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SENTENCIA T-530/09 ACCION DE TUTELA-Naturaleza
subsidiaria ACCION DE TUTELA Y PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ-Línea jurisprudencial PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN DERECHO
DISCIPLINARIO-Alcance PROHIBICIONES RELATIVAS A PARIENTES DE
GOBERNADOR, ALCALDE Y MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS-Grado de parentesco
cuando intervienen en designación o de quienes actúan como nominadores ACCION DE TUTELA-Improcedente por
cuanto los grados de consanguinidad aplicables a la prohibición de
nombramientos en cabeza de los concejales se mantienen invariables tanto en la
Constitución Política como en la ley Referencia:
Expediente T-2184301 Acción de tutela instaurada por david alfonso murillo aragón y otros contra la procuraduría general de la nación. Magistrado Ponente: Dr. JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., seis
(06) de agosto de dos mil nueve (2009) LA SALA NOVENA DE
REVISIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, Integrada por los magistrados maria victoria calle correa, juan
carlos henao pérez y jorge iván
palacio En ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y
241, numeral 9 de la constitución y el decreto 2591 de 1991, profiere la
siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los
fallos dictados por las Salas Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de La Guajira y del Consejo Superior de la
Judicatura, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por David Alfonso
Murillo Aragón, Nerio Luís Levette
Mejía, William Carlos Rodríguez Araos y Marlín del Rosario Zuleta Molina,
contra la Procuraduría General de la Nación. I. ANTECEDENTES. Los ciudadanos David Alfonso Murillo
Aragón, Nerio Luís Levette
Mejía, William Carlos Rodríguez Araos y Marlín del Rosario Zuleta Molina,
presentaron escrito de acción de tutela el 01 de septiembre de 2008 contra la
Procuraduría General de la Nación. Sustentan su solicitud en los siguientes 1. Hechos y requerimientos: Señalan que a través de Resolución del
15 de abril de 2004, proferida por la Procuraduría Regional de La Guajira,
fueron destituidos de sus cargos como Concejales del Municipio de Distracción y
que a cada uno de ellos se le impuso una inhabilidad por el término de once
años. Aclaran que la Procuraduría Primera
Delegada para la Vigilancia Administrativa, mediante Resolución del 10 de junio
de 2004, confirmó el fallo de primera instancia. Advierten que la causa de la sanción
disciplinaria fue que durante el ejercicio del cargo de concejales del
municipio de Distracción, eligieron para el cargo de personera municipal a Nela Alejandra Mendoza Tovar, quien se encuentra en 4º
grado de consanguinidad con el entonces concejal William Carlos Rodríguez
Araos. Anotan que dichos hechos llevaron a que
la Procuraduría concluyera que todos incurrieron en una falta gravísima por
quebrantar la prohibición del literal "f" del artículo 174 de la ley
136 de 1994. Precisan que dicha prohibición fue
reiterada sucesivamente por varias leyes pero que la Ley 1148 de 2007, en su
artículo primero, parágrafo tercero, modificó el grado de consanguinidad,
reduciéndolo al segundo grado para los municipios de sexta categoría. Narran que teniendo en cuenta que el
Municipio de Distracción es de sexta categoría, solicitaron al Procurador
General de la Nación el decaimiento de los actos administrativos
sancionatorios, para que de esta manera fueran rehabilitados sus nombres para
ser nombrados o elegidos en cargos públicos. Sin embargo, especifican que mediante
oficio del 21 de noviembre de 2007, el procurador negó tal petición, pues
consideró que la solicitud de revocatoria directa era improcedente, así como la
aplicación del principio de favorabilidad. Agregan que mediante providencia de la
Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura del 09 de junio de
2008, se concedió el amparo constitucional del debido proceso y del principio
de favorabilidad a uno de los concejales afectados con la sanción
disciplinaria. Consideran que la solicitud elevada
ante el Procurador fue atendida de manera incorrecta, ya que no se atendió la
solicitud de decaimiento sino que se dio trámite a una revocatoria directa, lo
que vulnera el principio de congruencia. Insisten en que el decaimiento se
produce como consecuencia de la "flexibilización legal" que favorece
los intereses de los sancionados, consistente en que "los actos sancionatorios
perdieron fuerza ejecutoria por haberse excluido del ordenamiento jurídico la
prohibición de elegir parientes en el 4º grado de consanguinidad". Además observan que, contrario a lo que
considera la Procuraduría, el principio de favorabilidad, previsto en el artículo
29 de la Constitución y en el artículo 14 del Código Disciplinario, no tiene
condición alguna y es plenamente aplicable a su caso. Sobre el particular
concluyen: "hoy, el parentesco en 4º grado deconsanguinidad, ya no es
inhabilidad para acceder al cargo de personero municipal, en municipios de
sexta categoría como Distracción, La Guajira. Esto conlleva, a que el numeral
17 del art. 48 de la ley 734 del 2000, perdió el vigor sancionatorio que le
asistía frente a la inhabilidad del 4º grado de consanguinidad. Ahí está
configurado, sin lugar a duda, el principio de favorabilidad". Solicitan la tutela de los derechos
fundamentales al debido proceso y al ejercicio del poder público y que, en
consecuencia, se ordene a la entidad demandada que revoque la decisión negativa
y en su lugar, proceda a reconocer el principio de favorabilidad y a
rehabilitar políticamente a los demandantes. Seguidamente, de manera
subsidiaria, requieren que el acto administrativo proferido por la Procuraduría
tenga el carácter petición de revocatoria directa, para que sea posible
demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2. Respuesta de la autoridad accionada La Procuraduría General de la Nación
dio respuesta a la acción de tutela a través de dos oficios. Los principales
argumentos que se advierten en éstos son los siguientes: 2.1. El señor Procurador Regional de La
Guajira se opuso a la solicitud de amparo de los derechos fundamentales. Para
sustentarla, en gran parte transcribió los argumentos de la respuesta que esa
entidad dio a la solicitud de decaimiento del acto sancionatorio. En primer
lugar, explicó por qué la petición de los actores se resolvió como una
revocatoria directa, para lo cual señaló que sólo ese recurso se encuentra
reconocido en la Ley 734 de 2002. En segundo lugar, expuso las razones
que sustentaron la negativa de aplicar la favorabilidad al caso de los actores
y, de entrada, afirmó que dicho principio se encuentra limitado por la
naturaleza de la falta disciplinaria. Sobre el asunto aseveró lo siguiente:
"el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 14 de la Ley 734
de 2002, se refiere específicamente a las normas que consagran la existencia de
la falta disciplinaria , esto es, a la norma incriminatoria propiamente dicha y
a la norma sustantiva de remisión || Es decir, que se aplica la favorabilidad
retroactivamente, cuando existe tránsito de legislación y nos encontramos
frente a una disposición posterior que elimina la conducta como falta
disciplinaria (la norma sancionatoria). Pero no sucede lo mismo, cuando se
trata de una norma sustantiva que pierde vigencia, porque continúa siendo falta
disciplinaria para la época en que estuvo rigiendo. La circunstancia puesta de
presente, al desaparecer una prohibición a partir del momento de la
promulgación de una nueva norma, no le quita el carácter de irregular durante
el término que rigió" La demandada destacó que a pesar de las
modificaciones señaladas por los actores, todavía permanecen en el ordenamiento
jurídico el numeral 17 del artículo 48 y el numeral 1º del artículo 44 del
Código Único Disciplinario, que determinan la gravedad de la falta en la que
incurrieron los actores, así como la sanción correspondiente. Enseguida
concluyó lo siguiente: "(…) las normas que consagran la falta
disciplinaria (incriminatoria) como tal y la sanción a imponer para ese tipo y
caso de faltas, en la ley 734 de 2002, aún están vigentes; la norma que sufrió
modificación, que fue la sustantiva de remisión, no desaparece el hecho cierto
que para la época en que estuvo rigiendo sin la modificación constituía un
comportamiento prohibido". Bajo tales condiciones, solicitó que no
se accediera a la solicitud de protección de los derechos fundamentales ya que
las actuaciones de la Procuraduría se han ejecutado "con un apego
irrestricto a las normas en que debía fundarse, tanto sustantivas como
procedimentales". 2.2. De igual manera, el apoderado de
la Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones contenidas en
la acción de tutela en comento. En primer lugar aseveró que el amparo es
improcedente ya que los actores dejaron caducar los medios judiciales de
defensa que tenían a su alcance y pretenden, a partir de la acción
constitucional, revivir el término para censurar el acto que negó la aplicación
del principio de favorabilidad. Adicionalmente, planteó que la acción no cumple
con el principio de inmediatez, ya que pasaron más de diez meses desde el
momento en que se expidió el acto que se censura, sin que se plantee ningún
argumento que excuse la tardanza. Finalmente, consideró que no se presentó
algún planteamiento a partir del cual se infiera que la acción procede como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Más adelante, sólo con el objetivo de
adelantar un "ejercicio académico", el apoderado presentó las
razones por las cuales el principio de favorabilidad no procede en este caso.
Para el efecto aclaró que el mismo no tiene aplicación en lo que se refiere a
las "normas de remisión de los tipos penales en blanco",
teniendo en cuenta que de ser aplicado sobre ellas se generaría una
"situación de total inseguridad jurídica". Enseguida desarrolló un
ejemplo de esta teoría aplicada sobre el delito de usura y advirtió lo
siguiente: "lo anterior no quiere decir que la favorabilidad no pueda
aplicarse en ningún caso frente a normas de remisión de tipos penales en
blanco, pero sería sólo en los supuestos en los cuales la variación de la norma
de remisión suponga también la variación de la misma de la estructura del tipo
penal básico y no simplemente la variación de un dato que lo complementa".
Además, precisó que dicha teoría se ha aplicado por la "doctrina
mayoritaria" a los tipos legales en el ámbito del derecho disciplinario,
"a los que se les denomina tipos de reenvío normativo" y coligió:
"De manera que si traemos las consideraciones hechas atrás en relación con
la aplicación del principio de favorabilidad frente a las normas de remisión de
tipos penales en blanco al ámbito del derecho disciplinario, que también es un
derecho sancionador y que responde a unos principios y a una lógica similares,
habría que concluir que la misma tampoco es posible en materia disciplinaria ||
Por todo lo anterior, mal podría decirse que el principio de favorabilidad en
materia disciplinaria tenga el amplio alcance que los accionantes pretenden,
hasta el punto de que un cambio en la norma de remisión del tipo disciplinario
de reenvío normativo (en este caso, del régimen legal de inhabilidades para los
servidores públicos de municipios pertenecientes a la categoría sexta) suponga
que unos fallos disciplinarios, que fueron proferidos en su momento
en derecho a la luz del régimen vigente, y que han hecho tránsito a cosa
juzgada, ahora deban ser revocados por virtud de la aplicación de aquel
principio". II. DECISIONES OBJETO
DE REVISIÓN 1.Primera Instancia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira, a través de providencia
del 15 de septiembre de 2008, negó la protección de los derechos fundamentales
invocados. Estimó que las actuaciones de la demandada se ajustan a lo dispuesto
en la ley disciplinaria y que, de acuerdo a ésta, no es posible aplicar el
principio de favorabilidad al caso ya que en el momento en que fueron
sancionados los actores tuvieron a su disposición los medios ordinarios de
defensa para hacer valer sus derechos y, además, la Ley 1148 no tenía vigencia
para que pudiera ser aplicada. 2. Impugnación Los actores objetaron el fallo de
primera instancia y lo consideraron inconstitucional por limitar el alcance del
principio de favorabilidad a condiciones de tipo temporal incompatibles con el
artículo 29 Superior. Resaltaron que la ley favorable aplica en cualquier etapa
del proceso, inclusive a aquellas personas que ya hayan sido sancionadas.
Insistieron que la naturaleza y los alcances del principio de favorabilidad es
aplicable a su caso y que el decaimiento del acto administrativo debió haber
sido tramitado por la Procuraduría sin necesidad de acudir a la revocatoria
directa, más teniendo en cuenta que unos apartes de la Ley 1148 fueron
declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-903 de
2008. 3. Segunda Instancia En segunda instancia, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante
providencia del 06 de noviembre de 2008, modificó el fallo de primera instancia
y, en su lugar, declaró la improcedencia de la solicitud por incumplir el
principio de inmediatez, atendiendo que entre el pronunciamiento de la
demandada y la acción pasaron más de nueve meses. III. PRUEBAS En el trámite de la acción de tutela en
comento obran las siguientes pruebas: 1. Copia simple de la providencia sancionatoria dictada por la
Procuraduría General de la Nación, regional La Guajira, el 15 de abril de 2004
(folios 10 a 38, cuaderno primera instancia). 2. Copia simple de la providencia sancionatoria dictada por la
Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, el 10 de junio
de 2004 (folios 39 a 56, cuaderno primera instancia). 3. Copia simple de la solicitad elevada por los actores al Procurador
General de la Nación, en donde se solicita la declaratoria de pérdida de fuerza
ejecutoria de los actos sancionatorios (folios 57 a 62, cuaderno primera
instancia). 4. Copia simple de la providencia dictada por el Procurador General de
la Nación, el 21 de noviembre de 2007, en la que decide no revocar los actos
sancionatorios (folios 63 a 67, cuaderno primera instancia). 5. Copia simple de la providencia dictada por la Sala Jurisdiccional del
Consejo Superior de la Judicatura, el 09 de julio de 2008 (folios 155 a 170,
cuaderno primera instancia). 6. Copia simple del comunicado de prensa número 41, proferido por la
presidencia de la Corte Constitucional el 17 de septiembre de 2008 (folios 171
a 173 del cuaderno de primera instancia). 7. Copia autenticada del expediente en donde se adelantó la
investigación disciplinaria en contra de los actores (325 folios) IV. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS 1. Competencia Es competente esta Sala de Revisión de
la Corte Constitucional para revisar los fallos mencionados, de conformidad con
lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la
Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico. En el año 2004 los actores fueron
sancionados disciplinariamente con destitución del cargo de Concejales y con
inhabilidad para ejercer función pública por el término de 11 años. Ello por
cuanto, en ejercicio de ese cargo, participaron en la elección de un Personero
Municipal que se encontraba inhabilitado porque tenía vínculo dentro del cuarto
grado de consanguinidad con uno de los concejales. Con posterioridad, el
artículo 1º de la ley 1148 de 2007 modificó la inhabilidad que dio origen a la
responsabilidad disciplinaria, ya que morigeró tal prohibición. Como
consecuencia, ellos consideran que la falta disciplinaria por la que fueron
sancionados ha desaparecido y procedieron a solicitar al Procurador General de
la Nación que, en aplicación del principio de favorabilidad, declarara la
rehabilitación de sus derechos a elegir y ser elegidos, en aplicación de las
figuras de la pérdida de fuerza ejecutoria y revocatoria directa del acto
administrativo. La entidad demandada negó la revocatoria directa del acto
administrativo sancionador porque consideró que de tales hechos no se infiere
ninguna de las causales consignadas por la ley. Por tal razón, los actores
consideran vulnerados sus derechos al debido proceso y al ejercicio del poder
político e interponen la presente acción de tutela para que se ordene aplicar
el principio de favorabilidad y se les rehabilite políticamente. El Ministerio Público se opuso a la
solicitud de tutela para, en primer lugar, advertir que la acción es
improcedente por incumplir con los principios de subsidiariedad y de
inmediatez. Posteriormente, aclaró que resolvió la petición de los concejales
sancionados como revocatoria directa porque la figura del decaimiento del acto
administrativo no puede invocarse como una acción o incidente y, además,
reiteró que el principio de favorabilidad no es aplicable en este asunto como quiera
que las normas jurídicas disciplinarias sobre las que se fundó el acto
sancionador no han desaparecido. Los jueces que atendieron la solicitud
denegaron la protección de los derechos invocados. La primera instancia
corroboró que las actuaciones de la Procuraduría están circunscritas por las
normas disciplinarias y consideró que la Ley que modificó la inhabilidad no les
es aplicable a los actores ya que fue proferida con posterioridad a la
implantación de su sanción. Por su parte, la segunda instancia, argumentó que
la acción es improcedente ya que los actores no cumplen con el principio de
inmediatez de la tutela. De acuerdo a lo expuesto, corresponde a
esta Sala de Revisión, previo a abordar el caso concreto, desarrollar dos
cuestiones principales: (i) recordar cuáles son los parámetros adscritos a los
requisitos de procedibilidad de subsidiariedad e
inmediatez y (ii) determinar las condiciones bajo las cuales aplica el
principio de favorabilidad en materia disciplinaria, especialmente, en el
evento en que la norma de reenvío del tipo disciplinario que justificó una
sanción es modificada varios años después. 3. La subsidiariedad de la acción de
tutela. Reiteración de jurisprudencia. Tal y como se encuentra definida en el
artículo 86 Superior, la naturaleza de la acción de tutela, como mecanismo
constitucional de protección de los derechos fundamentales, está compuesta por
unas características cardinales, que garantizan la protección inmediata de
tales valores, y de unos límites mínimos, que acreditan que su utilización
responda a los principios propios de nuestro sistema de administración de
justicia. Uno de éstos, establecido en el artículo en mención, consiste en la
subsidiariedad del amparo. Sobre el particular, la disposición constitucional expone
textualmente lo siguiente: "Esta acción solo procederá cuando
el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable". Bajo tales condiciones, la jurisprudencia
de esta Corporación ha insistido en varias oportunidades en que a pesar de
existir otros medios jurídicos para la protección de los derechos
fundamentales, la acción de tutela puede proceder cuando los mismos resultan
insuficientes o ineficaces para otorgar un amparo integral o evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable. Al contrario, cuando los mecanismos
judiciales ordinarios son aptos para atender la vulneración de los derechos, la
tutela devendrá en improcedente pues ésta no tiene el poder para reemplazar
ninguno de aquéllos. En la sentencia C-543 de 1992, en la que se estudió la
constitucionalidad de los artículos 11, 12 y 25 del Decreto 2591 de 1991, la
Corte afirmó lo siguiente: "(…) no es propio de la acción de tutela el [de
ser un] medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o
especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los
diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a
las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente
definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la
persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus
derechos constitucionales fundamentales (...)". Así las cosas, como corolarios de dicho
aserto, la Corte ha sostenido y reiterado que la acción de tutela es
improcedente (i) cuando a través de la misma se pretendan
reemplazar los mecanismos judiciales ordinarios que hayan caducado o vencido y
(ii) cuando mediante su ejercicio se pretenda reabrir un asunto litigioso que
por la negligencia, desidia e incuria del demandante, se encuentra debidamente
resuelto a través de una sentencia ordinaria legalmente ejecutoriada. La
primera de estas causales de improcedencia ha sido aplicada en múltiples
ocasiones y de ellas vale la pena rescatar la Sentencia de Unificación 544 de
2001, dictada por la Sala Plena de la Corte, en la que se afirmó lo siguiente: "En principio, no existe
obligación alguna de iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la tutela.
Basta que dicha posibilidad esté abierta al interponerse la demanda. Con todo,
debe observarse que, a fin de no desnaturalizar la figura, en aquellos
casos en los cuales las acciones ordinarias están sujetas a caducidad o, en
general, a limitaciones temporales, en principio le asiste al demandante la
carga de iniciar la acción pertinente, sea al momento de interponerse la acción
o durante su trámite -si el término de caducidad opera durante el
trámite-. "La anterior exigencia guarda
relación directa con la naturaleza cautelar de la tutela transitoria,
pues de caducar o prescribir las posibilidades de acceso a la
administración de justicia por causas imputables al demandante, mal puede la
tutela fungir como mecanismo para revivir los términos ordinarios. De ser
así, la tutela perdería todo carácter transitorio. De tramitarse, a pesar de
dicho efecto jurídico, se tornaría en principal. En consecuencia, si los
términos de caducidad o prescripción de la acción principal ya han operado, no
es procedente la tutela como mecanismo transitorio" (negrilla fuera de
texto original). Sin duda alguna la naturaleza subsidiaria
del amparo constitucional ante los diferentes mecanismos judiciales ordinarios
dispuestos en nuestro Estado de Derecho ha sido resaltada y desarrollada en la
jurisprudencia constitucional desde el primer año de vigencia de la
Constitución Política de 19911. En la sentencia T-007 de 1992, la
Corte advirtió que de ninguna manera la acción de tutela puede constituirse en
un ‘remedio’ para quienes interponen la acción ordinaria por fuera de término o
-peor aún- para quienes sin justificación evitan acudir sistemáticamente a los
mecanismos judiciales ordinarios. En dicho fallo se dijo textualmente lo que
sigue: "Si, por el contrario, el titular de la acción ordinaria no hace
uso de ella dentro del tiempo que la ley le otorga, no podrá esperar que el Estado
despliegue su actividad jurisdiccional para ofrecerle la protección que
necesita, pero su situación, entonces, no es imputable al Estado o a sus
agentes, sino que obedece a su propia incuria, a su negligencia, al hecho de
haberse abstenido de utilizar los medios de los cuales gozaba para su defensa.
En tales situaciones, menos aún puede ser invocada la tutela, por cuanto no es
ésta una institución establecida para revivir los términos de caducidad ni para
subsanar los efectos del descuido en que haya podido incurrir el
accionante". La claridad adscrita a esta premisa ha
llevado a que la Corte, en casos más recientes, también haya advertido que la
tutela no es un medio alternativo o supletorio, que pueden elegir los
accionantes discrecionalmente, en perjuicio de los demás mecanismos o acciones
judiciales. Bajo esta idea, la sentencia T-108 de 2003 observó lo siguiente:
"La falta del ejercicio oportuno de los medios ordinarios que la ley
ofrece para impugnar las decisiones judiciales, hacen improcedente la acción de
tutela pues no puede alegarse el no ejercicio de los mismos para su
beneficio". Inclusive, en la sentencia T-051 de 2006, la Corte calificó
tal conducta de "antijurídica", ya que la pérdida de la
oportunidad procesal para resolver una pretensión no puede pretender que sea
remediada a través del mecanismo constitucional de defensa de los derechos
fundamentales. En esa oportunidad se concluyó lo siguiente: "Por otro
lado, existe una razón adicional para declarar la improcedencia de la acción de
tutela, pues la Corte advierte que el accionante no hizo uso de la acción
contenciosa administrativa correspondiente para controvertir el proceso de
conformación de la terna y nombramiento del Director del Hospital Universitario
del Valle. Esta omisión, lleva a la Sala a inferir que el señor (…) está
utilizando la acción de tutela para un fin antijurídico como es el revivir
términos procesales prelucidos; es decir, perdida esta oportunidad procesal por
causa imputable al accionante, no puede pretender válidamente recuperarla ahora
a través del ejercicio de la acción de tutela". 4. El principio de inmediatez.
Reiteración de Jurisprudencia. Adicional a lo anterior y de
conformidad con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, el
presupuesto de la inmediatez constituye otro de los requisitos de procedibilidad de la tutela2, de tal suerte que
la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y oportuno. Con
este requisito se pretende evitar que este mecanismo de defensa judicial se
emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de
los actores, o se convierta en un factor de inseguridad jurídica. Esta condición está contemplada en el
artículo 86 de la Carta Política. En efecto, allí se define que uno de los
ingredientes principales de la tutela es la protección inmediata de los
derechos constitucionales fundamentales de toda persona, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública o de los particulares en los casos que establezca la ley. Así
pues, es inherente a la acción de tutela la protección actual, inmediata y
efectiva de aquellos derechos. Bajo tales presupuestos, desde sus
primeras sentencias la Corte ha reconocido a la inmediatez como característica
inherente a este mecanismo de defensa constitucional. Sobre el particular, en
la sentencia C-542 de 1992 expresó: "(..) la Corte ha señalado que dos
de las características esenciales de esta figura en el ordenamiento jurídico
colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez: ...la segunda, puesto que la
acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación
urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y
actual del derecho objeto de violación o amenaza. Luego no es propio de la
acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a remplazar los
procesos ordinarios o especiales, ni el ordenamiento sustitutivo en cuanto a la
fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de
instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su
consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro
que el de brindar a la persona protección efectiva. Actual y supletoria en
orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales". Así también, en la sentencia SU-961 de
1999, la Corte advirtió que la inexistencia de un término de caducidad no
significa que la acción de tutela pueda interponerse en cualquier tiempo. Y
agregó: "la razonabilidad de este plazo
está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en
cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado
de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y
adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el
término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse
de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar
cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se
convierta en factor de inseguridad que de alguna forma afecte los derechos
fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia
reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por
su 'inmediatez´. ( ...) Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la
protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos. Ello implica
que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su
ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa
de la acción". Ahora bien, el plazo razonable debe
medirse conforme a parámetros objetivos. La sentencia T-730 de 2003 consideró
que una estrategia útil para medir la inmediatez es la urgencia manifiesta para
proteger el derecho3. Al respecto expreso lo siguiente: "Por una parte, si la acción de
tutela pudiera interponerse varios años después de ocurrido el agravio a los
derechos fundamentales, carecería de sentido la regulación que el constituyente
hizo de ella. De esa regulación se infiere que el suministro del amparo
constitucional está ligado al principio de inmediatez, es decir, al transcurso
de un prudencial lapso temporal entre la acción u omisión lesiva de los derechos
y la interposición del mecanismo de protección. Nótese que el constituyente,
para evitar dilaciones que prolonguen la vulneración de los derechos invocados
y para propiciar una protección tan inmediata como el ejercicio de la acción,
permite que se interponga directamente por el afectado, es decir, sin necesidad
de otorgar poder a un profesional del derecho; orienta el mecanismo al
suministro de protección inmediata; sujeta su trámite a un procedimiento
preferente y sumario; dispone que la decisión se tome en el preclusivo
término de diez días; ordena que el fallo que se emita es de inmediato
cumplimiento y, cuando se dispone de otro medio de defensa judicial, permite su
ejercicio con carácter transitorio para evitar un perjuicio irremediable. De acuerdo con ello, el constituyente
asume que la acción de tutela configura un mecanismo urgente de protección y lo
regula como tal. De allí que choque con esa índole establecida por el
constituyente, el proceder de quien sólo acude a la acción de tutela varios
meses, y aún años, después de acaecida la conducta a la que imputa
la vulneración de sus derechos. Quien así procede, no puede pretender ampararse
en un instrumento normativo de trámite sumario y hacerla con miras a la
protección inmediata de una injerencia a sus derechos fundamentales que data de
varios años". Adicionalmente, ha resaltado esta
Corporación que el respeto por la seguridad jurídica y la efectividad de los
derechos fundamentales de los asociados, no puede convertir la acción de tutela
en un instrumento que desestabilice el orden institucional y que sea fuente de
caos. Mediante la introducción del principio de inmediatez, la Corte ha
pretendido resolver la tensión existente entre orden y seguridad, entre
protección efectiva de los derechos y estabilidad. En una reciente decisión, la
Corte se refirió al tema en los siguientes términos: "la Corte ha entendido que la
tutela contra una decisión judicial debe ser entendida, no como un recurso
Último o final, sino como un remedio urgente para evitar la violación inminente
de derechos fundamentales. En esta medida, recae sobre la parte interesada el
deber de interponer, con la mayor diligencia. La acción en cuestión, pues si no
fuera así la .firmeza de las decisiones judiciales estaría siempre a la espera
de la controversia constitucional que en cualquier momento, sin límite de
tiempo, pudiera iniciar cualquiera de las partes. En un escenario de esta
naturaleza nadie podría estar seguro sobre cuáles son sus derechos y cual el
alcance de éstos. Con lo cual se produciría una violación del derecho de acceso
a la administración de justicia - que incluye el derecho a la firmeza y
ejecución de las decisiones judiciales - y un clima de enorme inestabilidad
jurídica. En consecuencia, la tensión que existe entre el derecho a cuestionar
las decisiones judiciales mediante la acción de tutela y el derecho a la
firmeza de las sentencias y a la seguridad jurídica, se ha resuelto
estableciendo, como condición de procedibilidad de la
tutela, que la misma sea interpuesta, en principio, dentro de un plazo
razonable y proporcionado".4 Así pues, el plazo razonable no se ha
establecido a priori, sino que serán las circunstancias del caso concreto las
que lo determinen. Sin embargo, se ha indicado que deben tenerse en cuenta
algunos factores para analizar la razonabilidad del término5: 1) si
existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta
inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de
terceros afectados con la decisión y, 3) si existe un nexo causal entre el
ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los
interesados6. 5. Debido Proceso en Materia
Disciplinaria. Principio de Favorabilidad. 5.1. La naturaleza originaria de la
facultad disciplinaria del Estado ha sido concretada por parte de este Tribunal
a partir de su reconocimiento como una forma de ejercicio de su potestad
sancionadora que, como consecuencia, está fundada en los principios y los
valores constitucionales, asegurando en todo momento la vigencia de los
elementos propios del debido proceso7. Bajo tales condiciones, pero
advirtiendo que se trata de estatutos con diferencias importantes, la Corte ha
afirmado reiteradamente que la persona investigada o juzgada disciplinariamente
tiene derecho a gozar de las mismas garantías que estructuran el derecho penal,
tales como el principio de legalidad y de favorabilidad8. 5.2. Particularmente, es necesario
justificar y reconocer las particularidades adscritas al principio de legalidad
en materia disciplinaria o, en otras palabras, la relación especial de sujeción
del servidor estatal. Referente a este aspecto, la Corte ya ha tenido la
posibilidad de relacionar las normas constitucionales que sustentan la sanción
disciplinaria. En la sentencia C-818 de 2005 se advirtió lo siguiente: "En
primer lugar, en los artículos 6° y 29 que establecen que los servidores
públicos no pueden "ser juzgados sino conforme a las leyes
preexistentes", y que "sólo son responsables por infringir la
Constitución y la ley". En segundo término, al disponer los artículos 122
y 123 que los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán
a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el reglamento y
que, en todo caso, "no habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en la ley o reglamento". Y, finalmente, en el artículo 124 que
le asigna al legislador la potestad normativa para crear, modificar o derogar
el régimen de responsabilidad al que se someten los servidores del Estado. Esta
última norma dispone que: "la ley determinará la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva". Como se advierte, la naturaleza
constitucional de la potestad disciplinaria tiene un vínculo evidente con el
principio de legalidad. De hecho, en aplicación del mismo la Corte ha señalado
insistentemente que nadie puede ser disciplinado sino "conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa"9. Esto implica, por
tanto, que la autoridad respectiva no puede aplicar normas sancionatorias en
forma retroactiva, con excepción de la vigencia y aplicación del principio de
favorabilidad disciplinaria10. El Código Disciplinario actual define
tales principios, es decir, la legalidad y la favorabilidad, de la siguiente
manera: "ARTÍCULO 4o. Legalidad. El servidor público y el particular en los casos
previstos en este código sólo serán investigados y sancionados
disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley
vigente al momento de su realización. (…) ""ART. 14. —Favorabilidad. En materia disciplinaria la ley permisiva
o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la
restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quien esté
cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política." 5.3. Así pues, dada su conexión íntima
con los cánones adscritos al debido proceso, la jurisprudencia constitucional
ha destacado que en materia disciplinaria el principio de favorabilidad es de
obligatoria aplicación, tanto para normas procesales como de carácter
sustantivo. En la sentencia C-692 de 2008 la Corte anotó lo que sigue: "Teniendo como base la misma
garantía del debido proceso en el derecho disciplinario, la Corte ha
considerado obligatorio el respeto del principio de favorabilidad, de
conformidad con el cual la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior,
se aplica de preferencia a la restrictiva o desfavorable11. Frente a
este punto, ha advertido que aún cuando el artículo 29 de la Constitución se
refiere a la aplicación del principio en "materia penal", ello
"(…) no impide que el legislador lo extienda a otros ámbitos del derecho
sancionador, como el disciplinario. Tampoco conduce a que el juez deba
interpretar restrictivamente esta garantía, que tiene pleno sentido y especial
relevancia dentro de un estado social de derecho en otros contextos punitivos
diferentes al penal."12 "Así mismo, ha precisado la Corte
que el principio de favorabilidad es imperativo respecto de normas sustantivas
y procesales en la misma medida. De esta forma, "tanto en materia
sustantiva como procesal, las disposiciones más favorables al inculpado deben
aplicarse de manera preferente, aunque el régimen transitorio determine en
principio cosa diversa." Precisamente, en aquella oportunidad la
Corte se preguntó si la norma que disponía la aplicación inmediata de las
nuevas normas procesales disciplinarias era incompatible o desconocía el
principio de favorabilidad. Para dar respuesta a tal cuestión se procedió a
estudiar varias providencias, dentro de las que vale la pena destacar las
sentencias C-181 de 200213 y C-328 de 200314, y a
partir de las mismas concluyó que "el principio de aplicación general e
inmediata de la ley procesal, contemplado en los artículos 40 y 43 de la Ley
153 de 1887, (…) no resulta contrario a la Constitución siempre que se
garantice el principio de favorabilidad". A lo anterior es necesario agregar que
en paralelo al principio de aplicación inmediata de la ley procesal, la Corte
también ha prevenido que la aplicación de la favorabilidad disciplinaria
también implica una merma del principio de seguridad jurídica en la medida en
que "una situación de hecho puede someterse a la regulación de
disposiciones jurídicas no vigentes al momento de su ocurrencia cuando, por
razón de la benignidad de aquellas, su aplicación se prefiere a las que en,
estricto sentido, regularían los mismos hechos"15. 5.4. En la misma medida, la
jurisprudencia ha aclarado que los alcances de la favorabilidad de una norma
benigna se despliegan a través de dos vías: la retroactividad y la
ultra-actividad. Sobre el asunto, en la sentencia C-181 de 2002 se precisó lo
siguiente: "la de la retroactividad de la ley, fenómeno
en virtud del cual la norma nacida con posterioridad a los hechos regula
sus consecuencias jurídicas como si hubiese existido en su momento; y
la de la ultraactividadde la norma, que actúa cuando la ley favorable es
derogada por una más severa, pero la primera proyecta sus efectos con
posterioridad a su desaparición respecto de hechos acaecidos durante su
vigencia" (negrilla y subrayado fuera de texto original). Dicho tema también fue objeto de
consideración en la sentencia C-481 de 1998 en la que, luego de resaltar la
importancia que tiene el principio de favorabilidad en el ámbito disciplinario,
se afirmó lo siguiente: "el juez disciplinario, con el fin de no violar el
debido proceso, "no puede limitarse a la aplicación invariable de las
normas según las reglas generales relativas al tiempo de su vigencia
(irretroactividad de la ley), sino que se haya obligado a verificar si la norma
posterior, no obstante haberse promulgado después de ocurridos los hechos,
puede favorecer al reo o procesado, pues, si así acontece, no tiene alternativa
distinta a la de aplicar tal disposición.16" Es más,
específicamente esta Corporación señaló que, una vez entrado en vigor el CDU,
era deber de las autoridades disciplinarias aplicarlo retroactivamente, en
aquellos eventos en que esta nueva normatividad resultara más favorable que los
regímenes especiales precedentes". Adicionalmente, en la sentencia C-391
de 2002, previo a hacer el estudio de fondo de una norma disciplinaria que ya
había sido derogada, la Corte aceptó que en virtud del principio de
favorabilidad dicha disposición podía seguir produciendo efectos jurídicos
(ultra-actividad) y que, por tanto, se hacía viable su estudio a través de la
acción de inconstitucionalidad. Dentro de circunstancias similares, la
sentencia C-329 de 2001 puntualizó: "Entra entonces la Corte a hacer
ciertas precisiones necesarias, en relación con el principio de favorabilidad y
la aplicación de la ley en el tiempo. En principio, toda disposición legal
surte sus efectos atribuyendo consecuencias normativas –deontológicas - a
aquellas situaciones de hecho que cumplan dos condiciones: 1) que sean
subsumibles dentro de sus supuestos, y 2) que ocurran durante la vigencia de la
ley. Con todo, tanto en materia penal como disciplinaria, en virtud del
principio de favorabilidad, "la ley permisiva o favorable, aun
cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable" (C.P. art. 29, resaltado fuera de texto). Es decir, las
normas más favorables son susceptibles de ser aplicadas retroactivamente, como
si hubieran estado vigentes en el momento en que ocurrieron los hechos. Esta
aplicación retroactiva es susceptible de darse incluso cuando, durante el
proceso, la norma más favorable también es derogada. Ello no supone una aplicación
ultractiva de la ley, pues ésta se aplica en
el momento en que ocurre la conducta establecida en el supuesto normativo, no
en aquel en que la consecuencia normativa es materialmente llevada a cabo por
el ente disciplinario o por el juez. Por lo tanto, la Corte descarta que las
disposiciones demandadas aun sean aplicables en virtud del principio de
favorabilidad, pues este principio no les da carácter ultractivo
a las disposiciones derogadas, haciéndolas aplicables a conductas ocurridas con
posterioridad a su derogatoria". 5.5. Por su parte, en sede de tutela la
Corte también ha resaltado la importancia del principio de favorabilidad en el
campo disciplinario. La sentencia SU-637 de 1996 estudió la censura contra una
providencia disciplinaria dictada por el Consejo Superior de la Judicatura, en
un caso en el que se aplicó la norma disciplinaria que estaba vigente al
momento en que ocurrieron los hechos, en perjuicio del Código Disciplinario que
empezó a regir cuando se adelantaba el proceso y que resultaba claramente más
beneficioso para el disciplinado. En respuesta, este Tribunal declaró la
existencia de una vía de hecho en dicha providencia, por desconocer el principio
de favorabilidad disciplinaria, y advirtió: "A partir de esta afirmación
se llega a la conclusión de que en el caso concreto (…) debió aplicarse, en lo
relacionado con las sanciones, la normatividad de la Ley 200 de 1995, la cual
había entrado ya en vigor al momento de dictarse la sentencia del Consejo
Superior de la Judicatura. Las normas de la referida Ley 200 de 1995 atinentes
a la sanción de destitución son más favorables a los disciplinados, puesto que
eliminan la discrecionalidad de la autoridad disciplinaria para asignar esa
pena y limitan a ciertas hipótesis taxativas la posibilidad de imponerla. La
decisión judicial, de acuerdo con lo expuesto, corresponde a una vía de hecho.
La imposición de la sanción disciplinaria más desfavorable, no obstante que al
momento de confirmarse la sanción se encontraba en vigencia una ley que
consagraba un régimen punitivo más favorable y que, la misma de manera expresa
e inequívoca derogaba los regímenes especiales disciplinarios - salvo el
aplicable a la fuerza pública -, pone de presente que la actuación judicial se
apartó ostensiblemente del imperio de la ley y, por ende, se incurrió en una
vía de hecho violatoria del derecho fundamental al debido proceso que, en este
caso, se impone amparar, a fin de que el órgano judicial competente adopte su
decisión conforme a la ley vigente y con estricta sujeción al principio de
favorabilidad"17. 5.6. Ahora bien, previo a abordar el
caso concreto y sin perjuicio de los parámetros antedichos, se hace imperativo
reconocer que en el campo disciplinario los principios de legalidad y de
tipicidad tienen unas reticencias y connotaciones especiales que, sólo bajo el
cumplimiento de algunas condiciones, son compatibles con los valores
constitucionales. Específicamente, la Corte ha reconocido que la falta
disciplinaria generalmente está compuesta por tipos abiertos o
porconceptos jurídicos
indeterminados que conllevan una técnica de
remisión18 o complementación, debido a las particularidades
y objetivos presentes en esta área. En la sentencia C-819 de 2006 se refirió a
los mismos de la siguiente manera: "No obstante, también la Corte se
ha pronunciado sobre el grado de precisión que exige el principio de tipicidad
en materia disciplinaria, en lo cual ha reconocido evidentes diferencias con el
derecho penal. En efecto, ha admitido que en materia disciplinaria, son
admisibles las faltas disciplinarias que consagren "tipos abiertos" o
"conceptos jurídicos indeterminados", siempre y cuando puedan
tener un carácter determinable al momento de su aplicación" de manera
que sea posible concretar la hipótesis normativa (Se destaca) 19. "Sobre el concepto jurídico de
"tipos abiertos", ha señalado la Corte que se trata de "aquellas
infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar
con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas,
remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en
las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables
a los servidores públicos"20. En tales eventos, la
tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura
sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y
aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales
funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria21. "Respecto de la categoría de
"conceptos jurídicos indeterminados", ha indicado la jurisprudencia,
"incluyen aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por el
legislador, que limitan o restringen el alcance de los derechos y de las
obligaciones que asumen los particulares o las autoridades públicas. Dichos
conceptos lejos de permitir a su intérprete escoger libremente por una
determinada opción que se considere justa y válida, se encuentran sujetos a una
única solución frente al asunto planteado, pues el mismo ordenamiento
jurídico a través de los distintos métodos de interpretación, le impone al
mismo dicha decisión"22 (Se destaca) "(…) si el concepto es a tal punto
abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos
conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definición del
comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las
autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin
referentes normativos precisos23". En efecto, tal y como se observó atrás,
en la propia Constitución se reconoce que en orden a garantizar los principios
de la administración pública y los fines de la potestad sancionatoria del
Estado, las fuentes del derecho disciplinario son múltiples, lo que genera en
el operador la obligación de concretar o complementar la falta
con "lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o
la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el
incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una
infracción disciplinaria". Así pues, la falta de autonomía de los
principios de la función administrativa y de los tipos disciplinarios24 conlleva
la existencia de un complemento normativo en el que se consignan las
prohibiciones, mandatos y deberes necesarios para engendrar la antijuricidad y, por ende, la existencia de la falta25.
En la sentencia C-948 de 2002 la Corte abordó esta particularidad de la
siguiente manera: "De otra parte cabe recordar que
la jurisprudencia ha señalado que el régimen disciplinario se caracteriza, a
diferencia del penal, porque las conductas constitutivas de falta disciplinaria
están consignadas en tipos abiertos, ante la imposibilidad del legislador de
contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas
aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos
antijurídicos de los servidores públicos. De las consideraciones anteriores se
desprende entonces que las normas disciplinarias tienen un complemento
normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y
deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer
las sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de
los procesados26 permite una mayor adaptación del derecho
disciplinario a sus objetivos. Así mismo cabe concluir que la infracción
disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo olvido,
incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta represiva del Estado y que
dado que el propósito último del régimen disciplinario es la protección de la
correcta marcha de la Administración pública, es necesario garantizar de manera
efectiva la observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los
funcionarios del Estado mediante la sanción de cualquier omisión o
extralimitación en su cumplimiento, por lo que la negligencia, la imprudencia,
la falta de cuidado y la impericia pueden ser sancionados en este campo en
cuanto impliquen la vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen
funciones públicas". (Negrilla fuera de texto original). Como adición es importante tener en
cuenta que, por regla general, las fuentes de la falta disciplinaria, a saber,
el mandato, el deber, la prohibición y la sanción, sólo pueden ser definidas
por el legislador. Sin embargo, dentro del complemento necesario para que la
tipicidad sancionatoria llegue a existir, la Constitución ha consagrado que en
lo que se refiere a las funciones de los servidores públicos, éstas pueden
consagrarse en los reglamentos administrativos de cada entidad. Este fenómeno
fue reconocido y explicado en la sentencia C-328 de 2003 bajo los siguientes
términos: "Asunto diferente es el de si solo
la ley puede describir las funciones de los servidores públicos que contribuyen
a delimitar el ámbito de los deberes de estos.27Expresamente la
Constitución en el artículo 122 permite que el reglamento detalle las funciones
de los empleos públicos. No obstante, la decisión general relativa a si la
infracción, omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones
detalladas en el reglamento son causa de responsabilidad disciplinaria compete
al legislador. (…) Del análisis anterior se desprende que
las prohibiciones de los servidores públicos deben ser estipuladas por el
legislador. Ahora bien, en lo que respecta a los deberes funcionales, en
concordancia con los artículos 6º, 122 y 123 de la Constitución, la misma ley
puede establecer que el funcionario que se extralimite, infrinja u omita el
ejercicio de sus funciones, aún las detalladas en el reglamento, incurre en una
falta disciplinaria28. Cuando el legislador emplea esta
técnica legislativa, la configuración de la falta depende tanto de la ley, que
crea la prohibición y remite a una norma de menor nivel jerárquico que delimita
su contenido, como del reglamento, que detalla las funciones del funcionario.29 (negrilla
fuera de texto original). En todo caso, es necesario advertir, el
hecho de que la Corte haya aceptado las particularidades de la tipicidad
disciplinaria no conlleva el desconocimiento de los derechos y garantías
previstos en la Constitución y, menos aún, las virtudes adscritas al debido
proceso30. En la sentencia C-507 de 2006 se abordó este tema de la
siguiente manera: "3.4.4 Empero cabe precisar que
como lo ha puesto igualmente de presente la Corte, en aras de preservar el
principio de reserva de ley, es para el legislador un imperativo constitucional
fijar en la ley disciplinaria, como mínimo31, (i) los presupuestos
básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii) las remisiones
normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto un tipo en
blanco, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede precisar con
claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas mínimas que
permitan su imposición y (v) los procedimientos que se adelanten
para garantizar que su establecimiento se hará conforme a las exigencias
mínimas del debido proceso32. Así mismo que para que la
remisión normativa que eventualmente se efectué sea constitucional i)
la disposición que la efectúa ha de comprender unos contenidos mínimos que le
permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un determinado cuerpo
normativo sin que haya lugar a ambigüedades ni a indeterminaciones al respecto;
ii) que las normas a las que se remite contengan, en efecto, los elementos que
permiten definir con precisión y claridad la conducta sancionada, de forma tal
que su aplicación se efectúe con el respeto debido al principio de
tipicidad. Finalmente no sobra reiterar que lógicamente a las personas
no se les puede aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con
posterioridad a la realización de dicha conducta, porque ello desconocería el
principio de lex praevia33. (Negrillas
fuera de texto original). 6. Caso concreto. 6.1. Como se advirtió, en el año 2004
los actores fueron sancionados disciplinariamente con destitución del cargo de
Concejales del municipio de Distracción y con inhabilidad para ejercer función
pública por el término de 11 años. Ello por cuanto, en ejercicio de ese cargo,
participaron en la elección de una Personera Municipal que se encontraba
inhabilitada porque tenía vínculo dentro del cuarto grado de consanguinidad con
uno de los concejales. Con posterioridad, de acuerdo a lo que
argumentan los actores, el artículo 1º de la ley 1148 de 2007 modificó la
inhabilidad que dio origen a la responsabilidad disciplinaria, ya que en su
parágrafo tercero se definió que para municipios de cuarta, quinta y sexta
categoría tal prohibición era morigerada, disminuyendo el impedimento del
cuarto grado al segundo grado de consanguinidad34. Como consecuencia, atendiendo que el
municipio de Distracción es de sexta categoría, los actores consideran que la
falta disciplinaria por la que fueron sancionados ha desaparecido y solicitaron
al Procurador General de la Nación, en aplicación del principio de
favorabilidad, que declarara la rehabilitación de sus derechos a elegir y ser
elegidos, en aplicación de las figuras de la pérdida de fuerza ejecutoria y
revocatoria directa del acto administrativo. Esta solicitud fue negada y en
razón a esto los actores consideran vulnerados sus derechos al debido proceso y
al ejercicio del poder político e interponen la presente acción de tutela para
que se ordene aplicar el principio de favorabilidad y se les rehabilite políticamente. La entidad demandada se opuso a las
pretensiones de la acción y negó la revocatoria directa del acto administrativo
sancionador el 21 de noviembre de 2007 a partir de las siguientes argumentos:
(i) que la pérdida de fuerza ejecutoria es una excepción y no una acción; (ii)
que de tales hechos no se infiere ninguna de las causales consignadas en el
Código Contencioso Administrativo para la revocatoria de la sanción; y (iii)
que la favorabilidad no aplica a este caso ya que se trata de una modificación
normativa de una norma complementaria del tipo disciplinario. Las instancias judiciales que
conocieron de la acción de tutela denegaron la protección de los derechos
invocados. La primera instancia consideró que la demandada ha actuado bajo el
marco legal, al tiempo que aseveró que cuando se dictó el acto sancionatorio
los actores tuvieron a su disposición los medios judiciales para hacer efectiva
su defensa. Además agregó que la ley 1148 no puede ser aplicada ya que no
estaba vigente al momento de dictarse el acto administrativo sancionatorio. Por
su parte, la segunda instancia consideró que la acción es improcedente dado que
ésta incumple con el principio de inmediatez. 6.2. Bajo tales condiciones, atendiendo
lo expuesto en los anteriores apartes de esta providencia, lo primero que esta
Sala procederá a verificar es si la presente acción cumple con los requisitos
de procedibilidad de subsidiariedad e inmediatez. Como se advirtió, la subsidiariedad del
amparo constitucional parte de una condición prevista en la propia
Constitución: esta acción sólo procede cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial. Bajo tal premisa ha entendido esta Corporación que
cuando un trámite judicial sea apto para atender las pretensiones del
accionante, la acción de tutela deviene en improcedente ya que ésta no tiene
aptitud para reemplazarlo. Como complemento a este razonamiento, la
jurisprudencia también ha definido que el amparo es absolutamente improcedente
para revivir los términos procesales que se hubieren vencido por la negligencia
o desidia del actor. De la misma manera, la Corte
Constitucional ha insistido que en virtud del requisito de inmediatez, la
acción de tutela supone un trámite inmediato para la defensa
de los derechos fundamentales que, por tanto, debe ser interpuesto en un
término razonable y oportuno. Dicho término no está determinado de antemano o
de manera fija sino que debe ponderarse en cada caso en
concreto, verificando que exista una inactividad injustificada y que no se
afecten derechos de terceros. 6.3. Pues bien, teniendo en cuenta
dichas previsiones la Sala considera que la presente acción es procedente y
que, por tanto, es absolutamente necesario entrar a estudiar de fondo los derechos
fundamentales invocados por los actores. En efecto, en lo que se refiere a la
subsidiariedad, hay que tener en cuenta que los actores presentaron esta acción
como consecuencia de (i) la modificación del parágrafo 3º del artículo 1º de la
ley 1148 de 2007, relacionada con las prohibiciones para parientes hasta el
segundo grado de consanguinidad y (ii) la respuesta emitida por la
Procuraduría, en la que decidió "no revocar los fallos proferidos por
la Procuraduría Regional de La Guajira, el 15 de abril de 2004, dentro del
proceso 089-2222-04, y por la Procuraduría Delegada para la Vigilancia
Administrativa, el 10 de junio de 2004 (...)". Como se sabe, ni el
tránsito legislativo ni la decisión adoptada, conforme al artículo 72 del CCA,
restablecen los términos para el ejercicio de la acción respectiva y, por
tanto, en la actualidad los actores no cuentan con otro medio de defensa
judicial para atender la solicitud de amparo de derechos. Tales
acontecimientos, además, excluyen la posible existencia de negligencia o
desidia de parte de los actores ya que, en contraste, es fácil corroborar que
la totalidad de sus pretensiones están circunscritas a las modificaciones
introducidas por la nueva ley. diferencia de los argumentos señalados
por el juez de segunda instancia, para esta Sala de Revisión la acción de
tutela cumple con el requisito de inmediatez. Es cierto que la providencia que
negó la revocatoria directa del acto sancionatorio se profirió el 21 de
noviembre de 2007 y que contra ella sólo se presentó el amparo constitucional
hasta el 01 de septiembre de 2008. Sin embargo, a pesar de la evidente amplitud
del lapso temporal, para la Sala es apreciable que los actores hayan
justificado su retardo en la providencia que dictó la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura del 09 de junio de 2008 a favor de otro de los
concejales. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta otro hecho de carácter sobreviviniente: la sentencia C-903 del 17 de septiembre de
2008, en la que se estudió la demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 1°
(parcial) de la Ley 1148 de 2007. Esta providencia, en la que se estudian los
alcances de la norma que los actores invocaron ante la Procuraduría, hace que
el análisis de la presunta vulneración de los derechos al debido proceso y al
ejercicio de los derechos políticos sea necesario. 6.4. Ahora bien, en lo que se refiere
al estudio de fondo de los hechos y derechos invocados por los ciudadanos David
Alfonso Murillo Aragón, Nerio Luís Levette Mejía, William Carlos Rodríguez Araos y Marlín del
Rosario Zuleta Molina, se deben tener en cuenta los siguientes argumentos: No obstante la evidente trascendencia
del principio de favorabilidad, esta Sala considera que en el presente caso la
Ley 1148 de 2007 no cuenta con el poder para modificar el núcleo específico del
tipo disciplinario a partir del cual fueron sancionados los actores. En otras
palabras, contrario a lo planteado por ellos, la norma con base en la cual les
fue imputada imputada la sanción disciplinaria, no ha
sido derogada, subrogada o modificada por la disposición citada. Como se pasa a
mostrar, en este caso no se presenta una sucesión de leyes benéficas que
permitan la aplicación del principio al caso de los actores. Recordemos, pues, que los cargos
atribuidos a los exconcejales en los fallos de primera y segunda instancia,
proferidos por la Procuraduría General de la Nación, están soportados
principalmente en el artículo 126 de la Carta y en el artículo 174, literal
"f", de la Ley 136 de 1994 destacando una característica que para el
caso es trascendental: los concejales del Municipio de Distracción actuaron en
calidad de nominadores de la personera. 6.4.1. Textualmente en el fallo de
primera instancia se lee lo siguiente: "Partiendo de la base de que entre
la elegida Personera Municipal de Distracción La Guajira, Dra. Nela Alejandra Mendoza Tovar, y el Concejal William Carlos
Rodríguez Araos, existe parentesco en cuatro (sic) grado de consanguinidad por
ser hijos de dos hermanos; de los concejales que en sesión del siete (7) de
enero de 2004 votaron para elegirla (…) se predica haber
obrado en forma coincidente con la hipótesis normativa del numeral 17 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002, consagrada como FALTA GRAVISIMA, al Nombrar, designar, elegir, postular o
intervenir en la postulación de una persona en quien concurra causal de
inhabilidad, incompatibilidad, o conflicto de intereses La inhabilidad que se atribuye a la
doctora (…) está consagrada en el literal f del artículo 174 de la Ley 136 de
1994, donde se dice: No podrá ser elegido personero quien
|| f) Sea pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad… con los
concejales que intervienen en su elección Esto, en concordancia con la regla
general del artículo 126 de la Constitución Política, que consagra: Los servidores públicos no podrán
nombrar como empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o
quien esté ligado por matrimonio o unión permanente. Tampoco podrán designar a
personas vinculadas por los mismos lazos con servidores públicos competentes
para intervenir en su designación". (Negrillas originales del texto trascrito). Más adelante, en definición de los
alcances de los artículos 126 y 292 de la Constitución, este fallo explicó lo
siguiente: "De la lectura de estas Normas
fluye claro que la Constitución Política consagra una prohibición general
respecto de los Servidores Públicos con capacidad Nominadora señalándoles que
no podrán nombrar como Empleados a personas con las cuales tengan parentesco
hasta el Cuarto Grado de consanguinidad. (…) Además, la citada Norma Constitucional
fue legislativamente reproducida en el literal f) del artículo 174 de la Ley
136 de 1994 (…) Con estas Normas –constitucionales y
legales- queda visto en forma clara que una es la situación consagrada respecto
de los parientes de los Servidores Públicos con capacidad o poder de Nominación
precisándola en el cuarto grado de consanguinidad [art. 126 CN], y otra
distinta las situación de los parientes de los Concejales
considerados o vistos por fuera de la facultad directa de nominación de estos,
para ser designados funcionarios en la respectiva Entidad Territorial,
concretándola al Segundo Grado de Consanguinidad [art. 292 CN] "Así las cosas, mientras una
persona emparentada en Cuarto Grado de consanguinidad con un Concejal no puede
ser nombrada, ni elegida ni designada por el Concejo al que pertenece su
pariente (Órgano con capacidad o potestad Nominadora), si puede ser designada
por otro órgano u Autoridad como funcionario dentro de la respectiva entidad
territorial, sto porque la extensión al Cuarto Grado
de Consanguinidad se hace en consideración a la directa incidencia del pariente
como Nominador y en cambio se limita al Segundo Grado cuando el pariente no es
quien tiene la capacidad o potestad Nominadora sino que la detenta otro
Servidor Público Entonces, la aludida es la razón de ser
del artículo 292 de la Constitución Política, señalar a todos los Servidores
Públicos del Nivel Municipal la prohibición de designar a los parientes de los
Concejales hasta el Segundo Grado de Consanguinidad, sin aludir –claro está- a
la facultad Nominadora de los Concejales ya que ara este caso la norma es la
126 de la misma Constitución y las legales que la desarrollan". Bajo tales condiciones, en el mismo
pronunciamiento disciplinario se observó y precisó con cautela que mientras la
prohibición prevista en el artículo 126 Superior está desarrollada por el
literal "f" del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, la inhabilidad
contenida en el artículo 292 de la Carta ha sido desarrollada por otras normas,
entre ellas, el artículo 48 de la Ley 136 de 1994, el artículo 49 de la Ley 617
de 2000 y el artículo 1º de la Ley 821 de 2003. Por su parte, en el fallo disciplinario
de segunda instancia, del 10 de junio de 2004, se reiteraron tales
planteamientos de la siguiente manera: "Por tanto, mientras una persona
emparentada en Cuarto Grado de consanguinidad con un Concejal no puede ser
nombrada, ni elegida ni designada por el Concejo al que pertenece su pariente
(Órgano con capacidad o Potestad Nominadora), si puede ser designada por otro
Órgano u Autoridad como funcionario dentro de la respectiva entidad
territorial, porque se extiende al Cuarto Grado de consanguinidad por la
directa incidencia del pariente como nominador y en cambio se limita al Segundo
Grado cuando el pariente no es quien tiene la capacidad o potestad nominadora,
sino que la detenta otro Servidor Público Esta es la razón de ser del artículo
292 de la Constitución Política, al señalar a todos los servidores públicos del
nivel municipal la prohibición de designar los parientes de los Concejales
hasta el Segundo Grado de Consanguinidad, sin precisar claro está- la facultad
nominadora de los Concejales, ya que para este caso la norma es la 126 de la
misma Constitución y su desarrollo. (…) Lo expuesto porque las dos normas se
refieren a eventos distintos, uno el que consagra el artículo 126 y otra el
artículo 292, en concordancia con los artículo 48 –inciso primero- y 174
literal f) de la ley 136 de 1994, y el artículo 49 –inciso primero- de la Ley
617 de 2000, que desarrollaron la situación tratada por el artículo 126 de la
Constitución, no la tratada en el artículo 292 ibidem.
Mientras el artículo 48 –inciso segundo- de la Ley 136 de 1994 y el artículo 49
inciso segundo de la Ley 617 de 2000, se refieren a la situación
consagrada en el artículo 292 de la Constitución, por lo que no puede entonces
afirmarse que sean opuestos a la Constitución; y por el contrario son armónicos
y complementarios (…) "Con lo anterior se desvirtúan los
planteamientos de los implicados, el Despacho no los comparte desde ningún
punto de vista, en primer lugar porque la Conducta que se atribuye a los
Concejales vinculados al Proceso verbal es TIPICA al estar consagrada como
Falta Disciplinaria en (…), actuar a pesar de la existencia de inhabilidad:
elegir como Personera Municipal a una persona inhabilitada por la relación de
parentesco con el concejal (…), estos según la clausula f) del artículo 174 de
la Ley 136 de 1994, concordado con el inciso primero del artículo 48 ibidem y el artículo 126 de la Constitución Política
(…)". 6.4.2. Los fallos disciplinarios
citados tienen un fundamento constitucional y legal principal: la definición y
distinción de los alcances de los artículos 126 y 292 de la Carta y de las
normas que sustentan y desarrollan cada prohibición. Tal diferenciación y, por
tanto, la imposibilidad de mezclarlos entre sí, ha sido reconocida por esta
Corporación a través de la jurisprudencia de control abstracto de
constitucionalidad, especialmente en la sentencia C-311 de 2004. En aquella
oportunidad, la Corte estudió la exequibilidad del
segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, tal como quedó modificado
por el artículo 1 de la Ley 821 de 2003. A partir de ello estableció la
interpretación que surge de comparar los artículos 126 y 292, y formuló las
"diversas hipótesis que se desprenden de la interpretación concordada del
segundo inciso del artículo 49 de la ley 617 de 2000 -tal como quedó modificado
por el artículo 1° de la Ley 821 de 2003-, tanto con el artículo 126, como con
el artículo 292-2 de la Constitución". Frente al balance interpretativo de los
artículos 126 y 292, la sentencia C-311 de 2004 reconoció que cada una de esas
disposiciones contiene hipótesis diferentes, en los siguientes términos: "Sobre este punto es pertinente
recordar que como lo precisó la Corte en la Sentencia C-1105 de 2001 las
hipótesis que regulan respectivamente los artículos 126 y 292-2 superiores son
diferentes, pues mientras que el artículo 126 superior recurre a la forma
activa referida a todo servidor público, cuando señala que "los servidores
públicos no podrán nombrar", el inciso segundo del artículo 292 utiliza
una forma pasiva que establece que determinadas personas "no podrán ser
designados funcionarios" de la correspondiente entidad territorial.
Circunstancia que determina que el alcance de las prohibiciones en uno y otro
caso no resulte contradictorio sino que deba analizarse de manera concordada y
complementaria. "Al respecto dijo la Corte lo
siguiente al analizar la constitucionalidad del artículo 49 de la Ley 617 antes
de que este fuera modificado por el artículo 1° de la Ley 821 de 2003 frente al
cargo por el supuesto desconocimiento del artículo 126 superior: "23- La expresión impugnada
establece que no podrán ser designados funcionarios del respectivo
departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, los
"parientes dentro del segundo (2° ) grado de consanguinidad, primero (1° )
de afinidad o primero (1° ) civil" de los Gobernadores, Diputados,
Alcaldes municipales y distritales y Concejales municipales y distritales, y
miembros de juntas locales municipales y distritales, y de sus
cónyuges o compañeros permanentes. El actor considera que esa inhabilidad resta
severidad al mandato del artículo 126 superior, según el cual, "los
servidores públicos no podrán nombrar como empleados a personas con las cuales
tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad,
primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente.
Tampoco podrán designar a personas vinculadas por los mismos lazos con
servidores públicos competentes para intervenir en su designación." Una primera lectura de la norma
constitucional y de la expresión acusada del artículo 49 parece dar razón al
demandante y a la Vista Fiscal, pues mientras que el mandato constitucional
hace referencia a grados de parentesco de cuarto grado de consanguinidad y
segundo de afinidad, la disposición impugnada hace referencia a parientes
dentro del segundo grado de consanguinidad y primero de afinidad. La norma
legal parece entonces menos severa que la inhabilidad de rango constitucional,
y el actor y la Vista Fiscal parecerían tener razón. Sin embargo, un examen más
atento muestra que la conclusión del demandante y del Ministerio Público es
equivocada, por la sencilla razón de que la norma legal acusada y el mandato
constitucional regulan hipótesis distintas. En efecto, la inhabilidad
constitucional recae sobre el servidor público, quien no puede nombrar a sus
parientes dentro de ciertos grados de consanguinidad o afinidad. Para
que esta prohibición opere se requiere entonces que el servidor público sea el
nominador y su pariente el nominado, y por ello la norma constitucional
utiliza, desde el punto de vista gramatical, la forma verbal activa "los
servidores públicos no podrán nombrar...". En cambio, la inhabilidad de la
norma demandada es diferente porque recae sobre los familiares del servidor
público, sin que sea necesario que el servidor sea el nominador. Es más, ni
siquiera importa quién sea el nominador, y por ello la norma legal utiliza
gramaticalmente la forma verbal pasiva: los parientes "no podrán ser
designados...". Para que esta prohibición legal opere basta entonces que
una persona sea pariente en los grados de consanguinidad y afinidad previstos de
un gobernador, un alcalde, un concejal, un diputado o un miembro de una junta
administradora local. Esta diferencia en la estructura
gramatical y normativa entre la norma acusada y el artículo 126 constitucional
no es una invención casual del Legislador, pues la propia Carta prevé también
regulaciones diversas en materia de inhabilidades. En efecto, mientras que,
como ya lo vimos, el artículo 126 superior recurre a la forma activa, pues
señala que los "servidores públicos no podrán nombrar", el inciso
segundo del artículo 292 utiliza una forma pasiva muy similar a la empleada por
la disposición acusada, pues establece que "no podrán ser designados
funcionarios de la correspondiente entidad territorial los cónyuges o
compañeros permanentes de los diputados y concejales, ni sus parientes en el
segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil". 24- Las situaciones reguladas por el
artículo 126 de la Carta y el artículo 49 de la Ley 617 de 2000 son entonces
distintas, como lo muestra el siguiente ejemplo: supongamos que un hermano del
alcalde es nombrado empleado del concejo de ese municipio. Aunque se trata de
un pariente de segundo grado de consanguinidad del alcalde, sin embargo ese
nombramiento no se encuentra prohibido por el artículo 126 de la Constitución,
por la sencilla razón de que el alcalde no es el nominador. Sin embargo,
conforme al aparte acusado del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, ese
nombramiento no es posible, pues no puede ser nombrado funcionario del
municipio quien sea pariente, en el segundo grado de consanguinidad, del
alcalde." (Subrayas originales de la sentencia transcrita). Para mayor claridad, esta providencia
definió un grupo de casos prácticos que se pueden presentar en la aplicación de
la disposición que se demandaba, bajo los diferentes alcances de los artículos
126 y 292 Constitucionales. Dichas hipótesis, son las siguientes: "Cabe precisar que en relación con
el segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, tal como quedó
modificado por el artículo 1° de la Ley 821 de 2003 -inciso en el que se
contienen las expresiones acusadas por el actor-, diversas hipótesis deben ser
tomadas en cuenta en función de las personas a las que éste puede llegar a
aplicarse, así como de las personas que lleguen a intervenir en la designación
de las mismas, si se le concuerda con los mandatos superiores contenidos
respectivamente en los artículos 126 y 292-2 de la Constitución "Así, en primer lugar cabe
diferenciar el caso de los cónyuges o compañeros permanentes de los
gobernadores, diputados, alcaldes municipales y Distritales y concejales
municipales y Distritales, y miembros de juntas administradoras locales
municipales y Distritales, del de los parientes de las mismas personas. "Respecto de los cónyuges y
compañeros permanentes la interpretación concordada de los artículos 126 y
292-2 superiores comporta que tanto si se toma en cuenta quien nombra o designa
(artículo 126 C.P.) como a quien se designa (art. 292 C.P.), independientemente
de que se trate de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y
Distritales y concejales municipales y Distritales, y miembros de juntas
administradoras locales municipales y Distritales, los cónyuges y compañeros
permanentes de cualquiera de ellos no podrán ser designados servidores del
respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades
descentralizadas. Ahora bien, respecto de los parientes,
deben diferenciarse las siguientes hipótesis: i) el caso de los parientes de
los diputados y concejales -a que alude expresamente el segundo inciso del
artículo 292-, cuando los mismos diputados y concejales actúan como nominadores
o cuando han intervenido en la designación de quien actúa como nominador, caso
en el cual la concordancia del artículo 292-2 con el artículo 126 superior
impone que en esas circunstancias los parientes hasta el cuarto grado
de consanguinidad, segundo de afinidad, y primero civil de dichos diputados
y concejales, no puedan ser designados funcionarios de la correspondiente
entidad territorial35. ii) el caso de los parientes de los
diputados y concejales -a que alude expresamente el segundo inciso del artículo
292- cuando los mismos diputados y concejales no actúan como
nominadores o no han intervenido en la designación de quien actúa como
nominador, caso en el cual ninguna concordancia debe hacerse con el artículo
126 y la única regla aplicable es la contenida en el artículo 292 superior, que
establece que "No podrán ser designados funcionarios de la correspondiente
entidad territorial los cónyuges o compañeros permanentes de los diputados y
concejales, ni sus parientes en el segundo grado de consanguinidad,
primero de afinidad o único civil." iii) el caso de los parientes de los
gobernadores y alcaldes, cuando el nominador es el respectivo gobernador o
alcalde o cuando éstos han intervenido en la designación de quien actúa como
nominador, caso en el cual el artículo 126 superior impone que en esas
circunstancias los parientes hasta el cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, y primero civil de dicho gobernador o
alcalde, no puedan ser designados funcionarios de la correspondiente entidad
territorial36. iv) el caso de los parientes de los
gobernadores o alcaldes, cuando dichos gobernadores o alcaldes no actúan como
nominadores o no han intervenido en la designación de quien actúa como
nominador, caso en el cual no existe ninguna disposición constitucional que
señale directamente la regla aplicable y corresponde entonces a Legislador en
ejercicio de su potestad de configuración determinar el grado de parentesco que
impide la designación de los parientes del respectivo gobernador o alcalde. Grado
de parentesco que en este caso el Legislador fijó en el artículo 49 de la Ley
617 de 2000, tal como quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 821 de 2003
en el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero
civil. v) el caso de los parientes de los
miembros de las juntas administradoras locales municipales y Distritales sea
que dichos miembros actúen o no como nominadores o hayan intervenido o no en la
designación de quien actúa como nominador caso en el cual no existe ninguna
disposición constitucional que señale directamente la regla aplicable37 y
corresponde entonces a Legislador en ejercicio de su potestad de configuración
determinar el grado de parentesco que impide la designación de los parientes de
dichos miembros. Grado de parentesco que en este caso el Legislador fijó en el
artículo 49 de la Ley 617 de 2000, tal como quedó modificado por el artículo 1°
de la Ley 821 de 2003 en el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad
o primero civil." (Negrilla fuera de texto original). Siguiendo tales pautas, en dicha
providencia se declaró la exequibilidad condicionada
de la disposición demandada, "en el entendido que respecto de
diputados y concejales, cuando los mismos diputados y concejales no actúan como
nominadores o no han intervenido en la designación de quien actúa como
nominador, se aplicará la regla prevista en el segundo inciso del artículo 292
de la Constitución y que la inhabilidad a que dicho inciso se refiere se aplica
dentro del ámbito territorial de competencia del respectivo gobernador,
alcalde, diputado, concejal o miembro de junta administradora local, municipal
o distrital". Nótese que la exequibilidad
condicionada así como la hipótesis identificada con el número "i)" de
la sentencia C-311 de 2004, en la que se infirió que cuando los concejales
actúen como nominadores, sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad
no pueden ser designados funcionarios dentro del respectivo ente territorial,
coincide manifiestamente con el caso planteado por los actores. Esta
circunstancia es plenamente relevante en este caso si tenemos en cuenta,
además, las evidentes similitudes entre la norma estudiada por la Corte en
aquella oportunidad con la que fundamenta la pretensión de los ex concejales.
En el siguiente cuadro dicha semejanza se puede apreciar con claridad:
La coincidencia entre estas normas,
especialmente su inciso segundo, también fue reconocida en la sentencia C-903
de 2008, en la que se estudió la demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 1° de la Ley 1148 de 2007. Inclusive, allí se precisó que la única
diferencia es de orden formal y radica en la expresión "y miembros de
juntas administradoras locales municipales y Distritales". Bajo esta
condición, abordó el alcance del artículo 292 Superior y aclaró que los grados
de parentesco que en él se establecen son taxativos o cerrados y que, por
tanto, el legislador no puede extenderlos. Así las cosas, declaró la inexequibilidad de la expresión "dentro del cuarto
grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, (…) en el
entendido de que esta prohibición se predica de los parientes en el segundo
grado de consanguinidad, primero de afinidad y único civil, como lo establece
el Art. 292 de la Constitución Política". Obviamente, atendiendo que tal
sentencia no modificó el precedente contenido en la sentencia C-311 de 2004, ya
que no ponderó los alcances del artículo 292 con el artículo 126 Superior38,
debe entenderse que cuando cualquiera de los funcionarios descritos en la norma
ejerza la calidad de nominador, se mantiene y aplica la prohibición prevista en
el artículo 126 Constitucional, es decir, hasta el cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados
por matrimonio o unión permanente. Además, tales fundamentos, atendiendo
la trascendencia y alcance de las sentencias de constitucionalidad, permiten
que esta Sala se aparte de las conclusiones tomadas en la sentencia T-152 de
2009. En efecto, además de no constituir una jurisprudencia consistente o en
vigor que vincule la decisión de la Sala Novena de Revisión39, es
apreciable que allí no se definió el alcance de los artículos 126 y 292
Constitucionales, así como su importancia en el presente caso, y se omitió que
el fundamento de la sanción contra los concejales fue el literal "f"
del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 y no solamente el artículo 48 de la
misma normativa. 6.4.3. Así las cosas, de los diferentes
elementos recopilados por la Sala, se concluye que la falta endilgada a los
actores, soportada en el literal "f" del artículo 174 de la Ley 136
de 1994 y por el artículo 126 de la Constitución, no ha sido modificada o
derogada, lo que impide la inferencia de una sucesión normativa a partir de la
cual se aplique la favorabilidad disciplinaria. Sin lugar a dudas, dicha
infracción se funda en el ejercicio de la capacidad nominadora que ellos
ejercieron para elegir a la personera del Municipio de Distracción en el año
2004, hecho éste que conforme a lo explicado es ajeno a la hipótesis regulada
en el artículo 1º de la Ley 1148 de 2007. Esta disposición y, por tanto, la
prohibición definida en el segundo grado de consanguinidad conforme a las
sentencias C-311 de 2004 y C-903 de 2008, sólo recae sobre los familiares de los
concejales que no pueden ser nombrados en el respectivo ente territorial, sin
importar quien sea su nominador, siempre –obviamente- que éste no sea el propio
Concejo. En conclusión, los grados de
consanguinidad aplicables a la prohibición de nombramiento en cabeza de los
concejales del Municipio de Distracción aún se mantienen invariables tanto en
la Constitución Política como en la ley y, por tanto, no hay razón a partir de
la cual se pueda emplear a este caso la figura del decaimiento o el principio de
favorabilidad. Como consecuencia de lo expuesto, se infiere la negativa de
protección constitucional solicitada de los derechos al trabajo, al debido
proceso y al ejercicio de los derechos políticos. Por tanto, la Sala procederá a revocar
los fallos dictados por la Salas Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura y del Consejo Sección de la Judicatura de La Guajira,
que declararon improcedente la acción de tutela presentada por David Alfonso
Murillo Aragón, Nerio Luís Levette
Mejía, William Carlos Rodríguez Araos y Marlín del Rosario Zuleta Molina y, en
su lugar, por la razones expuestas en esta providencia, denegará la protección
de los derechos fundamentales invocados. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala
Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política, RESUELVE Primero. REVOCAR los fallos proferidos
por las Salas Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de La Guajira y el Consejo Superior de la Judicatura, de fechas 15
de septiembre y 06 de noviembre de 2008 respectivamente, que declararon la
improcedencia de la acción de tutela. En su lugar, por las razones expuestas en
esta providencia, DENEGAR la tutela de los derechos
fundamentales al debido proceso, al trabajo y al ejercicio de derechos
políticos de los ciudadanos David Alfonso Murillo Aragón, Nerio
Luís Levette Mejía, William Carlos Rodríguez Araos y
Marlín del Rosario Zuleta Molina. Segundo: Por Secretaría
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991. Notifíquese, comuníquese, insértese en la
gaceta de la corte constitucional y cúmplase. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ Magistrado MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA Magistrada MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ Secretaria General NOTAS PIE DE PÀGINA: 1. De hecho, en la sentencia T-001 de
1992 la Sala Tercera de Revisión de ese entonces previno lo siguiente:
"(...) la acción de tutela no ha sido consagrada para provocar la
iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o
especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de
competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las
existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya
perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y específico,
que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que no es otro diferente
de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el
respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta le reconoce". 2. Cfr. Sentencia T-575 de 2002. 3. Ateniéndose a esa línea
jurisprudencial, la Corte ha negado el amparo constitucional de los derechos
fundamentales invocados por haberse interpuesto la tutela un año y once meses
después de proferido un acto administrativo al que se le imputaba la
vulneración (Sentencias T -344-00 Y T -575-02); un año después de proferida una
sentencia de segunda instancia que se señalaba como constitutiva de vía de
hecho (Sentencia T -1169-01); 7 meses después de haberse emitido un acto administrativo
cuestionado por afectar el derecho a acceder a un cargo público (Sentencia T
-033-02); dos años después de acaecidos los actos patronales que se señalaban
como lesivos de derechos fundamentales de varios trabajadores (Sentencia T
-105-02); dos años después del inicio de la cesación del pago de las mesadas
pensionales a que el actor decía tener derecho (Sentencia T-843-02); un año y
siete meses después del fallo de segunda instancia proferido en un proceso
laboral (Sentencia T –315-05), etc. 4. Sentencia T-315 de 2005. 5. En sentencia T-1229 de 2000 se
recoge esta línea de jurisprudencia. 6. Sentencia T-173 de 2002. 7. Ver, entre otras, las sentencias
C-555 de 2001, C-181 de 2002, C-982 de 2002, C-124 de 2003, C-328 de 2003,
C-818 de 2005, T-1102 de 2005, C-340 de 2006, T-1034 de 2006, T-330 de 2007. 8. Sentencia C-692 de 2008. 9. La Ley 220 de 1995 preveía este
principio de la siguiente manera: "ARTICULO 4o. LEGALIDAD. Los
servidores públicos y los particulares que transitoriamente ejerzan funciones
públicas sólo serán juzgados y sancionados disciplinariamente cuando por acción
u omisión de funciones incurran en las faltas establecidas en la ley". 10. En lo que se refiere a este
principio la Ley 200 dispuso: "ART. 15. —Favorabilidad. En materia
disciplinaria la ley favorable o permisiva se aplicará de preferencia a la
restrictiva o desfavorable". 11. Sentencias T-438 de 1994, T-233 de
1995, T-625 de 1997, T-1102 de 2005, T-1034 de 2006 12. Sentencia C-328 de 2003. 13. De esta providencia la Corte
transcribió, entre otros, los siguientes apartes: "De acuerdo con lo
dicho, la norma acusada debería interpretarse partiendo de tres principios
fundamentales. El primero, que la ley opera hacia adelante en el tiempo; el
segundo, que las normas procesales o de trámite entran a regir inmediatamente,
y el tercero, que lo anterior no excluye la aplicación favorable de la ley en
el tiempo ni la existencia de un régimen de transición que permita continuar
con los trámites previstos en la ley anterior, en los procesos disciplinarios
que al entrar en vigencia la ley nueva se encontraren con oficio de cargos
legalmente notificado. Así las cosas, esta Corporación
considera que el precepto acusado se ajusta a los cánones constitucionales
puesto que su único cometido es el de realizar un principio de aplicación
normativa ampliamente aceptado, que a todas luces admite aplicación favorable
de los procedimientos derogados. Pese a que los cargos de la demanda parecen presentar
la norma como disposición contraria a los principios superiores, de la
interpretación que aquí se le ha dado se concluye precisamente lo contrario: la
disposición pretende, antes que nada, la protección de los derechos
individuales derivados de los cambios de legislación." 14. De esta providencia la Corte
transcribió el siguiente párrafo: "Se observa entonces que en materia
disciplinaria la jurisprudencia constitucional ha fijado una posición según la
cual, si bien el principio de aplicación inmediata de las normas procesales es
compatible con el derecho al debido proceso, éste debe integrarse con el
principio constitucional de favorabilidad, máxime cuando el propio Código
Disciplinario Único así lo ha establecido en su artículo 14". 15. Sentencia C-181 de 2002. 16. Sentencia T-233 de 1995, criterio
reiterado en numerosas decisiones posteriores. Ver, entre otras, las sentencias
SU-637 de 1996 y T-625 de 1997. 17. En el mismo sentido véase la
sentencia T-465 de 1998. 18. Sentencia C-818 de 2005. 19. Al respecto las sentencias C- 818
de 2005, T-1093 de 2004. 20. Sentencias C- 404 de 2001, C- 818
de 2005, T-1093 de 2004. 21. Sentencia C-404 de 2001. 22. Sentencias C- 818 de 2005; C- 371
de 2002. Es esta última sentencia al pronunciarse sobre la exequibilidad
condicionada de "la buena conducta" como concepto jurídico
indeterminado señaló la Corte: "Los conceptos de buena conducta o de buen
comportamiento tienen distintos ámbitos de aplicación y han sido ampliamente
utilizados por el legislador. Así, por ejemplo, los mismos constituyen la base
del buen nombre, tienen aplicación en el campo disciplinario, en materia
crediticia, en asuntos laborales, en los establecimientos educativos, en los
centros penitenciarios, en relación con obligaciones tales como las
alimentarias, etc. Cuando son empleados por el legislador tienen, por lo
general, el carácter de lo que la doctrina conoce como conceptos jurídicos
indeterminados, esto es, aquellos conceptos de valor o de experiencia
utilizados por las leyes y por virtud de los cuales éstas refieren a "una
esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su
enunciado". 23. Tesis reiterada en la sentencia C-
406 de 2004. En esta sentencia se declaró la al declarar la
inconstitucionalidad de algunas atribuciones previstas a la Superintendencia de
Valores para imponer medidas correccionales a las instituciones financieras que
realicen operaciones que no sean lo suficientemente representativas de las
condiciones del mercado. 24. Sentencia C-818 de 2005. 25. En la sentencia C-181 de 2002 la
Corte explicó: "La Corte ha reconocido que en derecho sancionatorio de la
administración, una de cuyas secciones más relevantes es el derecho
disciplinario, la regla general es que los tipos no son autónomos "sino
que remiten a otras disposiciones en donde está consignada una orden o una
prohibición". (…) La visión que emerge de las consideraciones anteriores
es que al elenco de las normas disciplinarias tiene un complemento normativo
compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al
cual debe remitirse aquél para imponer las sanciones correspondientes. Así, la
infracción disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo olvido,
incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta represiva del
Estado." 26. Sobre la vigencia del sistema de
tipos abiertos en el ámbito disciplinario y su respeto del debido proceso Ver
entre otras la Sentencia C-181/02. 27. La Corte constata que las
prohibiciones son tan solo una de las conductas por las cuales los servidores
públicos pueden incurrir en faltas que den lugar a sanciones disciplinarias. El
artículo 23 del Código Disciplinario Único dispone que "(c)constituye
falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la
sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o
comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de
deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones
y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y
conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de
exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente
ordenamiento 28. Por ejemplo, el numeral 1º del
artículo 35 del Código Disciplinario Único establece que: "Artículo 35.
Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido: 1. Incumplir
los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en
la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las
leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales,
los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las
decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los
contratos de trabajo." 29. Cabe anotar que el Código
Disciplinario Único establece: "Artículo 4º de la Ley 756 de 2002: El
servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo
serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que
estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su
realización." 30. En el área penal este tema fue
abordado por la Corte en sentencia C-605 de 2006, bajo los siguientes términos:
"Para la Corte, la remisión que opera en la complementación del tipo penal
en blanco debe cumplir cuatro requisitos fundamentales. En primer lugar, la
remisión debe ser precisa; en segundo lugar, debe ser previa a la configuración
de la conducta. La norma de complemento debe ser, en tercer término, de
conocimiento público y, finalmente, debe preservar, como cualquier norma del
ordenamiento, los principios y valores constitucionales." 31. En este orden de ideas, a manera de
ejemplo, en sentencia C-921 de 2001, esta Corporación sostuvo: "[El]
legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se
considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo
que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición
que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario. Igualmente, debe
predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella,
esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del
cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el
procedimiento que ha de seguirse para su imposición". En idéntico sentido, la Corte en
sentencia C-475 de 2004, señaló que: "El principio de legalidad de las
sanciones exige: (i) que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente
por el legislador; (ii) que este señalamiento sea previo al momento de comisión
del ilícito y también al acto que determina la imposición de la sanción; (iii)
que la sanción se determine no sólo previamente, sino también plenamente,
(...). Obviamente, esto no impide que el legislador diseñe mecanismos que
permitan la gradación de la sanción, como el señalamiento de topes máximos o
mínimos". 32. Ver la Sentencia C-818/05. En el
mismo sentido ver entre otras, la sentencia C-406 de 2004. 33. Ver Sentencia C- 343/06. 34. De acuerdo a lo planteado por los
actores, el texto de la norma modificada por la Ley 1148 era el artículo 49 de
la Ley 617 de 2000, que disponía lo siguiente: "ARTÍCULO 49. Prohibiciones
relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los gobernadores,
diputados, alcaldes municipales y distritales; concejales municipales y distritales;
y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales.
(Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 821 de 2003). (…) Los cónyuges o compañeros permanentes de los
gobernadores, diputados, alcaldes municipales y Distritales y concejales
municipales y Distritales, y miembros de juntas administradoras locales
municipales y Distritales y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad,
segundo ele <sic> afinidad o primero civil, no podrán ser designados
funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus
entidades descentralizadas". Por su parte, el texto del artículo 1º de la
Ley 1148, en la parte pertinente, es el siguiente: "ARTÍCULO 1º. El
artículo 49 de la Ley 617
de 2000 quedará así: (…) PARÁGRAFO 3o. Prohibiciones relativas a los cónyuges,
compañeros permanentes y parientes de concejales de municipios de cuarta,
quinta y sexta categoría. Tratándose de concejales de municipios de cuarta,
quinta y sexta categoría, las prohibiciones establecidas en el presente
artículo se aplicarán únicamente para los cónyuges o compañeros permanentes y
parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único
civil". 35. Con excepción de los nombramientos
que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por
méritos (art. 126 C.P.) 36. Con excepción de los nombramientos
que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por
méritos (art. 126 C.P.) 37. En cuanto a los parientes de los
miembros de las juntas administradoras locales no existe ninguna disposición
constitucional que regule de manera directa el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de dichos miembros y de sus parientes, al tiempo que los
artículos 293, 318 y 322 remiten a la ley de manera general la regulación del
régimen aplicable a dichas juntas administradoras locales. Dichos artículos señalan: ARTÍCULO 293. — Sin perjuicio de lo
establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades,
inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones,
faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las
vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño
de funciones públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también
las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones. ARTÍCULO 318. — Con el fin de mejorar
la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en
el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán
dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en
corregimientos en el caso de las zonas rurales. En cada una de las comunas o
corregimientos habrá una junta administradora local de elección popular,
integrada por el número de miembros que determine la ley*, que
tendrá las siguientes funciones: 1. Participar en la elaboración de los
planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras
públicas. 2. Vigilar y controlar la prestación de
los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se
realicen con recursos públicos. 3. Formular propuestas de inversión
ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales encargadas de la
elaboración de los respectivos planes de inversión. 4. Distribuir las partidas globales que
les asigne el presupuesto municipal. 5. Ejercer las funciones que les
deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas departamentales
podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones
que les señale el acto de su creación en el territorio que este mismo
determine. ARTÍCULO 322. — Bogotá, Capital de la
República y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito
Capital. (Reformado. Acto Legislativo No. 01 de 2000. ART. 1º). Su régimen político, fiscal y
administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que
para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. Con base en las normas generales que
establezca la ley, el concejo, a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio
distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus
habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones
administrativas. A las autoridades distritales
corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la
eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la
gestión de los asuntos propios de su territorio. 38. Recuérdese que la jurisprudencia ha
insistido en que entre los requisitos legítimos para apartarse del precedente
se encuentran: "(i) la Subregla sentada en los
casos anteriores no es aplicable al supuesto bajo estudio o (ii) que va a
apartarse de la ratio decidendi, lo cual requiere una
justificación adecuada y suficiente de las razones por las cuales no va a
aplicar el precedente". Sentencias SU-047 de 1999 y T-330 de 2005, entre
otras. 39. En el Auto 310 de 2006 la Sala
Plena advirtió: "Pues bien, la Corte considera necesario destacar que en
casos como el presente, en el que se acusa a una Sala de Revisión de haber
desconocido la jurisprudencia, las solicitudes de nulidad deben cumplir con
unas cargas mínimas. Por ello, el peticionario debe demostrar, bien que (i)
existe una regla unificadora, dictada por la Sala Plena en una sentencia de
unificación, o bien que (ii) existe una jurisprudencia consistente desarrollada
por las distintas Salas de Revisión" |