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Sentencia T-152/09 PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO ACCION DE TUTELA-Requisitos generales de procedibilidad La especial naturaleza de la acción constitucional
está sometida al cumplimiento de tres requisitos genéricos de procedibilidad: i)
que no existan otros instrumentos procesales de defensa judicial con los cuales
pueda protegerse el derecho invocado (condición derivada de la residualidad de la acción de tutela), ii) que la
intervención inmediata del juez de tutela se justifique frente al caso concreto
(condición de la inmediatez de la decisión constitucional) y, iii) que se
pretenda proteger un derecho de rango fundamental afectado por la actuación u
omisión de las autoridades públicas o de algunos particulares (condición propia
de la naturaleza constitucional de la acción). REVOCATORIA DIRECTA Y PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DE
ACTO ADMINISTRATIVO-Diferencias y
similitudes Mientras la revocatoria directa es una forma de
extinción del acto administrativo por virtud de un nuevo acto administrativo
reglado (a diferencia del primero que puede ser expedido por simple decisión de
oportunidad y conveniencia, este último sólo procede si se dan las causas
expresamente autorizadas por la ley), la pérdida de fuerza ejecutoria del acto
administrativo es una figura que se ocasiona ante la ausencia de obligatoriedad
de la ejecución del acto (artículo 66 del Código Contencioso Administrativo). A
su vez, mientras la pérdida de fuerza ejecutoria afecta la eficacia, la
revocatoria directa se relaciona con la validez del acto administrativo. Es
claro, entonces, que la eficacia u obligatoriedad del acto administrativo es
independiente de su validez o invalidez, puesto que es perfectamente posible
que un acto administrativo irregular sea obligatorio (casos en los que han
caducado las acciones pertinentes para anularlo) o que un acto administrativo
regular no pueda ejecutarse (por ejemplo cuando el acto perdió su vigencia o
cuando se cumplió la condición resolutoria a que se somete el acto). ACCION DE TUTELA CONTRA PROCURADOR GENERAL DE Para APLICACION DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN
SANCIONES DISCIPLINARIAS EN FIRME/DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Para Referencia: expediente T-2.030.895 Peticionario: Campo Elías Caicedo Atencio Accionado: Procurador General de Magistrada Ponente: Dra. CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil nueve
(2009). SENTENCIA En el trámite de revisión de la sentencia del 9 de
julio de 2008 de I. ANTECEDENTES 1. Derechos fundamentales invocados El señor Campo Elías Caicedo Atencio instauró acción
de tutela para que se le protejan sus derechos al debido proceso y al ejercicio
del poder político. Para ese efecto, solicitó lo siguiente: "Solicito que se tutelen los derechos
fundamentales al debido proceso y al ejercicio del poder político, quebrantados
ostensiblemente con la renuencia del señor Procurador, ordenándosele al mismo,
que revoque la decisión negativa y que en su lugar, proceda a reconocer el
principio de la favorabilidad y a rehabilitar políticamente a los demandantes. Petición subsidiaria. En el remoto supuesto, de que
el H. Consejo Seccional de 2. Hechos De acuerdo con lo descrito por el accionante en su escrito
de tutela, la situación fáctica que originó la afectación de los derechos cuya
protección invoca puede resumirse así: - En el año 2004, el Concejo del Municipio de
Distracción ( - Como consecuencia de dicha designación, mediante
Resolución del 15 de abril de 2004, - La falta disciplinaria que se endilgó al accionante
en su calidad de concejal del municipio de Distracción consistía en designar en
el cargo de Personero Municipal a una persona que se encontraba vinculada en el
cuarto grado de consanguinidad con uno de los nominadores, inhabilidad que
estuvo regulada en idénticos términos en los artículos 174, literal f, de - Posteriormente, - En razón a que el municipio de Distracción es de
sexta categoría y que, por consiguiente, para ese caso la inhabilidad por la
que habían sido sancionados los concejales había desaparecido, en agosto de
2007, los concejales destituidos solicitaron al Procurador General de - El 21 de noviembre de 2007, 3. Razones jurídicas de la pretensión Como sustento de sus pretensiones, en síntesis, el
accionante dijo: - La negativa del Procurador General de - De igual manera, el accionante considera que la
decisión del Procurador General de - De otra parte, dijo que la decisión impugnada
desconoce el debido proceso administrativo porque deja de aplicar el principio
de favorabilidad que es exigible en el proceso disciplinario, tal y como lo
dispone el artículo 14 de - Finalmente,
el accionante manifestó que el Procurador General de 4. Contestación de la solicitud de tutela Dentro del trámite de la primera instancia se
notificó de la admisión de la solicitud de tutela al Procurador General de El accionado comienza por explicar las razones por
las que la petición del accionante fue resuelta como revocatoria directa y no
como pérdida de fuerza de ejecutoria, pues a pesar de que en el escrito se hizo
mención a ambas figuras, era claro que la institución del decaimiento está
referida a la característica de la ejecutividad del acto y al deber de ser
exigible a todos los administrados. Por ese motivo, dijo, en el derecho
colombiano no existe una acción, trámite o incidente que conlleve a la declaratoria
de pérdida de fuerza de ejecutoria o de decaimiento de actos administrativos,
pues, estos proceden de manera oficiosa o por vía de excepción, si el
demandante lo propone como una acción, ésta se torna improcedente. Por dicha
razón, De otra parte, el Ministerio Público manifestó que
para que proceda la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo, se
requiere que las condiciones de tiempo, modo y lugar que dieron lugar a la
sanción hayan desaparecido o que las normas jurídicas en las que se fundó la
sanción hubieren salido del ordenamiento jurídico. Sin embargo, eso no se
presentó en el presente caso, ya que la elección de la personera fue un hecho
concreto que ya sucedió y la falta disciplinaria que originó la sanción se
configuró plenamente. En cuanto al principio de favorabilidad, el
Procurador Regional de Así las cosas, concluye que 5. Decisiones judiciales Primera Instancia 4.1. Mediante sentencia del 7 de mayo de 2008, De las pruebas arrimadas al expediente se concluye
que el proceso disciplinario adelantado en el año 2004 se sujetó a los
parámetros del debido proceso, pues se dieron las garantías procesales plenas a
los afectados y se adelantó con fundamento en las normas sustantivas y
procedimentales preexistentes al acto irregular imputado a los disciplinados. En cuanto a la decisión del Procurador General de El Ministerio Público acertó al resolver como
revocatoria directa la petición del accionante, puesto que fue enunciado en su
escrito y justificado al solicitar de manera directa la revocatoria directa de
la resolución sancionatoria. En este orden de ideas, el fallador concluyó que el
amparo constitucional es improcedente, pues en ningún momento el accionado
vulneró los derechos fundamentales del accionante. Impugnación 4.2. El apoderado del accionante impugnó la decisión
de instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de
tutela y pidió que se concediera el amparo de los derechos fundamentales al
debido proceso y al ejercicio de la función pública. Segunda Instancia 4.3. Mediante sentencia del 9 de julio de 2008, Como es bien sabido, las sanciones disciplinarias que
impone En cuando a la posible vulneración del debido proceso
por parte de la entidad demandada, el juez de tutela encontró que se vulneró el
debido proceso porque se incurrió en un defecto sustantivo al omitir la aplicación
del artículo 14 de En cuanto a la sucesión de leyes, el juez de tutela
dijo que es natural que en el ordenamiento jurídico las leyes no permanecen
inmutables en el tiempo y que esto sucede cuando "i) un hecho se regula
por una ley nueva que describe un tipo legal que antes no existía; o ii) cuando
hace desaparecer el tipo existente o iii) cuando modifica la descripción o la
sanción de las figuras de la conducta disciplinaria". En estos casos,
dijo, el juez debe comparar ambas normas de igual jerarquía que contienen
derechos subjetivos y aplicar la más conveniente al disciplinado. En este
sentido, para II. CONSIDERACIONES
DE Competencia. 1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos
86 y 241 de Presentación del caso y del problema jurídico 2. En el año 2004, el accionante fue sancionado
disciplinariamente con destitución del cargo de Concejal del Municipio de
Distracción ( El Ministerio Público contestó la solicitud de tutela
para, en primer lugar, aclarar que resolvió la petición de los concejales
sancionados como revocatoria directa porque la figura del decaimiento del acto
administrativo no puede invocarse como una acción o incidente que le permita al
operador jurídico declararla y, en segundo lugar, reiterar que el principio de
favorabilidad no es aplicable en este asunto como quiera que las normas
jurídicas sobre las que se fundó el acto sancionador no han desaparecido y su
modificación no deja sin efectos el hecho cierto para la época en que fueron
sancionados. 3. El juez de tutela de primera instancia negó el
amparo solicitado porque no encontró vulnerado ningún derecho fundamental del
accionante en tanto que, de un lado, el proceso disciplinario se adelantó
conforme a las normas sustantivas y procedimentales aplicables y, de otro, el
principio de favorabilidad sólo opera cuando existe un tránsito de legislación,
aspecto que aquí no sucedió porque, tanto en la iniciación como la terminación
del proceso disciplinario, era aplicable la norma que dio origen a la sanción.
Por el contrario, el juez de tutela de segunda instancia consideró que el
amparo impetrado es procedente porque se trata de evitar el perjuicio
irremediable que representa la prohibición para ejercer cargos públicos. Así,
concluyó que el Procurador General de 4. El resumen descrito en precedencia muestra que la
cuestión que corresponde resolver a Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.
Diferencias y similitudes entre la revocatoria directa y la pérdida de fuerza
ejecutoria de un acto administrativo para determinar si existen otros
mecanismos de defensa judicial. 5. De conformidad con lo prescrito por el artículo 86
de Es evidente, entonces, que la especial naturaleza de
la acción constitucional está sometida al cumplimiento de tres requisitos
genéricos de procedibilidad: i) que no existan otros instrumentos procesales de
defensa judicial con los cuales pueda protegerse el derecho invocado (condición
derivada de la residualidad de la acción de tutela),
ii) que la intervención inmediata del juez de tutela se justifique frente al
caso concreto (condición de la inmediatez de la decisión constitucional) y,
iii) que se pretenda proteger un derecho de rango fundamental afectado por la
actuación u omisión de las autoridades públicas o de algunos particulares
(condición propia de la naturaleza constitucional de la acción). Pasa Inexistencia de otros medios de defensa judicial en
el caso concreto. 6. El artículo 6º, numeral 1º, del Decreto 2591 de
1991 señala que la acción de tutela es improcedente cuando existan otros medios
o recursos de defensa judicial, pero que su existencia "será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante". Esto significa que al juez de tutela
corresponde averiguar en cada caso concreto si el medio de defensa judicial
ordinario o contencioso administrativo realmente brinda la protección inmediata
del derecho fundamental que se encuentra inminentemente amenazado o vulnerado,
o si, por el contrario, se trata de una alternativa meramente formal porque no
es eficaz para su salvaguarda o porque su curso ordinario representa una carga
desproporcionada para el afectado, de tal forma que su tardanza puede
configurar un perjuicio irremediable para los derechos afectados. Ahora bien, para hacer efectivos sus derechos al
debido proceso, en tanto que se le aplique el principio de favorabilidad en la
sanción disciplinaria, y al ejercicio del poder político, el accionante le
pidió al Procurador General de "i) La pérdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos a través de los cuales, se nos impusieron sanciones
disciplinarias de destitución y consecuente con esto pérdida de investidura
como concejales y Personera del Municipio de Distracción, ii) La rehabilitación de los peticionarios o el
restablecimiento de los derechos como ciudadanos legitimados para elegir y ser
elegidos y de ser nombrados para desempeñar cualquier dignidad del
Estado". Para sustentar su petición, el accionante recordó que
el "acto disciplinario está sujeto a las contingencias fácticas y de
derecho que enerven su fuerza ejecutoria o que lo hagan susceptible de la
revocatoria directa" y que "la pérdida de fuerza ejecutoria y la
revocatoria directa, son figuras propias del derecho administrativo, positivamente
demarcadas en el C.C.A., arts. 66 y 69, respectivamente" (folios 7. Como puede verse, aunque en forma confusa y poco
técnica, es cierto que la solicitud elevada por el accionante a En efecto, la presunción de validez del acto
administrativo y el poder de autotutela de la administración pública
constituyen los principales fundamentos de lo que se conoce como la
ejecutoriedad del acto, según la cual la decisión administrativa no sólo tiene
fuerza vinculante frente a los particulares, sino también se impone respecto de
la misma administración y, en especial, frente a la misma autoridad que lo
profirió. Es pues, por ese atributo o cualidad del acto administrativo que la
ejecución de la decisión adoptada en forma unilateral produce todos sus efectos
aún en contra de la voluntad contra quien se dirige y puede imponerse incluso
la ejecución forzosa del mismo, ya sea por la misma autoridad que lo expidió
(ejecutoriedad propia o ejecutividad) o por otra autoridad con competencia para
ello (ejecutoriedad impropia). 8. Así las cosas, por el hecho de que se presume que
la administración está siempre orientada por el principio del interés público,
la regla general indica que al particular corresponde, ante la jurisdicción
especializada, desvirtuar dicha presunción y probar que el acto administrativo
no se ajusta a la ley y Esto significa que mientras la revocatoria directa es
una forma de extinción del acto administrativo por virtud de un nuevo acto
administrativo reglado (a diferencia del primero que puede ser expedido por
simple decisión de oportunidad y conveniencia, este último sólo procede si se
dan las causas expresamente autorizadas por la ley), la pérdida de fuerza
ejecutoria del acto administrativo es una figura que se ocasiona ante la
ausencia de obligatoriedad de la ejecución del acto (artículo 66 del Código
Contencioso Administrativo). A su vez, mientras la pérdida de fuerza ejecutoria
afecta la eficacia, la revocatoria directa se relaciona con la validez del acto
administrativo. Es claro, entonces, que la eficacia u obligatoriedad
del acto administrativo es independiente de su validez o invalidez, puesto que
es perfectamente posible que un acto administrativo irregular sea obligatorio
(casos en los que han caducado las acciones pertinentes para anularlo) o que un
acto administrativo regular no pueda ejecutarse (por ejemplo cuando el acto
perdió su vigencia o cuando se cumplió la condición resolutoria a que se somete
el acto). Dicho en otras palabras, aunque el acto administrativo sea plenamente
válido, ya sea porque el paso del tiempo y la inactividad del afectado
convalidaron las irregularidades, o porque efectivamente se ajustaba
perfectamente a las normas en que debía fundarse cuando se expidió, es posible
que la administración no pueda continuar con su ejecución. Ahora bien, tanto la revocatoria directa como la
pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo deben responder a causas
y causales taxativamente señaladas en la ley, pues no sólo constituyen reglas
de excepción al deber de obediencia directa del acto administrativo y a la
obligación jurídica de ejecutar las decisiones de la administración, sino
también constituyen figuras del derecho administrativo que, por su especial
condición de impedir la ejecución forzosa del acto administrativo obligatorio,
deben ser de interpretación restrictiva. 9. En resumen, en nuestro derecho administrativo, la
ejecución obligatoria de un acto administrativo sólo puede suspenderse o impedirse
por tres vías: i) judicial, cuando el órgano judicial competente suspende
provisionalmente o anula el acto administrativo por irregularidades de tal
magnitud que lo invalida. Su fundamento es, claramente, la ilegalidad o
inconstitucionalidad de la medida administrativa, pues nunca puede ser apoyado
en razones de conveniencia. ii) administrativa, mediante la revocatoria directa
de la decisión administrativa. En esta situación, la autoridad que expidió el
acto o su superior jerárquico lo deja sin efectos mediante un acto posterior
plenamente motivado y con base en las tres causales consagradas en el artículo
69 del Código Contencioso Administrativo, dentro de las cuales se encuentra la
manifiesta oposición a Como puede advertirse, la revocatoria directa por
causa de la ilegalidad o inconstitucionalidad del acto administrativo
básicamente se diferencia de la figura del decaimiento de la decisión
administrativa por el momento en que se presenta la irregularidad, pues
mientras la primera sucede como consecuencia de una invalidez originaria, esto
es, cuando al momento de expedirse el acto administrativo se contradijo la ley
o 10. Conforme a lo anterior, es claro que el
procedimiento para debatir la procedencia de la revocatoria directa o la
posible pérdida de fuerza ejecutoria por decaimiento del acto administrativo
debe adelantarse, en primer lugar, ante las mismas autoridades administrativas
y, muy excepcionalmente, ante las autoridades judiciales. En efecto, la revocatoria directa de los actos
administrativos generales procede de oficio o a petición de parte, en cualquier
tiempo a menos que cualquier persona lo hubiere demandado y el juez competente
se hubiere pronunciado sobre la admisión de la demanda (artículo 71 del Código
Contencioso Administrativo). Por su parte, la revocatoria directa de los actos
administrativos que hubieren creado o reconocido una situación jurídica o un
derecho particular procede a petición de parte y no de oficio2, pues
en este caso es necesario que la administración utilice la acción de lesividad
o demanda de su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativa dentro de los dos años siguientes a la fecha de su expedición
(artículo 136, numeral 7º, de la misma codificación). De todas maneras, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 72 del estatuto administrativo, el acto
administrativo que resuelve una solicitud de revocatoria directa no revive
términos ni es susceptible de ejercicio de las acciones contencioso administrativas.
11. Ahora, en relación con la pérdida de fuerza
ejecutoria del acto administrativo por desaparición de los fundamentos de
derecho que lo sustentaban, la jurisprudencia3. y la doctrina
especializada4 han dicho reiteradamente que opera ipso iure, esto
es, que no requiere ser declarada ni en sede administrativa ni mucho menos en
sede judicial, pues, incluso, no puede solicitarse al juez contencioso
administrativo porque no existe una acción autónoma que lo permita (recuérdese
que el decaimiento del acto administrativo no constituye causal de nulidad del
mismo5). Su análisis puede hacerse en la vía judicial, de manera
excepcional, cuando, por ejemplo, para evitar la ejecución forzosa se interpone
la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria, o cuando se pretende la ejecución
de un acto administrativo que ha perdido su fuerza ejecutoria, en ejercicio de
la acción constitucional de cumplimiento regulada en Sin embargo, pueden presentarse situaciones en las
que un acto administrativo sigue proyectando todos sus efectos jurídicos sin
que necesariamente sea impuesta su ejecutoria por vía forzosa o mediante el
ejercicio de un proceso judicial o administrativo, tal es el caso precisamente
de una sanción disciplinaria que figura en la base de datos de la misma
autoridad que la expidió y que para hacerla efectiva no se ha requerido más que
la firmeza del acto administrativo. En ese caso, sería imposible formular
excepción de pérdida de fuerza ejecutoria y tampoco podría iniciarse la acción
de cumplimiento cuando su naturaleza está dirigida a obtener exactamente lo
contrario: el cumplimiento de un deber jurídico ordenado en un acto
administrativo; en esas situaciones, entonces, nada impide que el administrado
eleve un derecho de petición a la administración para que ella profiera una
orden de retiro de la base de datos de la sanción hacia el futuro. En efecto,
el hecho de que el decaimiento del acto administrativo no necesita su
declaratoria no significa que no pueda ser constatado por la autoridad
administrativa que lo profirió y, de este modo, tenga plenas facultades para
analizar si efectivamente los fundamentos de derecho del mismo han
desaparecido. 12. El análisis efectuado permite a Empero, si el accionante no pretende discutir la
validez del acto administrativo y, por consiguiente, no procedería ni la
revocatoria directa ni la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
sino que busca la declaratoria de decaimiento del acto administrativo
sancionador para que sea retirada la inhabilidad que producirá efectos
jurídicos por varios años más y ésta solicitud no ha sido formalmente resuelta
por Para 13. En este orden de ideas, para Cumplido así este requisito de procedibilidad de la
acción de tutela, pasa Condición de la inmediatez 14. En abundante y reiterada jurisprudencia, Así, 15. En el caso sometido a consideración de Afectación de derechos fundamentales 16. El accionante pretende el amparo de sus derechos
al debido proceso y al ejercicio del poder político. Para En relación con el derecho al debido proceso
consagrado en el artículo 29 de 17. De igual manera, en reiterada jurisprudencia,
esta Corporación11 ha dicho que el derecho a la participación en la
conformación, ejercicio y control del poder político que lleva implícito los
derechos a elegir y ser elegidos y a acceder a la función pública mediante el
desempeño de funciones y cargos públicos, consagrado en el artículo 40
superior, es de naturaleza fundamental y de aplicación inmediata y que, por
esas razones, puede ser protegido por vía de la acción de tutela. Sin duda, esa
relevancia especial de estos derechos se origina en la particular importancia
que tienen para el Estado Democrático, pues además de que es una manifestación
de la libertad individual de los ciudadanos, su ejercicio contribuye a la
construcción de una sociedad democrática y pluralista12. Así las cosas, Aplicación del principio de favorabilidad en
sanciones disciplinarias en firme 18. Como es bien sabido, desde hace muchos años se
discute si el fundamento de la potestad sancionadora es el ius punendi del
Estado o la potestad ejecutiva de la administración, pues aquella surge de la
relación de sujeción especial del servidor público y busca mantener la
disciplina interna de la organización estatal. No obstante, en desarrollo de
las normas constitucionales que plasman las garantías del debido proceso tanto
en las actuaciones judiciales como en las administrativas, se ha concluido que
en el derecho administrativo sancionador debe otorgarse el mayor número de
garantías posible acorde con la naturaleza de dicha actuación. Esto explica
entonces, que muchos de los Tribunales Constitucionales hubieren concluido que
los principios que inspiran el derecho penal se aplican, en algunas ocasiones,
con matices y, en otras de manera íntegra, al derecho sancionador. Así, por
ejemplo, el Tribunal Constitucional Español13 ha concluido que los
principios propios del derecho penal como la tipicidad se "relajarían o
debilitarían" en el derecho administrativo sancionador, pero otros como el
principio del non bis in idem se aplicarían plenamente. Por su parte, el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos14, en sentencia del 21 de febrero de
1984, caso Ozturk, dijo que una muestra clara de que el derecho administrativo
sancionador y el derecho penal surgen del huís punendi del Estado, es la
aplicación de las corrientes actuales de despenalización de ciertas conductas
para convertirlas en infracciones de índole administrativa, de ahí que, para
efectos de las garantías aplicables, no deben existir diferencias sustanciales
entre las infracciones penales y las administrativas. A su turno, esta Corporación ha sostenido que si bien
es cierto "en el derecho administrativo sancionador son aplicables mutatis
mutandi las garantías superiores que rigen en materia penal"15,
también lo es que, por su especial naturaleza y objetivos propios, la sanción
disciplinaria no está sometida al mismo grado de rigurosidad en la aplicación
de garantías que la que se exige cuando se impone la sanción penal. Así, por
ejemplo, Como puede advertirse, entonces, la aplicación de las
garantías consagradas en el artículo 29 de 19. Ahora bien, en cuanto a la aplicación del
principio de favorabilidad en el proceso administrativo sancionador y,
específicamente, en la sanción disciplinaria, la jurisprudencia constitucional17
ha sido unánime en sostener que debe aplicarse con el mismo grado de exigencia
que en el proceso penal. Así, por ejemplo, en la sentencia T-233 de "En el terreno disciplinario, el principio de
favorabilidad es también obligatorio, toda vez que la actuación correspondiente
culmina con una decisión en torno a la responsabilidad del incriminado y a la
aplicabilidad de una sanción por la conducta imputada. Entonces, si la
autoridad encargada de resolver sobre un proceso disciplinario desconoce la
norma favorable, atendiendo tan sólo al tiempo de vigencia de la ley, vulnera
el debido proceso". Posteriormente, 20. Pero además de que la aplicación del principio de
favorabilidad en el proceso disciplinario había sido bastante clara en la
jurisprudencia constitucional, en la actualidad no se discute19,
pues el artículo 14 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) lo regula
así: "En materia disciplinaria la ley permisiva o
favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva
o desfavorable. Este principio rige también para quien esté cumpliendo la
sanción, salvo lo dispuesto en Es evidente, en consecuencia, no sólo que la ley
exigió la aplicación del principio de favorabilidad en el derecho administrativo
disciplinario, sino también que lo impuso tanto en el proceso de formación del
acto sancionador como en su ejecución, esto es, en el proceso disciplinario, en
la sanción y en su cumplimiento. En efecto, este principio de obligatoria y
prevalente observancia (artículo 21 del Código Disciplinario Único) es
exigible, de un lado, en el desarrollo del proceso administrativo
disciplinario, como lo había sido inicialmente con la regulación prevista en 21. Sin duda, la nueva normativa disciplinaria
permite superar la discusión tanto de si el principio de favorabilidad se
aplica en esa materia, como si éste debe interpretarse de la misma manera que
se aplica en el derecho penal, esto es, para procesos en curso y para sanciones
ejecutoriadas. En efecto, recordemos que el artículo 44 de "En materia penal la ley favorable o permisiva
prefiere en los juicios a la odiosa o restrictiva, aun cuando aquella sea
posterior al tiempo en que se cometió el delito. Esta regla favorece a los reos condenados que estén
sufriendo su condena" De esta forma, el principio de favorabilidad se
convierte en una regla de excepción tanto a la vigencia de las leyes en el
tiempo, como a la cosa juzgada penal y a la fuerza ejecutoria del acto administrativo
sancionador. En cuanto a lo primero, es claro que, por regla general, la ley
rige hacia el futuro, por lo que únicamente debe aplicarse a los supuestos de
hechos y situaciones que sucedieron a partir del momento en que fue promulgada.
Y, en cuanto a lo segundo, es natural que una vez se halle en firme la
sentencia condenatoria penal o el acto administrativo adquiera firmeza, no sean
modificados o revocados por una nueva ley. 22. Conforme a lo anterior, la favorabilidad en el
derecho sancionador del Estado, penal o disciplinario, es un principio
orientador para el operador jurídico no de la interpretación de la ley, sino de
la escogencia de la ley aplicable al caso cuando hay sucesión de leyes en el
tiempo. Por lo tanto, este principio se aplicará teniendo en cuenta dos
parámetros: El primero, el de la retroactividad de una ley más
benigna, según el cual: i) si después de cometido un hecho típico surge otra
ley con menor pena o sanción, se aplicará esta última, aun cuando el caso se
encuentre definitivamente juzgado; ii) si después de cometido el delito o la
falta disciplinaria entra en vigencia una nueva ley que hace desaparecer el
tipo penal o la falta reprochada, debe aplicarse la norma más favorable, aun
cuando el caso se encuentre definitivamente terminado. De esta forma, la ley
favorable se aplica aun en contra de la cosa juzgada, pues el principio de
favorabilidad hace prevalecer la libertad y los derechos inherentes a ella
sobre la seguridad jurídica que ampara la firmeza de la sentencia y del acto
administrativo sancionador. Y, el segundo, el de la ultractividad de la ley más
benigna, según el cual una ley benéfica derogada continúa aplicándose respecto
de la ley posterior más gravosa. Sobre el fundamento y justificación
constitucional de esta regla, 23. Visto lo anterior, Tal y como se deduce de las decisiones del 10 de
junio de 2004 de Veamos, el artículo 126 de En igual sentido, el inciso segundo del artículo 292
de De igual manera, el artículo 48 de Posteriormente, el artículo 49 de 24. Las transcripciones realizadas en precedencia
muestran que, efectivamente, el fundamento de derecho de la sanción impuesta
fue el artículo 48 de No obstante la discusión de si debía o no aplicarse
la excepción de inconstitucionalidad del artículo 48 de 24. Ahora bien, tres años después de que hubieran
quedado en firme los actos administrativos sancionadores, el parágrafo 3º del
artículo 1º de "Prohibiciones relativas a los cónyuges,
compañeros permanentes y parientes de concejales de municipios de cuarta,
quinta y sexta categoría. Tratándose de concejales de municipios de cuarta,
quinta y sexta categoría, las prohibiciones establecidas en el presente
artículo [entre otras, la prohibición para los concejales para designar parientes
hasta en el cuarto grado de consanguinidad] se aplicarán únicamente para los
cónyuges o compañeros permanentes y parientes hasta el segundo grado de
consanguinidad, primero de afinidad o único civil". Como el municipio de Distracción ( 25. Además de lo anterior, cabe recordar que, en la
actualidad, no existe en ningún municipio la prohibición para que los
concejales designen, por ejemplo personero de la localidad, a una persona
vinculada en cuarto grado de consanguinidad con un concejal. Recuérdese que el
inciso primero del artículo 1º de "Prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros
permanentes y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y
distritales; concejales municipales y distritales. Los cónyuges o compañeros
permanentes, y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de
afinidad y primero civil de los gobernadores, diputados, alcaldes
municipales y distritales y concejales municipales y distritales, no podrán ser
miembros de juntas o consejos directivos de entidades del sector central o
descentralizados del correspondiente departamento, distrito o municipio, ni
miembros de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales,
auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o
municipio". Después de estudiar la validez constitucional de esa
disposición, 26. En consecuencia, para En este orden de ideas, se probó la existencia del
decaimiento del acto administrativo o desaparición de su fundamento de derecho,
el cual tiene efectos hacia el futuro y no afecta la validez del acto por todo
el tiempo de existencia, pues atañe a situaciones presentadas con posterioridad
al nacimiento del acto y se ubican en su ejecutoria, por lo que es necesario
acceder a la protección constitucional solicitada y ordenar el retiro de los
efectos de la sanción de inhabilidad por el término que faltare para completar
los once (11) años a que se refieren los actos sancionatorios. 27. En consideración con todo lo expuesto, se
concluye que procede el amparo definitivo de los derechos al debido proceso
administrativo y a ejercer cargos públicos del accionante, por lo que se
confirmará la sentencia del 9 de julio de 2008, proferida por III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de julio de 2008, proferida por SEGUNDO: Por
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en
NOTAS PIE DE PÀGINA: 1. Bielsa, Rafael. Derecho
Administrativo. Tomo II. Sexta Edición. Editorial La ley. Buenos Aires. 1980.
Página 124. 2. En relación con la justificación
constitucional de la facultad de la administración para no revocar libremente
sus propios actos y, por el contrario, serle exigible el respeto por el acto
propio cuando se trata de actos de contenido particular y la necesidad de
proteger la estabilidad y permanencia de situaciones preexistentes, puede
verse, entre otros doctrinantes, a García de Enterría, Eduardo y Fernández
Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. Decimotercera edición.
Editorial Thomson Civitas. Madrid. 2006 3. Al respecto: Sentencias del 8 de
mayo de 2008, expediente 00487- 4. Pueden consultarse, entre otros,
Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Parte Especial. 1ª
edición colombiana 1998. Editorial Biblioteca Jurídica Dite.1998; Bielsa,
Rafael. Derecho Administrativo. Tomo II. Sexta Edición. Editorial La ley.
Buenos Aires. 1980. 5. En este sentido, pueden
consultarse las sentencias del 30 de enero de 2004, expediente 6. En este sentido: entre muchísimas
otras, ver sentencias SU 961 de 1999, T-335 de 2007, T-331 de 2007, T-696 de
2007 y T-588 de 2007. 7. Véanse las sentencias T-315 de
2005, T-01 de 1992, SU-961 de 1999, T- 461 de 2001, T-105 2002, T-173 de 2002,
T-728 de 2003, T-728 de 2003, T-764 de 2003 y T-802 de 2004, entre otras. 8. En ese sentido, pueden consultarse
las sentencias T-108 de 2003, T-458 de 1998, T-007 de 1992, SU-111 de 1997,
T-1140 de 2005 y T-116 de 2007, entre otras. 9. Entre muchas otras, consúltense
las sentencias T-442 de 1992, T-1005 de 2006, T-048 de 2008, T-982 de 2004,
T-208 de 2008, T-600 de 2007, T-103 de 2006 y T-1162 de 2005. 10. Sentencia C-383 de 2000. 11. Al respecto, pueden verse las
sentencias T-003 de 1992, T-294 de 1994, C-145 de 1995, C-194 de 1995, T-235 de
1998, T-502 de 2003 y T-1005 de 2006. 12. La sentencia C-952 de 2001.M.P.
Álvaro Tafur Gálvis explicó la naturaleza del derecho al ejercicio del poder
político así: "El derecho político en mención ha sido reconocido como
fundamental y de aplicación inmediata en el texto constitucional (CP, arts. 40
y 85), dado el desarrollo que permite alcanzar, no sólo en el patrimonio
jurídico-político de los ciudadanos, sino también en la estructura
filosófico-política del Estado, al hacer efectivo el principio constitucional
de la participación ciudadana (C.P., art. 1o.). No obstante, es posible
someterlo a limitaciones en aras de la defensa y garantía del interés general,
como sucede para efectos del señalamiento de las condiciones de ingreso al
ejercicio de un cargo o función públicos" 13. Consultamos al respecto las
sentencias 137 del 21 de julio de 1997, 151 del 29 de septiembre de 1997 y 113
del 29 de septiembre de 2008. En este sentido, es bastante completo el estudio
realizado por García de Enterría, Eduardo y Fernández Tomás-Ramón. Curso de
Derecho Administrativo I. Decimotercera edición. Editorial Thomson Civitas.
Madrid. 2006. Páginas 171 y siguientes. 14. Esta referencia se obtuvo de
Parada Vásquez, José Ramón. Enciclopedia Jurídica Básica. Tomo IV. Editorial
Civitas. Madrid. 1995. Página 6059. 15. Sentencia C-475 de 16. Sentencia C-860 de 17. Al respecto, pueden consultarse, entre
otras, las sentencias T-438 de 1992, T-037 de 1995, T-655 de 2002, T-465 de
1998, C-391 de 2002, C-343 de 2006. 18. Sentencia T-465 de 19. El artículo 15 de 20. Sentencia C-181 de 21. Sentencia C-903 de |