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SENTENCIA C-545/07 CAUSALES DE MALA CONDUCTA EN CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Calificación de la falta como grave o leve De acuerdo con
la lógica del actor, mientras el Código Disciplinario Único permite la
existencia de "causales de mala conducta graves y leves", el Régimen
Disciplinario de la Policía Nacional sólo admite la existencia de
"causales de mala conducta gravísimas", por lo que el último resulta
más gravoso y, por tanto, discriminatorio de los miembros de la Policía
Nacional, respecto del resto de los servidores públicos. Una lectura detenida
del artículo 50 de la Ley 734 de 2002 permite entender, sin embargo,
que el legislador no ha establecido dicho tratamiento y que los alcances del
artículo citado no son los indicados por el actor. En primer lugar, la
disposición legal hace énfasis en factor objetivo de la falta al precisar que
aquellos comportamientos previstos en normas constitucionales y legales como
causales de mala conducta serán tenidos como faltas disciplinarias graves o
leves. Así, de entrada, la disposición precisa que su intención es la de
regular la calificación jurídica de conductas, comportamientos, acciones que
inicialmente han sido catalogados en la constitución y la ley como causales de
mala conducta. Acto seguido, el artículo 50 ibídem ordena que dichos
comportamientos, es decir, dichas descripciones de la realidad fáctica, que han
sido calificados por la constitución y la ley como causales de mala conducta,
que no se cometen a título de dolo o culpa gravísima, constituyan faltas graves
o leves, con lo cual pretende señalar que una conducta objetivamente catalogada
por la normativa jurídica como causal de mala conducta, se convierte en falta
grave o leve al ser cometida con culpa grave o leve. REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Calificación de faltas/FALTA GRAVISIMA EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Calificación cuando el hecho constituye causal de mala
conducta/RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN PROCESO DISCIPLINARIO-Proscripción No asiste razón
al demandante cuando advierte que la norma acusada instaura un modelo de
responsabilidad objetiva al ordenar que toda causal de mala conducta deba ser
tenida como falta gravísima. Tal como se deriva del principio general
consagrado en el Código Disciplinario Único, y de su integración con el Régimen
Disciplinario de la Policía Nacional, sólo aquellos comportamientos
típicos que son realizados con dolo o culpa gravísima pueden considerarse
causales de mala conducta –cuando la ley prevea dicha modalidad-, y sólo ellos
pueden ser asimilables –en cuanto causales de mala conducta- a faltas
gravísimas, para efectos de la imposición de las sanciones correspondientes. En
resumen, la Corte encuentra que el cargo del demandante, según el
cual la norma acusada consagra un modelo responsabilidad objetiva, carece de
sustento jurídico alguno, pues tanto respecto de las causales de mala conducta
como de las faltas disciplinarias gravísimas, el legislador ha señalado una
serie de criterios de graduación que permiten verificar que la sola configuración
de la conducta típica no basta para la imposición de la sanción; que siempre es
requerida la valoración del elemento de la culpabilidad a efectos de asignar la
sanción correspondiente, pues es la culpa, en últimas, la fuente directa de la
responsabilidad personal del sancionable. En este sentido, la disposición está
en consonancia con los principios generales del derecho disciplinario,
reproducidos en lo pertinente por el artículo 11 de la propia Ley 1015 de 2006
que advierte: En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva y las faltas son sancionables a título de dolo o
culpa. DESTITUCION POR MALA CONDUCTA EN REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA
POLICIA NACIONAL-Necesidad de
que la conducta se haya realizado con dolo o culpa gravísima No es cierto,
que cualquier falta disciplinaria catalogada como gravísima genere la
destitución del servidor de la Policía. De acuerdo con la ley, sólo
derivan en dicha sanción aquellas faltas gravísimas en que se incurre con dolo
o culpa gravísima. Ahora bien, establecido que la comisión de una falta
típicamente gravísima no genera destitución, sino cuando se comete con dolo o
culpa gravísima, es posible dar respuesta al segundo interrogante del cargo,
según el cual, la norma atacada genera por este aspecto un caso de
responsabilidad objetiva. Ha quedado suficientemente establecido que la falta
disciplinaria gravísima sólo genera la destitución del cargo cuando se comete
con dolo o culpa gravísima, lo cual implica reconocer que el elemento subjetivo
de la culpabilidad es factor determinante para asignar la sanción
correspondiente. REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE MIEMBROS FUERZA PUBLICA-Facultad legislativa de establecerlo En principio,
el legislador es autónomo para definir el régimen disciplinario de los miembros
de la fuerza pública y de los demás servidores del Estado y, en esa medida, a
menos que el demandante argumente con suficiencia que un trato diferenciado
específico es irrazonable, injustificado o desproporcionado, las diferencias en
los regímenes correspondientes están legitimadas. A juicio de la
Corporación, no sólo es constitucional, sino necesario, que el legislador
prevea y regule de manera diversa los regímenes sancionatorios de los
servidores del Estado, pues las características distintivas de cada grupo
exigen modular los parámetros y criterios que deben tenerse en cuenta para
imponer las sanciones correspondientes. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Alcance en la determinación de comportamientos que configuran causal de
mala conducta El legislador
es en principio autónomo para determinar cuáles comportamientos configuran
causal de mala conducta, pues tal definición es propia de su libre potestad de
configuración. En ese sentido, es también posible que en ejercicio de dicha
facultad, el legislador señale que para una causal de mala conducta no se
impondrá una sanción de destitución. En la Constitución Política no
existe ninguna disposición que obligue a que determinados comportamientos deban
catalogarse como causales de mala conducta, así como tampoco impone que todas
los comportamientos que hayan sido catalogados como tales deban tener como
sanción final la destitución del cargo. Lo que sí impone la Carta, por
virtud del principio sancionatorio tantas veces resaltado, es que no se imponga
ninguna falta por la sola comisión de la conducta, sino que se evalúe, siempre,
el grado de culpabilidad del sujeto que la comete. DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos Referencia: Expediente D-6658 Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 1015 de 2006 Actor: CÉSAR AUGUSTO OPINA MORALES Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil siete (2007) LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, Conformada por
los magistrados Doctores Rodrigo Escobar Gil, -quien la preside- Jaime Araujo
Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Nilson Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur
Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, profiere esta sentencia con fundamento en los
siguientes, I. ANTECEDENTES En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano César Augusto Ospina
Morales, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados
en el artículo 40 numeral 6 y 95 numeral 7 de la Constitución Política,
demandó la inconstitucionalidad del artículo 37 (parcial) de la
Ley 1015 de 2006. II. NORMA DEMANDADA Se transcribe
el texto del artículo contentivo de la norma acusada: LEY 1015 DE 2006 Por medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la
Policía Nacional. Artículo 37. OTRAS FALTAS. Además de las definidas en los artículos anteriores, constituyen faltas
disciplinarias la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, las
prohibiciones, el abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes
contemplados en la Constitución Política, los tratados públicos
ratificados por el Gobierno colombiano, las leyes y los Actos Administrativos. Parágrafo. Para efectos de determinar la gravedad o levedad de la falta, por vía
de remisión, constituye falta gravísima la que está taxativamente señalada en
la ley o aquella que constituya causal de mala conducta. En
las demás, se determinará si la falta es grave o leve con base en los siguientes
criterios:…". III. LA DEMANDA El ciudadano de
la referencia considera que la norma acusada vulnera los artículos 29 y 13
de la Constitución Política Nacional, así como el principio de
legalidad. Para comenzar,
estima que se viola la norma superior cuando el legislador estipula que toda
causal de mala conducta se considera como falta gravísima y su respectiva
sanción es la destitución, pues con ello se deja de lado la subjetividad de la
conducta realizada por el servidor público, introduciendo el tipo de
responsabilidad objetiva en el juzgamiento del mismo. Sobre el
particular, el actor se pregunta, "cuál obrar del servidor público es el
que se hace disciplinable?", a lo cual responde
que "la Ley 1015 de 2006 no establece la descripción de lo que se
constituye como falta disciplinaria, pero por remisión de su artículo 20,
‘Aplicación de principios e Integración Normativa", en lo no previsto allí
nos debemos remitir por lo contenido en la Ley 734 de 2002, o Código
Disciplinario Único’ ". El actor
considera que es una falta contra la proscripción de la responsabilidad
objetiva el tratamiento dado por el Legislador a todas las causales de mala
conducta, pues se debe juzgar por el acto y no por el resultado y no debe
obviarse la subjetividad con que actúa el servidor público. Considera que
el hecho de que el servidor público miembro de la Policía
Nacional detente las armas, lo diferencia de los demás servidores públicos
y lo condiciona a que se le sancione objetivamente en cuanto a causales de mala
conducta, lo que resulta violatorio de la norma constitucional teniendo en
cuenta que el Policía, en el cumplimiento de sus funciones, está en constante
riesgo. El actor objeta
que a causales de mala conducta que admiten la modalidad de culpa grave y leve,
se les dé la connotación de gravísima, lo cual deja de lado la subjetividad del
acto del servidor público policial. Con esto se viola el derecho a la igualdad,
pues de la norma acusada se aprecia un trato diferente entre los miembros
de la Policía Nacional y los demás servidores públicos, para quienes
el Legislador, dentro de las causales de mala conducta, contempla la culpa
grave o leve. En este
contexto, el actor considera vulnerado el derecho a la igualdad en
cuanto la Ley 734 de 2002 contempla la modalidad de culpa grave y
leve dentro de las causales de mala conducta para los servidores públicos, y
en la Ley 1015 de 2006 "Nuevo régimen Disciplinario para la
Policía Nacional" no contempla que las causales de mala conducta admitan
la modalidad de culpa grave o leve, lo que indica un trato más severo para los
servidores públicos de la Policía Nacional. De ello se logra inferir
que el Legislador no tuvo en cuenta el principio de proporcionalidad, que no es
otro que buscar un equilibrio entre los interese jurídicos de las personas que
puedan resultar afectadas por excesos o abusos provenientes del ejercicio del
poder de la administración. Y si la
discriminación entre uno y otro servidor público proviene del manejo de las
armas que ostenta el miembro de la Policía nacional, resulta aún mas violatorio, pues es claro que ésta condición pone en
riesgo su seguridad, ya que son el blanco de la delincuencia común, lo que hace
pensar que a mayor responsabilidad asignada, mayores consecuencias en relación
a la sanción. En
consecuencia, solicita se declare la inexequibilidad
de la norma acusada. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención
del Ministerio de Defensa En
representación del ministerio de la referencia intervino la abogada Sandra
Marcela Parada Aceros, que considera que la norma demandada debe ser declarada
exequible. En defensa de
su postura, la interviniente apela a la distinción existente entre servidores
públicos y miembros de la Policía Nacional "atendiendo al
principio de separación entre autoridades administrativas y judiciales".
La interviniente asegura que la diferencia entre uno y otro régimen radica en
las faltas disciplinarias y sus sanciones, sin que por esto los miembros
de la Policía Nacional queden exentos de la aplicación del régimen de
los demás servidores públicos. Al
respecto la Corte señala que, "La diferencia entre los estatutos
de las fuerzas militares y de la Policía Nacional frente a los demás
regímenes de esta clase, es la descripción de las faltas en que pueden incurrir
sus miembros y las sanciones que se les pueden imponer, precisamente por la
índole de las funciones que están llamados a ejecutar, las que no se
identifican con las de ningún otro organismo estatal, pero no es diferente en
cuanto al procedimiento de las mismas, pies este puede ser similar al de los
demás servidores públicos, de ahí que el Legislador haya decidido establecer
uno sólo, el consagrado en el Código Disciplinario Único". Ahora bien, con
relación a la norma demandada, ésta no se refiere a todas las conductas
realizadas por el servidor público, sino a las desarrolladas bajo el límite de
sus funciones, pues las demás conductas estarán regidas por el ordenamiento
penal. El hecho de que
los miembros de la Policía Nacional estén bajo un régimen especial no
conduce a que exista una aplicación desproporcionada de la norma frente a los
demás servidores públicos, teniendo en cuenta que las faltas y sus sanciones se
desprenden necesariamente de su condición. Por lo anterior
solicita se declare la exequibilidad de la norma
acusada, al no evidenciarse ningún quebrantamiento de la Carta Política. 1. Intervención
de la Policía Nacional En
representación de la Policía Nacional, intervino oportunamente el ciudadano
Alfonso Quinteto García, que defendió la constitucionalidad del Art. 37
de la Ley1015 de 2006, de acuerdo con los siguientes argumentos: Señaló que el
Derecho Disciplinario está integrado por todas las normas que exijan conductas
a los servidores públicos, tal como lo señaló la Sentencia C- 1155 de
2002, que afirmó que en Derecho Disciplinario, a diferencia del Derecho Penal,
las normas que contienen conductas constitutivas de falta son tipos abiertos
debido a la dificultad de enlistar todas las posibles conductas que configuren
una conducta reprochable. En consecuencia, la jurisprudencia Constitucional
justifica el parágrafo único del art. 37 de la Ley 1015 de 2005. Asegura que de
acuerdo con Sentencia C-653 de 2001, el legislador dio cumplimento a lo exigido
por la Corte Constitucional según lo cual, en virtud del principio de
legalidad y el derecho fundamental al debido proceso, las normas deben
"establecer un criterio claro que conduzca a identificar la sanción
disciplinaria que ha de imponerse", tal como lo hace la norma demandada,
que determina la sanción por imponer, con lo cual se anula la subjetividad del
juez disciplinario. Considera que
siendo la norma demandada un tipo abierto, con la remisión a la norma que
establece la causal de mala conducta, el tipo se cierra, haciendo inequívoca la
tipificación de la falta. Al respecto, reseñó que la jurisprudencia
Constitucional ha considerado que la técnica de los tipos penales en blanco es
admisible constitucionalmente: "específicamente en Derecho Disciplinario
la tipicidad de las infracciones se regulan por la lectura sistemática de la
norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que
de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones ordenes o
prohibiciones constituye una infracción disciplinaria". Finalmente,
señaló que para imponer una sanción en un proceso disciplinario se atiende a
los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta y los criterios
de gradación de la sanción, por lo que no siempre el hecho de incurrir en una
causal de mala conducta conduce a la destitución. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador
General de la Nación, Edgardo Maya Villazón,
emitió el concepto de rigor y solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la norma. Señala
que la Corte Constitucional, refiriéndose a los miembros de la fuerza
pública y demás servidores públicos, afirma que el problema consiste en la
dificultad que existe para diferenciar las funciones de los servidores del
Estado, pero para los miembros de la Policía Nacional es necesario
determinar cuáles son sus funciones y las posibles conductas a realizar y así
obtener las que constituyen falta disciplinaria. Al respecto,
sostuvo que de "todas maneras, si el Legislador considera viable
establecer no sólo diferencias en cuanto al alcance de las normas sustantivas,
sino también en relación con el procedimiento señalado para llevar a cabo la
función disciplinaria, no por ello es posible argumentar la existencia de una
irregularidad que afecte la constitucionalidad de los preceptos legales que así
lo consagren, ya que el reconocimiento de un régimen disciplinario especial le
otorga competencia per se al Legislador para crear, regular y delimitar
infracciones y sanciones disciplinarias por fuera del régimen común, y para
prever procedimientos o tramites específicos que garanticen su efectiva
imposición". A juicio
de la Procuraduría, la norma acusada no vulnera ninguna disposición
constitucional, pues "el Legislador hizo usos de su libertad de
configuración normativa" y al darle a todas las causales el carácter de
gravísimas lo hizo precisamente por la naturaleza de las mismas y teniendo en
cuenta a quienes van dirigidas. Según lo
asegurado por el demandante en cuanto a que se castiga al servidor público
miembro de la Policía Nacional "por lo que es qué y no por lo
que hace" permitiendo de esta manera la configuración de la
responsabilidad Objetiva, el Procurador considera que aquél confunde la
clasificación de las faltas con el concepto de culpabilidad, al afirmar que
"todas las causales de mala conducta erigidas en faltas gravísimas generan
destitución, sin permitir la gradación contenida en el art. 33 de la Ley 1015
de 2006". No obstante, dice la Procuraduría, si el demandante fija su
atención en ello, las faltas gravísimas pueden ser cometidas bajo la modalidad
culposa, por lo que se transformarían en faltas graves, sin olvidar que las
faltas gravísimas, dada su naturaleza, no son predicables de ser consideradas
como graves y leves. A esto se
refiere el art. 37 de la Ley 1015 de 2006, es decir, este artículo
contiene la gradación de las faltas en graves y leves y no de las gravísimas
por su propia naturaleza. Dentro de la misma ley, encuentra que una falta
gravísima puede ser cometida con culpa grave, lo que a todas luces desvirtúa la
postura del demandante cuando afirma que estas faltas sólo pueden ser cometidas
a título de dolo. Con relación a
la violación del derecho a la igualdad, el Ministerio Público considera que tal
no existe, pues el Legislador en pleno uso de su facultad determinó las
diferentes faltas en que puede incurrir un miembro de la Policía Nacional,
teniendo en cuenta su régimen especial y según esto es lógico el trato distinto
especialmente por su particular condición. VI.CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia de la Corte Por dirigirse
la demanda contra una disposición que forma parte una Ley de la
República, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre
su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la
Constitución Política. 2. Problemas jurídicos de la demanda Los cargos de
la demanda de la referencia pueden sintetizarse del siguiente modo, tal el orden
en que fueron expuestos por el demandante. a) Al
establecer que toda causal de mala conducta debe erigirse en falta
disciplinaria gravísima, el legislador instaura en el sistema jurídico
de la Policía Nacional un régimen de responsabilidad por la sola
comisión del acto, pues reduce el rango de apreciación de la subjetividad de la
conducta. b) En la medida
en que la causal de mala conducta se asimila a la falta gravísima en el derecho
disciplinario de la Policía Nacional, el legislador instaura un régimen de
responsabilidad objetiva porque sanciona con destitución la sola comisión del
acto, sin atender al elemento subjetivo del comportamiento. c) Este
tratamiento es violatorio del principio constitucional de igualdad, porque
resulta más severo que el de los demás servidores públicos, para quienes las
causales de mala conducta –que, además, son del tipo abierto-admiten la
comisión de la conducta bajo las modalidades de culpa grave o leve. Para resolver
los interrogantes planteados, esta Corporación estudiará los cargos
pertinentes, pero en un orden distinto al planteado por el actor, más propicio
al análisis lógico de los problemas jurídicos planteados. Así, la
Corporación analizará, inicialmente, si la norma acusada efectivamente
quebranta la Constitución al prever un modelo de responsabilidad
objetiva del miembro de la Policía Nacional. Posteriormente,
estudiará si esa responsabilidad objetiva implica la imposición predeterminada
de una sanción; y finalmente analizará si la asimilación jurídica entre causales
de mala conducta y faltas disciplinarias gravísimas quebranta el principio de
igualdad constitucional. Luego de resolver los interrogantes previos, la
Corporación tendrá criterios suficientes para establecer si dicha
asimilación es inconstitucional o si puede el legislador señalar tal
equivalencia en virtud del principio de igualdad constitucional. 3. Proscripción de la responsabilidad objetiva Dado que el
cargo más drástico del actor apunta a descalificar la norma acusada porque, a
su juicio, habría introducido en el sistema jurídico un caso de responsabilidad
objetiva, esta Corte empezará por definir los contornos generales de dicha
figura a efectos de establecer la corrección jurídica de la acusación. De conformidad
con el artículo 29 constitucional, "Toda persona se presume inocente
mientras no se la haya declarado judicialmente culpable". La introducción
del elemento de culpabilidad como condicionamiento de la imposición de la
sanción constituye la declaración inequívoca de que el régimen sancionatorio
colombiano proscribe la responsabilidad objetiva como fuente de responsabilidad
personal. Lo anterior
implica que el régimen sancionatorio nacional impide la asignación de sanciones
por la sola realización de la conducta. El modelo de responsabilidad objetiva
persigue la sanción de la conducta que se ajusta a la descripción del tipo
punible, sin reparar en el grado de conocimiento y volición del sujeto que la
realiza. Ello quiere decir que el modelo de responsabilidad objetiva niega, de
suyo, el principio de culpabilidad. No obstante, el
régimen sancionatorio local superó y actualmente repudia el esquema de
responsabilidad objetiva. La exigencia de
que en materia sancionatoria deba tenerse en cuenta siempre la conducta del
justiciable implica que la imposición de la sanción sólo es posible si el
sujeto activo ha cometido la falta con dolo o culpa, esto es, con conocimiento
y voluntad positiva en la obtención de los resultados de su comportamiento, o
con simple conocimiento del mismo, pero en inobservancia de un "deber de
cuidado o diligencia"3. En otros
términos, para imponer la sanción penal, disciplinaria o administrativa no
basta con que el actor ejecute el comportamiento reprochable: es requisito sine
qua non que la autoridad sancionatoria verifique las condiciones en que se
produjo la falta y examine el grado de conocimiento y voluntad que
intervinieron en la configuración del comportamiento. Por ello la
Corte ha dicho que la culpa es supuesto "ineludible y necesario de la
responsabilidad y de la imposición de la pena lo que significa que la actividad
punitiva del estado tiene lugar tan sólo sobre la base de la responsabilidad
subjetiva de aquellos sobre quienes recaiga"4. En esta línea,
la corriente contemporánea del derecho sancionatorio ha propugnado la
consolidación de la culpabilidad como elemento protagónico del derecho de la
sanción, llegando incluso a elevarla a rango de principio fundante
constitucional de tal disciplina5. Sobre este
particular, la Corte Constitucional ha establecido: "En el
campo del derecho disciplinario, el artículo 18 del Código Disciplinario Único
prevé que a dicho régimen le son aplicables los principios rectores del Código
Penal, uno de los cuales erradica la responsabilidad objetiva del ámbito del
derecho punitivo penal del Estado. La norma del estatuto penal señala que
"Sólo se podrá imponer penas por conductas realizadas con culpabilidad.
Queda erradicada toda forma de responsabilidad objetiva."(Art. 12 del
Nuevo Código Penal. Ley 599 de 2000). "Del
recuento normativo precedente es fácil deducir que en materia penal, al igual
que en el campo del derecho disciplinario, la sanción imponible por la comisión
de una conducta reprochable sólo tiene lugar en presencia de acciones dolosas o
culposas. "Ciertamente,
la proscripción de la responsabilidad objetiva que acoge el régimen jurídico
colombiano impone la restricción de sancionar la conducta por el sólo hecho de
la ocurrencia del resultado y exige, en cambio, verificar la finalidad dolosa o
culposa en la ejecución de la acción que se investiga.". (Sentencia C-181
de2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) Las
consideraciones precedentes, hechas en general a propósito del ius puniendi del Estado, son
ineludibles respecto de una de sus principales manifestaciones: el derecho
disciplinario de los servidores del Estado. La Corte
Constitucional ha establecido que uno de los principios estructurales de
dicha especialidad es la responsabilidad subjetiva del servidor sancionable,
por lo que la falta disciplinaria sólo será imponible si ha sido cometida con
dolo o culpa. De allí que el artículo 13 de la Ley 734 de 2002, por
la cual se expide el Código Disciplinario Único -código cuyos principios
generales irradian los catálogos disciplinarios especiales1-, disponga
de manera categórica que, en materia disciplinaria "queda proscrita toda
forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de
dolo o culpa". Sobre dicho
particular, esta Corporación ha sostenido: "Si la
razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para
que se configure violación por su incumplimiento, el servidor público infractor
sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya
se dijo, el principio de la culpabilidad tiene aplicación no sólo para las
conductas de carácter delictivo sino también en las demás expresiones del
derecho sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de los servidores
públicos, toda vez que "el derecho disciplinario es una modalidad de
derecho sancionatorio, por lo cual los principios de derecho penal se aplican
mutatis mutandi en este campo pues la particular
consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona
investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del
individuo en comento, y para controlar la potestad sancionadora del
Estado"2. (Sentencia C-155/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández) 3. ¿Constituye la norma demandada un ejemplo de la proscrita
responsabilidad objetiva del sancionable? Hechas las
precisiones anteriores, resulta necesario preguntarse si –como lo afirma el
actor- la disposición acusada constituye un ejemplo de responsabilidad
objetiva. La Corte debe establecer si del contenido de la norma
acusada puede inferirse que el miembro de la Policía que quebrante el
ordenamiento e incurra en causal de mala conducta es responsable por la sola
concreción de la conducta, sin consideración al grado de culpabilidad con que
actúe. El artículo
acusado dispone que son faltas gravísimas las que están señaladas como tales en
el ordenamiento y las que la ley considere como causales de mala conducta. El demandante
cuestiona el hecho de que toda causal de mala conducta sea asimilable a falta
gravísima, porque – a su juicio- las faltas gravísimas derivan
indefectiblemente en la destitución del servidor público, lo que implica que
toda causal de mala conducta sea sancionada con destitución. No obstante, de
la simple lectura de las disposiciones concordantes es posible llegar a una
conclusión distinta. En primer
lugar, el numeral 9º del artículo acusado señala que "La realización
típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será
considerada falta grave", lo cual da a entender, de manera inmediata, que
la gravedad de la falta depende del grado de culpa con que sea cometida.
Ciertamente, si el comportamiento del sujeto se ajusta desde el punto de vista
fáctico a la descripción típica de una falta gravísima, pero quien la realiza
lo hace con culpa grave, la falta dejará de ser gravísima para convertirse en
falta grave, lo cual implica a su vez que las sanciones imponibles son las
previstas por la ley para las faltas graves. Esta
declinación de la gravedad de la falta, subordinada al grado de culpabilidad
con que se comete la conducta, demuestra que, por lo que respecta a los
comportamientos clasificados como falta gravísima, la Ley 1015
consagra un sistema de reconocimiento de responsabilidad subjetiva, no objetiva.
Igualmente, demuestra que no siempre la realización de una conducta descrita en
el ordenamiento como falta gravísima obliga la imposición de las sanciones
previstas para dicho tipo de faltas. Ocurre lo mismo
con las causales de mala conducta, pues los comportamientos fácticos que las
generan también admiten graduación culpabilística: el
artículo 50 dela Ley 734 de 2002, que consigna las normas rectoras del
derecho disciplinario, según lo dispone el artículo 21 de dicho compendio,
establece de manera directa que los "comportamientos previstos en normas
constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen falta
disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o
culpa gravísima". Del contenido de dicha norma se evidencia que el grado
de culpa en la realización de la conducta puede llegar a convertir en falta
grave o leve un comportamiento que desde el punto de vista meramente
descriptivo ha sido catalogado por la ley como causal de mala conducta. En esos
términos, la sola configuración de la conducta no basta para consolidar la
causal de mala conducta. Para que pueda llamársela de esa forma, se requiere
que el comportamiento provenga de dolo o culpa gravísima. En Sentencia
C-037 de 1996, por la cual la Corte Constitucional revisó la
constitucionalidad de la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia, la Corporación hizo una precisión que resulta pertinente al
caso: la Corte analizó la exequibilidad de
una norma que calificaba como causal de mala conducta el incumplimiento de los
términos procesales y determinó que la sola comisión de la conducta no podía
considerarse como elemento suficiente para imponer la sanción, dado que
correspondía a la autoridad sancionatoria verificar las condiciones subjetivas
del incumplimiento. La Corte concluyó con una tesis que resulta
ajustada a lo que ha sido objeto de comentario y es que un comportamiento que
objetivamente puede catalogarse como causal de mala conducta puede no
constituir dicha falta si no cuenta con el elemento subjetivo, elemento
fundamental en el régimen de la culpa. Sobre este
particular, la Corte sostuvo: "ARTICULO
4o. CELERIDAD. La administración de justicia debe ser pronta y cumplida. Los
términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de
los funcionarios judiciales. Su violación constituye causal de mala conducta,
sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. "(…) "Consecuencia
de los argumentos precedentes, fue la consagración en el artículo 228 superior
del deber del juez de observar con diligencia los términos procesales y,
principalmente, de sancionar su incumplimiento. Por ello, la norma bajo examen
establece que de darse esta situación, el respectivo funcionario podrá ser
sancionado con causal de mala conducta. La Corte se aparta así de las
intervenciones que cuestionan este precepto, pues, como se vio, él contiene
pleno respaldo constitucional. Sin embargo, debe advertirse que la
sanción al funcionario judicial que entre en mora respecto del cumplimiento de
sus obligaciones procesales, es asunto que debe ser analizado con sumo cuidado.
En efecto, el responsable de evaluar la situación deberá estimar si dicho
funcionario ha actuado en forma negligente o si, por el contrario, su tardanza
se encuentra inmersa dentro de alguna de las causales de justificación de
responsabilidad, tales como la fuerza mayor, el caso fortuito, la culpa del
tercero o cualquier otra circunstancia objetiva y razonable. Asimismo,
debe esta Corporación advertir que la función en comento le corresponde
asumirla al Consejo Superior de la Judicatura, a los Consejos Seccionales
-como se desprende de lo dispuesto en los numerales 3o y 4o del artículo 256
de la Carta Política-, o a los jueces cuando ejercen la potestad
disciplinaria respecto de sus subalternos, salvo en lo que atañe a los
magistrados que gozan de fuero constitucional especial, caso en el cual esa
labor deberá ser realizada por el Congreso de la República, sin perjuicio
de la competencia preferente de la Procuraduría General de la
Nación, para "vigilar la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas (...)" (Art. 277-6 C.P.)6. Para lograr los
anteriores cometidos, naturalmente deberán respetarse las prescripciones
propias del debido proceso y la posibilidad de ejercer el derecho de defensa
para explicar las razones por las cuales se incurrió en mora injustificada en
el trámite de los asuntos judiciales." (Sentencia C-037 de 1996
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) Así las cosas,
tampoco asiste razón al demandante cuando advierte que la norma acusada
instaura un modelo de responsabilidad objetiva al ordenar que toda causal de
mala conducta deba ser tenida como falta gravísima. Tal como se deriva del
principio general consagrado en el Código Disciplinario Único, y de su
integración con el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional, sólo
aquellos comportamientos típicos que son realizados con dolo o culpa gravísima
pueden considerarse causales de mala conducta –cuando la ley prevea dicha
modalidad-, y sólo ellos pueden ser asimilables –en cuanto causales de mala
conducta- a faltas gravísimas, para efectos de la imposición de las sanciones
correspondientes. En
resumen, la Corte encuentra que el cargo del demandante, según el
cual la norma acusada consagra un modelo responsabilidad objetiva, carece de
sustento jurídico alguno, pues tanto respecto de las causales de mala conducta
como de las faltas disciplinarias gravísimas, el legislador ha señalado una
serie de criterios de graduación que permiten verificar que la sola
configuración de la conducta típica no basta para la imposición de la sanción;
que siempre es requerida la valoración del elemento de la culpabilidad a
efectos de asignar la sanción correspondiente, pues es la culpa, en últimas, la
fuente directa de la responsabilidad personal del sancionable. En este
sentido, la disposición está en consonancia con los principios generales del
derecho disciplinario, reproducidos en lo pertinente por el artículo 11 de la
propia Ley 1015 de 2006 que advierte: En materia disciplinaria queda proscrita
toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas son sancionables a título
de dolo o culpa. 4. La norma acusada no impone una sanción sin consideración al grado de
culpabilidad del sujeto activo Sostiene el
demandante que la norma acusada constituye ejemplo de responsabilidad objetiva
porque al asimilar las causales de mala conducta a las faltas disciplinarias
gravísimas, condena a todo aquel que cometa causal de mala conducta a la
destitución, pues las faltas gravísimas tienen asignada esa sanción específica. Para responder
a dicho interrogante, esta Sala debe precisar, en primer lugar, que de acuerdo
con el régimen disciplinario de la Policía Nacional, recogido en la
Ley 1015 de 2006, no toda falta gravísima conduce indefectiblemente a la
destitución. Los numerales 1º y 2º del artículo 39 de dicho estatuto precisan
que las faltas disciplinarias clasificadas como gravísimas sólo derivan en la
destitución cuando han sido cometidas con dolo o culpa gravísima, es decir, con
conocimiento y voluntad de realización de la conducta disciplinariamente
reprochable o "por ignorancia supina, desatención elemental o violación
manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento" (Art. 39-par. Ley 1015
de 2006). Por su parte, las faltas gravísimas en que se incurre por culpa
grave, es decir, "por inobservancia del cuidado necesario que cualquier
persona del común imprime a sus actuaciones" (Art. 39-par. Ley 1015 de
2006), serán sancionadas con suspensión e inhabilidad especial, entre seis y
doce meses, sin derecho a remuneración. En efecto, el
artículo 39 de la Ley 1015 de 2006 dispone lo siguiente: Artículo 39.
CLASES DE SANCIONES Y SUS LÍMITES. Para el personal uniformado escalafonado, se aplicarán las siguientes sanciones: 1. Para las
faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima Destitución e
Inhabilidad General por un término entre diez (10) y veinte (20) años. 2. Para las
faltas gravísimas realizadas con culpa grave o graves dolosas, Suspensión e
Inhabilidad Especial entre seis (6) y doce (12) meses, sin derecho a
remuneración. Así pues, no es
cierto, que cualquier falta disciplinaria catalogada como gravísima genere la
destitución del servidor de la Policía. De acuerdo con la ley, sólo
derivan en dicha sanción aquellas faltas gravísimas en que se incurre con dolo
o culpa gravísima. Ahora bien,
establecido que la comisión de una falta típicamente gravísima no genera
destitución, sino cuando se comete con dolo o culpa gravísima, es posible dar
respuesta al segundo interrogante del cargo, según el cual, la norma atacada
genera por este aspecto un caso de responsabilidad objetiva. Ha quedado
suficientemente establecido -en el punto anterior de la sentencia, así como en
la norma que acaba de transcribirse- que la falta disciplinaria gravísima sólo
genera la destitución del cargo cuando se comete con dolo o culpa gravísima, lo
cual implica reconocer que el elemento subjetivo de la culpabilidad es factor
determinante para asignar la sanción correspondiente. La razón
anterior permite entender entonces que el legislador no ha entronizado ningún
ejemplo de responsabilidad objetiva al asimilar las causales de mala conducta a
las faltas gravísimas, pues, para efectos de la sanción, la destitución sólo es
viable, en ambos casos, cuando se comete con dolo o culpa gravísima, lo que
implica sin ninguna duda que el legislador ha dejado de lado la sanción por la
mera configuración de la conducta –responsabilidad objetiva- y, en cambio, ha consagrado
la necesidad de verificar el elemento subjetivo del comportamiento. 5. Supuesta violación del principio de igualdad constitucional. La
interpretación de las normas invocadas no se ajusta a su contenido normativo. El demandante
señala que la norma acusada quebranta el principio de igualdad constitucional
porque no se justifica que el régimen disciplinario de la Policía
Nacional asimile las causales de mala conducta a las faltas gravísimas,
habida cuenta de que para el resto de los servidores públicos del Estado dicho
tratamiento no está previsto. En efecto, el
demandante sostiene que mientras el artículo acusado ordena que para el
personal de la Policía Nacional las causales de mala conducta se
asimilen a las faltas gravísimas, el régimen general de la Ley 734
permite que una causal de mala conducta pueda considerarse como falta grave o
leve. Al efecto, cita el artículo 50 de la Ley 734 de 2002, según el
cual, los "comportamientos previstos en normas constitucionales o legales
como causales de mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si
fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima". No obstante, a
juicio de esta Corporación, el cargo del demandante incurre en un defecto de
suficiencia de argumentación y parte de una interpretación contraria al
contenido normativo de las disposiciones invocadas. En primer
término, en cuanto a la sustentación general del vicio de inconstitucionalidad,
esta Corporación ha dicho que el análisis de constitucionalidad del cargo por
violación al principio de igualdad requiere que el actor justifique de manera
precisa por qué un tratamiento diferenciado constituye un trato discriminatorio
por parte del legislador. Para sustentar el cargo de inconstitucionalidad por
violación al principio de igualdad, no basta con señalar que una institución
está sujeta a una regulación diversa y que por tanto es contraria a la
Constitución. Como se dijo, es requerido que el impugnante precise por qué
las diferencias de régimen son desproporcionadas, injustificadas o
irrazonables, exigencias que no fueron cumplidas en el cargo de la referencia7. Como sustento
de lo anterior puede decirse que, en principio, el legislador es autónomo para
definir el régimen disciplinario de los miembros de la fuerza pública y de los
demás servidores del Estado y, en esa medida, a menos que el demandante
argumente con suficiencia que un trato diferenciado específico es irrazonable,
injustificado o desproporcionado, las diferencias en los regímenes
correspondientes están legitimadas. A juicio
de la Corporación, no sólo es constitucional, sino necesario, que el
legislador prevea y regule de manera diversa los regímenes sancionatorios de
los servidores del Estado, pues las características distintivas de cada grupo
exigen modular los parámetros y criterios que deben tenerse en cuenta para
imponer las sanciones correspondientes. Sobre el particular, la Sentencia
C-1079 de 2005 hizo las siguientes precisiones: "De todas
maneras, si el legislador considera viable establecer no sólo diferencias en
cuanto al alcance de las normas sustantivas, sino también en relación con el
procedimiento señalado para llevar a cabo la función disciplinaria, no por ello
es posible argumentar la existencia de una irregularidad que afecte la
constitucionalidad de los preceptos legales que así lo consagren, ya que el
reconocimiento de un régimen disciplinario especial le otorga competencia per
se al legislador para crear, regular y delimitar infracciones y sanciones
disciplinarias por fuera del régimen común, y para prever procedimientos o
trámites específicos que garanticen su efectiva imposición." (Sentencia
C-1047 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil) Dichas
precisiones recogieron las consideraciones de la Sentencia C-310 de
1997, en la que la Corte sostuvo: "Como lo
que pretende el demandante es que se elimine el régimen especial y, en
consecuencia, se aplique la totalidad de las normas del Código Disciplinario
Único a los miembros de la Fuerza Pública, basta recordar, como ya se
expuso en párrafos anteriores, que es la misma Constitución la que autoriza al
legislador para expedir el régimen especial disciplinario aplicable a los
miembros de la Fuerza Pública ; y que el legislador, de acuerdo con
una política preestablecida, goza de autonomía y cierta discrecionalidad para
describir las conductas que constituyen falta disciplinaria, las sanciones
imponibles y el procedimiento que ha de seguirse para su aplicación, siempre y
cuando con este comportamiento no vulnere normas superiores. Ante estas
circunstancias mal podría el legislador desconocer la Constitución y
ordenar la abolición del citado régimen especial". (Sentencia C-310
de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz) Así pues, dado
que el legislador está autorizado por la Constitución y avalado por
la jurisprudencia para dotar de regímenes sancionatorios distintos a los
miembros de uno y otro grupo, el sustento de un cargo de inconstitucionalidad
contra una norma de esta naturaleza no puede residir en la sola consideración
del trato diferenciado. La premisa general de la competencia configurativa del
legislador en la materia exige una carga de argumentación mayor para justificar
la alegada vulneración del principio de igualdad. En el caso
concreto, el demandante aduce que se rompe el principio de igualdad porque la
norma establece un trato diferenciado injustificado entre los miembros de la
fuerza pública y los demás servidores del Estado. Amén de que la premisa está
sustentada en una supuesta consagración de un régimen de responsabilidad
objetiva, el cargo no explica con suficiencia ni concreción por qué esa
diferencia de trato es inconstitucional. Ello hace que, en principio, la
Corte no pueda abordar el estudio correspondiente. De cualquier
manera, esta imposibilidad se ve reforzada por el hecho de que, a juicio
de la Corporación, el demandante también hace una lectura de las normas
pertinentes que no se compadece con su contenido normativo. Ciertamente, el
demandante parte de un entendimiento distinto del artículo 50 de la
Ley 734 de 2002, cuyos alcances ya han sido brevemente esbozados en esta
providencia. El impugnante considera que el artículo 50 del régimen
disciplinario general de los servidores públicos permite que ciertas causales
de mala conducta sean consideradas faltas graves o leves. De allí deduce que
pueden existir faltas que podrían denominarse, en esa lógica particular de la
demanda, "causales de mala conducta graves o leves", categorías que
en el mismo orden de razonamiento no tendrían cabida en el régimen
disciplinario de la Policía Nacional, en el que –por disposición de la
norma acusada- todas las causales de mala conducta son gravísimas. En resumen,
de acuerdo con la lógica del actor, mientras el Código Disciplinario Único
permite la existencia de "causales de mala conducta graves y leves",
el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional sólo admite la
existencia de "causales de mala conducta gravísimas", por lo que el
último resulta más gravoso y, por tanto, discriminatorio de los miembros
de la Policía Nacional, respecto del resto de los servidores públicos. Una lectura
detenida del artículo 50 de la Ley 734 de 2002 permite entender, sin
embargo, que el legislador no ha establecido dicho tratamiento y que los
alcances del artículo citado no son los indicados por el actor. En efecto, el
artículo 50 de la Ley 734 de 2002 precisa que los
"comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como
causales de mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si
fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima". En primer
lugar, la disposición legal hace énfasis en factor objetivo de la falta al
precisar que aquellos comportamientos previstos en normas constitucionales y
legales como causales de mala conducta serán tenidos como faltas disciplinarias
graves o leves. Así, de entrada, la disposición precisa que su intención es la
de regular la calificación jurídica de conductas, comportamientos, acciones que
inicialmente han sido catalogados en la constitución y la ley como causales de
mala conducta. Acto seguido,
el artículo 50 ibídem ordena que dichos comportamientos, es decir, dichas
descripciones de la realidad fáctica, que han sido calificados por la
constitución y la ley como causales de mala conducta, que no se cometen a
título de dolo o culpa gravísima, constituyan faltas graves o leves, con lo
cual pretende señalar que una conducta objetivamente catalogada por la
normativa jurídica como causal de mala conducta, se convierte en falta grave o
leve al ser cometida con culpa grave o leve. Del aparte
final de la disposición se infiere que sólo constituyen causales de mala
conducta los comportamientos típicos descritos como tales en la constitución y
la ley, que han sido cometidos con dolo o culpa gravísima, pues aquellos comportamientos
que no lo sean, como consecuencia de haber sido cometidos en uno de estos
grados de culpabilidad, constituyen faltas graves o leves. De lo anterior
se tiene que, ante la presencia de una conducta que, en términos de la ley,
puede considerase causal de mala conducta, el legislador ha limitado la
consolidación de la causal a las cometidas dolosamente o mediante culpa
gravísima. De donde se sigue también que si ese comportamiento es producto de
una falta grave o leve, no puede calificarse como causal de mala conducta,
sino, simplemente, como falta grave o leve, según el caso. Así las cosas,
es claro que no todo comportamiento objetivo que haya sido catalogado por el
legislador como causal de mala conducta constituye una falta de esta
naturaleza, pues existe la posibilidad de que una conducta que califique como
tal, y haya sido cometida con culpa grave o leve, admita la imposición de
sanciones distintas a la destitución. Por ello, cuando el artículo acusado
de la Ley 1015 de 2006 hace referencia a las causales de mala
conducta, para asimilarlas a las faltas gravísimas, sólo se refiere a los
comportamientos descritos como tales que han sido cometidos con dolo o culpa
gravísima. A este
respecto, la Corte resalta que el legislador es en principio autónomo
para determinar cuáles comportamientos configuran causal de mala conducta, pues
tal definición es propia de su libre potestad de configuración8. En
ese sentido, es también posible que en ejercicio de dicha facultad, el
legislador señale que para una causal de mala conducta no se impondrá una
sanción de destitución. En la Constitución Política no existe ninguna
disposición que obligue a que determinados comportamientos –además de los
expresamente consignados en ella- deban catalogarse como causales de mala
conducta, así como tampoco impone que todas los comportamientos que hayan sido
catalogados como tales deban tener como sanción final la destitución del cargo.
Lo que sí impone la Carta, por virtud del principio sancionatorio tantas
veces resaltado, es que no se imponga ninguna falta por la sola comisión de la
conducta, sino que se evalúe, siempre, el grado de culpabilidad del sujeto que
la comete. La consecuencia
evidente respecto del cargo de la demanda es que sólo los comportamientos
descritos como causales de mala conducta que han sido cometidos dolosamente o
mediante culpa gravísima pueden ser asimilados a faltas gravísimas. A su paso,
las conductas que, siendo descritas objetivamente como causales de mala
conducta, se cometen con culpa grave o leve, no pueden asimilarse a faltas
gravísimas en cumplimiento de la orden de remisión del artículo acusado. Por ello, el
actor se equivoca al sugerir que mientras el régimen general admite la
existencia de causales de mala conducta graves o leves, el régimen de la Policíaeleva a faltas disciplinarias gravísimas a todas las
causales de mala conducta. La asimilación de la norma sólo tiene lugar frente a
comportamientos dolosos o en que se incurra con culpa gravísima. Las
consideraciones previas son sólidas incluso a pesar de los comentarios del
actor que sugieren, sin mayores justificaciones ni argumentos, que las causales
de mala conducta son del "tipo abierto", es decir, que se configuran
por violación de normas de deberes y no como consecuencia de la transgresión de
la descripción típica efectuada por la ley. Del texto del artículo 50
de la Ley 734 de 2002 se concluye, sin mayor duda, que la causal de
mala conducta a que se refiere la norma es aquella "descrita como tal
por la Constitución o la ley", con lo cual se quiere significar
que para dichos efectos el legislador exige una descripción típica de la
conducta, y de lo cual se sigue también que la disposición legal no deja al
arbitrio de la autoridad sancionadora la determinación de las conductas que a
su juicio pueden denominarse como causales de mala conducta. De hecho, en
Sentencia C-386 de 1996, la Corte Constitucional precisó en que no
resulta ajustado a la Constitución que la determinación de un
comportamiento como causal de mala conducta descanse en la autoridad encargada
de imponer la sanción correspondiente. En dicha oportunidad, la
Corporación estudió la exequibilidad del
artículo 259 de la Ley 5ª de 19929 que otorgaba a las
Cámaras la facultad de determinar cuándo una conducta disciplinariamente
reprochable podía constituirse en causal de mala conducta. Sobre ese
particular la Corte sostuvo: "Ahora
bien, uno de los principios esenciales en materia sancionatoria es el de la
tipicidad, según el cual las faltas disciplinarias no sólo deben estar
descritas en norma previa sino que, además, la sanción debe estar
predeterminada. En este caso este requisito no se cumple por cuanto la
calificación como mala conducta de un determinado comportamiento de un funcionarios
no viene predeterminada por la ley sino que está sujeta a la discreción de las
Cámaras, que ex post facto pueden calificar la conducta del funcionario de mala
conducta. Nótese en efecto que la norma no define la omisión como mala conducta
sino que simplemente señala que ésta puede ser calificada como tal por las
Cámaras. De esa manera no sólo se violan los principios de legalidad e igualdad
en el campo disciplinario sino que el Congreso se atribuye funciones
disciplinarias de otros órganos, pues no le corresponde a ese cuerpo
representativo calificar disciplinariamente la conducta concreta de un servidor
público que no le está jerárquicamente subordinado sino que su atribución es la
de definir, de manera general, la ley disciplinaria. Por ello la Corte declarará
inexequible la atribución de las Cámaras de calificar en concreto la conducta
de un determinado funcionario como de mala conducta". (Sentencia C-386
de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero) En el mismo
sentido se pronunció la Corte en Sentencia C-310 de 199710,
cuando confirmó la tesis esbozada en la providencia previamente citada, y dijo
que en ella se había consagrado la necesidad de la descripción típica de las
causales de mala conducta11, con lo cual también pierde sustento
jurídico la apreciación del demandante sobre dicho particular. Así las cosas,
tampoco por este aspecto es abordable el cargo de inconstitucionalidad, pues
los supuestos de los que parte el demandante no se ajustan a la realidad
jurídica en el tratamiento de las referidas faltas. Dado que el cargo de la
demanda está elaborado sobre una interpretación distorsionada de la norma
legal, no es posible que la Corte analice si la disposición acusada
vulnera el principio constitucional de igualdad. Por ser incorrecta la premisa de
la argumentación, resulta imposible indagar sobre la certeza de sus
conclusiones. En conclusión
de todo lo dicho, verificado el contenido de la norma acusada y de las normas
concordantes que complementan el régimen, esta Corporación no encuentra que, por
los cargos analizados, el artículo 37 de la Ley 1015 de 2006 sea
contrario a la Constitución Política, específicamente al principio
derivado del artículo 29 constitucional que consagra para el régimen
sancionatorio nacional la proscripción de la responsabilidad objetiva. Desde el
punto de vista del derecho a la igualdad, la Corte encuentra que el
cargo de la demanda parte de un supuesto equivocado, por lo que se abstendrá de
emitir pronunciamiento de fondo en la materia. VII. DECISION En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Exclusivamente
por los cargos analizados en esta providencia, declarar EXEQUIBLE la
expresión "aquella que constituya causal de mala conducta", contenida
en el artículo 37 de la Ley 1015 de 2006. Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la gaceta de la corte
constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
NOTAS PIE DE PÁGINAS: 1. Sentencia
C-181 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra 2. C- 626
de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo 3. "Hoy ya
podemos estar seguros de que la exigencia, o no, de la culpabilidad no
corresponde al legislador ordinario sino que es la Constitución (en
la interpretación del Tribunal de ese orden) quien lo ha declarado ya de una
vez y para siempre. Con la consecuencia por tanto, de que la ley que disponga
lo contrario es inconstitucional". Nieto García, Alejandro. Derecho
Administrativo Sancionador. 2º ed. Ampliada, Edit, Tecnos S.A. Madrid. Citada 4. "Ley
734 Artículo 21. Aplicación de principios e integración normativa. En la
aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores
contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no
previsto en esta ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos
humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por
Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo, Penal, de
Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo que no contravengan la
naturaleza del derecho disciplinario". 5. Cfr.
Sentencias C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996, C-310 de 1997, entre
otras 6. Sobre los
alcances de la competencia del Congreso y de la Procuraduría
General de la Nación para investigar y sancionar
disciplinariamente a los magistrados que gozan de fuero constitucional
especial, Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-417 del 4 de
octubre de 1993. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. 7. [E]l
Legislador cuenta con un margen de configuración normativa en el momento de
expedir las leyes. En el ejercicio de ese ámbito de configuración, el
Legislador tiene la facultad de establecer diferenciaciones. No se puede pretender
que la Corte, a través de sus sentencias de constitucionalidad, sustituya
al Congreso en la facultad de hacer diferenciaciones en el momento de dictar
las leyes. Por eso, todo
cargo que se base en este tipo de violación del principio de igualdad - omisión
de incluir a uno de los varios grupos eventualmente excluidos - debe estar
acompañado de la fundamentación acerca de la razón por la cual una determinada
clasificación legal comporta un trato discriminatorio en contra de un subgrupo
de personas. De ese material debe, entonces, deducirse que, a la luz de
parámetros objetivos de razonabilidad, la Constitución ordena incluir
a ese subgrupo dentro del conglomerado de beneficiarios de una medida".
(Sentencia C-1052 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) 8. Sentencia
C-819 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño 9. Ley 5ª de
10992. ART. 259. —Incumplimiento en los informes. El no presentarse
oportunamente, en los términos establecidos, los informes obligatorios o los
que se soliciten, acarrea consecuencias que pueden llegar a calificarse
por las cámaras respectivas como de mala conducta por parte del funcionario
responsable. 10. M.P. Carlos
Gaviria Díaz 11. Sobre la
necesidad de que sea el legislador quien predetermine o describa claramente los
comportamientos que constituyen causal de mala conducta como garantía plena del
principio de tipicidad y legalidad, dijo la Corte al declarar
inexequible el aparte del artículo 259 de la ley 5/92, que autorizaba a las
Cámaras para calificar como de mala conducta la no presentación oportuna de
informes por parte de los funcionarios responsables: "en este caso este
requisito (principio de tipicidad) no se cumple por cuanto…" (Sentencia
C-310 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz) |