la ética, la
eficaz prestación del servicio o violación de los derechos humanos, cometidas
por servidores de la Fiscalía, o solicitarlas cuando se trate de otros
servidores públicos (art. 25 Dto. 2699/91). En desarrollo
de lo anterior, el artículo 113 parcialmente acusado, otorga competencia a la
Oficina de Veeduría para adelantar investigación, en cualquier momento, sobre
el tratamiento tanto ético, como de procedimiento, dado a los diferentes casos
y procesos que tengan asignados los fiscales y las Unidades de Policía
Judicial. La parte que se
demanda indica que la oficina podrá separar del cargo temporalmente al
funcionario responsable mientras se comunica al superior inmediato o a la
autoridad nominadora, según la gravedad de la falta. Se observa que
esta labor de investigación sobre las posibles faltas disciplinarias, no
significa en esencia el reconocimiento de la potestad disciplinaria en la
mencionada dependencia, la cual deberá, según se desprende del contexto
legislativo, de inmediato poner en conocimiento del superior o nominador el
resultado de su investigación, para que éste juzgue la conducta del funcionario
responsable (artículo 114 ibidem). La acusación
según la cual la expresión "funcionario responsable" del precepto
implicaría un juzgamiento por quien no tiene competencia para ello resulta
infundada, toda vez que la responsabilidad que pueda deducir el funcionario
instructor de los hechos que investiga y determina no implica para el encartado
ninguna condena, pues sólo se refiere a la convicción a que llega aquel de que
éste es responsable de una falta en el caso, y que por lo tanto median razones
para formular la acusación ante el superior o nominador respectivo, para que
sea éste definitivamente quien decida sobre la responsabilidad del inculpado.
No resulta por este aspecto violación al derecho fundamental al debido proceso,
menos aun, si se tiene en cuenta que ha podido la ley incluso otorgarle
potestad disciplinaria autónoma y preclusiva a la tantas veces mencionada
veeduría, de conformidad con el artículo 253 del Estatuto Superior. La medida
preventiva que se autoriza, según la cual la oficina investigadora "podrá
separar temporalmente al funcionario responsable, mientras se comunica el
resultado de la investigación, consulta criterios de moralidad pública que
deben prevalecer en el funcionamiento de todas las entidades estatales, según
los cuales, a la manera de las medidas de aseguramiento propias del
procedimiento penal, debe separarse precautelativamente a determinados
funcionarios, contra quienes medien indicios graves, a juicio de quien tiene a
cargo la determinación de los hechos, separación del servicio que no implica sanción
alguna, y que sólo en cuanto la encuentre fundada el funcionario encargado de
calificar de manera definitiva la falta e imponer la correspondiente sanción,
será imputable al investigado. Sin embargo,
estima la Corte que, a la luz de la nueva preceptiva constitucional, conviene
que la Veeduría antes de tomar las decisiones que se autorizan en este caso,
oiga en descargos al servido público y motive las correspondientes resoluciones
disciplinarias. Corresponde la
prerrogativa comentada a un privilegio de la administración pública, que
encuentra soporte en el interés público y general que persigue, de manera que
el "separar" del cargo a un funcionario que, a juicio del instructor,
es responsable, mientras resuelve el superior o nominador competente, para
imponer o nó la correspondiente sanción disciplinaria, no es contraria al
debido proceso ni a las garantías que le son implícitas, como lo sostiene el
actor y el concepto del Ministerio Público. LA SANCION
DISCIPLINARIA Es cierto que
existen elementos comunes entre el procedimiento penal y el procedimiento
disciplinario en lo que tiene que ver con la definición y determinación de una
conducta prohibida por la ley (tipicidad), en cuanto a la responsabilidad
imputable al sindicado, y a la existencia de un procedimiento que asegure el
debido proceso en la investigación y juzgamiento de las conductas ilícitas y la
medición de las sanciones; no es menos cierto que de lo anterior no puede
concluirse que se trata de unos mismos procedimientos, pues los fines perseguidos,
la naturaleza de las faltas en general, y las sanciones por sus particulares
contenidos, difieren unos de otros. La prohibición
legal de la conducta delictiva tiene por fin la defensa de la sociedad,
mientras que la falta disciplinaria busca proteger el desempeño del servidor
público, con miras al cumplimiento de la función pública. La prohibición
de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una
precisión tipológica en la que se describen de manera detallada los elementos
conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención,
sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una
exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición
de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función
pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que
sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad,
y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación,
tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano
competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Las sanciones
penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a
la reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones
disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de atención,
suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un
carácter independiente, de donde surge el aceptado principio, de que la sanción
disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales que puedan
deducirse de los hechos que la originaron. El demandante
considera la causal contenida en el literal b) del artículo 115, por lo amplia
e imprecisa, contraria al debido proceso, al dar pie a que la discrecionalidad
del intérprete de la norma se convierta en arbitrariedad. La naturaleza
propia de las causales disciplinarias tanto en la legislación nacional como en
la extranjera, no permite tener la causal, en manera alguna, en contravía de la
lógica jurídica que inspira a los sistemas legales de esta clase. Pues esas
causales, que interesan finalísticamente consideradas, a una lógica de
tratamiento de gobierno de la función pública y del interés general, tienen en
sus contenidos habituales elementos tales como las "buenas
costumbres", la "moral", el "mal comportamiento
social", entre otros, en los que el poder disciplinario encuentra soporte
a sus decisiones. Y debe distinguirse este poder sancionatorio-disciplinario
del sancionatorio-penal, pues mientras éste opera en el ámbito delincuencial,
aquel lo hace en el administrativo. Asiste razón al
Ministerio Público al sostener la admisibilidad jurídica de la validez de tipos
abiertos en las conductas constitutivas de falta disciplinaria, ante la
imposibilidad de contar con un catálogo de conductas donde se subsuman todas
aquellas que se alejen de los propósitos de la función pública, y por ende
resulten sancionables. Lo anterior no
significa que las conductas tipificadas como falta disciplinaria, no puedan ser
claramente reconocidas por el servidor público, quien además, al encontrarse en
una de ellas, será juzgado conforme a la racionalidad propia de la causal, por la
autoridad disciplinaria. Sobre este
aspecto de la falta disciplinaria, y utilizando criterios diferenciadores con
la tipicidad de la conducta criminal, se ha pronunciado la jurisprudencia
nacional en distintas oportunidades. La Honorable Corte Suprema de Justicia,
Sala Plena, en sentencia de junio 5 de 1975, expresó: "Las
faltas disciplinarias, en cambio, no son diseñadas con el mismo pormenor, (que
las acciones delictuosas), y de ordinario se las señala en diversos
ordenamientos por vía genérica, que dan margen de apreciación a quien haya de
calificarlas, pudiendo éste, para bien de la función pública, decidir en
algunas circunstancias si un hecho ofrece aspectos suficientemente reprensibles
para justificar o nó un correctivo disciplinario. Este proceder se aleja del
principio sobre la legalidad de los delitos. Y las represiones disciplinarias,
además de latas e individualizables, según la sana crítica del juzgador, se
refieren siempre a la situación del inculpado en calidad de funcionario, de
modo que apenas la afectan en relación con el servicio público, o sea con la
actividad que atienda (amonestación, anotación en la hoja de vida, multa
deducible del sueldo, suspensión, destitución, etc.). Obsérvese, en fin, que la
represión disciplinaria es independiente de la penal, de modo que si el acto de
un funcionario es a la vez de naturaleza penal y de carácter disciplinario, el
sujeto infractor puede ser sancionado tanto por el delito como por la falta
disciplinaria, con cada uno de los correctivos previstos en los mandatos
pertinentes". (G.J. Tomos CL II y CLIII números 2393 y 2394 pgs 86 y 87). La Constitución
Política autoriza en varios de sus preceptos la potestad disciplinaria en tanto
manifestación de la función pública (artículos 125, 277, 150-23 de la Constitución
Política). Y de manera especial, autoriza a la ley para organizar un régimen
disciplinario para la Fiscalía General de la Nación (artículo 253 de la C.N.).
Luego, lo primero que debe afirmarse es que el constituyente quiso ubicar en el
legislador la facultad de regulación jurídica de esa potestad disciplinaria,
sin condicionar de manera expresa el ejercicio de esa competencia legislativa.
Solo en los principios, valores y contenidos programáticos del orden
constitucional referibles a la materia, podrían encontrarse razones de
inconstitucionalidad del precepto. La Constitución
Política dispone que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales, luego será contrario a la "moral social" (art.
34 C.N.) que debe presidir los actos de los servidores públicos, cualquier acto
contrario al interés general, desplegado en interés particular o por odios o
rencores partidistas, religiosos o simplemente personales. El artículo 209
de la Carta, dispone que la función administrativa se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, que integran una moral del funcionario y unos
patrones objetivos de lo que son las buenas costumbres en la administración.
Pero no sólo eso preceptúa la norma, sino también la obligación de la función
pública de acordarse a "la moralidad", concepto jurídico que aquí no
responde a ninguna particular exigencia confesional o subjetiva, sino, se
repite, al marco ético conceptual, propio de la moral media o social, que
contiene la Constitución; así por ejemplo, será contrario a esa moral, el
irrespeto a la autoridad jerárquica, o las faltas contra la honra de las
personas, o su intimidad, o un trato discriminatorio o vejatorio contra
alguien, o la traición del interés nacional en beneficio del exterior, o las
afrentas a la dignidad inherente a la persona humana, o los elementos
justificativos de las inhabilidades, incompatibilidades y requisitos o
calidades para el desempeño de la función pública. La jurisprudencia
nacional, se ha ocupado del tema, con ocasión de la demanda que se formuló
contra las expresiones "mal comportamiento social" del artículo 94
del Decreto 250 de 1970; en esa oportunidad la Honorable Corte Suprema de
Justicia dijo: "No estimó
indispensable el legislador extraordinario, por razonable cautela, detallar de
manera exhaustiva y casuística todo comportamiento social que atente contra la
dignidad de la justicia, sino que buscó resguardar con su espectro normativo la
imagen social de la justicia, según los valores de nuestra comunidad. Claro que
la regulación genérica de la conducta indebida del funcionario no comporta la
facultad de su catalogación arbitraria o caprichosa, ni releva a la autoridad
de la obligación de ceñir sus mandatos o decisiones a los precisos cometidos
propuestos. Advierte la Corte que al respecto se deben dejar nítidos algunos
parámetros esenciales de interpretación de aquella parte del precepto: en
primer lugar, anótese que cualquier mal comportamiento supone un modo de actuar
más o menos habitual y no excepcional, ni inusitado, ni esporádico, una
conducta relativamente frecuente o reiterada; en segundo, que por malo o
indebido debe suscitar necesario y ostensible reproche general y no simple
rechazo subjetivo crítico, o intolerante actitud mojigata; en tercero, que por
ser "social", debe provocar una objetiva actitud de desaprobación
aproximada a los patrones axiológicos que rigen el medio social; y en cuarto,
que esa conducta pueda ocasionar un perjuicio a la dignidad de la justicia. A
eso se contrae el alcance de la parte final del precepto y dentro de ese cauce
la entiende la Corte como ajustada a la Constitución". Y destacó que
la función pública en sus distintos elementos impone obligaciones genéricas al
servidor público, puntualizando: "Todos
estos aspectos suponen en común que quien decida asumir una función pública, se
acoge al régimen estatutario constitucional y legal del funcionario y se somete
a sus mandatos, siendo libre de hacerlo o de abstenerse, pero no de sustraerse
de ellos una vez adquiera el status de funcionario público.
Pues la función pública supone no sólo la tutela implícita a la libertad de
trabajo y de escogencia de actividad, de oficio o de profesión, sino también la
fundamental y explícita de garantía de imparcialidad, decoro, dignidad,
probidad, aptitud, capacidad e idoneidad de los funcionarios que el Estado le
debe a sus gobernados. No le basta al funcionario no violar la Constitución y
la ley como los demás ciudadanos, sino que a él se le exige además cumplir con
los deberes asignados y tener que ceñirse a los mandamientos legales
autorizados por la Carta, relativos a su comportamiento en relación con su
función, de manera que si no lo hace compromete la investidura que ejerce y
queda sometido a la jurisdicción correccional o disciplinaria respectiva."
(C.S. de J. Sentencia de agosto 12 de 1982 M.P. Dr. Manuel Gaona Cruz). Los conceptos
de probidad, imparcialidad, decoro y dignidad a que alude la providencia
anterior como elementos rectores de la función pública, hoy más que en el
constitucionalismo anterior, vienen a explicar y justificar la existencia de
causales disciplinarias como la contenida en el literal b) del artículo 115
acusado, pues sus referencias a la moral ajustadas estrictamente a los
predicados expresos que sobre la misma realiza la Carta, son ingredientes que,
en consecuencia, pueden conformar las características de los tipos
disciplinarios aplicables a los funcionarios públicos. Finalmente, se
inhibe la Corte de pronunciarse sobre el segmento legal "el abuso de
los derechos", del inciso primero del artículo 115 del Decreto 2699 de
1991, por ineptitud sustantiva de la demanda, al no existir concepto de la
violación en la misma, que justifique la inconstitucionalidad solicitada. Previas las
anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero.- Declarar exequibles, la parte del artículo 113 que dice "Si como
producto de esta investigación se encuentran irregularidades, la oficina de
Veeduría podrá separar temporalmente al funcionario responsable, mientras se
comunica al superior inmediato o a la autoridad nominadora, según la gravedad
de la falta", siempre y cuando se realice audiencia previa y mediante
decisión motivada, y la parte del artículo 115 que dice: "b) Ejecutar en
el lugar de trabajo o en sitio público, cualquier acto contra la moral o las
buenas costumbres", del Decreto 2699 del 30 de noviembre de 1991. Segundo.- Inhibirse de fallar sobre la expresión "el abuso de los
derechos", del artículo 115 del Decreto 2699 del 30 de noviembre de 1991. Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
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