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SENTENCIA
C-1156/03 POLICIA NACIONAL-Régimen
especial POLICIA NACIONAL Y
FUERZAS MILITARES-Régimen disciplinario y
sistema de carrera independientes por diferente naturaleza jurídica POLICIA NACIONAL-Disposiciones
legales que regulan los regímenes de carrera, disciplinario y prestacional POLICIA NACIONAL-Normas
para evaluación del desempeño del personal uniformado PROCESO DE
EVALUACION DE LA POLICIA NACIONAL-Escala de
medición PROCESO DE
EVALUACION DE LA POLICIA NACIONAL-Tipos de
clasificación PROCESO DE
EVALUACION DE LA POLICIA NACIONAL-Clasificación
anual/PROCESO DE EVALUACION DE LA POLICIA NACIONAL-Clasificación para
ascenso CLASIFICACION DE
ASCENSO DE LA POLICIA NACIONAL-Reglas/CLASIFICACION
DE ASCENSO DE LA POLICIA NACIONAL-Situaciones concretas en las que puede
encontrarse el uniformado que se evalúa CLASIFICACION DE
ASCENSO DE LA POLICIA NACIONAL-Imposibilidad de
clasificar por encontrarse incurso en alguna de las situaciones concretas CLASIFICACION DE
ASCENSO-Procedencia por absolución ASCENSO DE
PERSONAL RESTABLECIDO EN FUNCIONES-Regulación/ASCENSO
DE PERSONAL RESTABLECIDO EN FUNCIONES-Efectos se retrotraen al momento en
que debía ser clasificado DERECHO A LA
PRESUNCION DE INOCENCIA-Alcance frente a
la adopción de medidas preventivas PRESUNCION DE
INOCENCIA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Solo una decisión
condenatoria puede desvirtuarla MEDIDA PREVENTIVA-Aplicación
no atenta contra el derecho a la presunción de inocencia PRESUNCION DE
INOCENCIA EN DETENCION PREVENTIVA-Alcance MEDIDA PREVENTIVA-Objeto DETENCION
PREVENTIVA-Finalidad RESOLUCION DE
ACUSACION-No desconoce la presunción de inocencia RESOLUCION DE
ACUSACION-Naturaleza PRESUNCION DE
INOCENCIA-No desconocimiento por detención preventiva,
libertad provisional o resolución de acusación POTESTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Facultad de
desarrollar las funciones preventivas del Procurador General de la Nación MEDIDA PREVENTIVA
EN EL AMBITO ADMINISTRATIVO-Adopción no
comporta desconocimiento de la presunción de inocencia PRESUNCION DE
INOCENCIA-No desconocimiento por solicitud de suspensión de
determinados responsables PROCESO DE
EVALUACION DE LA POLICIA NACIONAL-Medida preventiva
consagrada en la norma acusada no tiene carácter sancionatorio CLASIFICACION DE
ASCENSO DE LA POLICIA NACIONAL-Medida preventiva
adoptada por el legislador se basa en la existencia de hechos objetivos MEDIDA PREVENTIVA
EN CLASIFICACION PARA ASCENSO-Finalidad
perseguida por el legislador es plenamente legítima desde la perspectiva
constitucional POLICIA NACIONAL-Exigencia
para el cumplimiento de su misión POLICIA NACIONAL-Función
preventiva PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Tratamiento legislativo diferente no implica per se
una violación siempre que sea objetivo y razonable PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Término de comparación utilizado resulta
inapropiado MEDIDA PREVENTIVA
EN CLASIFICACION PARA ASCENSO-Finalidad
perseguida coincide plenamente con los mandatos superiores que establecen fines
y condiciones de la Policía Nacional MEDIDA PREVENTIVA
EN CLASIFICACION PARA ASCENSO-Suspensión
temporal REFERENCIA:
EXPEDIENTE D-4676 DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL NUMERAL 3 DEL ARTÍCULO 47 DEL DECRETO 1800 DE
2000, "POR EL CUAL SE DICTAN NORMAS PARA LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
DEL PERSONAL UNIFORMADO DE LA POLICÍA NACIONAL" ACTOR: CESAR
AUGUSTO OSPINA MORALES MAGISTRADO
PONENTE: DR. ALVARO TAFUR
GALVIS BOGOTÁ D. C.,
CUATRO (4) DE DICIEMBRE DE DOS MIL TRES (2003). LA SALA PLENA DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL, EN CUMPLIMIENTO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y
DE LOS REQUISITOS Y TRÁMITES ESTABLECIDOS EN EL DECRETO 2067 DE 1991, HA
PROFERIDO LA SIGUIENTE SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Cesar Augusto Ospina Morales
presentó demanda contra el numeral 3 del artículo 47 del Decreto 1800 de
2000, "por el cual se dictan normas para la evaluación del desempeño
del personal uniformado de la Policía Nacional" Mediante auto del 26 de junio
de 2003, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr
traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la
intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, así
como a los Ministros del Interior y de Justicia, de Defensa Nacional y al
Director General de la Policía Nacional, a fin de que, de estimarlo oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Así mismo ordenó invitar a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia con el mismo fin. Cumplidos los trámites ya
relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del
Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia. II. NORMAS
DEMANDADAS A continuación se transcribe
el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial No. 44.161 del 14 de septiembre de 2000. Se subraya lo
demandado. “DECRETO NUMERO
1800 DE 2000 " (SEPTIEMBRE 14) POR EL CUAL SE
DICTAN NORMAS PARA LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DEL PERSONAL UNIFORMADO DE LA
POLICÍA NACIONAL EL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS QUE LE
CONFIERE LA LEY 578 DE 2000, DECRETA (…) ARTÍCULO 47.-
CLASIFICACION PARA ASCENSO. 1 .Quien quede clasificado en
la escala de medición en el rango de "Deficiente", en el último año
de su grado para ascenso, no podrá ascender y quedará en observación durante un
(1) año, al término del cual deberá obtener como mínimo una clasificación en el
rango de "Aceptable" para poder ascender. 2 Cuando el promedio
aritmético de las evaluaciones para ascenso ubique al evaluado en la escala de
medición en el rango de "Deficiente", no podrá ascender y quedará en
observación durante un (1) año, al término del cual deberá obtener como mínimo
una clasificación en el rango de "Aceptable". 3. El evaluado que
se encuentre detenido, que tenga pendiente resolución acusatoria dictada por
autoridad judicial competente o que esté sometido a investigación disciplinaria
por faltas, que de conformidad con las normas de Disciplina y ética de la
Policía Nacional tengan naturaleza de gravísimas, no se clasifica para ascenso;
en este último evento, en caso de resultar absuelto, previa clasificación y
reunir los demás requisitos, podrá ascender con la misma antigüedad. (…) III. LA
DEMANDA El demandante, afirma que la
disposición acusada vulnera los artículos 13, 29 y 220 de la Constitución
Política. A su juicio el hecho de que la
disposición acusada impida la clasificación para ascenso de los miembros de la
Policía Nacional por encontrarse en cualquiera de las tres situaciones a que
ella alude - detención, resolución acusatoria proferida por la autoridad
judicial, investigación disciplinaria por falta gravísima de conformidad con
las normas de Disciplina y ética de la Policía Nacional -, estructura
la "aberración jurídica de presumir culpable al investigado". Afirma que la medida de
aseguramiento pretende garantizar el desarrollo cabal del proceso pero nada
define sobre la responsabilidad del detenido. Indica así mismo que el hecho de
que tanto en la jurisdicción ordinaria como especial (penal militar) se dicte
resolución acusatoria, no implica que indefectiblemente el procesado será
condenado por el Estado. Agrega, que si bien la sanción
que se impone por la comisión de faltas gravísimas es la destitución, no por
esa razón se puede afirmar que tras la apertura de una investigación ésta
conducirá necesariamente a la destitución del sujeto disciplinable. En ese orden de ideas,
considera que negar la clasificación para ascenso de un uniformado investigado
penal o disciplinariamente equivale a desconocer el artículo 29 superior que
establece la presunción de inocencia, así como la Declaración Americana de
Derechos del Hombre que reconoce idéntico principio. Al respecto precisa que
: "…El no clasificar para ascenso a un miembro de la Institución
Policial significa considerarlo destituido, o por lo menos, indigno de acceder
a un grado para el cual ya ha debido superar un riguroso proceso de
evaluación…". De otra parte considera que la
disposición acusada vulnera el artículo 13 constitucional, toda vez que al
detenido, sujeto de resolución acusatoria o disciplinado bajo falta gravísima,
no se le dan las oportunidades que si tiene una persona que no ha sido llevada
a un proceso penal ordinario o especial, o a una actuación disciplinaria a pesar
de que en ninguno de los dos casos los sujetos referidos han sido condenados y
vencidos en juicio y en consecuencia se encuentran en la misma situación frente
a la presunción de inocencia Finalmente, señala que se
desconoce el artículo 220 constitucional, por cuanto con la disposición acusada
se priva arbitrariamente de sus grados - y el consecuente honor que éstos
representan -, a los uniformados a quienes ella se aplica. Cita como sustento
de sus aseveraciones apartes de la sentencia C-578/95. Señala así mismo que no
permitir el ascenso en estas circunstancias conlleva el desmoronamiento de la
moral de los miembros de la Policía Nacional, ya que "…no se puede
mirar al funcionario de la Policía Nacional solamente como un instrumento de
choque o medio para repeler los atentados y acciones nocivas para el Estado,
sino que debe tenerse como fundamento el respeto a la dignidad humana a partir
de su funcionalidad normativa y observando los lineamientos de la Dignidad como
valor, como principio constitucional y como derecho fundamental inherente al
miembro de la Policía Nacional…". IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio del
Interior y de Justicia La entidad señalada a través
de apoderada judicial, debidamente acreditada interviene en el presente proceso
con el fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad de
las disposición acusada, con base en las razones que a continuación se
sintetizan. La interviniente estima que la
norma demandada no vulnera la garantía constitucional de la presunción de inocencia
establecida en el artículo 29 superior, por cuanto con ella no se realiza
valoración alguna acerca de la responsabilidad del investigado. Cita como
sustento de sus aseveraciones apartes de la sentencia C-1335 de 2000. Afirma que lo que el Legislador
hace en este caso es adoptar "(…) las previsiones tendientes a
privilegiar la transparencia, moralidad y meritocracia que
deben regir el proceso de ascenso, en particular el de las Fuerzas Militares,
en donde la garantía de integridad del aspirante redunde directamente en la
consecución de los fines del Estado…"·. Sobre este punto cita un
extenso aparte de la sentencia C-266 de 2002. En relación con el cargo
formulado por la supuesta vulneración del principio de igualdad recuerda que la
garantía constitucional que se reconoce a todas las personas en el artículo 13
de la Constitución no consiste en construir un ordenamiento jurídico absoluto
que otorgue a todas las personas idéntico trato dentro de una concepción
matemática ignorando factores de diversidad que exigen del poder público la
previsión y la práctica de diferenciaciones tendientes a evitar que por la vía
de un igualitarismo formal, se favorezca la desigualdad. Cita como sustento de sus
aseveraciones un aparte de la sentencia C-002 de 1993, donde ésta Corporación
se pronunció en relación con el principio de igualdad y concluye en este punto
que la disposición acusada no vulnera el citado principio: "…por
cuanto el legislador en ejercicio de la facultad de configuración ha previsto
unas circunstancias objetivas, cual es la carencia de investigación en curso,
que aunadas a otras condiciones especiales previstas en la norma permiten al
postulante y a quien se encuentre en igualdad de condiciones acceder a un cargo
de mayor jerarquía...". En ese orden de ideas, afirma
que claramente no se encuentran en las mismas condiciones los uniformados de la
Policía Nacional que tengan investigaciones penales o disciplinarias pendientes
frente a los otros miembros de la misma entidad que no las tienen. Finalmente frente al artículo
220 constitucional, señala que no son claros los cargos por los que se vulnera
este precepto superior, y precisa que se debe tener en cuenta que un precepto
de la ley no es inconstitucional por la interpretación o aplicación que se haga
de ella sino por su oposición sustancial a los principios o normas de la
Constitución. En ese sentido, cita un extenso aparte de la sentencia C-1052 de
2001. Concluye que la norma acusada
está amparada en los principios de igualdad y debido proceso, los que no se ven
vulnerados por ésta, pues no existe ninguna restricción ni traba que dificulte
algún derecho fundamental y en consecuencia se encuentra ajustada a la Carta
Política. 2. Ministerio de
Defensa Nacional La entidad señalada a través
de apoderada judicial, debidamente acreditada interviene en el presente proceso
con el fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad de
las disposiciones acusadas a partir de las consideraciones que a continuación
se sintetizan. La interviniente luego de
destacar la existencia de un régimen jurídico especial aplicable a la Fuerza
Pública de acuerdo con los artículos 216, 217 y 218 constitucionales precisa
que la norma acusada al igual que otras normas proferidas por el Presidente de
la República relacionadas con el régimen especial de las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional, fueron dictadas en uso de las facultades extraordinarias
conferidas por el Congreso en la Ley 578 de 2000. Facultades respecto de las
cuales afirma que la Corte se ha pronunciado en diversas sentencias que han
hecho tránsito a cosa juzgada. Frente a los cargos planteados
en la demanda, afirma que lo que se pretende con la norma acusada es garantizar
a la comunidad "que quienes por mandato constitucional mantienen las
condiciones para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y aseguran
su convivencia pacífica, sean personas con una formación profesional y personal
acorde a los postulados policiales instituidos de conformidad con la
reglamentación expedida por el gobierno nacional. Hace énfasis en el carácter
puramente transitorio de la situación a que alude el ordinal acusado y en el
hecho de que una vez absuelto el uniformado, previo el cumplimiento de los
demás requisitos, será clasificado "y podrá ascender con la misma
antigüedad de sus compañeros", por lo que considera que ninguno de
los cargos está llamado a prosperar pues la norma no vulnera ni la presunción
de inocencia, ni el derecho de igualdad, ni el derecho de los miembros de la
Policía Nacional a la obtención de sus respectivos grados y honores. 3. Policía
Nacional La Policía Nacional, actuando
a través de su Secretario General, participa en el presente proceso, para
solicitar que se declare la constitucionalidad de la disposición acusada, con
base en los argumentos que se resumen a continuación. Afirma el interviniente que el
ordinal 3 del artículo 47 del Decreto 1800 de 2000: "…tiene su
fundamento legal, en el sentido que la evaluación del desempeño policial es un
proceso continuo y permanente por medio del cual se determina el nivel de
desempeño profesional y el comportamiento personal…"; de forma tal que el
Decreto de evaluación del desempeño policial no puede interpretarse de ninguna
forma como un instrumento sancionatorio, si no por el contrario se debe
concebir como una guía de comportamiento tendiente a mejorar el nivel
profesional y personal de los miembros que integran la Institución. En ese sentido, considera que
no es cierto como lo asegura el accionante que la disposición acusada vulnere
los derechos a la igualdad y debido proceso de los integrantes de la Policía
Nacional; por el contrario, está garantizando a la comunidad en general que las
personas a quienes por mandato constitucional se les ha encargado esa especial
función tengan una formación profesional y personal acorde con los postulados
policiales instituidos de conformidad con la reglamentación expedida por el
Gobierno Nacional, como es el caso del Decreto 1800 de 2000. Sobre este tema, también pone
de presente que el hecho de que un miembro de la Institución no sea clasificado
para ascenso por encontrarse incurso en alguna de las causales que establece la
disposición acusada, no viola el principio de presunción de inocencia, así como
tampoco el derecho al debido proceso, toda vez que, simplemente se trata de un
acto transitorio para efectos de determinar por parte de la autoridad
competente su eventual responsabilidad o no. Además, el numeral 3 de la norma
acusada establece que si de esas investigaciones resultare absuelto previo el
cumplimiento de los demás requisitos será clasificado y podrá ascender con la
misma antigüedad que sus compañeros. Aduce que: "…las
normas de clasificación, tienen relación directa y especifica con los
procedimientos de administración de personal, haciéndose necesaria se
regulación para hacer efectivo el sistema de selección, calificación, promoción
y ascensos de los integrantes de la Institución, presupuestos necesarios en la
carrera policial para determinar los cuadros de mando, cuando se presenta el
cumplimiento de los requisitos exigidos, obteniéndose indudablemente un
mejoramiento de los servicios asignados para hacer frente a la situación de
orden público que vive el país…". Finalmente estima que se debe
considerar también que el régimen de la carrera policial establecida para los
miembros de la Policía Nacional, es especial y distinto al que rige la carrera
administrativa de los demás funcionarios públicos, tal y como lo manda el
artículo 218 de la Carta Política y en consecuencia debe tener una regulación
especial. 4. Academia
Colombiana de Jurisprudencia El Presidente de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, atendiendo la invitación hecha por esta
Corporación, hizo llegar el concepto que preparó el académico Carlos Arturo Orjuela Góngora, solicitando a la Corte que declare
la inexequibilidad de la norma acusada, a
partir de las razones que a continuación se sintetizan. Afirma el interviniente que la
Constitución de 1991, estableció entre los derechos fundamentales el debido
proceso de donde se deriva el principio de presunción de inocencia cuya
vigencia debe ser plena, de forma tal que al Legislador no le es permitido
ponerle cortapisas o desvirtuar su influjo mediante normas que pretenden
establecer dudas o confusión sobre la prevalecía de dicho principio. Estima que la redacción de la
disposición acusada atenta contra el principio de presunción de inocencia, toda
vez que, invierte los términos en la medida en que pone en tela de juicio dicha
presunción. En ese orden de ideas, la presunción de inocencia implica que la
persona debe tenerse como inocente de manera absoluta mientras no haya sido
oída y vencida en juicio, pero la norma acusada genera un cierto desmedro para
el miembro de la Policía Nacional que tenga pendiente resolución acusatoria o
que esté sometido a investigación disciplinaria, pues a su juicio ser objeto de
una resolución acusatoria o estar sometido a investigación disciplinaria no es
igual que estar condenado o sancionado, respectivamente. Considera que tiene razón el
actor cuando afirma que de conformidad con la norma acusada la administración
obra unilateralmente para infringirle al afectado una verdadera sanción que
resulta arbitraria dentro de ese contexto, toda vez que, lo priva de sus derechos
de defensa, audiencia y debido proceso. Señala que el actor también
tiene razón cuando manifiesta que la presunción de inocencia solo puede ser
desvirtuada tras agotarse la etapa del juicio, pues para esos efectos se
requiere de una plena prueba que conduzca a la certeza de la comisión de la
falta endilgada; además porque es incuestionable que cualquier duda sobre el
particular debe ser resuelta a favor del incriminado. Finalmente considera que no
existe vulneración al derecho de igualdad ni al honor militar como la afirma el
actor, toda vez que es diferente el desconocimiento de la presunción de
inocencia a la eventual lesión del honor militar y "lo que está en
juego en la problemática planteada por el actor es, un conflicto entre lo justo
y lo conveniente, y no entre lo conveniente y lo digno". V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Señor Procurador General de
la Nación allegó el concepto número 3314, recibido el 13 de agosto de 2003, en
el que solicita a la Corte declarar la exequibilidad de
la disposición acusada, de conformidad con las siguientes consideraciones. Recuerda que la presunción de
inocencia es un derecho fundamental - según lo dispuesto en el inciso 4 del
artículo 29 superior -, al que aluden además normas internacionales como la
Declaración Universal de Derechos Humanos y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica. Precisa que: "…La
presunción de inocencia, como derecho fundamental, tiene un ámbito de
aplicación general, es decir, sus efectos se extienden al orden legislativo,
administrativo y jurisdiccional. Sin embargo, el que ella rija todo el
ordenamiento no impide que el Estado, según sus competencias, pueda adoptar
ciertas medidas que si bien no implican un desconocimiento de tal presunción sí
permiten garantizar la eficacia de los procesos en donde estas medidas se
adoptan y los fines mismos del Estado…". Hace un breve recuento de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con el principio de
presunción de inocencia y su no vulneración en la aplicación de figuras
jurídicas tales como la detención preventiva, la resolución de acusación, la
investigación disciplinaria cuando se trata de faltas que por su naturaleza se
consideran gravísimas (Ley 734/02, artículo 9), eventos estos en los que se
respeta a cabalidad el citado principio constitucional. Concluye en este punto que:
"si la detención preventiva, la resolución acusatoria dictada por
autoridad judicial competente y la investigación disciplinaria por faltas
calificadas como gravísimas, no vulneran la presunción de inocencia, mal podría
hacerlo la norma acusada, que como se dijo anteriormente consagra tales
situaciones como una limitación temporal a la clasificación para ascenso a los
miembros del personal uniformado de la Policía Nacional…". Afirma entonces que la
presunción de inocencia entendida como derecho fundamental no impide que se
tomen medidas como la establecida en la norma acusada que tiene un carácter
eminentemente preventivo, por cuanto busca asegurar que los miembros del
personal uniformado de la Policía Nacional, que tiene a su cargo la protección
de la sociedad, reúnan las calidades necesarias para cumplir con el fin
primordial establecido en el artículo 218 superior, y al mismo tiempo se puedan
hacer efectivos los fines del Estado establecidos en la Carta Política (Art. 2
C.P.) Afirma en este sentido que la
medida preventiva establecida en la disposición acusada - que hace parte del
régimen de carrera que debe determinar la ley para los miembros de la Policía
Nacional -, tiene una finalidad legítima de protección de la institución
policial y en esa medida se justifica que el Congreso en ejercicio de su
potestad de configuración legislativa la haya establecido, máxime si se tiene
en cuenta que la disposición acusada prevé sólo una limitación temporal al
ascenso del personal uniformado de la Policía, pues en su parte final dispone
que el servidor que resulte absuelto, previa calificación y siempre que reúna
los demás requisitos,podrá ascender con la misma
antigüedad. En ese sentido, indica que el
precepto legal acusado tampoco vulnera el artículo 220 superior, pues la medida
que establece es temporal y de modo alguno despoja a los funcionarios del
beneficio de ascenso ya que lo único que se genera es un aplazamiento del
citado beneficio hasta tanto no sean absueltos. Precisa así mismo que la norma
acusada no viola el principio de igualdad, toda vez que, si bien se trata de
servidores que desde el punto de vista funcional han realizado el mismo trabajo
para lograr el ascenso, la situación de quienes se encuentran incursos en
cualquiera de las tres causales que establece el precepto acusado, los pone en
una situación diversa a la de los demás, lo que hace que se les dé un
tratamiento diferente, que tiene su fundamento en el carácter preventivo de
tales medidas, cuyo objeto es lograr que los miembros de ese cuerpo armado
cumplan a cabalidad las funciones que les fueron encomendadas en los artículos
2 y 218 constitucionales. Cita como sustento de su afirmación apartes de la
sentencia C-1110/01. VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5° de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir,
definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia,
pues la norma acusada hace parte de un Decreto de la República. 2. La materia
sujeta a examen Para el actor el ordinal 3 del
artículo 47 del Decreto 1800 de 2000 "por el cual se dictan normas
para la evaluación del desempeño del personal uniformado de la Policía
nacional" desconoce i) la presunción de inocencia, por cuanto al
impedirse la clasificación para ascenso del uniformado que se encuentra detenido,
o que tiene pendiente resolución de acusación proferida por la autoridad
judicial competente, o que es investigado disciplinariamente por una falta
gravísima de conformidad con las normas de disciplina y ética de la Policía
Nacional, se está presumiendo la culpabilidad de quien no ha sido aún vencido
en juicio, ni declarado responsable de la falta que se investiga ; ii) el derecho a la igualdad, por cuanto a pesar
encontrarse frente a la presunción de inocencia y al derecho al ascenso en la
misma situación que los uniformados que no han sido detenidos, no tienen
resolución de acusación, o no se les investiga disciplinariamente por falta
gravísima, se les niega la opción de promoción en la norma acusada, con lo que
además se desconoce iii) el artículo 220
superior por privar arbitrariamente al uniformado de "sus grados y el
consecuente honor que estos representan". Para los intervinientes en
representación del Ministerio del Interior y de Justicia, del Ministerio de
Defensa Nacional y de la Policía Nacional la norma debe ser declarada exequible
por cuanto con ella no se vulnera ninguna de las disposiciones superiores
invocadas por el actor y se enmarca claramente dentro de la potestad de
configuración del Legislador en estas materias. El interviniente en
representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia considera, por el
contrario, que asiste razón al actor en cuanto a la vulneración por la
disposición acusada del derecho a la presunción de inocencia, al tiempo que
considera que los cargos por la supuesta vulneración de los artículos 13 y 220
constitucionales no deben prosperar. El señor Procurador General de
la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad de
la disposición acusada, respecto de los cargos formulados, por cuanto considera
que en manera alguna se desconoce en el presente caso el derecho a la
presunción de inocencia - por cuanto la norma acusada establece simplemente una
medida preventiva que como lo ha explicado la Corte para el caso de las medidas
preventivas adoptadas en los procesos penal y disciplinario bien puede
establecer el Legislador en ejercicio de su potestad de configuración -. Así
mismo considera que tampoco se vulnera en este caso el artículo 13 superior
pues la situación de los uniformados de la Policía Nacional que se encuentran
en las hipótesis a que alude la disposición acusada es diferente de la de los
demás uniformados y por tanto el tratamiento no debe ser igual en uno y otro
caso frente a la posibilidad de ascenso. Precisa igualmente que la norma no
despoja de sus grados a los uniformados, dado su carácter eminentemente
temporal, por lo que tampoco considera que se vulnere el artículo 220
constitucional. Así las cosas, la Corte debe
examinar si con el ordinal 3 del artículo 47 del Decreto 1800 de 2000 se
vulnera o no i) el derecho a la presunción de inocencia (art. 29 C.P.), ii) el principio de igualdad (art. 13 C.P.) y iii) el derecho de los miembros de la fuerza pública a no
ser privados de sus grados, honores y pensiones sino de acuerdo con la ley
(art. 220 C.P.). 3. Consideraciones
preliminares Previamente la Corte considera
necesario efectuar algunas precisiones relativas a: i) el régimen jurídico
especial aplicado a la Policía Nacional y el contenido y alcance de la
disposición acusada, así como sobre ii) el
alcance del principio de presunción de inocencia en la jurisprudencia
constitucional frente a la adopción de medidas preventivas, que resultan
pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda. 3.1 El régimen
especial aplicable a la Policía Nacional y el contenido y alcance de las
disposiciones acusadas La Constitución regula lo
atinente a la Fuerza Pública en el Título VII, Capítulo 7o., del cual forman
parte los artículos 217 y 218 de la Carta Política, en los que se establece
como una función específica del legislador determinar lo concerniente al
sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así
como lo atinente a los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y los
regímenes especiales de carrera, prestacional y
disciplinario aplicables a cada uno de ellos1. La Corte ha explicado que
frente a los aspectos aludidos de su régimen jurídico los miembros de las
Fuerzas Militares - Ejercito Nacional,
Fuerza Aérea y Armada Nacional- y los de la Policía Nacional no se encuentran
en la misma situación que los demás servidores públicos. El Constituyente en efecto
quiso expresamente diferenciar el caso de los miembros de la Policía Nacional y
de las Fuerzas Militares, del de los demás servidores y dejó en este sentido en
manos del Legislador la tarea de establecer regímenes especiales para cada uno
de ellos, como se desprende claramente del mandato contenido en los artículos
217 y 218 superiores2. La Corte ha explicado así
mismo que el régimen aplicable a las Fuerzas Militares no es idéntico al de la
Policía Nacional, pues si bien ambas instituciones forman parte de la Fuerza
Pública (C.P. art. 216), tienen una distinta naturaleza jurídica y persiguen
distintos fines constitucionales. Al respecto la Corte ha
explicado que: La referencia a la facultad
del legislador para la adopción de los regímenes disciplinarios y de carrera de
ambas instituciones, contenida en artículos independientes, y el lenguaje
utilizado por el constituyente que alude al régimen que "les es
propio", resultan significativos a efectos de concluir que tales sistemas
de carrera y regímenes disciplinarios son específicos para cada institución.
Además, la diferente finalidad atribuida a cada una de ellas es también una
razón para afirmar que no comparten los mismos estatutos en estas materias, a
fin de que cada uno de ellos se adecúe a la naturaleza del servicio que se
presta. Acorde con lo anterior el estatuto de carrera del personal de oficiales
y suboficiales de la Policía define que "La formación integral del
profesional de policía, estará orientada a desarrollar los principios éticos y
valores corporativos, promover capacidades de liderazgo y servicio comunitario
para el eficiente cumplimiento de las funciones preventiva, educativa y social.
En tal virtud, los contenidos programáticos harán particular énfasis en el
respeto por los derechos humanos, para el ejercicio de las libertades públicas
y la convivencia pacífica de los residentes en el territorio colombiano." 3 En desarrollo de dicha
especificidad se han adoptado disposiciones que regulan tanto el régimen de
carrera3, el régimen disciplinario5, como el régimen
prestacional6del personal de la Policía Nacional. Dentro de dichas disposiciones
especiales figura el Decreto 1800 de 2000 "Por el cual se dictan
normas para la evaluación del desempeño del personal uniformado de la Policía
Nacional" del que hace parte el artículo que contiene las
disposiciones acusadas por el actor en el presente proceso De acuerdo con el artículo 1° del
referido decreto 1800 DE 2000, éste tiene por objeto establecer las normas,
técnicas y procedimientos para la evaluación del desempeño policial del
personal uniformado en servicio activo de la Policía Nacional, hasta el grado
de Coronel7. El artículo 2° precisa la
naturaleza de dicho proceso y al respecto señala que la evaluación del
desempeño policial es un proceso continuo y permanente por medio del cual se
determina el nivel de desempeño profesional y el comportamiento personal.
Proceso que de acuerdo con el artículo 3° de la misma disposición se rige por
los principios de continuidad, equidad, oportunidad, publicidad, integralidad,
transparencia, objetividad y celeridad. El artículo 20 del mismo
Decreto 1800 de 2000 precisa las clases de evaluación y la oportunidad de las
mismas. Dicho artículo establece: ARTICULO 20.
CLASES DE EVALUACION. Para efectos de
evaluación, se consideran las siguientes clases: 1. Evaluación Total: Se
realiza anualmente a todo el personal que por razón del cargo deba ser evaluado
en el lapso establecido en este Decreto. 2. Evaluación Parcial: Se
realiza en los siguientes casos: a. Al producirse el traslado
del evaluador o del evaluado. b.
60 días antes de la fecha de ascenso. c. Al ser convocado a curso
para ascenso en la modalidad presencial. d. Al término de curso para
ascenso. e. Cuando el evaluado deba
cumplir comisión dentro o fuera del país por un término superior a 90 días. f. Cuando el evaluado se
desvincule de su proceso operativo, administrativo o docente por un período
superior a 60 días, motivado por vacaciones, licencias, hospitalizaciones,
excusas de servicio, suspensiones, separaciones y retiros. PARAGRAFO. La
evaluación parcial procede para períodos superiores a sesenta (60) días. En el artículo 42 del Decreto
1800 de 2000 define la escala de medición utilizada como instrumento para la
evaluación de los uniformados Dicho artículo establece lo
siguiente: ARTICULO 42.
DEFINICION. La escala de medición es el instrumento a
través del cual se ubica al evaluado dentro del rango de clasificación, con
base en el valor numérico asignado a su desempeño por el período de evaluación
respectivo. Se realiza a través de los siguientes criterios: 1. INCOMPETENTE: Es el
evaluado que en su desempeño personal y profesional no cumple con las acciones
asignadas para el desarrollo de los procesos. Su calificación está ubicada
entre cero (0) y quinientos noventa y nueve (599) puntos y su rendimiento
oscila entre cero por ciento (0%) y cuarenta y nueve por ciento (49%). El
personal que sea clasificado en este rango será retirado de la Institución. 2. DEFICIENTE: Es el evaluado
que en su desempeño personal y profesional obtiene resultados por debajo de lo
esperado dentro de los procesos a los que ha sido asignado. Amerita un
seguimiento cercano y compromiso con su mejoramiento a corto plazo. Su
calificación se ubica entre seiscientos (600) y seiscientos noventa y nueve
(699) puntos y su rendimiento oscila entre cincuenta por ciento (50%) y
cincuenta y siete por ciento (57%). El personal que sea clasificado en este
rango por dos períodos consecutivos de evaluación anual será retirado de la
Institución. 3. ACEPTABLE: Es el evaluado
que en su desempeño personal y profesional cumple con la mayoría de las
acciones y procesos asignados, presentando algunas deficiencias que se pueden
corregir. Su calificación se ubica entre setecientos (700) y setecientos noventa
y nueve (799) puntos y su rendimiento oscila entre cincuenta y ocho por ciento
(58%) y sesenta y seis por ciento (66%). El personal que sea clasificado en
este rango amerita observación y refuerzo por parte del evaluador. 4. SATISFACTORIO: Esta calificación
se otorga al evaluado que en su desempeño personal y profesional, obtiene los
resultados esperados dentro de los procesos a los que ha sido asignado. Su
calificación se ubica entre ochocientos (800) y mil (1.000) puntos y su
rendimiento oscila entre sesenta y siete por ciento (67%) y ochenta y tres por
ciento (83%). El personal que sea clasificado en este rango amerita
mejoramiento continuo y podrá ser tenido en cuenta para participar en los
planes de capacitación que determine la Dirección General de la Policía
Nacional. 5. SUPERIOR: Es el evaluado
que en su desempeño personal y profesional, además de obtener los resultados
esperados dentro de los procesos asignados, realiza actividades o hechos
sobresalientes. Su calificación se ubica entre mil uno (1.001) y mil doscientos
(1.200) puntos y su rendimiento oscila entre ochenta y cuatro por ciento (84%)
y cien por ciento (100%). El personal que sea clasificado en este rango,
amerita ser tenido en cuenta para participar en los planes de estímulos que determine
la Dirección General de la Policía Nacional. 6. EXCEPCIONAL: Es el evaluado
que en su desempeño personal y profesional, además de obtener los resultados
esperados dentro de los procesos asignados, realiza actividades o hechos que
tienen trascendencia institucional. Su calificación está ubicada entre mil
doscientos uno (1.201) y mil cuatrocientos (1.400) puntos y su rendimiento es
del cien por ciento (100%) en adelante. El personal que sea clasificado en este
rango, amerita ser tenido en cuenta para participar en los planes de estímulos
que determine la Dirección General de la Policía Nacional. Por su parte los artículos 43
a 45 del mismo Decreto establecen y definen los tipos de clasificación que
pueden darse dentro del proceso de evaluación a que éste alude. Dichos artículos son del
siguiente tenor: ARTICULO 43. TIPOS
DE CLASIFICACIÓN. Las clasificaciones son: 1. Anual 2. Para Ascenso ARTICULO 44.
CLASIFICACION ANUAL. Es la ubicación del evaluado
dentro del rango de la escala de medición, en concordancia con el promedio
alcanzado en el período evaluable. ARTICULO 45.
CLASIFICACION PARA ASCENSO. Es el promedio
de las evaluaciones anuales durante el tiempo de permanencia en el grado
respectivo; determina la nueva ubicación del evaluado dentro de la disposición
para ascenso y, por consiguiente, su posición dentro del escalafón en el nuevo
grado. PARAGRAFO 1. Cuando
el evaluado, por razones de orden legal, no haya sido evaluado en uno o más de
los años evaluables durante su permanencia en el grado, la clasificación para
ascenso será el resultado del promedio aritmético de las evaluaciones que
tenga. De no presentar evaluaciones en el grado, la clasificación para ascenso
corresponderá a la clasificación obtenida en el grado anterior. PARAGRAFO 2. Cuando
el personal sea clasificado para ascenso y sus clasificaciones anuales
correspondan a las listas de que trata el anterior decreto de Evaluación y
Clasificación en su artículo 50, su clasificación se hará con base en el
presente decreto y para efectos del promedio se establecen las siguientes
equivalencias: 1.
Lista Uno (1):
Equivale al rango SUPERIOR con mil doscientos (1.200) puntos
Respecto de la clasificación
anual el artículo 46 del mismo decreto precisa que i) Cuando se produzca más de
una evaluación en el período evaluable, la clasificación será el resultado del
promedio aritmético de las evaluaciones parciales., ii)
Quien sea clasificado en la escala de medición en el rango de
"Deficiente", queda en observación durante un (1) año, al término del
cual deberá obtener como mínimo una clasificación en el rango de aceptable; en
caso contrario, será retirado de la Institución. iii)
El personal que sea clasificado en el rango de incompetente será retirado de la
Institución. Por su parte respecto de la
clasificación para ascenso el artículo 47 del Decreto 1800 de 2000, - norma que
debe concordarse con los artículos 21 y 22 del Decreto 1791 de 20008-,
señala las siguientes reglas: 1. Quien quede clasificado en
la escala de medición en el rango de "Deficiente", en el último año
de su grado para ascenso, no podrá ascender y quedará en observación durante un
(1) año, al término del cual deberá obtener como mínimo una clasificación en el
rango de "Aceptable" para poder ascender. 2. Cuando el promedio
aritmético de las evaluaciones para ascenso ubique al evaluado en la escala de
medición en el rango de "Deficiente", no podrá ascender y quedará en
observación durante un (1) año, al término del cual deberá obtener como mínimo
una clasificación en el rango de "Aceptable". 3. El evaluado que se
encuentre detenido, que tenga pendiente resolución acusatoria dictada por
autoridad judicial competente o que esté sometido a investigación disciplinaria
por faltas, que de conformidad con las normas de Disciplina y ética de la
Policía Nacional tengan naturaleza de gravísimas, no se clasifica para ascenso;
en este último evento, en caso de resultar absuelto, previa clasificación y
cumplimiento de los demás requisitos legales, podrá ascender con la misma
antigüedad. 4. El ascenso de los
clasificados debe hacerse en estricto orden numérico, tomando como base el
promedio de las evaluaciones anuales durante la permanencia en el grado. En
caso de existir igualdad en promedios, su ubicación en el escalafón seguirá el
orden del último ascenso. Respecto del ordinal 3 del artículo
47 del Decreto 1800 de 2000, que es el que el actor acusa, cabe precisar que
éste alude a tres situaciones concretas en las que puede encontrarse el
uniformado de la Policía Nacional al que se evalúa, a saber: i) que se encuentre detenido -
ha de entenderse preventivamente- en los términos de los artículos 355 a 357
del Código de Procedimiento Penal (y en consecuencia por delitos que tengan
prevista pena de prisión cuyo mínimo sea o exceda de cuatro años o que se
encuentren en el listado que establece el artículo 357 del mismo Código), así
como en los términos del artículo 529 del Código Penal Militar (es decir por
delitos que en dicha normativa tengan prevista pena de prisión cuyo mínimo sea
o exceda de dos años o cuando se trate de delitos que atenten contra el
servicio o la disciplina, cualquiera que sea la sanción privativa de la
libertad). ii)
que tenga pendiente resolución acusatoria dictada por autoridad judicial
competente. Es decir en los términos de los artículos 397 y 398 del Código de
Procedimiento Penal, o de los artículos 556 y 557 del Código Penal Militar que
dicha resolución acusatoria se encuentre en firme. iii)
que esté sometido a investigación disciplinaria por faltas que tengan
naturaleza de gravísimas de conformidad con las normas de disciplina y ética de
la Policía Nacional. Es decir aquellas conductas a las que alude el artículo 37
del Decreto 1798 de 20009, en relación con las cuales se haya
proferido un pliego de cargos que se encuentre ejecutoriado. En esas circunstancias precisa
la norma que el uniformado no se clasifica para ascenso. Empero la disposición
establece que en caso de resultar absuelto, previa clasificación y reunir los
demás requisitos, podrá ascender con la misma antigüedad. Es decir que la imposibilidad
de clasificar para ascenso cesará cuando la persona sea absuelta. No sobra precisar al respecto
que una cosa es la clasificación para ascenso - que es la que se impide con la
norma acusada -, y otra el asenso mismo que está sometido a los demás requisitos
y procedimientos señalados en la ley. Cabe precisar de otra parte
que en materia de antigüedad10 la disposición acusada debe
concordarse con lo establecido en los artículos 73 del Decreto 41 de 1994 tal
como quedó modificado por el artículo 4 del Decreto 573 de 1995 - para el caso
de los oficiales y suboficiales11.- y 52 del Decreto 1791 de 2000
para los demás servidores de la Policía Nacional. Dichos artículos que regulan
el ascenso del personal restablecido en funciones que previamente hubiera sido
suspendido cono consecuencia de una medida de aseguramiento12,
establecen respectivamente lo siguiente: Artículo 73. Ascenso del
personal restablecido en funciones. A partir de la vigencia del presente
Decreto, los oficiales y suboficiales a quienes se les haya suspendido en
funciones y atribuciones y sean restablecidos en las mismas, podrán ser
ascendidos al grado inmediatamente superior con novedad fiscal, antigüedad y
orden de prelación que les hubiere correspondido en el momento en que ascendieron
sus compañeros de curso o promoción, sin que para el efecto se exijan
requisitos diferentes a los establecidos por la ley y especialmente en el
reglamento de Evaluación y Clasificación para la Policía Nacional. ARTICULO 52.- Ascenso
del personal reestablecido en
funciones. El personal reestablecido por
absolución, preclusión, cesación o revocatoria de la medida de aseguramiento,
excepto por vencimiento de términos, podrá ser ascendido al grado
inmediatamente superior con novedad fiscal, antigüedad y orden de prelación que
le hubiere correspondido en el momento en que ascendieron sus compañeros de
curso o promoción, sin que para el efecto se exija requisitos diferentes a los
establecidos en la ley. De lo que se desprende que en
estas circunstancias, la expresión "con la misma antigüedad",
debe interpretarse como la posibilidad de ser ascendido al grado inmediatamente
superior "con novedad fiscal, antigüedad y orden de prelación que le
hubiere correspondido en el momento en que ascendieron sus compañeros de curso
o promoción", Es decir que obtenida la
absolución, para efectos de los derechos de ascenso del uniformado que la
hubiera obtenido los efectos se retrotraen al momento en que normalmente éste
debía ser clasificado para ascenso. Esa es la única interpretación
posible a partir de la concordancia de las normas citadas. Normas que impiden
por lo demás acudir a una interpretación diferente en desmedro de los derechos
de la persona que es finalmente absuelta en el proceso penal o disciplinario. 3.2 El alcance del
derecho de presunción de inocencia en la jurisprudencia constitucional frente a
la adopción de medidas preventivas La presunción de inocencia
reconocida en el artículo 29 inciso 4 de la Constitución13, a la que
se refieren varios textos internacionales ratificados por Colombia14,
y que figura tanto dentro de los principios generales del Código de
Procedimiento Penal15, del Código Penal Militar16, como
del Código Disciplinario Único17 y de las normas de Disciplina
y Ética de la Policía Nacional18, es un postulado cardinal de
nuestro ordenamiento jurídico que no admite excepción alguna e impone como
obligación la práctica de un debido proceso, de acuerdo con los procedimientos
que la Constitución y la ley consagran para desvirtuar su alcance19. Este derecho que tiene rango
de derecho fundamental acompaña así, como ha precisado la Corte, al acusado
desde el inicio de la acción penal hasta el fallo o veredicto definitivo y
firme de culpabilidad, y exige para ser desvirtuada la convicción o certeza,
más allá de una duda razonable, basada en el material probatorio que establezca
los elementos del delito y la conexión del mismo con el acusado. Además ante la
duda en la realización del hecho y en la culpabilidad del agente, se debe
aplicar el principio según el cual toda duda debe resolverse en favor del
acusado (in dubio pro reo) 20. En materia disciplinaria
igualmente sólo una decisión condenatoria puede desvirtuar esa presunción, y
por ello no se podrá endilgar al investigado una responsabilidad que no haya
sido declarada legalmente21. En relación con este punto
esta Corporación ya ha señalado que: "El derecho fundamental
que tiene toda persona a que se presuma su inocencia, mientras no haya sido
declarada responsable, se encuentra consagrado en nuestro Ordenamiento
constitucional en el artículo 29, en estos términos: "Toda persona se
presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable",
lo que significa que nadie puede ser culpado de un hecho hasta tanto su
culpabilidad no haya sido plenamente demostrada. Este principio tiene
aplicación no sólo en el enjuiciamiento de conductas delictivas, sino también
en todo el ordenamiento sancionador -disciplinario, administrativo,
contravenciones, etc.-, y debe ser respetado por todas las autoridades a
quienes compete ejercitar la potestad punitiva del Estado. (...) Como es de todos sabido, el juez al realizar la valoración de la prueba, lo
que ha de realizar conforme a las reglas de la sana crítica, debe llegar a la
certeza o convicción sobre la existencia del hecho y la culpabilidad del
implicado. Cuando la Administración decide ejercer su potestad sancionatoria
tiene que cumplir con el deber de demostrar que los hechos en que se basa la
acción están probados y que la autoría o participación en la conducta
tipificada como infracción disciplinaria es imputable al procesado. Recuérdese
que en materia disciplinaria, la carga probatoria corresponde a la
Administración o a la Procuraduría General de la Nación, según el caso;
dependiendo de quién adelante la investigación, y son ellas quienes deben
reunir todas las pruebas que consideren pertinentes y conducentes para
demostrar la responsabilidad del disciplinado. (...)"22.. Ahora bien, cabe recordar que
esta Corporación, en reiteradas ocasiones ha destacado que la previsión de
normas constitucionales y legales que hagan posible la aplicación de medidas
preventivas, destinadas a la protección de la sociedad frente al delito y a
asegurar la comparecencia ante los jueces, como por ejemplo la detención
preventiva de la que se deriva a su vez la institución de la libertad
provisional, no atentan contra el derecho a la presunción de inocencia. Ha dicho la Corporación: "La presunción de
inocencia, en la cual descansa buena parte de las garantías mínimas que un
Estado democrático puede ofrecer a sus gobernados, no riñe, sin embargo, con la
previsión de normas constitucionales y legales que hagan posible la aplicación
de medidas preventivas, destinadas a la protección de la sociedad frente al
delito y a asegurar la comparecencia ante los jueces de aquellas personas en
relación con las cuales, según las normas legales preexistentes, existan
motivos válidos y fundados para dar curso a un proceso penal, según elementos
probatorios iniciales que hacen imperativa la actuación de las autoridades
competentes. "La detención preventiva,
que implica la privación de la libertad de una persona en forma temporal con
los indicados fines, previo el cumplimiento de los requisitos contemplados en
el artículo 28, inciso 1, de la Constitución Política, no quebranta en sí misma
la presunción de inocencia, dado su carácter precario que no permite
confundirla con la pena, pues la adopción de tal medida por la autoridad
judicial no comporta definición alguna acerca de la responsabilidad penal del
sindicado y menos todavía sobre su condena o absolución. "La persona detenida
sigue gozando de la presunción de inocencia pero permanece a disposición de la
administración de justicia en cuanto existen razones, previamente contempladas
por la ley, para mantenerla privada de su libertad mientras se adelanta el
proceso (...)"23 En el mismo sentido la
Corporación ha precisado que el objeto de tales medidas preventivas no es
sancionar al procesado sino asegurar su comparecencia al proceso y que se
cumplan los fines de la investigación penal24. Al respecto ha dicho la Corte
lo siguiente: "...El postulado
constitucional y abstracto de la libertad individual encuentra una legítima
limitación en la figura de la detención preventiva cuya finalidad,
evidentemente, no está en sancionar al procesado por la comisión de un delito,
pues está visto que tal responsabilidad sólo surge con la sentencia
condenatoria, sino en la necesidad primaria de asegurar su comparecencia al
proceso dándole vía libre a la efectiva actuación del Estado en su función de
garante de los derechos constitucionales…"25. La Corte ha precisado en el
mismo sentido que la interrupción y suspensión de la prescripción de la acción
penal mediante la resolución de acusación o su equivalente no desconoce la
presunción de inocencia. Al respecto la Corte hizo las siguientes
consideraciones: "Como antes se precisó,
la resolución de acusación es un acto idóneo para interrumpir la prescripción pues
es el reflejo de una actividad investigativa en la que se han recaudado las
pruebas indispensables para predicar la comisión del hecho punible y formular
un cargo concreto en contra del sindicado, circunstancias que justifican
plenamente la existencia de un nuevo cómputo del término de prescripción de la
acción penal para que resuelva de manera definitiva la situación jurídica del
implicado con arreglo a un debido proceso público y sin dilaciones
injustificadas. A lo anterior se suma el hecho
de que la resolución de acusación no es una sanción ni tienen carácter
definitivo de modo que permite el ejercicio de los derechos constitucionales
del sindicado. Por tal razón no comporta restricción alguna de las garantías
constitucionales, entre ellas la presunción de inocencia que permanece incólume
mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia judicial en firme. Al respecto conviene recordar
que la Corte ya había evidenciado que "el carácter provisional de la
calificación se aviene con la garantía consagrada en el artículo 29 de la
Constitución, toda vez que sostiene la presunción de inocencia del procesado en
cuanto al delito por el cual se lo acusa, presunción únicamente desvirtuablemediante sentencia definitiva. Si, por el
contrario, la calificación fuera inmodificable, se mantendría lo dicho en la
resolución de acusación, aunque en el curso del juicio se demostrara que ella,
en su base misma, era deleznable, lo cual carece del más elemental sentido de
justicia". 26 Al analizar la constitucionalidad
de las medidas precautelarías dentro del proceso penal, la Corte también había
advertido que por su carácter precario no están en posibilidad de violar la
presunción de inocencia. (…) (Sentencia C--689 de 1996 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo) (…) Entonces, es claro que si con
la imposición de la medida de aseguramiento de detención preventiva no se
vulnera la presunción de inocencia, mucho menos se quebranta cuando se dispone
que la resolución de acusación interrumpa el término prescriptivo de la acción
penal. La resolución de acusación no
es una sanción ni tienen carácter definitivo de modo que permite el ejercicio
de los derechos constitucionales del sindicado. Por tal razón no comporta
restricción alguna de las garantías constitucionales, entre ellas la presunción
de inocencia que permanece incólume mientras no se declare su responsabilidad
mediante sentencia judicial en firme"27. En este sentido resulta claro
que instituciones como la detención preventiva, la libertad provisional o la
resolución de acusación, no parten del desconocimiento de la presunción de
inocencia del procesado, pues ésta lo ampara desde que se inicia el proceso
hasta el momento en que el funcionario judicial lo declara penalmente
responsable, por medio de sentencia ejecutoriada.28 En materia disciplinaria cabe
hacer similares consideraciones dado que sólo una decisión condenatoria puede
desvirtuar la presunción de inocencia, y por ello la adopción de medidas
preventivas en ningún caso puede entenderse que impliquen endilgar al
investigado una responsabilidad que no ha sido declarada legalmente29. Cabe recordar así mismo que la
Corte ha hecho énfasis en esta materia en las funciones preventivas que tiene
el Ministerio Público. Ha dicho la Corte: "En efecto, ejercer
preferentemente el poder disciplinario como concreción de la vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas es tan
sólo una de las múltiples atribuciones que la propia Constitución confía al
Procurador General de la Nación para que éste las cumpla, "por sí o por
medio de sus delegados y agentes" (artículo 277 numeral 6). Además, de esta atribución que
conduce a la imposición de sanciones disciplinarias, la Procuraduría General de
la Nación tiene funciones de naturaleza preventiva, no sancionatoria. La misión
preventiva de la Procuraduría encuentra fundamento en varias disposiciones
constitucionales. Es así como, por ejemplo, para vigilar el cumplimiento de la
Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos admnistrativos (artículo 277 numeral 1, C.P.), el
Procurador puede exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la
información que considere necesaria (artículo 277 numeral 9, C.P.). También puede "intervenir
en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas"
cuando se reunan las condiciones señaladas
en el numeral 7 del artículo 277 de la Carta. Dentro de éstas resultan
especialmente relevantes para analizar la constitucionalidad de la norma
acusada la necesidad de defender tanto "el orden jurídico" como
"el patrimonio público". Ello guarda consonancia con la función de
"defender los intereses colectivos" (artículo 277 numeral 4 C.P.)
tales como los enunciados en el artículo 88 de la Constitución entre los cuales
se destacan los relacionados "con el patrimonio" y "la moralidad
administrativa", así como con la función de "velar por el ejercicio
diligente y eficiente de las funciones administrativas" (artículo 277
numeral 5 C.P.), funciones éstas que deben estar "al servicio de los
intereses generales", no de intereses particulares o privados, y que deben
desarrollarse "con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad" por mandato
expreso del artículo 209 de la Carta. Claramente el Constituyente no
pretendió hacer una enumeración taxativa de las funciones de la Procuraduría,
puesto que facultó al legislador para determinar otras atribuciones compatibles
con la posición institucional y la misión constitucional del Ministerio Público
(artículo 277 numeral 10 C.P.). Adicionalmente, de los
antecedentes constitucionales queda claro que para el Constituyente las
funciones otorgadas al Procurador General de la Nación también tienen un
carácter preventivo30, toda vez que se dirigían a vigilar la
conducta de los funcionarios públicos y el cumplimiento del ordenamiento
jurídico, a velar por un ejercicio eficiente y diligente de sus funciones
administrativas, a intervenir ante ellos en caso de necesidad de defender el
ordenamiento jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías
fundamentales. Es decir, se quiso dar a la Procuraduría el carácter pleno de
órgano de control y de vigilancia con herramientas suficientes para actuar de
manera oportuna y eficaz, todo ello sin invadir la órbita de competencia de
otros órganos. (…) Las funciones preventivas del
Procurador General de la Nación pueden ser desarrolladas por el legislador en
ejercicio de la potestad de configuración que la Constitución le confiere. La
Carta no estableció un modelo único y rígido de concreción de la misión
institucional del Procurador General en el ámbito preventivo. El legislador
puede optar por regular de manera integral dicha misión o por desarrollar tan
solo una de las funciones que se inscriben en dicho ámbito. Puede también
establecer una separación clara entre las funciones preventivas, las funciones
protectoras de los derechos y las funciones sancionatorias de orden
disciplinario, o, alternativamente, puede, por ejemplo, establecer relaciones
específicas entre el ejercicio del poder disciplinario y la concreción de
ciertas atribuciones de carácter preventivo. La norma acusada expresa la
decisión del legislador de permitir que dentro del contexto de un proceso
disciplinario se ejerza una función preventiva específica encaminada a impedir
la vulneración del orden jurídico y la defraudación del patrimonio público. Dentro de su potestad de
configuración, el legislador puede regular diferentes formas de colaboración
armónica entre los órganos del Estado y contemplar modalidades distintas de
medidas preventivas atribuidas al Procurador General de la Nación (artículo 113
C.P.). En efecto, la Constitución introdujo un cambio importante en cuanto al
principio de colaboración armónica adoptado en 1936.31 Dicho
principio se aplicaba a las ramas del poder público, en su versión clásica. No
obstante, habida cuenta de que en atención a las necesidades de la evolución
institucional el Constituyente reconoció la existencia de órganos autónomos que
no pertenecen a tales normas del poder, también extendió en el inciso segundo
del artículo 113 el ámbito de este principio a la relación entre órganos que no
integran las ramas del poder público. La Procuraduría General es uno de tales
órganos que gozan de autonomía constitucional y sus funciones preventivas son
una materialización de este principio de colaboración armónica que busca evitar
que otra rama u órgano incurra en una vulneración del ordenamiento jurídico o
genere un detrimento patrimonial."32 En ese orden de ideas
considera la Corte pertinente recordar que la jurisprudencia ha precisado que
la adopción de medidas preventivas en el ámbito administrativo cuando se
evidencien circunstancias que permitan inferir que se vulnera el ordenamiento
jurídico o se defraudará al patrimonio público, no comporta el desconocimiento
del derecho a la presunción de inocencia. Así lo señaló la Corte en la
sentencia C-977 de 2002 en la que se declaró la asequibilidad del artículo 160
de la Ley 734 de 200233 respecto de los cargos formulados en
esa ocasión por la supuesta vulneración de los artículos 29, 83, 238 y 277
numeral 1º de la Constitución. Dijo la Corte: "6. No
vulneración de los principios de buena fe y presunción de inocencia Precisado el alcance y la
estructura de la norma demandada –la medida preventiva lo es para solicitar la
suspensión no para decretarla– carecen de justificación los cargos relativos a
la vulneración de los principios de buena fe y de presunción de inocencia. Ello
porque el Procurador o el Personero, al contrario de lo afirmado por la actora,
no están facultados para, al suponer la mala fe de las autoridades
administrativas, "suspender los procedimientos, actos, contratos
administrativos, por lo que no es cierto que se les entrege una
facultad "capaz de paralizar la administración pública". Lo mismo
vale decir respecto de la presunta violación del derecho al debido proceso y
del principio de presunción de inocencia (artículo 29 de la Constitución).
Carece de fundamento fáctico y normativo afirmar, como lo hace la actora, que
con la facultad de dictar la medida provisional establecida en la norma
demandada se otorga al Procurador General de la Nación la posibilidad de
"establecer una especie de presunción de responsabilidad" y de
"deducir violaciones legales o daños al patrimonio público" sin
proceso previo. Por el contrario, como quedó expresado en el acápite 5 de la
presente providencia, la solicitud de suspensión elevada por el Procurador General
o el Personero Distrital no tiene el efecto jurídico de obligar a la autoridad
administrativa que adelanta el procedimiento, que dictó el acto administrativo
o que celebró el contrato respectivo a que proceda a suspenderlo. Se trata de
un sistema de control que modifica el sistema de riesgos en la actuación
administrativa con la finalidad de combatir la corrupción y que puede tener
efectos penales, disciplinarios, fiscales y políticos para el servidor público
involucrado en actos u omisiones que lesionen el ordenamiento jurídico o el
patrimonio público pero tales efectos no surgen de la solicitud sino de las
decisiones que el servidor público adopte en ejercicio de sus funciones y su
determinación está supeditada a que se adelanten los procesos establecidos en
las leyes para sancionar a un servidor. Con relación a los particulares tal
medida no puede tener el alcance ni servir de pretexto para desconocer sus
derechos, los cuales se encuentran protegidos constitucional y legalmente. Adicionalmente, reitera la
Corte que en el trámite legislativo se le sustrajo a la norma el alcance de
crear una "prejudicialidad disciplinaria"
que pudiese implicar un juicio anticipado sobre la conducta de un funcionario o
sobre los particulares que pudieren ser beneficiados con dicha conducta. La
medida preventiva aprobada por el Congreso se funda en una apreciación objetiva
relativa a la eventual vulneración del ordenamiento jurídico o al posible
detrimento del patrimonio público. Además, esta apreciación debe basarse en
hechos que evidencien tales circunstancias. Por lo demás, la autoridad
administrativa destinataria de la solicitud de suspensión sólo podrá adoptar
las decisiones correspondientes dentro del marco de sus competencias
constitucionales y legales y no está obligada a adoptar medidas para atender la
solicitud. Por ello, la negativa de dichas autoridades a obrar conforme a la
solicitud de suspensión no puede ser invocada como un indicio en su contra
dentro del proceso disciplinario que se esté adelantando. En consecuencia, la norma
acusada no vulnera los artículos 29 y 83 de la Constitución."34 La Corte ha precisado
igualmente que tampoco se desconoce el derecho fundamental a la presunción de
inocencia cuando como consecuencia de la existencia de procesos penales o
disciplinarios se solicita la suspensión de determinados responsables de
órganos directivos, administradores o de control. Así por ejemplo lo señaló la
Corte en la Sentencia C-758 de 2002 donde se declaró la exequibilidad del numeral 5 del artículo 39 del
Decreto 1228 de 1995 "Por el cual se revisa la legislación deportiva
vigente y la estructura de los organismos del sector asociado con objeto de
adecuarlas al contenido de la Ley 181 de 1995"35 por los
cargos planteados en esa ocasión. Al respecto la Corte hizo las
siguientes consideraciones: "6.2.3.
El demandante afirma que la disposición acusada, al prever que basta la
existencia de investigación disciplinaria o penal para que se solicite la
suspensión temporal, afecta en forma desproporcionada los derechos de las
personas al desarrollo libre de la personalidad y al trabajo, pues impide que
la persona continúe desempeñando una actividad, que en ejercicio de su
autonomía de voluntad escogió y de la cual normalmente deriva el sustento
personal y de su familia. Establecido que la finalidad
perseguida con la medida prevista es constitucionalmente loable (útil y
necesaria, según reconoce el demandante) y que con ella no se afecta la
autonomía constitucionalmente protegida de los organismos deportivos del sector
asociado (pues la decisión de suspensión corresponde a ellos y no les es
impuesta por el titular de las funciones de inspección, vigilancia y control),
es necesario determinar si la circunstancia de que la ley autorice la
formulación de la suspensión, cuando medie la existencia de la investigación
disciplinaria o penal, siempre y cuando exista pliego de cargos en el proceso
disciplinario, o vinculación formal en el proceso penal, resulta violatoria de
los derechos invocados por el demandante, estos son el derecho a la libertad,
al libre desarrollo de la personalidad y el derecho al trabajo, vale decir a
elegir precisamente oficio o actividad lícita como resulta ser la de actuar
como "miembro de los órganos directivos, administradores y de
control" de los organismos deportivos de cualquier nivel. Al respecto, baste
recordar que tales derechos fundamentales, como todo derecho
constitucionalmente reconocido y garantizado, no es absoluto y que pueden ser
limitados por los derechos de los demás y por el orden jurídico. En ese sentido
encuentra la Corte que bien puede la ley establecer condiciones especiales para
el acceso y permanencia en los cargos de dirección, administración y control de
los organismos deportivos y en especial de los del deporte asociado, habida cuenta
de los intereses superiores encomendados a esos organismos, que como ya se
expresó, tocan con finalidades de protección y garantía de los derechos a la
salud, a la educación de los niños y jóvenes practicantes y cercanos a las
actividades deportivas. En ese orden de
ideas cabría preguntar, en sentido contrario al planteamiento formulado por el
demandante, si lo constitucionalmente proporcionado sería que las autoridades
de inspección, vigilancia y control tuvieran que aguardar hasta el pronunciamiento
definitivo por parte de las autoridades disciplinarias o penales, para tomar la
medida prevista en la disposición acusada y solicitar a las autoridades
deportivas competentes la suspensión correspondiente en los términos ya
expresados. Habría que responder que en tal evento la medida protectora de los
intereses superiores del deporte y de sus practicantes resultaría totalmente
inocua, pues no permitiría la preservación de aquellos en aras de proteger
preponderantemente derechos que - como los invocados por el demandante -, sus
titulares pueden preservar y hacer efectivos dentro del correspondiente
proceso, disciplinario o penal, el que de concluir mediante decisiones exonerativas, hará viable el restablecimiento de los
derechos conculcados o el equivalente resarcimiento. En cuanto a la
afectación de la regla conforme a la cual "toda persona se presume
inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable", es
claro que la medida prevista en la disposición acusada no tiene la incidencia
que pretende proyectar el actor, por cuanto la solicitud de suspensión en el
cargo por parte de la autoridad titular de la inspección y vigilancia, no tiene
carácter sancionatorio ni comporta un juicio sobre la conducta de la persona,
sino la constatación de un hecho objetivo, que puede llegar a afectar el buen
funcionamiento del organismo deportivo, el cual, habida cuenta de los altos
interés sociales confiados, según se expresó, ha merecido la especial
protección del ordenamiento jurídico. Además se reitera, la
solicitud formulada por la autoridad de inspección y vigilancia, no equivale a
orden o a la decisión misma de suspensión; ésta compete a los órganos de
dirección del organismo directivo y se diferencia de manera nítida de la medida
de suspensión que dentro de un proceso disciplinario o sancionatorio cabría
aplicar, pues en este último la legitimidad de la medida se funda en la
necesidad de que no se interfiera por el investigado, la investigación misma. En consecuencia, la Corte
considera que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y
así lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia reconociendo la
constitucionalidad del artículo 39, numeral 5, del Decreto 1228 de 1995 frente
a los cargos estudiados."36 (subrayas fuera de texto) 4. Análisis de los
cargos 4.1 La Ausencia de
vulneración de la presunción de inocencia por la disposición acusada De las consideraciones
preliminares de esta sentencia relativas al alcance del principio de presunción
de inocencia frente a las medidas preventivas tanto en materia penal, como
disciplinaria y administrativa, se desprende claramente que las medidas que en
este sentido puedan llegar a adoptarse como consecuencia de estar en curso un
proceso penal o disciplinario, no tienen carácter sancionatorio, ni comportan
un juicio sobre la conducta de las personas a las que se les aplica, sino que
corresponden simplemente a la constatación de hechos objetivos, que pueden
llegar a afectar el buen funcionamiento de las instituciones, por lo que bien
puede el Legislador, sin vulnerar la presunción de inocencia, establecer dichas
medidas, respetando obviamente los principios constitucionales y los
presupuestos de racionalidad y proporcionalidad que enmarcan su potestad de
configuración. En el presente caso para la
Corte resulta claro que la medida preventiva establecida en el ordinal 3 del
artículo 47 del Decreto 1800 de 2000 no tiene un carácter sancionatorio pues
ella se enmarca dentro del proceso de evaluación del desempeño policial
destinado a establecer y valorar los logros de la gestión desarrollada por el
personal en servicio activo de la Policía Nacional, en un período determinado
para formular perfiles ocupacionales y profesionales, establecer planes de
capacitación, otorgar estímulos y ascensos, facilitar la reubicación laboral,
asignar cargos y decidir sobre la permanencia en la Institución (art. 4 del
Decreto 1800 de 2000)37. Dicha medida la adopta el
Legislador extraordinario habida cuenta de la existencia de los hechos
objetivos a que la norma acusada alude - detención, resolución acusatoria,
proceso disciplinario por faltas gravísimas- sin que con ella se pretenda
valorar en si misma la conducta del
uniformado, cuya responsabilidad en materia penal o disciplinaria solamente
podrá establecerse en el respectivo proceso mediante la ejecutoria de la
providencia que le ponga fin. Para la Corte dichos hechos
objetivos bien pueden ser tomados en cuenta por el Legislador para evitar que
eventualmente se afecte el buen funcionamiento de la Institución Policial en el
cumplimiento de los fines constitucionales establecidos para la Policía
Nacional en el artículo 218 superior. Resultaría en
efecto constitucionalmente desproporcionado que el Legislador y
consecuentemente las autoridades policiales, no pudieran tomar en cuenta esas
circunstancias y hubiera de aguardarse para actuar preventivamente hasta el
pronunciamiento definitivo por parte de las autoridades disciplinarias o
penales38. Cabe precisar en ese orden de
ideas que la finalidad perseguida por el Legislador con la norma acusada al
tener en cuenta criterios como el de la eficiencia y la ética y en general el buen
funcionamiento de la Institución, es plenamente legítima desde la perspectiva
constitucional y atiende a la especificidad de la alta función encomendada a la
Policía Nacional. Téngase en cuenta al respecto
que tanto en las normas de ingreso39 como de retiro40,
como de separación absoluta41, la existencia de antecedentes
disciplinarios o penales genera consecuencias jurídicas para los uniformados y
que necesariamente en la evaluación que se haga de la gestión desarrollada por
el personal en servicio activo de la Policía Nacional la posibilidad de que los
mismos puedan llegar a ser sancionados penal o disciplinariamente, no puede
dejar de considerarse por la institución Policial. Téngase en cuenta al respecto,
además, la particular exigencia a la que se encuentra sometida la Policía
Nacional dada su misión relacionada con el mantenimiento de las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos fundamentales y la convivencia
pacífica, así como el hecho de que la labor de la Policía es esencialmente
preventiva e implica un contacto más directo con la ciudadanía, lo que obliga a
extremar las medidas tendientes a proteger a la población y a la propia
Institución. Sobre esta particular
exigencia a los miembros de la Policía Nacional, cabe recordar lo dicho por la
Corporación en la sentencia C-421 de 2002 en la que se declaró laexequibilidad de la expresión "o
arresto" contenida en el artículo 66 del Decreto 1791 de 200042 frente
al cargo por el supuesto desconocimiento del principio del derecho a la igualdad
en relación con las normas aplicables a los miembros de las Fuerzas Militares
que a juicio del actor resultaban menos severas. Dijo la Corte: "En este sentido la
Corporación constata que con la disposición acusada el legislador, partiendo de
las formulaciones constitucionales, tomó en cuenta el carácter civil del
personal de policía y que la finalidad que persigue al incluir el arresto por
delitos dolosos como causal de separación de la carrera en la Policía Nacional
y no hacer lo mismo en las Fuerzas Militares, radica en la necesidad de exigir
una mayor pulcritud en el comportamiento de los miembros de la policía dada su
misión relacionada con el mantenimiento, entre la sociedad civil, de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos fundamentales y la
convivencia pacífica. (C.P art. 218). Al respecto debe tomarse en cuenta que la
labor de la Policía es esencialmente preventiva e implica un contacto más
directo con la ciudadanía, lo que obliga a extremar las medidas tendientes a proteger
a la población civil. Así mismo no escapa a la Corte
la voluntad del Legislador extraordinario de hacer más exigentes los requisitos
de permanencia en la Policía Nacional en el marco de la política de
moralización de la institución, sometida en los últimos años a un complejo
proceso de reestructuración, dentro del que figuran como unos de sus
principales derroteros los de rescatar la credibilidad de la ciudadanía en la
institución y fortalecer el compromiso ético de sus miembros43. Para la Corte, estos objetivos
que resultan plenamente compatibles con la Carta (Art. 2, 209, 218 C.P.),
encuentran en la norma acusada un claro instrumento para ser realizados, dado
que ésta establece efectivamente un mayor nivel de exigencia al personal de la
Policía que limita las posibilidades de corrupción, al tiempo que protege a los
ciudadanos que entran en contacto con ella44. La expresión que se impugna
atiende entonces a una evidente voluntad del legislador extraordinario de
fortalecer y consolidar el proceso de modernización de una de las instituciones
más importantes para el mantenimiento de la convivencia y la garantía del libre
ejercicio de los derechos y libertades públicas que no puede ser desconocida
por esta Corporación."45 Así las cosas, el cargo
planteado por el actor en relación con el supuesto desconocimiento por el
ordinal acusado del principio de presunción de inocencia no puedeprosperar y así se señalará en la parte resolutiva de
esta sentencia. 4.2. La ausencia
de vulneración del derecho a la igualdad Esta Corporación ha señalado
de manera reiterada que en desarrollo del principio de igualdad contenido en el
artículo 13 de la Carta Política, corresponde al legislador otorgar el mismo
trato jurídico a todas aquellas situaciones fácticas que pueden ser comparadas,
así como establecer las correspondientes diferenciaciones cuando se trate de
situaciones fácticas disímiles46. Esta Corporación ha
establecido también en múltiples ocasiones que un tratamiento legislativo
diferente no implica per se una violación del principio de igualdad
siempre y cuando sea objetivo y razonable. A juicio del actor el ordinal
acusado establece un trato discriminatorio para el personal de la Policía
Nacional que se encuentra en alguna de las hipótesis a que éste alude frente al
tratamiento que se da en materia de ascenso a quienes no se encuentran en la
misma situación "a pesar de que unos y otros se encuentran en la misma
situación frente a la presunción de inocencia". La Corte, al respecto,
constata que las disposiciones atacadas establecen en este caso tratamiento
diferente a situaciones distintas, al tiempo que responden a los criterios
establecidos por esta Corporación para justificar la diferenciación que el
legislador hace en ciertas circunstancias atendiendo elementos objetivos,
razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional
legítima47. En efecto, lo primero que ha
de tenerse en cuenta es que el término de comparación utilizado por el actor
resulta inapropiado, pues no es posible establecer, válidamente, una
equivalencia entre el personal de la Policía Nacional al que se le ha dictado
medida de aseguramiento de detención preventiva, tiene pendiente resolución de
acusación de autoridad judicial competente, o se le investiga
disciplinariamente por faltas disciplinarias gravísimas de acuerdo con las
Normas de disciplina y Ética de la Policía Nacional, y el personal de la misma
institución que no se encuentra en ninguna de esas situaciones. Así las cosas, la Corte debe
tomar en cuenta necesariamente esta circunstancia y verificar simplemente que
el trato diferenciado bajo análisis resulte adecuado para conseguir una
finalidad permitida por la Constitución Política, y que la medida adoptada no
sea manifiestamente desproporcionada48. Al respecto la Corte constata
que en el presente caso la finalidad perseguida por la norma, cual es la de
prevenir la eventual alteración del funcionamiento de la institución Policial y
el cumplimiento de sus fines con la posible imposición de sanciones penales o
disciplinarias a los uniformados que normalmente deberían ser clasificados para
ascenso, coincide plenamente con los mandatos superiores que establecen los
fines y condiciones de ejercicio de la actividad policial (Art. 2, 209 y 218
superiores). La Corte constata así mismo
que como se desprende de las consideraciones preliminares de esta sentencia en
las que se hizo alusión al contenido y alcance de la disposición acusada y a
otras disposiciones del mismo decreto con las que aquella necesariamente debe
concordarse, obtenida la absolución en el proceso penal o concluido el proceso
disciplinario sin que se haya establecido la responsabilidad del uniformado
disciplinado, para efectos de los derechos de ascenso del uniformado, los
efectos se retrotraen al momento en que normalmente éste debía ser clasificado
para ascenso - es decir, que el uniformado que ha sido absuelto tendrá la
posibilidad de ser clasificado para ascenso y en consecuencia previo el
cumplimiento de los demás requisitos señalados en la ley, podrá ascender al
grado inmediatamente superior con novedad fiscal, antigüedad y orden de
prelación que le hubiere correspondido en el momento en que ascendieron sus
compañeros de curso o promoción -, por lo que mal puede entenderse que se le
esté imponiendo una carga desproporcionada que cercena sus derechos y en
particular el derecho a la igualdad. Téngase en cuenta al respecto
así mismo que la persona que ya se encuentre clasificada para ascenso no podrá
"desclasificarse" como consecuencia de la aplicación de la norma
acusada con posterioridad a dicha clasificación. En ese caso dicho requisito por
haberse ya cumplido ha de tomarse en cuenta como satisfecho, sin perjuicio de
los demás requisitos que se deban cumplir para el respectivo ascenso49. La Corte hace énfasis en que
en este caso no cabe una interpretación diferente de la norma acusada que debe
examinarse de manera concordada con el conjunto del estatuto que rige la
Policía Nacional, sin que pueda entonces acudirse a partir de un examen aislado
de sus disposiciones a una interpretación diferente que comportaría desmedro
para los derechos del uniformado finalmente absuelto en el proceso penal o
disciplinario. Así las cosas, el cargo
planteado en este sentido por el actor no está llamado a prosperar y así se
señalará en la parte resolutiva de esta sentencia. 4.3 La Ausencia de
vulneración del artículo 220 superior De las consideraciones
anteriores se desprende igualmente que en manera alguna con las disposiciones
acusadas se desconoce el artículo 220 superior. Dicho texto constitucional
establece que: ARTICULO 220. Los
miembros de la Fuerza Pública no pueden ser privados de sus grados, honores y
pensiones, sino en los casos y del modo que determine la Ley. En el presente caso es claro
que al personal uniformado no se le está privando de su grado sino que de
manera preventiva se suspende temporalmente la clasificación para ascenso en
las hipótesis a que alude el ordinal acusado en tanto concluye definitivamente
el proceso penal o disciplinario. Si la persona es absuelta,
como ya se señaló previa clasificación y cumplimiento de los demás requisitos
podrá ascender al grado que corresponda. Así las cosas la Corte
concluyen que tampoco el cargo por la supuesta vulneración del artículo 220
superior está llamado a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de
esta sentencia. VII. DECISION En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos formulados, el ordinal 3 del artículo 47 del Decreto 1800 de
2000 "por el cual se dictan normas para la evaluación del desempeño
del personal uniformado de la Policía Nacional", NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE, CÚMPLASE, PUBLÍQUESE, INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE
NOTAS PIE DE
PÀGINA 1. Ver Sentencia C-477/98 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra 2. ARTICULO 217. La
Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas
por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Las Fuerzas Militares tendrán
como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio nacional y del orden constitucional. La Ley determinará
el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos,
derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio. ARTICULO 218. La
ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un
cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin
primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz. La ley determinará
su régimen de carrera, prestacional y
disciplinario. (subrayas fuera de
texto). 3. Sentencia C-421/02 M.P.
Álvaro Tafur Gálvis 4. Decreto-ley 1791 de 2000
"por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales,
Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional" 5. Decreto 1798 de 2000
"Por el cual se modifican las Normas de Disciplina y Ética para la Policía
Nacional". 6. Decreto 1795 de 2000 Por el
cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional. Decreto 1796 de 2000 Por el
cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de
la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión
por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la
Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la
Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional
y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional
vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993. El Presidente de la República
en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 17
numeral 3 de la Ley 797 de 2003 expidió el decreto 2070 de 2003 del 25 de julio
de 2003 "Por medio de la cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional" (Cabe precisar que en contra de dicho numeral cursa
actualmente sendos proceso de inconstitucionalidad por la vulneración del
artículo 150-19 superior. Expedientes D-4500 y D-4613 7. La norma precisa en su
parágrafo primero que el personal policial que desempeñe cargos en la Justicia
Penal Militar será evaluado y clasificado en sus funciones jurisdiccionales de
conformidad con las normas especiales que rigen la materia. En tanto que el
parágrafo segundo del mismo artículo establece que los estudiantes en período
de formación de las Seccionales de la Escuela Nacional de Policía "General
Santander" se regirán por disposición especial expedida por el Director
General de la Policía Nacional. 8. ARTICULO 21.- REQUISITOS
PARA ASCENSO DE OFICIALES, NIVEL EJECUTIVO Y SUBOFICIALES. Los oficiales, nivel
ejecutivo a partir del grado de subintendente y suboficiales de la Policía
Nacional, podrán ascender en la jerarquía al grado inmediatamente superior
cuando cumplan los siguientes requisitos:
.
1.
Afectar con su
conducta las personas y bienes protegidos por el Derecho Internacional
Humanitario, según lo establecido en los convenios I, II, III, y IV de Ginebra
de 1949, sus protocolos adicionales I y II y en los demás tratados
internacionales que Colombia ratifique.
4. Brindar en forma incompleta
o falsa o negar u omitir información, sobre el paradero de persona o personas a
las que se haya privado de la libertad. 2.
Realizar cualquier
acto que menoscabe la integridad de un grupo nacional, étnico, racial,
político, cultural o religioso 6.
Expulsar, trasladar o desplazar por la fuerza a personas de la zona en que
habiten, sin motivos autorizados por el Derecho interno o el internacional.
8. Elaborar, cultivar,
suministrar, traficar, vender, transportar, distribuir, portar, adquirir,
guardar o consumir cualquier tipo de sustancias que produzcan dependencia
física o síquica o sus precursores. 9. Permitir, facilitar o
suministrar información o los medios técnicos de la Institución, para cualquier
fin particular ilegal en beneficio propio o de terceros. 10. Violar las normas del
régimen de contratación, fiscal o contable y las demás disposiciones sobre la
materia.
12. Realizar o promover
actividades tendientes a paralizar total o parcialmente la prestación del
servicio que corresponde a la Institución. 13. Violar la reserva
profesional en asuntos de que se tenga conocimiento por razón del cargo o
función; divulgar o facilitar por cualquier medio el conocimiento de
información confidencial o documentos clasificados, sin la debida autorización,
que ponga en peligro la seguridad nacional o institucional. 14. Permitir o dar lugar
intencionalmente, por negligencia o imprevisión, a la fuga de persona
capturada, retenida, detenida o condenada, de cuya vigilancia o custodia haya sido
encargado; demorar injustificadamente la conducción de la misma a su lugar de
destino o no ponerla a órdenes de la autoridad judicial competente dentro del
término legal. 15. Utilizar el cargo o el
grado para inducir al subalterno o a particulares, a respaldar una campaña
política o participar en eventos de la misma naturaleza. 16. Obstaculizar en forma
grave las investigaciones o decisiones que realicen o profieran las autoridades
administrativas o judiciales.
18. Atentar, con cualquier
propósito, contra la inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de
comunicación; obtener información o recaudar pruebas con desconocimiento de los
derechos y garantías constitucionales y legales.
20. Ejecutar acto sexuales en áreas o lugares de trabajo. 21. Respecto de documentos: a. Omitir la verdad b. Consignar hechos contrarios
a la misma. c. Sustituir, alterar,
mutilar, destruir, ocultar, desaparecer o falsificar los mismos. d. Utilizarlos ilegalmente
para realizar actos en contra de la Institución o de sus miembros. Utilizarlos fraudulentamente
para ingresar o permanecer dentro de la Institución. f. Causar o dar motivo a la
pérdida de los expedientes disciplinarios, administrativos o prestacionales bajo su responsabilidad. g. Destruir, sustraer o
alterar, a través de medios magnéticos o técnicos, información de la Policía
Nacional. 10. Decreto 1791 de 2000
ARTICULO 28.- ANTIGÜEDAD. La antigüedad, se contará en cada grado a partir de
la fecha que señala la disposición que confiere el último ascenso. Cuando la
misma disposición asciende a varios oficiales, nivel ejecutivo y suboficiales a
igual grado, con la misma fecha y con el mismo puntaje en la escala de
medición, la antigüedad se establecerá por el ascenso anterior. La antigüedad
se refleja en el orden de colocación de su nombre en el escalafón respectivo. 11. Cabe precisar que
dada la declaratoria de inexequibilidad de
la regulación contenida en el capítulo VI del Decreto 1791 en lo que se refiere
al caso de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional , hecha por la
Sentencia C-253 de 2003, por cuanto no era posible que dicho decreto derogara,
modificara o adicionara la regulación contenida en el Decreto 573 de 1995, pues
el Presidente de la República no tenía facultades para ello, las disposiciones
del artículo 73 del Decreto 41 de 1994 tal como quedó modificado por el
artículo 4 del Decreto 573 de 1995 no dejaron de regir y por lo tanto se
encuentran vigentes. 12. Artículo 71 del
Decreto 41 de 1994 (tal como quedó modificado por el Decreto 573 de
1995). Suspensión. Cuando la autoridad judicial competente
solicite la suspensión de funciones y atribuciones de un oficial o suboficial
de la Policía Nacional, ésta se dispondrá por resolución ministerial para
oficiales y disposición de la Dirección General de la Policía Nacional para
suboficiales. Parágrafo 1. Durante el tiempo
de la suspensión solicitada por la Justicia Penal Militar, el oficial o
suboficial, percibirá las primas y subsidios y el cincuenta por ciento (50%)
del sueldo básico correspondiente. Si fuere absuelto o favorecido con cesación
de procedimiento, deberá reintegrársele el porcentaje del sueldo básico
retenido. Cuando la sentencia definitiva
fuere condenatoria, las sumas retenidas pasarán a formar parte de los recursos
propios de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. Cuando el tiempo de la
suspensión sea superior al de la condena impuesta por la autoridad Penal
Militar, se devolverá el excedente de los haberes retenidos. Parágrafo 2. Cuando el acto
administrativo de suspensión se produzca como consecuencia de la solicitud
formulada por la Justicia Ordinaria, el oficial o suboficial no tendrá derecho
a percibir remuneración alguna, durante el tiempo que permanezca suspendido. Si transcurridos ciento
ochenta (180) días, contados a partir de la fecha de la suspensión de que
trata esta parágrafo, el oficial o
suboficial, no ha sido restablecido en el ejercicio de funciones y
atribuciones, se producirá su retiro de la Institución, con la misma fecha en
que se produjo la suspensión. Artículo 72 del Decreto 41 de
1994 (tal como quedó modificado por el Decreto 573 de 1995) Levantamiento
de la suspensión. El levantamiento de la suspensión se dispondrá por el
Ministerio de Defensa para oficiales y por la Dirección General de la Policía
Nacional para los suboficiales, con base en la comunicación de la autoridad
judicial competente, a solicitud de parte o de oficio, siempre y cuando se
profiera sentencia absolutoria, cesación de procedimiento o en el evento de
revocatoria de la medida de aseguramiento o cuando se decrete la libertad
provisional, con excepción de las causales 4 y 5 de los artículos 639 y 415 de
los Códigos Penal Militar y de Procedimiento Penal respectivamente y normas que
los modifiquen. A partir de la fecha del
levantamiento de la suspensión el oficial o suboficial se reincorporará al
servicio y devengará la totalidad de sus haberes. Decreto 1991 de 2000 ARTICULO
50.- SUSPENSIÓN. Cuando en contra de un uniformado se dicte medida de
aseguramiento consistente en detención preventiva, el Director General de la
Policía Nacional dispondrá su suspensión en ejercicio de funciones y
atribuciones. Contra la resolución que disponga la suspensión no procederá
recurso alguno.
14. La Declaración Universal
de los Derechos Humanos en su artículo 11º, reafirma el carácter fundante de la presunción, por virtud del cual:
"Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su
inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio
público en el que se hayan asegurado todas las garantías necesarias para su
defensa". Igualmente la Convención
Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José, ratificado por Colombia a
través de la ley 16 de 1974, establece: "..Toda
persona inculpada del delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se establezca legalmente su culpabilidad..."(artículo 8º). 5. La ley 600 de 2000, en su
artículo 7º expresa: " Toda persona se presume inocente y debe ser tratada
como tal mientras no se produzca una sentencia condenatoria definitiva sobre su
responsabilidad penal. En las actuaciones penales toda duda debe resolverse a
favor del procesado...". 16. ARTÍCULO 197. PRESUNCIÓN
DE INOCENCIA. Toda persona se presume inocente, y debe ser tratada como tal,
mientras no se produzca una declaración judicial definitiva sobre su
responsabilidad penal 17. ARTÍCULO
9o. Presunción de inocencia. A quien se atribuya una falta
disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en
fallo ejecutoriado. Durante la actuación toda duda
razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de
eliminarla. 18. El Decreto 1798 de
2000 "Por el cual se modifican las Normas de Disciplina y Ética para
la Policía Nacional", en su artículo 7 señala: Artículo 7 .Presunción de
inocencia. Todo el personal uniformado a quien se le atribuya una falta
disciplinaria, se presume inocente mientras no se declare legalmente su
responsabilidad en fallo ejecutoriado. 19. Ver Sentencia C- 030/03
M.P. Álvaro Tafur Gálvis. 20. Ver Sentencia C- 774/01
M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Manuel José Cepeda Espinosa. 21. Ver Sentencia C-556/01
M.P. Álvaro Tafur Gálvis. 22. Sentencia C-244/96 M.P.
Carlos Gaviria Díaz. 23. Sent.
C-689 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 24. Ver al respecto, entre
otras, las sentencias C-549/97 M.P. Carlos Gaviria Diaz.,
C-774/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C- 030/03 M.P. Álvaro Tafur Gálvis. 25. Sentencia C - 634 de 2000
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 26. Sentencia C-491 de 1996 27. Sentencia C-416/02 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández. 28. Sentencia C- 030/03 M.P.
Álvaro Tafur Gálvis. 29. Ver Sentencia C-556/01
M.P. Álvaro Tafur Gálvis 30. La discusión en torno al
numeral 7 del artículo 277 C.P. versó sobre si la intervención en cuestión
debía darse siempre, es decir, en todo proceso, o si sólo debía tener lugar
cuando fuere necesario. Como surge de manera obvia de la redacción final del
texto, se prefirió que el Procurador sólo interviniera cuando ello fuere
necesario. Para evitar que tal facultad pareciere discrecional, se evitó que el
texto dijera "cuando el Procurador lo considere necesario" y se
introdujo la expresión "cuando sea necesario en defensa del orden
jurídico, etc. Así, dejando en claro que no intervendría en todos los procesos
que ante las autoridades administrativas o judiciales se adelantaran, se añadió
que por las mismas razones que tal intervención resultaba necesaria,
intervendría el Procurador ante las mismas autoridades, aun en ausencia de todo
proceso. En la discusión se mencionó que una intervención de este tipo tenía, a
pesar de no ser permanente, un carácter preventivo (Se
subraya). Ver Actas de la Asamblea Nacional Constituyente correspondientes a la
discusión del día 22 de abril de 1991, en: Consejería Presidencial para el
Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes de
los artículos 272-277, págs. 34 ss. 31. Constitución de 1936.
"Artículo 52. Son Órganos del Poder Público: el Lesgislativo,
el Ejecutivo y el Judicial. || Los Órganos del Poder Público son limitados,
tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la realización de
los fines del Estado." 32. Sentencia C-977/02 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa. 33. "Artículo 160.
Medidas preventivas. Cuando la Procuraduría General de la Nación o la
Personería 34. Sentencia C-977/02 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa. 35. "Artículo 39. Medios
de inspección, vigilancia y control. La inspección, vigilancia y control se
ejercerá mediante: (..) 5. Solicitar a las autoridades
competentes de los organismos deportivos de cualquier nivel, la suspensión
temporal de los miembros de los órganos directivos, administradores y de
control, cuando medie investigación disciplinaria o penal, y exista pliego de
cargos o vinculación formal al respectivo proceso penal." 36. Sentencia C- 758/02 M.P.
Álvaro Tafur Gálvis. 37. Dicho artículo 4 señala al
respecto, por lo demás, que en ningún caso el proceso de evaluación del
Desempeño Policial es un instrumento sancionatorio. 38. Ver al respecto la
Sentencia C- 758/02 M.P. Álvaro Tafur Gálvis 39. ARTÍCULO 8.- CONDICIONES
GENERALES DE INGRESO. De conformidad con las vacantes existentes, para ingresar
al curso de formación como oficial o miembro del nivel ejecutivo de la Policía
Nacional se exigen los siguientes requisitos:
Cuando el fallo definitivo de
destitución sea suscrito por la respectiva autoridad nominadora o en quien esta
haya delegado, no se requiere de la expedición de otro acto administrativo para
disponer el retiro por esta causal. 41. Decreto 1791 de 2000
ARTICULO 66.- SEPARACIÓN ABSOLUTA. El personal que sea condenado por sentencia
ejecutoriada a la pena principal de prisión o arresto, por la Justicia Penal
Militar o por la Ordinaria, por delitos dolosos, será separado en forma
absoluta de la Policía Nacional y no podrá volver a pertenecer a la misma.
43. Ver "La Institución-
organización - e identidad corporativa" página institucional de la Policía
Nacional. www.policia.gov.co 44. Al respecto cabe recordar
que dentro de las conductas sancionadas con arresto por el Código Penal Militar
figuran, entre otras, las siguientes: Violación de habitación ajena (art187),
Lesiones personales dolosas (art. 188), Hurto simple (art. 190), Hurto de uso
(art. 191), Estafa (art. 192), emisión y transferencia ilegal de cheque
(art193), Daño en bien ajeno (art. 194). 45. Sentencia C-421/02 M.P.
Álvaro Tafur Gálvis. S.V. de los Magistrados
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
y Eduardo Montealegre Lynnett. 46. Vid. T-02 de
1992 y T-230 de 1994, entre muchas otras. 47. Ver entre otras las
sentencias C-530 de 1993 M. P. Alejandro Martínez Caballero, C-412/01 M.P.
Jaime Córdoba Triviño, C-586/01 y C-233/02 M.P. Álvaro Tafur Gálvis, C-742/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, con
aclaración de Voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería.
Sobre ese tema puede encontrarse así mismo un completo recuento en la sentencia
C-093 de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 48. Ver Sentencia C-093/01
M.P. Alejandro Martínez Caballero. 49. ARTICULO 21.- REQUISITOS
PARA ASCENSO DE OFICIALES, NIVEL EJECUTIVO Y SUBOFICIALES
. Los oficiales, nivel ejecutivo a partir del grado de
subintendente y suboficiales de la Policía Nacional, podrán ascender en la
jerarquía al grado inmediatamente superior cuando cumplan los siguientes
requisitos:
2.
Tener la aptitud
sicofísica de acuerdo con las normas vigentes. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
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