RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
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SENTENCIA C-1079/05 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de certeza y
especificidad en razones de inconstitucionalidad INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Decisión sobre
inexistencia de cargos puede adoptarse también en fallo Si bien el momento ideal para
pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la
etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de una demanda, por resultar más
acorde con la expectativa legítima que tienen los ciudadanos de recibir un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones
demandadas, esta decisión también puede adoptarse al momento de proferir un
fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor
detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos, tal
y como lo establece el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991. REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS
FUERZAS MILITARES-Significado REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS
FUERZAS MILITARES-Diferencia específica frente al régimen general LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS FUERZAS MILITARES-Fundamento El legislador goza de un amplio margen
de configuración normativa para establecer el régimen disciplinario especial de
los miembros de las fuerzas militares tanto en materia sustancial como
procesal. Lo anterior tiene como fundamento (i) la especificidad de la función
pública que dichos funcionarios deben cumplir dentro de la estructura del
Estado, que como ya se dijo, se encuentra encaminada a preservar la defensa de
la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el
orden constitucional; así como, (ii) la especial sujeción a la que están
sometidos, que naturalmente se manifiesta en las distintas expresiones de
jerarquía constitucionalmente reconocidas, como lo es aquella que tiene su
origen en la estructura administrativa de la función pública (común a todos los
servidores del Estado), y también aquella que se identifica con el quehacer de
la organización castrense. REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS
FUERZAS MILITARES-Sólo puede incluir faltas relacionadas directamente con la militar PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Poder disciplinario
preferente FUERO DISCIPLINARIO Y REGIMEN
DISCIPLINARIO ESPECIAL-Distinción COMPETENCIA-Definición/COMPETENCIA-Finalidad JUEZ NATURAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-Operancia COMPETENCIA-Debe ser
constitucional o legal, preexistente y explícita REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS
FUERZAS MILITARES-Autonomía del legislador para establecerlo/PRINCIPIO DE IGUALDAD EN
REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS FUERZAS MILITARES-Frente al régimen
común El accionante considera que se
desconoce el artículo 13 del Estatuto Superior, por excluir a los miembros de
las fuerzas militares del control disciplinario que adelantan las oficinas de
control interno previstas en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002; cuando, en
su opinión, no existe norma constitucional que habilite exceptuar a dichos
funcionarios de la órbita de acción de las citadas oficinas. La Corte encuentra
que el cargo formulado no está llamado a prosperar, pues el legislador goza de
plena autonomía para establecer un régimen disciplinario especial para los
miembros de las fuerzas militares, en materia procesal, distinto del régimen
común reconocido para el juzgamiento de las faltas disciplinarias cometidas por
el resto de los servidores públicos del Estado. Por lo anterior, el Congreso no
infringe la Constitución cuando excluye a las fuerzas militares del control
disciplinario que adelantan -por lo general- las oficinas de control interno,
reconocidas en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, pues dicha posibilidad se
ajusta a lo previsto en el artículo 217 de la Constitución Política y a la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación. REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS
FUERZAS MILITARES-Competencia del jefe inmediato No existe violación a la Constitución
cuando se asigna al superior inmediato del investigado el ejercicio de la
función disciplinaria, pues dentro de la relación jerárquica-funcional en que
se desarrolla generalmente la función pública, lo tradicional es que quien
ejerce el control en la correcta prestación del servicio, pueda adoptar las
medidas sancionatorias correspondientes derivadas del incumplimiento de las
funciones, deberes y obligaciones que orientan el comportamiento disciplinario
de su personal. Lo anterior, claro está, siempre que se cumplan las exigencias
fundamentales del debido proceso y del derecho de defensa. El carácter no
especializado del superior jerárquico, no es óbice para que éste pueda ejercer
la función disciplinaria conforme a los más estrictos parámetros legales, pues
todos los servidores del Estado deben aplicar rigurosamente la Constitución y
la Ley (C.P. Art. 6 y 122), sin importar su formación profesional o
conocimiento jurídico, comprendiéndose dentro de dicho deber, las leyes que
regulan el derecho disciplinario, cuando se les otorga competencia a los
funcionarios para ejercer esa función pública. REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS
FUERZAS MILITARES-Competencia del superior específico del sujeto disciplinado Esta Corporación estima indispensable
señalar que la expresión "inmediato o no" contenida en el inciso
primero del artículo 78 de la Ley 836 de 2003 y en los incisos sexto y séptimo
del artículo 79 de la misma Ley, presentan a simple vista un grave problema de
indeterminación. En efecto, las disposiciones reseñadas le otorgan competencia
al superior jerárquico del sujeto disciplinado en las fuerzas militares para
ejercer sobre él las potestades sancionatorias previstas en la ley. Sin
embargo, en lugar de limitar el alcance de dicha distribución de competencias
exclusivamente al funcionario que sigue de manera escalonada dentro de la misma
línea de dependencia del investigado, parecería permitir que otro funcionario
distinto, independientemente de su relación castrense con el servidor
infractor, ejerza el citado poder disciplinario en su contra, con la única
obligación de ser "superior jerárquico". Para esta Corporación, a
partir de la interpretación sistemática de las normas acusadas y de la Ley 836
de 2002, es claro que la competencia asignada por dichas disposiciones no
desconoce la obligación constitucional de fijar de manera previa, clara y
explícita la autoridad competente para ejercer la función disciplinaria en las
fuerzas militares, pues las citadas normas deben interpretarse en el sentido que:
a) La competencia disciplinaria no se confiere a cualquier "superior
jerárquico" en general sino al "superior específico" del sujeto
disciplinado, como ocurre en todos los casos señalados en los artículos 74 a 92
del Reglamento Disciplinario para las Fuerzas Militares; b) Dicho superior se
puede identificar a partir de la línea de dependencia del infractor de
conformidad con el esquema previsto en las regulaciones vigentes; y finalmente,
c) La línea de dependencia no es sólo orgánica sino también funcional. REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LAS FUERZAS MILITARES-Competencia residual Referencia:
expediente D-5742. Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra
el título vii del libro primero (artículos 74 al 92) de la ley 836 de 2003. Actor: CÉSAR AUGUSTO
OSPINA MORALES. Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL. Bogotá, D. C.,
veintiuno (21) de octubre de dos mil cinco (2005). LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano César Augusto Ospina Morales, presentó
demanda de inexequibilidad contra el título VII del Libro Primero (artículos 74
al 92) de la Ley 836 de 2003, "Por la cual se expide el reglamento del
Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares". El Magistrado Sustanciador, mediante
Auto del dieciocho (18) de abril de 2005, admitió la demanda, dispuso su
fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma
providencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del
Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro
de Defensa Nacional, al Defensor del Pueblo, a la Comisión Colombianade
Juristas, al Comandante General de las Fuerzas Militares de Colombia, y a los
Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario, Nacional y
Militar, para que intervinieran si lo consideraban conveniente. Una vez cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto
de los artículos acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
45.251 del jueves 17 de julio de 2003: "LEY 836 DE 2003 (Julio 16) Por la cual se expide
el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares. EL CONGRESO DE
COLOMBIA DECRETA: LIBRO PRIMERO. PARTE SUSTANTIVA
(...) TITULO VII CAPITULO UNICO DE LA COMPETENCIA Artículo 74. Competencia. Es competente para
conocer y sancionar una falta el superior jerárquico con atribuciones
disciplinarias bajo cuyas órdenes se encuentre el presunto infractor al momento
de la comisión del hecho. Si este cambia de unidad por traslado o comisión del
servicio, se dará aviso al nuevo superior para la notificación y ejecución de
la sanción. Artículo 75. Grados disciplinarios. Los superiores se
agruparán en grados disciplinarios y tendrán las atribuciones que se relacionan
a continuación: Artículo 76. Competencia del Presidente
y de los Altos Mandos Militares. El Presidente de la República, el
Ministro de Defensa, el Comandante General de las Fuerzas Militares y los
Comandantes de Fuerza tendrán máximas atribuciones disciplinarias sobre todo el
personal Militar y para todo tipo de faltas. Artículo 77. Organizaciones conjuntas,
órganos de Gobierno y sus dependencias. De Primer Grado: El comandante, jefe,
gerente o director respectivo. De Segundo Grado: El segundo
comandante, subjefe, subgerente o subdirector respectivo. De Tercer Grado: Es competente el
oficial que sea superior jerárquico inmediato a cuyas órdenes directas se
encuentre el infractor dentro de la línea de dependencia o mando y que ostente
como mínimo el grado de teniente. Artículo 78. En el Ejército Nacional. Primer Grado: Para sancionar por faltas
gravísimas. Es competente para sancionar a un oficial por faltas gravísimas el
superior jerárquico, inmediato o no, dentro de la línea de dependencia del
infractor, que sea comandante de unidad operativa mayor o menor o jefe de la
respectiva jefatura dentro de la estructura orgánica del Cuartel General del
Comando de la Fuerza. Respecto de los oficiales del Cuartel
General del Comando del Ejército que no sean orgánicos de las jefaturas, tiene
atribuciones de primer grado el Segundo Comandante y Jefe de Estado Mayor. Es competente para sancionar por faltas
gravísimas a un suboficial y/o soldado el oficial superior jerárquico que sea
comandante de la unidad táctica u operativa o logística, mayor o menor, o jefe
de la respectiva jefatura dentro de la estructura orgánica del Cuartel General
del Comando de la Fuerza de la cual sea orgánico el suboficial. Respecto de los suboficiales del
Cuartel General del Comando del Ejército que no sean orgánicos de las
jefaturas, tiene atribuciones de primer grado el Ayudante General. Segundo Grado: Para sancionar faltas
graves. El Oficial que sea superior jerárquico, inmediato o no, dentro de la
línea de dependencia del infractor y que ostente como mínimo el grado de mayor. Tercer Grado: Para sancionar por faltas
leves. El Oficial que sea superior jerárquico inmediato a cuyas órdenes
directas se encuentre el infractor dentro de la línea de dependencia o mando.
También tendrá esta atribución el suboficial que se desempeñe como comandante
de pelotón. Artículo 79. En la Armada Nacional. Primer Grado: Para sancionar por faltas
gravísimas. Segundo Comandante, Jefe Estado Mayor Naval, Jefe o Director de
Jefatura, Comandante Fuerza Naval, Director Escuela de Formación de Oficiales y
Suboficiales, Director General Marítimo, Comandante Infantería de Marina,
Comandante Comando Específico, Director Cotecmar, Comandante de Base,
Comandante Brigada, Comandante Flotilla, Director Sanidad Naval, Directores de
Hospital Naval, Comandante Cuerpo de Guardaespaldas, Comandante Aviación Naval,
Comandante Comando de Guardacostas, Comandantes de Batallón. Segundo Grado: Para sancionar faltas
graves. Jefe Estado Mayor Fuerza Naval, Jefe Estado Mayor Comando Infantería de
Marina, Secretario General Dirección General Marítima, Comandante Unidad a
Flote Mayor, Subdirector Escuela Naval de Formación de Oficiales y
Suboficiales, Director de Escuela de Superficie; de Buceo y Salvamento; de
Combate Fluvial; de Submarinos; de Inteligencia; de Aviación Naval; Segundo
Comandante de Unidad a Flote Mayor; Director Escuela de Formación de Infantería
de Marina; Director de Centro de Investigación y/o Control; Comandante de Grupo
Aeronaval; Jefe de Estado Mayor Brigada; Jefe Dirección Técnica; Jefe División;
Jefe de Despacho de Justicia Militar; Ayudante General Comando Armada;
Subdirector Hospital Naval; Director de Centro de Medicina Naval; Comandante Estación
de Guardacostas; Director de Planta Cotecmar; Segundo Comandante de Batallón. Tercer Grado: Para sancionar faltas
leves. Comandante Unidad de Flote Menor, Segundo Comandante Estación de
Guardacostas, Comandante de Pelotón; Comandante de Puesto Naval; Comandante de
Puesto Destacado; Comandante Puesto Fluvial Avanzado; Comandante de Elemento de
Combate Fluvial; Comandante de Grupo de Asalto Naval; Comandante Grupo de
Combate Fluvial; Comandante Componente Naval; Comandante de Apostadero Naval;
Comandante de Unidad PBR, LPR, LCU; Comandante de Compañía; Jefe de Oficina y/o
División de la Dirección General Marítima; Jefe de departamento de Fuerza
Naval, Base y Escuelas de Formación de Oficiales y Suboficiales; Subdirector y
Jefe de departamento de Escuela de Superficie, de Buceo y Salvamento, de
Combate Fluvial, de Submarinos, de Inteligencia, y de Aviación Naval,
Subdirector Centro de Investigación y/o Control; Gerente de Cámara y Club de
Oficiales y Suboficiales y Jefe de Señalización Marítima; Segundos Comandantes
de Batallón y Jefes de dependencia Hospital Naval y Centro de Medicina Naval,
Jefes de departamento de Estado Mayor de Fuerza Naval de Brigada, Jefes de
departamento de Estado Mayor de Unidad Táctica, Jefes de Oficina o
Dependencias. En la Dirección General Marítima. Primer Grado: Para sancionar por faltas
gravísimas. El Director General Marítimo. Segundo Grado. Para sancionar faltas
graves. El Oficial que sea superior jerárquico inmediato, o no, dentro de la
línea de dependencia del infractor y que ostente como mínimo el grado de
Capitán de Corbeta. Si el infractor ostenta el cargo de Jefe de Oficina o
División o su equivalente, Director de Centro o Capitán de Puerto, así como en
los casos no previstos, conocerá el Oficial de mayor antigüedad después del
Director General Marítimo. Tercer Grado: Para sancionar por faltas
leves. El Oficial o Suboficial mínimo en el grado de Suboficial segundo, que
sea superior jerárquico, inmediato o no, dentro de la línea de dependencia o
mando del infractor. Si el infractor el cargo de Jefe de Oficina o División o
su equivalente, Director de Centro o Capitán de Puerto, conocerá el Oficial de
mayor antigüedad después del Director General Marítimo. Artículo 80. En la Fuerza Aérea
Colombiana. Primer Grado: Para sancionar por faltas
gravísimas. Segundo Comandante y Jefe de Estado Mayor FAC, Director Escuela
Militar de Aviación, Comandante Comando Unificado, Comandante de Comando Aéreo,
Director de Escuela de Suboficiales y Director Instituto Militar Aeronáutico,
cuando tengan grado superior al del investigado. Segundo Grado: Para sancionar por
faltas graves. Inspector General, Ayudante General Cofac, Jefes de Jefatura,
Subdirector de Escuela Militar de Aviación, Subdirector de Escuela de
Suboficiales, Jefes de departamento y Directores del Cuartel General Cofac,
Inspector delegado, Comandantes de Agrupación, Comandantes de Grupo, Segundos
Comandantes de Comando Aéreo, Comandantes de Grupo Aéreo, Subdirector del
Instituto Militar Aeronáutico, Jefe o Director de Hospital o Clínica, Director
Gimnasio Militar FAC, cuando tengan grado superior al del investigado. Tercer Grado: Para sancionar por faltas
leves. El Oficial superior jerárquico inmediato por línea de dependencia o
mando a cuyas órdenes se encuentre el infractor. También tendrá estas
atribuciones el Director del Club de Suboficiales de la FAC. Artículo 81. Atribuciones de nuevas
dependencias o unidades. Los jefes de nuevas dependencias tendrán
atribuciones disciplinarias de conformidad con la categoría o equivalencia que
se les señale en relación con los cargos contemplados en el presente título, en
la disposición de creación. Artículo 82. Atribuciones de
dependencias del Ministerio de Defensa Nacional. Las atribuciones
fijadas para los jefes de dependencias del Ministerio de Defensa Nacional, sólo
podrán ejercerse cuando el respectivo superior sea oficial en servicio activo. Artículo 83. Atribuciones para casos
específicos. Cuando se trate de oficiales que presten sus servicios en alguna de las
dependencias administrativas del Ministerio de Defensa Nacional, organismos
adscritos o vinculados al mismo, Comando General de las Fuerzas Militares y
otras dependencias militares o civiles, tendrá atribuciones de primer grado, el
Segundo Comandante de la respectiva Fuerza. Si se trata de suboficiales, en los
casos anotados, tendrá atribuciones de primer grado el Ayudante General del
Cuartel General de la respectiva Fuerza. Artículo 84. Personal de la justicia
penal militar. Con relación a los oficiales y suboficiales que desempeñan cargos en la
Justicia Penal Militar, corresponde al Director Ejecutivo de la Justicia Penal
Militar conocer de las faltas leves en única instancia y de las graves y
gravísimas en primera instancia. Corresponde al Ministro de Defensa Nacional
la segunda instancia para las faltas graves y gravísimas. Parágrafo. Tratándose de faltas
relacionadas con el desempeño de las funciones jurisdiccionales propias del
respectivo cargo, les serán aplicadas las normas disciplinarias de la rama
jurisdiccional por la Procuraduría General de la Nación. Artículo 85. Comisión de estudios. Sobre el personal
que se encuentre en comisión de estudios en universidades y demás institutos
docentes del país, tendrá atribuciones disciplinarias el comandante de la unidad
a la cual se agrega. Artículo 86. Comisión en entidades. Las faltas que
puedan cometer los miembros de las Fuerzas Militares que se encuentren en
comisión en ministerios, departamentos administrativos, gobernaciones,
alcaldías, Policía Nacional, y que no tengan superior jerárquico militar
quedarán sometidas al Régimen Disciplinario que establece el presente
reglamento y conocerá el Segundo Comandante de la respectiva Fuerza. Artículo 87. Competencia sobre gerentes
y directores. Sobre los directores o gerentes de entidades descentralizadas adscritas
o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, Jefe de la Casa Militar y otros
oficiales que se desempeñen como jefes de dependencias que no se encuentren
comprendidos en los citados en este reglamento, conocerá de cualquier tipo de
falta, el Secretario General del Ministerio de Defensa, siempre y cuando sea un
militar en servicio activo. De no serlo, será competente el Jefe de Estado
Mayor Conjunto del Comando General de las Fuerzas Militares. La segunda instancia
corresponderá al Ministro de Defensa Nacional. Artículo 88. Casos no previstos. En los casos de
competencia no previstos en el presente reglamento, conocerá el Segundo
Comandante de la respectiva Fuerza. Artículo 89. Traspaso de atribuciones
disciplinarias. En las ausencias temporales o accidentales no mayores de sesenta (60)
días de los oficiales titulares de cargos de comando con competencia
disciplinaria, bien sea por vacaciones, licencia, permiso, comisión,
enfermedad, muerte repentina, o por desaparición, quienes lo sucedan en el
cargo asumirán de inmediato la plenitud de las funciones y atribuciones
disciplinarias correspondientes a dichos cargos, sin necesidad de que se expida
disposición encargándolos de tales funciones. Al efecto, bastará que la novedad se
ordene, autorice o registre por la orden del día del comando inmediatamente
superior, o por la del comando afectado cuando se trate de casos accidentales
para que lo dispuesto en el inciso anterior comience a producir todos sus
efectos. Artículo 90. Personal en comisión. El personal que se
halle en comisión quedará sometido a la competencia disciplinaria del superior
a cuyas órdenes se encuentre. En este caso, el superior que imponga una sanción
o confiera un estímulo dará cuenta al superior de la unidad correspondiente,
para su registro en el folio de vida del interesado. Artículo 91. Concurrencia de
competencias. Cuando se trate de faltas cometidas conjuntamente por miembros de
distintas fuerzas, dependencias o unidades, o por diversos destinatarios del
presente reglamento, conocerá el superior jerárquico del más antiguo de los
presuntos infractores que ostente atribuciones disciplinarias. Si en la comisión de la falta concurre
personal militar y civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional o de
las Fuerzas Militares, la competencia para conocer se sujetará a las normas
propias de su estatuto disciplinario. Artículo 92. Colisión de competencias. El superior que
considere que no tiene competencia para conocer de una actuación disciplinaria
así lo consignará y la remitirá directamente a quien en su concepto deba
adelantar y conocer el proceso. Si el funcionario a quien se remite la
actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso
contrario, lo remitirá mediante auto al superior jerárquico de ellos que
ostente atribuciones disciplinarias con objeto de que este decida el conflicto. Igual procedimiento se aplicará cuando
ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario subalterno según el
factor funcional, no podrá proponer colisión de competencias al superior, pero
podrá exponer las razones que le asisten y aquel de plano, resolverá lo
procedente". III. DEMANDA 1. Normas constitucionales que se
estiman infringidas Considera el accionante que las
disposiciones acusadas vulneran los artículos 13, 209 y 229 de la Constitución
Política. 2. Fundamentos de la demanda Antes de esgrimir las razones que le
permiten fundamentar la solicitud de inexequibilidad, el accionante realiza un
breve análisis comparativo de los antecedentes legislativos de la ley demandada
y del Código Disciplinario Único, con el propósito de concluir lo siguiente:
(i) La Ley 734 de 2002, impuso como obligación la creación de las oficinas de
control interno, encargadas de tramitar en primera instancia los procesos
disciplinarios contra los funcionarios de cada entidad pública que la hayan
organizado; (ii) En caso de no ser ello posible, de manera transitoria, el
competente para adelantar el control interno disciplinario, será el superior
inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior
jerárquico de aquél; (iii) El legislador tan sólo excluyó a la Rama Judicial,
de los estamentos públicos que debían crear la oficina de control disciplinario,
incluyendo dentro de dicha obligación a las fuerzas militares. Con fundamento en las citadas reglas,
el actor expone los siguientes cargos: a. Cargo por violación del artículo 13
del Estatuto Superior Para el demandante, las normas en
cuestión vulneran el artículo 13 del Texto Superior, al excluir a los miembros
de las fuerzas militares de ser investigados y juzgados por la oficina de
control interno disciplinario, competencia que se le había atribuido tanto por
la Ley 200 de 1995, como por la Ley 734 de 2002 (artículo 76). Sostiene igualmente que la única
salvedad reconocida por la ley disciplinaria, se limita a excluir del control
de las oficinas disciplinarias internas a los servidores públicos de la Rama
Judicial, pues se trata de una excepción de raigambre constitucional, que le
asigna la investigación y el juicio disciplinario al Consejo Superior o a los
Consejos Seccionales de la Judicatura, quienes dentro de su estructura
funcional, cuentan con profesionales del derecho del más alto nivel, con
capacidad suficiente para asegurar un tratamiento disciplinario imparcial,
equitativo y justo (C.P. art. 256-3). Lo anterior, no ocurre en tratándose de
las fuerzas militares, toda vez que sus miembros carecen de la "suficiente
formación intelectual [y] jurídica que les impide apreciar las disposiciones
constitucionales y legales con su correspondiente sistematicidad y teleología
en sus reales alcances" Así mismo, las disposiciones objeto de
acusación van en contravía del principio de igualdad "respecto de los
Funcionarios Públicos Militares, ya que de plano les quita la oportunidad de
que un organismo del más alto nivel sea el que los investigue y falle en
primera instancia, para en cambio radicar esta función en un
funcionario que desde luego no se equipara en su preparación profesional y
destinación en función pública a una oficina de control interno disciplinario
del más alto nivel"1. Finalmente, se considera que los
conocimientos de los miembros de las fuerzas militares, se circunscriben a
estrategias y tácticas de guerra para el mantenimiento y restablecimiento del
orden público, cuestión que no guarda relación de conexidad material con la
aplicación de las disposiciones constitucionales y legales referentes al juicio
disciplinario, teniendo en cuenta que los conocimientos adquiridos en las
escuelas de formación y en los cursos de ascenso, resultan insuficientes desde
el punto de vista jurídico, para asegurar un debido proceso disciplinario. b. Cargo por violación del artículo 209
Superior El actor considera que al haberse
asignado la instrucción del juicio disciplinario a un militar que no es
profesional del derecho, compromete seriamente los principios de la función
administrativa, especialmente los de igualdad, eficacia, celeridad, moralidad,
economía, imparcialidad y publicidad. En relación con cada uno de ellos señala: - Igualdad. La función de
administrar justicia disciplinaria, no se da "en igual altura o
nivel" en las fuerzas militares, como sí ocurre en otras entidades
públicas que cuentan con la oficina de control disciplinario interno. - Eficacia. Porque las
decisiones adoptadas por los instructores y falladores militares de primera
instancia, obedecen a procesos precariamente instruidos. - Celeridad. Para el demandante,
"la falta de disposición de tiempo suficiente para instruir y fallar hace
anquilosar la administración de justicia disciplinaria con los consecuentes
efectos prescriptivos que aparejan la impunidad y burlan la prestación de la
Función Pública por parte de los servidores públicos, en este caso, los
militares, esto, sin mirar la insolvencia técnico-jurídica del actual
instructor y fallador de primera instancia militar y disciplinario que también
conduce a que el rehacer de actuaciones procesales lleve fatalmente al abismo
de la prescripción de la etapas procesales y de la acción disciplinaria". - Moralidad. Se desdice de la
moral social acogida por la función administrativa "cuando la costumbre se
altera; es costumbre dar a cada servidor público un trato igual al de los otros
servidores públicos, especialmente cuando no hay razón para diferenciarlos pese
a la función constitucional que cumplen" - Economía. Se falta a este
principio, cuando se pone a los sujetos procesales en permanentes gestiones
innecesarias "para acceder al proceso ante la ausencia temporal del
instructor militar, así como también cuando hay que rehacer diligencias,
providencias o medios probatorios cuando la incapacidad técnica del instructor
conlleva a declarar la inexistencia o nulidad de sus actuaciones, ante
elementales errores hermenéuticos o de conocimiento básico de los alcances de
una norma, proceso que genera desgaste para el Estado". - Imparcialidad. Al suprimirse la
oficina de control interno disciplinario para las fuerzas militares, se
discrimina a los miembros de la Fuerza Pública, ya que se pone en entredicho el
derecho fundamental al debido proceso, situación que no se da con los demás
servidores públicos regidos por la Ley 734 de 2002. - Publicidad. Se vulnera este
principio, en primer lugar, cuando la ausencia de los instructores militares no
permite a los sujetos disciplinados conocer las decisiones que se hayan
proferido en su contra; y en segundo término, cuando por desconocimiento
técnico del instructor militar se impide a los sujetos el acceso al proceso
disciplinario en igualdad de condiciones frente al resto de servidores
públicos. Concluye en relación con este cargo,
señalando que se excluye a los miembros de las fuerzas militares, de la
posibilidad de acceder a la segunda instancia, cuando les han sido impuestas
sanciones disciplinarias por faltas leves, a diferencia de lo señalado en el
Código Disciplinario Único, normativa que permite recurrir en segunda instancia
todas las faltas disciplinarias. c. Cargo por violación del artículo 229
de la Constitución Política, por desconocer el derecho de acceso a la
administración de justicia Para el accionante, se vulnera este
precepto superior cuando el funcionario titular de la potestad disciplinaria no
es un profesional del derecho, generando como consecuencia un detrimento para
el sujeto disciplinado, pues se restringe el alcance material de su derecho de
defensa al acceder a la actuación disciplinaria. IV. INTERVENCIONES 4.1.Intervención del Ministerio de
Defensa Nacional La apoderada del Ministerio de Defensa
Nacional, dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de
intervención por medio del cual solicita a la Corte, se declaren exequibles las
disposiciones acusadas. Respecto del cargo de
inconstitucionalidad por violación del artículo 13 Superior, la interviniente
considera que el legislador al instituir el régimen disciplinario para las
fuerzas militares, no hizo otra cosa que someterse a los principios que en esta
materia se reconocen en el Texto Superior, conforme a los cuales en razón a las
funciones asignadas y a las actividades que les corresponde cumplir, los
miembros de la institución castrense merecen en cuanto al establecimiento de su
régimen disciplinario, un tratamiento distinto tanto desde el punto de vista
sustancial como procesal. De otro lado, señala que es
consustancial al derecho disciplinario de las fuerzas militares, la competencia
del superior jerárquico para investigar e imponer sanciones, y
consecuencialmente, el deber de los subalternos de acatarlas y cumplirlas. En
sus propias palabras, manifiesta: "La normatividad disciplinaria
especial de las fuerzas militares está diseñada precisamente por las normas
propias de tal actividad y por los procedimientos expeditos diseñados para
encausar la disciplina dentro de la institución de modo que los ciudadanos y
las autoridades legítimamente establecidas puedan desarrollar su vida dentro de
los parámetros propios que el medio lo demanda. Pretender que el control disciplinario
sea efectuado por oficinas de control interno disciplinario desdibujaría la
estructura organizacional propia y milenaria de las fuerzas militares, pues el
superior vería menguado su accionar, al carecer de una de las principales
herramientas de mando que posee, como lo es que frente a toda orden que se
brinde, debe corresponder un grado tal de presión que estimule e invite al
subordinado a acatarla; es decir la orden sin herramientas efectivas para
hacerlas cumplir, degenera en indisciplina y caos". En relación con la violación del
artículo 209 de la Constitución Política, la interviniente sostiene que es
errado el planteamiento del actor, pues bajo ninguna circunstancia la
estructura castrense está ordenada para desconocer los principios de la función
pública. El temor que le asiste al accionante, referente al supuesto
desconocimiento de las reglas jurídicas que limitan el actuar disciplinario es
absolutamente infundado, ya que en la organización de las unidades militares se
cuenta con asesores jurídicos que colaboran en el desarrollo de dicha función. Manifiesta que es inane entrar a
controvertir la posición del demandante, respecto de la supuesta violación
principios señalados en el artículo 209 Superior, pues con la transcripción de
algunos apartes de la jurisprudencia Constitucional Colombiana, se puede
comprender el alcance de la verticalidad de la actuación militar, siendo un
despropósito insinuar que la no existencia de una oficina de control interno
disciplinario, sea un factor que genere grandes irregularidades. Finalmente, en relación con la
violación del artículo 229 del Estatuto Superior, la apoderada del Ministerio
hace una cita de la sentencia T-572 de 1992, la cual, en su opinión, recoge el
sentir castrense en este campo del derecho sancionador2; concluyendo
que no es con creencias, ni con pareceres, como se puede solicitar la inexequibilidad
de una norma, más aún cuando se pretende desconocer el proceder castrense, el
cual garantiza a todos los miembros de las fuerzas militares el acceso a la
administración de justicia con honorabilidad, probidad, capacidad y rectitud. 4.2. Intervención de la Universidad
Militar Nueva Granada El Decano de la Facultad de Derecho de
la Universidad Militar Nueva Granada, presentó escrito de intervención,
solicitando que se declaren exequibles las disposiciones demandadas. Para el interviniente, por la
naturaleza especial del régimen disciplinario para las fuerzas militares,
establecido en el artículo 217 de la Constitución Política, fue que el
legislador expidió la Ley 836 de 2003, ubicando la competencia para conocer y
sancionar una falta disciplinaria en funcionarios del más alto nivel jerárquico,
como lo son el Presidente de la República, el Ministro de Defensa Nacional, el
Comandante General de las Fuerzas Militares y los Comandantes de Fuerza.
Además, en los artículos 77 y subsiguientes de la citada normatividad, se le
asignó de igual manera competencia a otros miembros de las fuerzas militares
ubicados jerárquicamente en un punto alto de la estructura castrense, y no como
equivocadamente lo señala el libelista, a meros funcionarios instructores. Agrega que no puede decirse lo mismo de
las oficinas de control interno disciplinario establecidas en la Ley 734 de
2002, las cuales están conformadas por servidores públicos del nivel
profesional, que no necesariamente deben ser de superior jerarquía a los
disciplinados, exigencia que sí debe pregonarse de las fuerzas militares, en
virtud del acatamiento del principio de jerarquía, conforme al cual:
"Nadie podrá investigar o sancionar a un superior o a otro más
antiguo". Sostiene igualmente el interviniente,
que el hecho de que los militares con atribuciones disciplinarias no ostenten
la calidad de abogados, no los descalifica en su competencia, puesto que ni la
Ley 734 de 2002, ni la Ley 836 de 2003, así lo exigen. Concluye afirmando que no pueden
considerarse vulneradas las garantías mínimas del derecho disciplinario, como
lo es la referente a la imparcialidad del juzgador, por el sólo hecho de no
ejercerse el control disciplinario en las fuerzas militares a través de
oficinas de control interno, pues el régimen disciplinario especial para dichos
funcionarios, reconoce el poder disciplinario preferente en cabeza de la
Procuraduría General de la Nación, con el fin de que este organismo de control
vigile el ejercicio de la función administrativa, cuando se contravengan los
principios rectores contenidos no sólo en la Ley 836 de 2003, sino también en
la Ley 734 de 2002. 4.3. Intervención del Comando General
de las Fuerzas Militares El General Carlos Alberto Ospina
Ovalle, en calidad de Comandante de las Fuerzas Militares, presentó escrito de
intervención, solicitando la declaratoria de exequibilidad de las normas
demandadas. En su sentir, la existencia de un
régimen disciplinario especial para las fuerzas militares, no implica per se la
violación del principio de igualdad, ya que: "[T]al régimen responde a la
necesidad de garantizar los derechos de cierto grupo de personas que por sus
especiales condiciones merecen un trato diferente al de los demás servidores
públicos. Para el caso de las fuerzas militares el Constituyente previó
expresamente que el legislador determinara su régimen disciplinario especial
(artículo 217 Constitución Política), que tiene su origen en la naturaleza
riesgosa de las funciones que desarrollan". En este orden de ideas, considera que
la existencia de dicho régimen especial, lo que pretende es hacer efectivos los
principios de igualdad material y equidad, a partir del establecimiento de
condiciones más exigentes que permitan aplicar un régimen disciplinario más
estricto, en aras de equilibrar las atribuciones que tienen en razón de la
naturaleza de sus funciones. V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en
concepto número 3833 recibido en la Secretaría General de esta Corporación el
13 de junio de 2005, solicita a la Cortedeclarar exequibles los artículos
demandados. Señala que el control interno
disciplinario es inherente a toda entidad u organismo del Estado, salvo los
casos de excepción que expresamente dispone la Ley 734 de 2002. No obstante, es
posible que dada la naturaleza, estructura administrativa y recursos de la
entidad pública, no pueda conformarse una oficina para tal fin, siendo viable
que el legislador determine que la función disciplinaria sea asumida por el
superior inmediato del indagado o disciplinado, sin perjuicio de que se regule
lo correspondiente a los recursos y acciones que proceden contra las decisiones
proferidas, en aras de garantizar el debido proceso y el acceso a la justicia
administrativa en condiciones de igualdad. De acuerdo con la Ley 836 de 2003, el
juez natural en materia disciplinaria, dentro de la estructura administrativa
de las fuerzas militares, es el superior inmediato del servidor público, a
quien se le imputa la comisión de una falta. Esto obedece, en opinión de la
Vista Fiscal, a la naturaleza de las funciones que se desarrollan, que son
propias de los servidores públicos vinculados a organismos castrenses; y a la
estructura administrativa de los batallones y guarniciones militares, que hacen
imposible establecer el número mínimo de oficinas de control interno
disciplinario requeridas para adelantar el juzgamiento de los miembros de las
fuerzas militares. Esta decisión del legislador, en criterio del Procurador,
además de ser "constitucionalmente válida dentro de un régimen especial
como el de las fuerzas militares, es adecuada y proporcional al fin perseguido,
cual es el de la moralización de la función pública a través del ejercicio
oportuno de la potestad disciplinaria del Estado". Para desvirtuar el cargo por violación
del principio de igualdad, la Vista Fiscal considera que los regímenes
especiales en materia disciplinaria, no pueden equiparse en sus aspectos
sustantivos con las previsiones del Código Disciplinario Único, pues las faltas
y sanciones en que pueden incurrir la generalidad de los servidores públicos,
difieren de aquellas que resultan imputables a los miembros de las fuerzas
militares. En relación con la vulneración al
debido proceso, y a la aplicación de los principios de la función administrativa,
considera el señor Procurador, que la apreciación del libelista es subjetiva,
por cuanto la investigación disciplinaria que adelantan los superiores
inmediatos en las distintas unidades militares, no puede realizarse al margen
del cumplimiento estricto de la Constitución y de la ley, por lo que la
aplicación del régimen disciplinario especial, no resulta ser violatoria de los
cánones constitucionales antes señalados. Posteriormente señala que el hecho de
que el legislador no hubiere consagrado el recurso de apelación en relación con
las faltas disciplinarias calificadas como leves, no implica la violación del
principio de la doble instancia, por cuanto éste no hace parte del núcleo
esencial del derecho al debido proceso en materia administrativa, como sí
ocurre frente a las condenas penales y al ejercicio de la acción de tutela, tal
y como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional. Es el legislador en
virtud de la potestad de configuración normativa de los procedimientos
administrativos, atendiendo a los criterios de oportunidad y conveniencia,
quien tiene la libertad de establecer que actuaciones disciplinarias son
susceptibles del recurso de apelación, sin que el ejercicio de dicho poder
discrecional conduzca a la violación de Ordenamiento Superior. Finalmente, sostiene que la función
administrativa se ejerce por los servidores públicos, en virtud de lo señalado
en el artículo 123 de la Constitución Política, y que su función está al
servicio del Estado y de la comunidad, y debe enmarcarse en los lineamientos de
la Constitución, la Ley y los actos administrativos. A partir de lo anterior,
considera la Vista Fiscal que se desvirtúa el carácter de necesidad en términos
absolutos, "de que los servidores públicos que aplican el régimen disciplinario
sean abogados como condición indispensable para ejercer tal función
disciplinaria. (...) El universo de derechos y garantías para los miembros de
las fuerzas militares en desarrollo del proceso disciplinario no se encuentra
en el funcionario competente sino en el carácter reglado de dicha actuación
administrativa. (...) Así el carácter no especializado que en muchos casos
puede tener el superior inmediato competente para adelantar una investigación
disciplinaria, no es óbice para que la misma se adelante con estricta sujeción
a las normas y principios formales y sustanciales que rigen la función
disciplinaria". VI. ESCRITO
PRESENTADO POR EL DEMANDANTE El actor presentó escrito el día 6 de
julio de 2005, en la Secretaría de esta Corporación, en donde hace "[U]n
segundo aporte que en nada viola el Derecho de contradicción de la Procuraduría
General de la Nación, ni de las autoridades enteradas de la demanda, ya que es
una mención que se identifica totalmente con los presupuestos de [la misma]". Los puntos a los cuales hace alusión,
en relación con el concepto del Procurador General de la Nación, son los
siguientes: En primer lugar, la constitucionalidad
de la norma no puede apoyarse en la ausencia material de recursos o de una
estructura administrativa idónea para establecer en todas las guarniciones
militares oficinas de control interno disciplinario, pues de ser ello así, lo
mismo se predicaría de la acción penal militar que "se adelanta contra los
militares que se encuentra en el área o actividades de combate, asignados a
esos batallones o guarniciones". En segundo término, la policía nacional
conforme a la Resolución No. 01626 de 2002, en materia disciplinaria, opera a
través de oficinas de control interno disciplinario, lo que significa en la
práctica, que no existe razón para que las fuerzas militares, no disciplinen a
su personal conforme a la misma regla. En tercer lugar, en cuanto a la
ausencia del recurso de apelación contra una sanción de carácter leve, el
accionante considera que si bien le asiste libertad de configuración al
legislador, no es justo que se privé a los miembros de las fuerzas militares de
un mecanismo de defensa para salvaguardar sus derechos ante las equivocaciones
en que puedan incurrir los funcionarios juzgadores. Finalmente, manifiesta que aunque le
asiste razón al Procurador en el sentido que no necesariamente los funcionarios
que ejercen la competencia para investigar y juzgar a los infractores de la ley
disciplinaria deben ser abogados, sí considera que es la mejor herramienta para
asegurar un juicio realmente equitativo y justo. VII. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE Competencia 1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
de los preceptos normativos acusados previstos en el título VII del Libro
Primero (artículos 74 al 92) de la Ley 836 de 2003, ya que se trata de un grupo
de disposiciones contenidas en una ley de la República. Ineptitud sustantiva de la demanda y
delimitación de los cargos 2. De manera reiterada esta Corporación ha
establecido que aun cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e
informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben cumplir para que
se pueda adelantar el juicio de inexequibilidad. En este sentido, la Corte ha
insistido en que dichos requisitos deben ser cumplidos tanto formal como
materialmente, por lo cual es obligación del ciudadano formular un cargo
concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada3. En este contexto, en sentencia C-1052
de 20014, este Tribunal señaló que las razones presentadas por los
accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes,
pues de no ser así, la decisión que adopte la Corte necesariamente debe ser
inhibitoria5. En efecto, la falta de formulación de una demanda en
debida forma, impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición
acusada con el Texto Superior, ya que carece por completo de cualquier facultad
oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico. Precisamente, en sentencia
C-447 de 19976, se manifestó que: "(...) no corresponde a la
Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que
han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la
acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda,
esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal
(...)". 3. Con todo, la naturaleza participativa
de la acción pública de inconstitucionalidad (C.P. art. 40), exige que el
derecho a demandar del ciudadano, no se someta a un excesivo formalismo del
líbelo de la demanda que haga inoperante su ejercicio y que, en mayor o menor
medida, se convierta en un límite para la protección no sólo de los derechos y
garantías fundamentales de los ciudadanos, sino también de la efectiva
protección de un sistema jurídico jerarquizado. Por ello esta Corporación ha reconocido
que en atención a esos pilares fundamentales de participación y de acceso
público, en el ejercicio de la acción de control de constitucionalidad, no
pueden interpretarse las demandas de inexequibilidad, en una forma tan rigurosa
o sujeta a tal ritualismo, que les impida a los ciudadanos el ejercicio
efectivo de su derecho de acceder a la administración de justicia y, en
concreto, a la jurisdicción constitucional, como emanación del derecho de los
ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político (C.P. art. 40-6)7. 4. Siguiendo lo expuesto, en el presente
caso, encuentra la Corte que a juicio del accionante, las disposiciones
acusadas vulneran los artículos 13, 209 y 229 de la Constitución Política, por
las siguientes razones: - Se desconoce el artículo 13 del Estatuto
Superior, por excluir a los miembros de las fuerzas militares del control
disciplinario que adelantan las oficinas de control interno previstas en el
artículo 76 de la Ley 734 de 20028; cuando, en su opinión, no existe
norma constitucional que habilite exceptuar a dichos funcionarios de la órbita
de acción de las citadas oficinas. Lo que conduce, de contera, a vulnerar los
principios de igualdad, moralidad e imparcialidad que regulan el desarrollo de
la función pública (C.P. art. 209). - Para el actor, el haberle asignado la
instrucción y decisión del juicio disciplinario a un militar que no es
profesional del derecho, compromete seriamente los principios que orientan el
ejercicio de la función pública, especialmente los de eficacia, celeridad, publicidad
y economía. En su criterio, ello ocurre en la medida en que la incapacidad
técnica del funcionario instructor conlleva a declarar la inexistencia o
nulidad de sus actuaciones, a partir de elementales errores hermenéuticos o de
conocimiento básico en el alcance de las normas en que generalmente suelen
incurrir. - Se desconoce el derecho fundamental
al debido proceso, cuando en las normas demandadas se excluye a los miembros de
las fuerzas militares de la posibilidad de impugnar las sanciones disciplinarias
impuestas por faltas leves, a diferencia de lo señalado en el Código
Disciplinario Único, que permite recurrir en segunda instancia cualquier falta
disciplinaria. - Se vulnera el derecho de acceso a la
administración de justicia, cuando se permite que el funcionario titular de la
potestad disciplinaria no sea un profesional del derecho, pues ello genera como
consecuencia un detrimento procesal injustificado para el sujeto disciplinado,
al restringir el alcance material de su derecho de defensa. De acuerdo con el
criterio expuesto por el demandante, no es lo mismo ejercer el citado derecho
frente a una acusación realizada por un funcionario con conocimientos
jurídicos, que adelantar la misma en relación con un servidor público cuya
preparación se circunscribe a estrategias y tácticas de guerra para lograr el
mantenimiento y restablecimiento del orden público. 5. Frente a la acusación identificada con
el número (iii), esta Corporación reitera su doctrina en el sentido que cuando
el numeral 1° del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, establece como
requisito para presentar una demanda de inconstitucionalidad, "el
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción
literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las
mismas"; impone a los accionantes, no sólo la carga de individualizar las
normas que se demandan, es decir, verificar su correcta transcripción e
identificación legal (artículo, numeral, inciso, parágrafo, etc.), sino que
también exige la indispensable precisión o certeza del contenido normativo que
se acusa, o en otras palabras, que la demanda efectivamente recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente y no, como lo ha dicho esta Corporación,
sobre una "deducida por el actor, o implícita, o incluso sobre otras
normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la
demanda"9. Así, el juicio de inexequibilidad supone la
confrontación directa entre un texto constitucional que se desarrolla y explica
y una norma legal que tiene un "contenido verificable a partir de la
interpretación de su propio texto"10. Aplicando la citada carga al caso en
concreto, esta Corporación encuentra que la citada acusación fundamentada en el
desconocimiento del derecho al debido proceso, por excluir las normas
demandadas a los miembros de las fuerzas militares de la posibilidad de
impugnar las sanciones disciplinarias impuestas por faltas leves, no se ajusta
a los requerimientos procesales previamente expuestos. En efecto, las disposiciones acusadas
lejos de regular el alcance de los recursos o del procedimiento que frente a
cada tipo de falta disciplinaria se debe adelantar, se limitan a establecer
entre las distintas autoridades que hacen parte de las fuerzas militares, las
reglas de competencia para llevar a cabo la investigación y juzgamiento de las
infracciones disciplinarias. En ningún momento, las normas
demandadas a partir de la interpretación de su contenido normativo, permiten
concluir que se está impidiendo la posibilidad de impugnar las sanciones
disciplinarias por faltas leves, pues como ya se dijo, su alcance normativo se
circunscribe a la distribución de competencias para el ejercicio de las
atribuciones disciplinarias por el superior jerárquico del presunto infractor
de los mandatos legales previstos en la Ley 836 de 2003 "por la cual se
expide el Reglamento del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Militares". En este orden de ideas, no puede esta
Corporación proceder a examinar la constitucionalidad de los preceptos legales
demandados, cuando frente a ellos no resulta predicable la proposición jurídica
que el actor considera lesiva del Texto Constitucional. De igual manera,
tampoco puede este Tribunal proceder a identificar e integrar al juicio de
constitucionalidad la disposición legal que contiene la hipótesis normativa que
se pretende demandar, pues como ya explicó, la Corte carece de competencia para
adelantar oficiosamente el control de constitucionalidad del ordenamiento
jurídico11. Así las cosas, esta Corporación se
inhibirá de pronunciarse de fondo en relación con el citado cargo, al
incumplirse la carga de certeza que se exige en la formulación de las demandas
de inconstitucionalidad. 6. Por otra parte, la acusación
identificada con el número (iv), referente a la supuesta violación del derecho
de acceso a la administración de justicia, por limitarse el alcance de la
defensa material, a partir del carácter no profesional del funcionario
instructor, no puede ser sometida al juicio de inconstitucionalidad, por
incumplir la carga de especificidad. De conformidad con la jurisprudencia
reiterada de esta Corporación, mediante la citada carga se exige para la
elaboración material de una demanda, la presentación por parte del demandante
de por lo menos un cargo concreto contra la disposición acusada, que permita
comprobar la existencia de una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley que se acusa y el texto constitucional que resulta
vulnerado. Esto significa que son ineptas las
demandas que se limitan a expresar argumentos vagos e indeterminados en los que
el demandante en realidad no está acusando la norma, ya sea (i) porque no se
concretan los cargos en relación con las disposiciones superiores que le sirven
de fundamento a la acusación, o (ii) porque el precepto constitucional que se
considera vulnerado no guarda relación de conexidad material con los cargos
impetrados. A manera de ejemplo, esta Corporación
en sentencia C-389 de 200212, se inhibió para fallar una demanda formulada
contra varias normas de la Ley 142 de 1994, ya que los accionantes incumplieron
el deber de concretar su acusación, al omitir la obligación de sustentar en
debida forma las razones por las cuales consideraban que las normas demandadas
violaban la Carta Fundamental, y en concreto, varios de los artículos del Texto
Superior por ellos invocados. Al respecto,la Corte determinó: "Como puede observarse, los
impugnantes sólo indican que la ley trae nuevos criterios para definir las
tarifas de servicios públicos domiciliarios, pero no dan las razones del por
qué tales criterios desconocen la Constitución. Tampoco presentan un ataque
concreto contra la norma pues fundamentan su pretensión de inconstitucionalidad
en una apreciación subjetiva y personal sobre los criterios de eficiencia
económica y suficiencia financiera, los que resultan descontextualizados del
contenido total de la Ley 142 de 1994, olvidando estructurar un concepto de
violación que permita desvirtuar de manera directa la presunción de constitucionalidad
de que goza la norma en cuestión. El simple señalamiento de manera
abstracta y global de las normas superiores como vulneradas acompañadas de una
simple afirmación de que éstas han sido desconocidas no constituyen un ataque
directo a las mismas. Por tanto y para que la actividad de esta Corporación no se torne
inocua los demandantes han debido indicar en forma clara, específica e
inteligible las razones por las cuales la norma acusada es contraria al
contenido material de los artículos constitucionales citados"13. Retomando el citado precedente al caso
en concreto, esta Corporación encuentra que si bien la demanda plantea una
supuesta inconstitucionalidad por desconocerse a través las disposiciones
demandadas el artículo 229 del Texto Superior, referente al derecho fundamental
de acceso a la administración de justicia; la demanda incumple con la citada
carga de especificidad, principalmente por las siguientes razones, a saber: (i) Porque el cargo formulado se limita
a demostrar de manera genérica la supuesta inconstitucionalidad de las normas
demandadas, sin que realmente se relacione el contenido normativo de dichos
preceptos legales con el Texto Superior que le sirve de fundamento a su
acusación. El accionante se limita a expresar un punto de vista eminentemente
subjetivo frente a lo que él denomina imposibilidad de ejercer el derecho de
defensa frente a un funcionario instructor que no sea profesional del derecho,
sin explicar realmente por qué razón se limita el alcance material de dicho derecho
y en qué medida a través las normas demandadas se desconocen las garantías
fundamentales que le sirven de sustento, tales como, la exigencia del juez
natural e imparcial, la posibilidad de presentar pruebas y controvertir las que
se alleguen en su contra y la de exigir la publicidad de las actuaciones
procesales y el derecho a impugnarlas. (ii) Porque el precepto constitucional
que se considera vulnerado no guarda relación de conexidad material con los
cargos formulados. En efecto, contrario a lo expuesto por el demandante, es
claro que el desarrollo de la función disciplinaria es manifiestamente distinta
del ejercicio de la función judicial, y por lo mismo, frente a la primera de
ellas, no resulta exigible la garantía del derecho de acceso a la
administración de justicia que, como lo ha reconocido esta Corporación, se
traduce "en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en
Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y
tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y
por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses
legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos
y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales
previstas en las leyes"14. No se trata entonces de un derecho
que resulte exigible en materia disciplinaria, como equivocadamente lo sostiene
el accionante, sino de un mandato constitucional cuya obligatoriedad se dirige
a garantizar el acceso efectivo del derecho de acción ante las autoridades
judiciales. Desde esta perspectiva, esta
Corporación no puede proceder al análisis de constitucionalidad de las normas
demandadas frente al cargo propuesto, pues éste incumple la carga de especificidad
que se exige en la formulación de las demandas de inconstitucionalidad. Por una
parte, porque como se demostró, la acusación en términos reales es vaga e
indeterminada; y por la otra, porque el precepto Superior que se considera
vulnerado no guarda relación de conexidad material con los cargos impetrados. 7. Finalmente, si bien el momento ideal
para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la
etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de una demanda, por resultar
más acorde con la expectativa legítima que tienen los ciudadanos de recibir un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones
demandadas15, esta decisión también puede adoptarse al momento de
proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza
con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los
ciudadanos16, tal y como lo establece el artículo 6° del Decreto
2067 de 199117. De acuerdo con lo expuesto, esta
Corporación procederá a plantear el problema jurídico frente a las acusaciones
que ameritan un pronunciamiento de constitucionalidad, al haberse cumplido
tanto las exigencias formales como materiales que sirven de soporte al juicio
de inexequibilidad, esto es, en relación con la vulneración del artículo 13 del
Estatuto Superior, por excluir a los miembros de las fuerzas militares del
control disciplinario que adelantan las oficinas de control interno, y frente
al desconocimiento de los principios de eficacia, celeridad, publicidad y
economía que permiten el desarrollo de la función administrativa, al haberle
asignado la instrucción y decisión del juicio disciplinario a un militar no
profesional del derecho. Problema jurídico. 8. Con fundamento en los argumentos
esgrimidos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta
el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta Corporación establecer,
si se vulneran o no el derecho a la igualdad y los principios de eficacia,
celeridad, publicidad y economía que regulan el ejercicio de la función
administrativa, en la medida en que se atribuye al superior jerárquico del
sujeto disciplinado dentro de las fuerzas militares, competencia para adelantar
la instrucción y decisión del juicio disciplinario, a pesar -según el demandante-
de su formación castrense y la ausencia, por lo general, de un título
profesional en derecho. Del régimen disciplinario especial de
las fuerzas militares. Reiteración de jurisprudencia y análisis de la
disposición acusada. 9. De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 217 de la Constitución Política, los miembros de las fuerzas militares
tienen derecho a un régimen especial disciplinario, en razón al riesgo latente
que envuelve la función pública que prestan y desarrollan. El último inciso de
la citada disposición del Texto Constitucional, es inequívoco en establecer
que: "[La] ley determinará el sistema de reemplazos en las fuerzas
militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen
especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es
propio"18. Esta Corporación, en sentencia C-310 de
199719, al momento de adelantar el control de constitucionalidad del
artículo 175 de la Ley 200 de 1995 (antiguo Código Disciplinario Único20),
definió el significado y alcance del régimen disciplinario para las fuerzas
militares previsto en el citado artículo 217 de la Constitución Política, en el
entendido que se trata de un régimen especial frente al general aplicable a los
demás servidores públicos, en cuanto permite el señalamiento de infracciones
disciplinarias, de sus correspondientes sanciones, así como del procedimiento o
trámite que debe seguirse para su imposición, que son diferentes de las que
pueden ser establecidas para la generalidad de los mencionados servidores
públicos, y cuya previsión se justifica por la especificidad de la función
pública que les corresponde cumplir dentro de la estructura orgánica del
Estado, esto es, preservar la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad
del territorio nacional y el orden constitucional. Textualmente, la Corte
declaró: "¿Pero qué significa tener un
régimen especial de carácter disciplinario?. Simplemente que existe un conjunto
de normas singulares o particulares en las que se consagran las faltas, las
sanciones, los funcionarios competentes para imponerlas y el procedimiento o
trámite que debe seguir el proceso respectivo, incluyendo términos, recursos,
etc., aplicables a un determinado grupo de personas, en este caso a los miembros
de las fuerzas militares y de la policía nacional, que se distinguen de las que
rigen para los demás servidores del Estado, debido a la específica función o
actividad que les corresponde cumplir. Dicho régimen por ser especial prevalece
sobre el general u ordinario, en este caso, sobre el Código Disciplinario
Único". Ahora bien, este Tribunal igualmente ha
establecido que la única diferencia que realmente debe existir como imperativo
constitucional entre el régimen especial previsto para los miembros de las
fuerzas militares y el común de los demás servidores públicos, se encuentra
primordialmente en la descripción de las conductas constitutivas de falta
disciplinaria y en el catálogo de sanciones a imponer, pues lo que en esencia
justifica la dualidad de ordenamientos disciplinarios es la imposibilidad
fáctica y jurídica de identificar las funciones que están llamados a cumplir
los citados servidores del Estado. De igual manera, los citados regímenes se
distinguen por el hecho de someter a los miembros de las fuerzas militares a
unas reglas especiales de sujeción de naturaleza sustancial, cuyo ámbito de
aplicación tiene lugar en las dos manifestaciones de jerarquía
constitucionalmente reconocidas, esto es, tanto militar como administrativa
(C.P. Art. 91 y 123). Por lo anterior, en sentencias C-310 de 199721,
C-620 de 199822, C-713 de 200123 y C-431 de 200424,
esta Corporación concluyó que es perfectamente posible que el legislador fije
una regulación común en lo que se refiere al procedimiento que debe seguirse
para la aplicación de tales sanciones, sin que por eso se entienda afectado el
régimen especial previsto en la Constitución a favor de las fuerzas militares. De todas maneras, si el legislador
considera viable establecer no sólo diferencias en cuanto al alcance de las
normas sustantivas, sino también en relación con el procedimiento señalado para
llevar a cabo la función disciplinaria, no por ello es posible argumentar la
existencia de una irregularidad que afecte la constitucionalidad de los preceptos
legales que así lo consagren, ya que el reconocimiento de un régimen
disciplinario especial le otorga competencia per se al legislador para crear,
regular y delimitar infracciones y sanciones disciplinarias por fuera del
régimen común, y para prever procedimientos o trámites específicos que
garanticen su efectiva imposición. Así lo reconoció esta Corporación en la
citada sentencia C-310 de 199725, a partir de la pretensión
formulada por el demandante consistente en la eliminación legal del régimen
especial reconocido en materia disciplinaria para las fuerzas militares. En
dicha ocasión, este Tribunal manifestó: "Como lo que pretende el
demandante es que se elimine el régimen especial y, en consecuencia, se aplique
la totalidad de las normas del Código Disciplinario Único a los miembros de la
Fuerza Pública, basta recordar, como ya se expuso en párrafos anteriores, que es
la misma Constitución la que autoriza al legislador para expedir el régimen
especial disciplinario aplicable a los miembros de la Fuerza Pública ; y que el
legislador, de acuerdo con una política preestablecida, goza de autonomía y
cierta discrecionalidad para describir las conductas que constituyen falta
disciplinaria, las sanciones imponibles y el procedimiento que ha de seguirse
para su aplicación, siempre y cuando con este comportamiento no vulnere
normas superiores. Ante estas circunstancias mal podría el legislador
desconocer la Constitución y ordenar la abolición del citado régimen
especial"26. De donde resulta que, para la Corte el
legislador goza de un amplio margen de configuración normativa para establecer
el régimen disciplinario especial de los miembros de las fuerzas militares
tanto en materia sustancial como procesal. Lo anterior tiene como fundamento
(i) la especificidad de la función pública que dichos funcionarios deben
cumplir dentro de la estructura del Estado, que como ya se dijo, se encuentra
encaminada a preservar la defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio nacional y el orden constitucional; así como, (ii) la
especial sujeción a la que están sometidos, que naturalmente se manifiesta en
las distintas expresiones de jerarquía constitucionalmente reconocidas, como lo
es aquella que tiene su origen en la estructura administrativa de la función pública
(común a todos los servidores del Estado)27, y también aquella que
se identifica con el quehacer de la organización castrense28. 10. En materia del régimen disciplinario
especial de las fuerzas militares la Corte ha insistido, por una parte, en que
el mismo no puede incluir cualquier tipo de faltas, sino únicamente aquellas
que están relacionadas directamente con la función militar, esto es, aquellas
cuya comisión afecta inescindiblemente el servicio público encomendado a tales
fuerzas, en los términos previstos en el artículo 217 de la Constitución29;
y por la otra, ha reconocido que dicho régimen especial se limita a la
consagración de una normatividad distinta de la común en materia disciplinaria,
y no a la creación de un fuero constitucional que excluya a los miembros de las
fuerzas militares de las instancias ordinarias de control disciplinario, y en
especial, del poder prevalente que en la vigilancia superior de la conducta de
los funcionarios públicos ejerce el Procurador General de la Nación (C.P. art.
277-6). Al respecto, en sentencia C-152 de 199330, posteriormente
reiterada en sentencia C-017 de 199631, esta Corporación afirmó: "La Corte considera que -como bien
lo señala la Vista Fiscal- el demandante atribuye un alcance equivocado al
artículo 217 de la Carta, según el cual la ley determinará el régimen
disciplinario especial propio de los miembros de las fuerzas militares. En
efecto, el actor infiere de esa norma que los militares quedan excluidos de las
instancias ordinarias de control disciplinario, pues tienen un régimen
disciplinario especial. Sin embargo esa apreciación del actor es equivocada,
por cuanto confunde el fuero con el régimen especial. Así, el fuero
disciplinario es la prerrogativa que la Constitución confiere a ciertos
servidores públicos ‘en virtud de la cual el juzgamiento de su conducta por
hechos u omisiones que cometan en ejercicio de su cargo o por razón de él debe
llevarse a cabo por autoridades distintas a las ordinarias.32’ En
cambio el régimen especial significa que ciertos servidores, en razón de las
especificidades de su función, tienen un régimen particular de faltas
disciplinarias, que por ser especial, prevalece sobre el general. Pero
ello no significa que tales faltas no sean conocidas por el Ministerio Público,
en virtud de su facultad preferente de vigilancia superior de la conducta de
los servidores públicos (CP art. 277 ord 6º)"33. 11. Finalmente, si bien se reconoce en el
Congreso de la República un amplio margen de configuración normativa en materia
disciplinaria, y en este caso en específico, en lo que se refiere al contenido
sustancial y procesal del régimen disciplinario especial de las fuerzas
militares (C.P. art. 217), de todas maneras es claro que desde el punto de
vista constitucional, es indispensable que la ley establezca con claridad las
necesarias previsiones sobre distribución de competencias disciplinarias
en dicha organización castrense, en aras de proteger los principios
constitucionales de igualdad y seguridad jurídica, y de garantizar los derechos
fundamentales del sujeto disciplinado al juez natural y al debido proceso. Así lo reconoció, por ejemplo, esta
Corporación en sentencia C-429 de 200134, al pronunciarse en
relación con la posibilidad establecida a favor del Procurador General de la
Nación para delegar en sus subalternos determinadas funciones disciplinarias en
los términos previstos en el artículo 277 Superior. Al respecto, este Tribunal
manifestó: "La competencia, que ha sido
definida como el grado o la medida de la jurisdicción, tiene por finalidad
delimitar el campo de acción, función o actividad que corresponde ejercer a una
determinada entidad o autoridad pública, haciendo efectivo de esta manera el
principio de seguridad jurídica (...) La competencia es parte esencial del
debido proceso y presupuesto de validez de los actos que se profieren, pues si
una autoridad expide un acto sin tener facultades para hacerlo, éste es nulo. En materia disciplinaria, que es el
tema que se regula en las normas acusadas, también rige el principio del juez
natural, esto es, aquél a quien la Constitución o la ley le ha atribuido el
conocimiento de un determinado asunto (...) De conformidad con estos preceptos,
la competencia debe ser constitucional o legal; preexistente, es
decir, anterior al hecho que motiva la actuación o proceso correspondiente, y
explícita"35. 12. En el caso sub-judice, el accionante
considera que se desconoce el artículo 13 del Estatuto Superior, por excluir a
los miembros de las fuerzas militares del control disciplinario que adelantan
las oficinas de control interno previstas en el artículo 76 de la Ley 734 de
200236; cuando, en su opinión, no existe norma constitucional que
habilite exceptuar a dichos funcionarios de la órbita de acción de las citadas
oficinas. Con fundamento en las consideraciones
anteriormente expuestas, la Corte encuentra que el cargo formulado no está
llamado a prosperar, pues el legislador goza de plena autonomía para establecer
un régimen disciplinario especial para los miembros de las fuerzas militares,
en materia procesal, distinto del régimen común reconocido para el juzgamiento
de las faltas disciplinarias cometidas por el resto de los servidores públicos
del Estado. Por lo anterior, el Congreso no infringe la Constitución cuando
excluye a las fuerzas militares del control disciplinario que adelantan -por lo
general- las oficinas de control interno, reconocidas en el artículo 76 de la
Ley 734 de 2002, pues dicha posibilidad se ajusta a lo previsto en el artículo
217 de la Constitución Política y a la jurisprudencia reiterada de esta
Corporación. 13. Ahora bien, a partir de los cargos
formulados por el accionante, a este Tribunal le corresponde igualmente
resolver los siguientes interrogantes: (i) ¿Se viola la Constitución por
asignar la función disciplinaria a los superiores jerárquicos del sujeto
disciplinado en las fuerzas militares, en virtud de lo previsto en los
artículos 74 al 92 de la Ley 836 de 2003?; (ii) ¿Es viable otorgar dicha función
a un militar no profesional del derecho, o por el contrario, como lo sostiene
el accionante, dicha decisión implica una vulneración de los principios de
eficacia, celeridad, publicidad y economía que regulan el ejercicio de la
función administrativa? 14. En cuanto al primer interrogante, esta
Corporación en sentencia C-1061 de 200337, concluyó que no existe
violación a la Constitución cuando se asigna al superior inmediato del
investigado el ejercicio de la función disciplinaria, pues dentro de la relación
jerárquica-funcional en que se desarrolla generalmente la función pública, lo
tradicional es que quien ejerce el control en la correcta prestación del
servicio, pueda adoptar las medidas sancionatorias correspondientes derivadas
del incumplimiento de las funciones, deberes y obligaciones que orientan el
comportamiento disciplinario de su personal. Lo anterior, claro está, siempre
que se cumplan las exigencias fundamentales del debido proceso y del derecho de
defensa. La jurisprudencia sobre la materia ha
sido precisada por la Corte en los siguientes términos: "Encuentra la Corte que per se no
es contrario a la Constitución atribuir al superior inmediato del investigado
el ejercicio del control disciplinario en primera instancia. Se trata de una
opción que, en principio, se encuentra dentro del ámbito de configuración del
legislador, sin que resulte un imperativo del debido proceso que el control
disciplinario, en su primera instancia, se ejerza por una unidad u oficina
especializada. Por el contrario, tradicionalmente se había considerado que
hacía parte de la naturaleza de la función disciplinaria, su atribución a los
respectivos superiores jerárquicos, como un instrumento de control para la
buena marcha de la Administración. Tal posibilidad había recibido en varias
ocasiones el aval de esta Corte, en aquellos eventos en los que debió
pronunciarse sobre los regímenes disciplinarios anteriores a la Ley 734 de
2002, y en los cuales, en diversas modalidades, la potestad disciplinaria se
atribuía a los superiores de los funcionarios investigados. Esta interpretación
está en consonancia con lo dispuesto en el artículo 124 de la Constitución,
conforme al cual corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Esa atribución del control
disciplinario interno a los superiores jerárquicos resulta ser más la regla que
la excepción en el derecho comparado, y ello se ha considerado como un elemento
de la naturaleza misma de la función administrativa, en la medida que
permite que quien tiene a su cargo la responsabilidad por el ejercicio de una
función pública, cuente con instrumentos de control que le permitan asegurar
que los empleados al servicio de la respectiva entidad se sujeten a las pautas
de conducta que resulten necesarias para el adecuado cumplimiento de su objeto. Tal como se pone de presente por
distintos intervinientes, el superior encargado de adelantar el proceso
disciplinario está sometido a las reglas que garantizan el debido proceso y
debe actuar, con eficiencia e imparcialidad, en la aplicación de un régimen
disciplinario que, salvo las excepciones constitucionales y legales, es
uniforme para todos los servidores públicos. A ese efecto, de manera general el
ordenamiento jurídico ha previsto una serie de garantías, tanto para el
correcto ejercicio de la función disciplinaria, como para la protección de los
derechos de los investigados. Así, para garantizar la imparcialidad
de quien ejerce la potestad disciplinaria, el ordenamiento jurídico ha previsto
las causales de impedimento y recusación. Del mismo modo, está contemplada la
garantía de la doble instancia. Y cabe también la posibilidad de que se acuda
al poder prevalente de la Procuraduría General dela Nación, para que ésta asuma
el conocimiento de un determinado proceso, amén de que corresponde a la misma
Procuraduría ejercer la vigilancia disciplinaria sobre la conducta de quienes
adelantan una investigación disciplinaria cualquiera". (Subrayado por
fuera del texto original). 15. En relación con el segundo
interrogante, la Corte considera preciso señalar que el carácter no
especializado del superior jerárquico, no es óbice para que éste pueda ejercer
la función disciplinaria conforme a los más estrictos parámetros legales, pues
todos los servidores del Estado deben aplicar rigurosamente la Constitución y
la Ley (C.P. Art. 6 y 122), sin importar su formación profesional o
conocimiento jurídico, comprendiéndose dentro de dicho deber, las leyes que
regulan el derecho disciplinario, cuando se les otorga competencia a los
funcionarios para ejercer esa función pública. En este sentido se manifestó esta
Corporación en sentencia C-1061 de 200338, al resolver una demanda
de inconstitucionalidad promovida contra el parágrafo 3° del artículo 76 de la
Ley 734 de 2002, que le otorga al superior inmediato del funcionario
investigado competencia para adelantar el control disciplinario, a falta de
oficinas de control interno. En dicha oportunidad, se sostuvo que: "El derecho disciplinario, en su
modalidad de control interno, está concebido como un instrumento a disposición
de la Administración para asegurar el ejercicio regular y eficiente de la
función administrativa. Por ello, de ordinario, la segunda instancia está a
cargo del nominador. Esta característica del derecho disciplinario tiene dos
implicaciones: Por un lado exige una particular previsión legislativa orientada
a regular los asuntos disciplinarios de manera, clara, precisa y, en lo posible
sencilla, de modo que se facilite su comprensión y aplicación por funcionarios
no especializados, y por otro lado, requiere que los funcionarios a quienes por
su jerarquía en la organización corresponda el ejercicio de la potestad
disciplinaria, conozcan el régimen que deben aplicar y que, cuando sea
necesario, acudan al apoyo de personal idóneo. Así, el carácter no especializado que
en muchos casos puede tener el superior inmediato competente para adelantar una
investigación disciplinaria, no es óbice para que la misma se adelante con
estricta sujeción a las normas y principios formales y sustanciales que rigen
la función disciplinaria. Todos los servidores del Estado en ejercicio de la
función pública deben aplicar rigurosamente la ley, y la función disciplinaria no
es la excepción, por manera que los servidores públicos, cualquiera que sea su
versación jurídica, deben aplicar el Código Disciplinario Único, lo cual es la
mayor garantía para los sujetos disciplinados. En cualquier caso, el
investigado cuenta con la posibilidad de acudir a la segunda instancia o de
controvertir en sede judicial las actuaciones que resulten contrarias a la
Constitución o a la ley. De este modo encuentra la Corte que
tampoco puede derivarse una violación del principio de igualdad, de la eventual
menor versación que en materia disciplinaria pueda tener el funcionario a quien
en determinados supuestos se le atribuya la competencia para conocer de la
primera instancia de un proceso disciplinario". (Subrayado por fuera del texto
original). 16. Finalmente, retomando lo anteriormente
expuesto, en el sentido de reconocer que desde el punto de vista
constitucional, es necesario que la ley establezca con claridad la
distribución de competencias para ejercer el poder disciplinario en las
fuerzas militares, en aras de proteger los principios constitucionales de
igualdad y seguridad jurídica, así como los derechos fundamentales del sujeto
disciplinado al juez natural y al debido proceso; esta Corporación estima
indispensable señalar que la expresión "inmediato o no" contenida en
el inciso primero del artículo 78 de la Ley 836 de 2003 y en los incisos sexto
y séptimo del artículo 79 de la misma Ley, presentan a simple vista un grave
problema de indeterminación. En efecto, las disposiciones reseñadas
le otorgan competencia al superior jerárquico del sujeto disciplinado en las
fuerzas militares para ejercer sobre él las potestades sancionatorias previstas
en la ley. Sin embargo, en lugar de limitar el alcance de dicha distribución de
competencias exclusivamente al funcionario que sigue de manera escalonada
dentro de la misma línea de dependencia del investigado, parecería permitir que
otro funcionario distinto, independientemente de su relación castrense con el
servidor infractor, ejerza el citado poder disciplinario en su contra, con la
única obligación de ser "superior jerárquico". Al respecto, las
normas en cita disponen: "Artículo 78. En el Ejército
Nacional. Primer Grado. Para sancionar por faltas
gravísimas. Es competente para sancionar a un oficial por faltas gravísimas el
superior jerárquico, inmediato o no dentro de la línea de dependencia
del infractor, que sea comandante de unidad operativa mayor o menor o jefe de
la respectiva jefatura dentro de la estructura orgánica del Cuartel General del
Comando de la Fuerza. (...) Artículo 79. En la Armada Nacional. (...) En la Dirección General
Marítima. (...) Segundo Grado. Para sancionar faltas
graves. El Oficial que sea superior jerárquico inmediato, o no, dentro de
la línea de dependencia del infractor y que ostente como mínimo el grado de
Capitán de Corbeta. Si el infractor ostenta el cargo de Jefe de Oficina o
División o su equivalente, Director de Centro o Capitán de Puerto, así como en
los casos no previstos, conocerá el Oficial de mayor antigüedad después del
Director General Marítimo. Tercer Grado. Para sancionar por faltas
leves. El Oficial o Suboficial mínimo en el grado de Suboficial segundo, que
sea superior jerárquico, inmediato o no, dentro de la línea de
dependencia o mando del infractor. Si el infractor el cargo de Jefe de Oficina
o División o su equivalente, Director de Centro o Capitán de Puerto, conocerá
el Oficial de mayor antigüedad después del Director General Marítimo". Para esta Corporación, a partir de la
interpretación sistemática de las normas acusadas y de la Ley 836 de 2002, es
claro que la competencia asignada por dichas disposiciones no desconoce la
obligación constitucional de fijar de manera previa, clara y explícita la
autoridad competente para ejercer la función disciplinaria en las fuerzas
militares, pues las citadas normas deben interpretarse en el sentido que: a) La
competencia disciplinaria no se confiere a cualquier "superior
jerárquico" en general sino al "superior específico" del sujeto
disciplinado, como ocurre en todos los casos señalados en los artículos 74 a 92
del Reglamento Disciplinario para las Fuerzas Militares; b) Dicho superior se
puede identificar a partir de la línea de dependencia del infractor de
conformidad con el esquema previsto en las regulaciones vigentes; y finalmente,
c) La línea de dependencia no es sólo orgánica sino también funcional. 17. Por último, para la Corte es importante
señalar que el artículo 88 de la Ley 836 de 2002, constituye una norma de
cierre que permite resolver cualquier discrepancia que se presente en relación
con el superior competente, al prescribir que: "En los casos de
competencia no previstos en el presente reglamento, conocerá el Segundo
Comandante de la respectiva Fuerza". Dicho tipo de normas fue avalada en
su constitucionalidad por esta Corporación, en sentencia C-655 199739,
en los siguientes términos: "Por regla general, corresponde al
legislador en aquellos casos en que el Constituyente no lo haya hecho, asignar
competencia a los distintos entes u órganos del Estado. Una vez definida la
competencia es posible determinar cuál es el funcionario a quien le corresponde
conocer o tramitar un asunto específico. La competencia se fija de acuerdo con
distintos factores, a saber: la naturaleza o materia del proceso y la cuantía
(factor objetivo), la calidad de las partes que intervienen en el proceso
(factor subjetivo), la naturaleza de la función que desempeña el funcionario
que debe resolver el proceso (factor funcional), el lugar donde debe tramitarse
el proceso (factor territorial), el factor de conexidad. (...) En el artículo 72, que es hoy objeto de
impugnación, y que se intitula "competencias no previstas", se
señalan los factores que han de evaluarse para determinar cuál sería la
dependencia de la Procuraduría, a la que le correspondería conocer, en primera
instancia, las faltas disciplinarias que cometan ciertos servidores públicos,
cuando la competencia para adelantar tales procesos no esté específicamente
consagrada en la misma ley. Dichos factores son: la jerarquía del implicado, el
factor territorial y la naturaleza de la conducta. Considera la Corte que este precepto
legal contempla una competencia residual, que sólo opera en los casos en
que no exista disposición en la misma ley, de la cual forma parte, que
establezca la dependencia de la Procuraduría General de la Nación a la que le
compete investigar determinadas faltas disciplinarias. Normatividad que en
lugar de contrariar la Constitución se adecua a ella, pues pretende llenar el
vacío que se pueda presentar en el supuesto de que llegara a existir algún
evento que el legislador no hubiera contemplado en la ley, respetando así una
de las garantías del debido proceso, cual es que "nadie puede ser juzgado
sino ante juez o tribunal competente". Ahora bien: que el artículo 72 de la
ley 201/95, objeto de acusación, es vago e impreciso, es un concepto de los
demandantes que no comparte la Corte, basta simplemente con leer las normas que
delimitan la competencia disciplinaria de la Procuraduría, a las cuales se
aludió en esta providencia, para determinar cuál sería la dependencia de esa
entidad a la que le correspondería adelantar el proceso, cuando el caso no esté
expresamente contemplado en dicho ordenamiento. Los factores o criterios que
allí se señalan para establecer la competencia sirven de guía para ese fin,
pues ella no puede quedar sujeta a la autonomía de la voluntad de las
autoridades o de los particulares. (...) Pretender, como lo quieren los actores,
que se señale en forma concreta y precisa la competencia residual, sería
desconocer su esencia o fundamento, que se reitera, existe para aquellos
eventos no contemplados por el legislador, no por negligencia o descuido suyo
sino por imposibilidad física de prever absolutamente todas las situaciones que
se puedan presentar en un ámbito específico del derecho. En este orden de
ideas, no encuentra la Corte que la norma acusada vulnere el artículo 29 de la
Constitución ni ningún otro precepto del Estatuto Superior, razón por la cual
será declarada exequible". VIII. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero.- En relación con los
cargos formulados, consistentes en la violación del derecho a la igualdad y de
los principios de eficacia, celeridad, publicidad y economía que regulan el
ejercicio de la función administrativa, declarar EXEQUIBLES los
artículos 74 a 92 de la Ley 836 de 2002, "por la cual se expide el
reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares". Segundo.- Por las razones
expuestas en la parte considerativa de esta providencia, declararse INHIBIDA
en relación con el resto de acusaciones impetradas por el accionante. Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
SALVAMENTO PARCIAL DE
VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA, En relación con la
sentencia c-1079 de 21 de octubre de 2005. REGIMEN DISCIPLINARIO
ESPECIAL DE LAS FUERZAS MILITARES- Indeterminación sobre funcionario competente para imponer sanción
(Salvamento parcial de voto) Con el respeto debido por las
decisiones de la Corte Constitucional, salvo parcialmente el voto en relación
con lo resuelto en la Sentencia C-1079 de 21 de octubre de 2005, en cuanto a la
declaración de exequibilidad de los artículos 78 y 79 de la Ley 836 de 2003. Para el suscrito magistrado, es claro
que en cuanto en las normas acabadas de mencionar se asigna competencia para
sancionar por faltas a miembros del Ejército Nacional y de la Armada Nacional,
tanto al superior jerárquico inmediato como al que no lo es, surge falta de
certeza sobre cuál es el funcionario competente, de manera concreta, para imponer
las sanciones disciplinarias a los oficiales del Ejército Nacional, así como a
los de la Armada Nacional, asunto que no es de segunda importancia, sino que
por su propia naturaleza afecta la garantía constitucional del debido proceso. Adicionalmente, al amparo de la
incertidumbre sobre la competencia disciplinaria, puede incurrirse en abusos
que lesionen a los sancionados, o lo que igualmente resulta grave a que ni el
superior jerárquico juzgue bajo el pretexto de que existen otros superiores
también competentes, ni estos tampoco lo hagan por no ser los superiores
jerárquicos inmediatos de quien pudo haber incurrido en una falta, lo cual
generaría impunidad no tolerada por la Constitución Política. Fecha ut supra. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA Magistrado SALVAMENTO DE VOTO A
LA SENTENCIA C-1079 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA REGIMEN DISCIPLINARIO
ESPECIAL DE LAS FUERZAS MILITARES-Competencia (Salvamento de voto) REF.: Expediente
D-5742 Demanda de inconstitucionalidad contra el
Título VII del Libro Primero (artículos 74 al 92) de la Ley 836 de 2003 Magistrado Ponente: RODRIGO ESCOBAR GIL Con el respeto acostumbrado por las
decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito presentar Salvamento de Voto
a la sentencia que nos ocupa, con fundamento en las siguientes razones: Considero que en las normas demandadas
se encuentra un problema de concurrencia de competencias de varios superiores
que puede generar un trato distinto sin justificación, en materia
disciplinaria. Es claro que la estructura militar
descansa en una estructura jerárquica más estricta, con un deber de obediencia
que exime de responsabilidad disciplinaria, lo que justifica una regulación
específica. Sin embargo, esa concurrencia de competencias determina que en
algunos casos, un superior a su vez no tenga superior, lo que hace que el
investigado no tenga recurso contra las decisiones disciplinarias. Eso implica
que por la misma falta, algunos infractores tendrán recursos y otros no. Por esta razón, considero que la
sentencia debería decir algo respecto de la forma de resolver los conflictos de
competencia que pueden surgir en la aplicación de las normas sub examine y
garantizar la igualdad y el derecho de defensa de los investigados, razón por
la cual no debe ser cualquier superior el competente para la investigación
disciplinaria. En mi opinión, la competencia
disciplinaria debe restringirse al superior jerárquico inmediato, quien es el
que tiene un conocimiento de lo que hace su subalterno y ejerce vigilancia y
control próximos. En este sentido, considero que la norma abierta permite que
cualquier superior tenga esa competencia, lo que implica falta de certeza
acerca del juez disciplinario y la posibilidad de que no se tengan recursos. Fecha ut supra. JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado NOTAS PIE DE PÀGINA 1. Resaltado conforme al texto
original. 2. Sostiene la jurisprudencia
transcrita: "Los artículos 228 y 229 de la Constitución Política atribuyen
a las personas el derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de
justicia. Por esta vía los particulares solicitan a los jueces la protección de
sus derechos tanto de los consagrados en la Constitución Política como en otras
normas. Este derecho se asienta sobre la concepción de un estado material del
derecho que por definición no agota su pretensión ordenadora con la
proclamación formal de los derechos de las personas sino que se configura a
partir de su efectiva realización”. 3. Al respecto, se pueden consultar las
sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996, C-236 de 1997 y C-624 de 2003. 4. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 5. Esta corporación de manera reiterada
ha señalado que para que una demanda de inconstitucionalidad pueda ser objeto
de admisión, es necesario que se cumpla con los siguientes requisitos, a saber:
"la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer sobre
una proposición jurídica real y existente, y no simplemente deducida por el
actor o implícita (cierta). Además, el accionante tiene la carga de exponer las
razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
meramente legales ni puramente doctrinales (pertinencia). Finalmente, la
acusación no sólo ha de estar formulada de manera completa sino que debe ser
capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de la disposición (suficiente)". (Sentencia C-641 de 2002. M.P.
Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las Sentencias C-1052 y 1193 de 2001. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa). 6. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 7. Así, por ejemplo, en Sentencia C-142
de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), la Corte afirmó que: "(...) la interpretación de tales pautas
[es decir, las cargas que se imponen a los accionantes para demandar], no puede
tener por efecto anular el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, razón por la cual se ha de considerar con cierta
‘indulgencia’ al ciudadano inexperto en asuntos jurídicos (...)" 8. Dispone la norma en cita: "Artículo
76. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con
excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la
Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya
estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia,
encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios
que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la
segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto
la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. // En
aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se
podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias
y para los fines anotados. // En todo caso, la segunda instancia será de
competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas
entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente
para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar
al servidor público de primera instancia. //Parágrafo 1°. La Oficina de
Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocerá y
fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de
la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General
de la Nación. // Parágrafo 2°. Se entiende por oficina del más alto
nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la
administración. // Parágrafo 3°. Donde no se hayan implementado oficinas
de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del
investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de
aquél". 9. C-1052 de 2001. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. 10. Ibídem. 11. A partir de un análisis de la Ley
836 de 2003, el reproche formulado por el actor parece dirigirse contra el
artículo 173 de dicha normatividad, que regula el procedimiento abreviado para
la investigación y sanción de faltas leves, así como aquellas en que el
presunto infractor sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o
con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la
conducta. La norma en cita establece: "(...) cuando el superior con
atribuciones disciplinarias tenga motivos para considerar que posiblemente se
ha incurrido en una falta disciplinaria leve que requiere sanción para encauzar
la disciplina militar o haya sorprendido en flagrancia al presunto infractor, procederá
a requerir por escrito un informe del presunto responsable, sobre los hechos
respectivos in dicándole las normas presuntamente infringidas
le hará saber los derechos que le asisten y le impondrá un plazo máximo de dos
(2) días para que rinda por escrito los descargos respectivos. Contra el
requerimiento no procede recurso alguno. Recibida la respuesta al requerimiento
se procederá, mediante auto a resolver sobre las pruebas solicitadas o se
decretarán las que de oficio se consideren necesarias.// La notificación de
este auto se hará personalmente y contra él sólo procederá el recurso de
reposición que se interpondrá y resolverá inmediatamente. Las pruebas se
practicarán dentro de un plazo improrrogable de tres (3) días, vencido este
término se emitirá el fallo motivado y en forma escrita, la notificación se
hará según las disposiciones de este reglamento. Contra el fallo proferido sólo
procederá el recurso de reposición que se interpondrá y sustentará en la
notificación o por escrito dentro de los dos (2) días siguientes y se resolverá
en un plazo máximo de dos (2) días.// Con lo actuado se
conformará el expediente disciplinario (...)". 12. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 13. Subrayado por fuera del texto
original. 14. Sentencia C-426 de 2002. M.P.
Rodrigo Escobar Gil. 15. Véase, en este sentido, sentencias
C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-898 de 2001 y C-1052 de
2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 16. En este mismo sentido se pronunció
la Corte en sentencia C-362 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis). Al respecto dijo: "Dentro del marco propio del análisis inicial
en el juicio de constitucionalidad, en el auto respectivo se admitió la
demanda, por encontrarse en ella la expresión del juicio relativo a la
pretendida violación de los artículos 4, 9, 30, 93, y 214 de la Constitución
Política. No obstante, del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos
por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede
deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada
no lo son realmente contra ella." Y agregó posteriormente: "Así las
cosas, al efectuar el análisis de fondo que corresponde a esta oportunidad
procesal, se ha de concluir en la ausencia de cargos que se refieran directamente
al artículo 5º del Código de Procedimiento Penal atacado, y en consecuencia, la
demanda por este concepto debe considerarse inepta." 17. Al respecto, la citada norma
dispone que: "Artículo 6o. Repartida la demanda, el magistrado
sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días
siguientes.// Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en
el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda
a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo
hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el
recurso de súplica ante la Corte. // El magistrado sustanciador tampoco
admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que
deberían ser demandadas para que el fallo en si mismo no sea inocuo,
y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo.
La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá
señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con
aquellas otras que declara inconstitucionales.// Se rechazarán las demandas que
recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a
cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No
obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia".
(Subrayado por fuera del texto original). 18. Subrayado por fuera del texto
original. 19. M.P. Carlos Gaviria Díaz. 20. Disponía la norma en cita: "Artículo
175. De los regímenes disciplinarios especiales aplicables a los miembros de la
fuerza publica. En los procesos
disciplinarios que se adelanten contra los miembros de la fuerza pública se
aplicarán las normas sustantivas contenidas en sus respectivos estatutos disciplinarios
especiales con observancia de los principios rectores y por el procedimiento
señalado en este Código, cualquiera sea la autoridad que adelante la
investigación". 21. M.P. Carlos Gaviria Díaz. 22. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 23. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 24. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 25. M.P. Carlos Gaviria Díaz. 26. Subrayado por fuera del texto
original. 27. Constitución Política, artículos
4°, 6°, 122 y 123. 28. Constitución Política, artículo 1°. 29. En sentencia C-620 de 1998 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa), esta Corporación sostuvo: "(...) Los regímenes
especiales disciplinarios sólo pueden comprender las regulaciones íntimamente
vinculadas con su objetivo específico.Parala Corte es claro que,
en el caso bajo examen, conductas que trasciendan la función propiamente
militar o policiva, por carecer de relación directa con el servicio, no podrán
quedar cobijadas dentro de las indicadas regulaciones, lo cual se predica,
entre otros casos, de las conductas que violan los derechos humanos. Tales
comportamientos quedan, entonces, sometidos a la normatividad ordinaria, penal
o disciplinaria". 30. M.P. Carlos Gaviria Díaz. 31. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 32. Sentencia C-152 de 1993. M.P.
Carlos Gaviria Díaz. 33. Subrayado por fuera del texto
original. 34. M.P. Jaime Araújo Rentería. 35. Subrayado por fuera del texto
original. 36. Dispone la norma en cita: "Artículo
76. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con
excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la
Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya
estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia,
encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios
que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la
segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto
la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. // En
aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se
podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las
competencias y para los fines anotados. // En todo caso, la segunda instancia
será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En
aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será
competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda
investigar al servidor público de primera instancia. //Parágrafo 1°. La
Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación
conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados
judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor
Fiscal General de la Nación. // Parágrafo 2°. Se entiende por oficina
del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel
profesional de la administración. // Parágrafo 3°. Donde no se hayan
implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el
superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al
superior jerárquico de aquél". 37. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 38. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 39. M.P. Carlos Gaviria Díaz. |