SENTENCIA T-555/08
VIA DE HECHO JUDICIAL-Doctrina
constitucional
VIA DE HECHO JUDICIAL-Desconocimiento del
ordenamiento jurídico
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES POR VIA DE HECHO-Requisitos de procedencia
PERDIDA DE INVESTIDURA-Naturaleza y
objetivos
PERDIDA DE INVESTIDURA-Causales
PERDIDA DE INVESTIDURA-Carácter
disciplinario
CONGRESISTA-Incompatibilidades
INCOMPATIBILIDADES DEL CONGRESISTA-Alcance
CONSEJO DE ESTADO-Interpretación sobre
indebida destinación de dineros públicos
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA Y
RECURSO DE REVISION
DEBIDO PROCESO Y VIA DE HECHO EN
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISITA-Inexistencia por
aplicación de la ley vigente al momento del trámite judicial correspondiente
VIA DE HECHO POR DEFECTO SUSTANTIVO EN
SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE PERDIDA DE INVESTIDURA-No se incurrió por
cuanto la decisión se fundó en una norma evidentemente aplicable
CONSEJO DE ESTADO-No incurrió en vía de
hecho por defecto fáctico
CONSEJO DE ESTADO-Reconocimiento que la
causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos
es independiente de cualquier tipo penal
Referencia: expediente T-1799586
Acción de
tutela interpuesta por Luís Alfonso hoyos Aristizabal
por intermedio de apoderada contra la sala plena de lo contencioso
administrativo del consejo de estado.
Magistrado ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, d. c., veintinueve (29) de mayo
de dos mil ocho (2008).
La Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
JAIME ARAÚJO RENTERÍA, MANUEL JOSÉ CEPEDA y JAIME CORDOBA TRIVIÑO, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Que pone fin al trámite de revisión de
la sentencia proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado de 31 de agosto de 2007 y a la sentencia
de la Sección Primera de la misma Corporación de 15 de noviembre de 2007.
I. LOS ANTECEDENTES.
Funda la parte actora, el petitum de su escrito tutelar en los hechos que a
continuación se sintetizan:
1. Los hechos.
Afirma el accionante por conducto de su
apoderada que ante solicitud de Francisco Joel Ángel Gómez, el Consejo de Estado
en sentencia de 8 de agosto de 2001, decretó la pérdida de su investidura como
Senador de la República, con fundamento en la causal de "indebida
destinación de dineros públicos".
Indica la apoderada del actor que la
decisión que se acusa se tomó con base en un hecho nuevo que no había sido
alegado por el actor en la demanda ni en oportunidad procesal alguna. Dicho
"hecho nuevo" consistió en que no se solicitó autorización a la Junta
de Personal (no especifica de que entidad) para que una funcionaria de la
Unidad de Trabajo Legislativo pudiese laborar por fuera de las dependencias del
Congreso.
Contra dicha sentencia, se presentó
recurso extraordinario de revisión, de acuerdo con las causales que a
continuación se enuncian: (i) Falta al debido proceso, consagrado en el literal
a del artículo 17 de la ley 144 de 1994, por cuanto se aplicó indebidamente el
artículo 385 de la ley 5º de 1992, haberse desconocido el artículo 388 ibidem y por falta de congruencia de la sentencia. (ii)
Nulidad originada en la sentencia al haberse pretermitido toda una instancia,
causal consagrada en el numeral 6º del artículo 188 del C.C.A. en concordancia
con el canon 140 instrumental civil. (iii) Vía de hecho por defecto sustantivo
de la sentencia, y (iv) violación del derecho de defensa, en los términos del
literal b del artículo 17 de la ley 144 de 1994.
Por su parte, la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia a través de providencia de 10 de mayo de 2004, precluyó por atipicidad de la conducta la investigación
iniciada contra el aquí accionante por los mismos hechos con los que se decretó
la pérdida de investidura.
Se resumen en los que siguen, los
cargos que le imputa el escrito tutelar a las decisiones proferidas por el
Consejo de Estado. En efecto, indica la parte actora que se configura un
defecto sustantivo al aplicarse indebidamente el artículo 385 de la ley 5º de
1992 y desconocer el artículo 388 ibidem, así como el
principio de máxima taxatividad legal.
Igualmente, plantea que se aplicó –sin
poder hacerlo- una analogía in malam partem, incurriendo en un grave error de interpretación
normativa.
De otro lado asegura que se produjo un
defecto procedimental, porque las sentencias de pérdida de investidura y de
revisión se sustentan en hechos que no constituyeron el fundamento de la
acusación y porque se pretermitió el trámite de toda una instancia.
Finalmente, imputa un defecto fáctico
al valorar arbitrariamente las pruebas contenidas en los documentos expedidos
por el Jefe de la División de Personal de la Cámara de Representantes y por el
Jefe de la División de Recursos Humanos del Senado de la República, al igual
que la declaración del señor Diego Molano Aponte. En ese mismo orden, considera
que se inadvirtió en la sentencia de revisión toda la valoración probatoria que
hiciere la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
2. Las pretensiones.
En la solicitud de tutela, el señor
Luís Alfonso Hoyos Aristizabal, por intermedio de
apoderada constituida en legal forma promovió recurso de amparo contra la Sala
Plena del Consejo de Estado y especialmente contra las decisiones proferidas
por esa Corporación el 8 de agosto de 2001 y el 10 de octubre de 2006
reclamando la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al
debido proceso (Art. 29 C.N.) y el derecho a ser elegido (Art. 40 C.N). Al
mismo tiempo y como colofón de lo anterior, solicita que se deje sin ningún
efecto la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado de 10 de octubre de
2006 que negó la prosperidad del recurso especial de revisión formulado contra
la sentencia de 8 de agosto de 2001, mediante la cual se decretó la pérdida de
investidura del Ex - Congresista señor Luís Alfonso Hoyos Aristizabal.
3. La intervención de la autoridad
judicial accionada.
Por auto de 3 de agosto de 2007 se
admitió el recurso de amparo, (folio 114 c.p)
disponiéndose la notificación de los Consejeros de Estado para que, si a bien
lo tuvieren ejercieran su derecho de defensa.
Notificado en debida forma el extremo
pasivo de la litis (folios 114-122), nada dijeron los
Magistrados integrantes de la Corporación accionada para oponerse o allanarse a
las pretensiones contenidas en el escrito tutelar.
4. Pruebas practicadas por la Corte
Constitucional
4.1 Por encontrar
necesario para establecer la vulneración de los derechos invocados, aplicando
los principios de prevalecía del derecho sustancial, celeridad y economía
procesal, mediante auto de 28 de abril de 200, se solicitó, por intermedio de
la Secretaría General de ésta Corporación, al Consejo Nacional Electoral que
allegara e informara a éste Despacho de :
·
Copia del Acto administrativo mediante el cual se declaró la elección
del Señor Luís Alfonso Hoyos Aristizabal como Senador
de la República para el periodo 1994-1998 y se expidió la respectiva credencial.
·
¿Informar si el Consejo Nacional Electoral como consecuencia de la
perdida de investidura de congresista del señor Luís Alfonso Hoyos Aristizabal, emitió o expidió algún acto administrativo? En
caso afirmativo, remitir a éste despacho judicial el respectivo acto
administrativo.
4.2 Mediante informe de 7
de mayo del presente año, la Secretaria General de ésta Corte comunica que el
auto de fecha 28 de abril de 2008 fue notificado a través del Estado No 094 y
que dentro del plazo otorgado por el auto en mención no se " recibió
comunicación alguna”
4.3 Sin embargo, y de
manera extemporánea, el 12 de mayo fue recibida en la Secretaria de la Corte
Constitucional , escrito remitido por el Consejo Nacional Electoral donde se
remite copia auténtica de la resolución 091 de 1994 " Por la cual se
declara la elección de Senadores de la República y se ordena expedir las
correspondientes credenciales" . También se informa que respecto de la
pérdida de la investidura del demandante en tutela, el Consejo Nacional Electoral
no ha emitido acto administrativo alguno.
II DECISIONES JUDICIALES QUE SE
REVISAN.
1. Sentencia de primera instancia.
Mediante providencia de 31 de agosto de
2007, la Sección Quinta de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de
Estado, declaró improcedente la acción de tutela deprecada. Señaló el mentado
pronunciamiento que en este caso la acción de tutela no resultaba siquiera
procedente. Argumentó para el efecto que las decisiones emanadas de la
jurisdicción, por fuera de los recursos que la ley ha previsto para
controvertirlas no pueden, bajo ningún supuesto ser materia de nuevo examen.
Además, por seguridad jurídica y por
respeto al debido proceso no se puede permitir la interinidad de los dictados
de los jueces ni mucho menos, el uso de la acción de tutela como instancia
última de revisión de los procesos legalmente concluidos.
En tal virtud, se rechazó por
improcedente la solicitud de amparo deprecada.
2. La impugnación.
Contra la sentencia dictada en primer grado,
se recurrió la decisión por la parte actora. Luego de que la apoderada del
accionante reiterara en el memorial contentivo del recurso, las razones
esgrimidas en el escrito tutelar, motivó su inconformidad con la sentencia de
primera instancia en dos argumentos fundamentales.
El primero, cuando manifiesta que la
Corte Constitucional al estudiar la procedencia de la tutela excepcionalmente
contra providencias que decidan un recurso especial de revisión ha aceptado que
ello resulta viable, siempre y cuando se cumplan los siguientes presupuestos
fundamentales: (i) que el actor no cuente con otro medio de defensa judicial;
(ii) que se haya acudido al recurso especial de revisión para controvertir la
decisión de pérdida de investidura y (iii) que los cargos formulados en dicho
recurso coincidan con los utilizados en la acción de tutela.
El segundo argumento sobre el cual se
edifica la impugnación deriva de que el Consejo de Estado al desatar la acción
de tutela no estudió todos y cada uno de los cargos que motivaron la solicitud
de amparo, tornándose la sentencia injusta y caprichosa.
3. Sentencia de segunda instancia.
La Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió sobre la impugnación
interpuesta a través de sentencia de noviembre 15 de 2007. En dicho proveído,
confirmó íntegramente la sentencia de la primera instancia, con fundamento en
los mismos argumentos que se utilizaron en la decisión de la primera instancia.
III. PRUEBAS RELEVANTES ARRIMADAS A LA ACTUACION.
Se tuvieron como tales, entre otras las
siguientes:
a.
Poder para actuar en el trámite de la presente acción de tutela.
b.
Copia auténtica de la sentencia de 10 de octubre de 2006 y de sus
salvamentos de voto en 101 folios.
c.
Copia del expediente de revisión de pérdida de investidura, en 286
folios.
d.
Copia de la providencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema
de Justicia de 10 de marzo de 2004, que calificó el sumario precluyendo
la investigación adelantada contra el señor Luís Alfonso Hoyos Aristizabal, en 42 folios
e.
Copia del expediente del proceso de pérdida de investidura del ex –
Senador Luís Alfonso Hoyos Arstizabal, en 792 folios.
IV. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES.
1. La competencia.
De conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones
judiciales mencionadas en precedencia.
2. El asunto bajo revisión.
Se demanda por el señor Luís Alfonso
Hoyos Aristizabal, a través de apoderado constituido
en legal forma, la protección de los derechos al debido proceso y la garantía
política a ser elegido, para que, en consecuencia, se dejen sin efecto la
sentencia dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado de 10 de octubre de
2006 mediante la cual se negó la prosperidad del recurso especial de revisión
formulado contra la sentencia de 8 de agosto de 2001, que a su vez decretó la
pérdida de investidura del Ex – Congresista que aquí funge como accionante.
De la lectura del expediente que ahora
ocupa la atención de la Sala se encuentra como problema jurídico a resolver, el
de si las razones que motivaron la sentencia del Consejo de Estado a declarar
impróspero el recurso extraordinario de revisión frente a la sentencia que decretó
la pérdida de investidura del Ex - Senador Hoyos Aristizabal,
con fundamento en la causal de "indebida destinación de dineros
públicos", constituye o no una vía de hecho judicial.
Habida cuenta de lo anterior, para
resolver el problema jurídico planteado en este caso, la Sala analizará: (i) la
doctrina constitucional establecida por esta Corporación sobre la vía de hecho
judicial; (ii) El instituto de la pérdida de investidura de los Congresistas.
Alcance de las causales previstas en el artículo 183 numerales 1º y 4º de la
Constitución. (iii) Finalmente, abordará la Corte el estudio del
caso concreto.
3. Doctrina constitucional sobre la vía
de hecho judicial.
En la sentencia T-381 de 20041,
esta Sala hizo una exposición sobre la doctrina constitucional de la vía de
hecho judicial. Al respecto, expresó:
"La Corte en reiteradas ocasiones
ha sostenido que la acción de tutela es improcedente contra providencias judiciales,
a menos que se configure una vía de hecho, esto es que el funcionario judicial
haya incurrido en algún defecto relevante en su actuación2. Esta
circunstancia determina la excepcionalidad de la tutela contra providencias
judiciales, razón por la cual se han señalado una serie de límites estrictos
que deben ser atendidos cuando se pretenda invocar la protección por el juez
constitucional3.
Este ha sido el criterio
jurisprudencial adoptado por la Corte desde sus primeras decisiones, en
particular desde la sentencia C-543 de 1992, en cuya parte motiva la
Corporación estableció que en aquellos casos en los cuales se evidencie una
actuación de hecho por cuenta de una autoridad judicial, la acción de tutela
procederá como mecanismo de protección judicial4.
Para esta Corporación, cuando se
incurre en una vía de hecho se desfigura la función judicial y violan derechos
fundamentales de quienes acuden ante el juez en procura de una pronta y
cumplida justicia, con lo cual se quebrante la juridicidad que impone el Estado
democrático y constitucional.5
Al admitir la acción de tutela por vía
de hecho se establece la posibilidad para que el juez constitucional corrija
los yerros judiciales abusivos que hayan comprometido los principios, valores y
derechos fundamentales6. Esto es así, en cuanto "en un Estado
Social de Derecho como el nuestro, sustentado en la eficacia de los derechos y
de las libertades públicas de las personas, los jueces en sus decisiones deben
someterse al principio de legalidad. Apartarse de los parámetros que dicho
principio les demarca para ajustar su actuación, podría concluir en decisiones
arbitrarias y caprichosas que permitirían a los jueces constitucionales
erigidos en jueces de tutela entrar a revisarlas en aspectos sustanciales, a
fin de constatar la existencia de situaciones irregulares configuradoras de una
vía de hecho, dentro de los términos y requisitos establecidos en la
jurisprudencia reiterada de esta Corte"7.
(…) aunque se establezca como principio
la improcedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales, para
privilegiar principios y derechos superiores tales como la autonomía,
imparcialidad e idoneidad de los jueces, la cosa juzgada, la vigencia de un
orden justo, la seguridad jurídica y la prevalecía y protección real del
derecho sustancial (CP, artículo 228), de todas formas tal principio admite
excepciones que, en vez de desdibujar los postulados antes enunciados, tienden
a su consagración, en la medida en que permiten atacar errores protuberantes de
los jueces, (…)Por ende, la admisión de la tutela en estos casos juega un papel
armonizador de las relaciones político sociales inherentes al Estado
Constitucional y salvaguardan derechos fundamentales como son el debido
proceso, el acceso a la administración de justicia, la igualdad y la tutela
judicial efectiva dentro del marco del Estado Social de Derecho8.
Con tales propósitos, la Corte tiene
identificados cuatro defectos que pueden conducir al juez a incurrir en una vía
de hecho, por los cuales se admite la interposición de la acción de tutela
contra decisiones judiciales. Ellos son:
1) Defecto sustantivo si la decisión
impugnada se funda en una norma evidentemente inaplicable
2) Defecto fáctico si resulta
incuestionable que el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión9
3) Defecto orgánico si el
funcionario judicial que profirió la decisión carece, en forma absoluta, de
competencia para hacerlo
4) Defecto procedimental si el juez
actuó completamente por fuera del procedimiento establecido10. Así
entonces, para que el juez de tutela pueda conferir el amparo constitucional
contra una sentencia judicial, debe fundar su decisión en uno, al menos, de los
cuatro defectos señalados.
(…)
Una exigencia adicional para admitir la
procedencia de la acción de tutela contra una decisión judicial, consiste en la
ocurrencia de una lesión o amenaza de lesión de un derecho fundamental por
parte del acto enjuiciado. Este requisito está consagrado en el artículo 86 de
la Constitución como principio general de procedencia de la acción de tutela.
Es del caso resaltar esta condición, en tanto "puede suceder que en un
proceso se produzca una vía de hecho como consecuencia de una alteración
mayúscula del orden jurídico que, no obstante, no amenaza o lesiona derecho
fundamental alguno. En estas circunstancias, pese a la alteración del orden
jurídico, la tutela no puede proceder. La Corte se ha pronunciado en este
sentido al afirmar que la vía de hecho se configura si y sólo si se produce una
operación material o un acto que superan el simple ámbito de la decisión y que
afecta un derecho constitucional fundamental"11. (Subrayas
fuera de texto).
Visto lo anterior se puede decir que
una vía de hecho se produce cuando el Juez que conoce de un caso, en forma
arbitraria y con fundamento en su única voluntad, actúa en franca y absoluta
desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico, vulnerando o amenazando
derechos fundamentales.
Adicionalmente a los cuatro tipos de
defectos judiciales presentados como los errores que pueden hacer que una
actuación judicial se configure como una vía de hecho, y con ocasión de ellos
deba ser revisada en sede de tutela, esta misma Corte, en sentencia SU-014 de
2001, planteó un posible quinto tipo de defecto en una actuación judicial y que
podría definirse como una vía de hecho por consecuencia. En dicha
providencia se señaló lo siguiente: "De presentarse una sentencia en la
que se verifique una vía de hecho por consecuencia, esto es,
que la decisión judicial se base en la apreciación de hechos o situaciones
jurídicas, en cuya determinación los órganos competentes hayan violado derechos
constitucionales, y que tenga como consecuencia un perjuicio iusfundamental, se impone, en aras de garantizar los fines
esenciales del Estado, su revisión. En caso de que no exista otro medio de
defensa judicial, no existe razón constitucional alguna para que no se pueda
acudir a la tutela". (Negrilla y subraya fuera del texto original).12
De lo señalado en líneas anteriores se
desprende, en conclusión, que existen dos requisitos que deben ser satisfechos
para que la solicitud de tutela de los derechos fundamentales deban prosperar,
aun en contra de providencias judiciales, estos son: (i) que el fallador de un
caso, en forma arbitraria y con fundamento únicamente en su voluntad, actúe en
franca y absoluta desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico y (ii)
que se vean vulnerados o amenazados derechos fundamentales.
4. El instituto de la pérdida de
investidura de los Congresistas. Alcance de las causales previstas en el
artículo 183 numerales 1º y 4º de la Constitución.
En la Asamblea Nacional Constituyente
se dio un amplio debate alrededor de la necesidad de fortalecer y depurar las
instituciones representativas, como requisito fundamental para la
revitalización del sistema democrático en el país. En este contexto se pensó en
la necesidad de establecer un estricto régimen de control sobre los
congresistas, diputados y concejales, esto es, sobre los miembros de las
corporaciones públicas.
Mas el Constituyente no se conformó con
establecer el mencionado régimen sino que consideró también necesario crear una
sanción especial para los integrantes de las corporaciones públicas,
consistente en la declaración de la pérdida de su investidura. Es decir, estimó
el Supremo Legislador que determinadas faltas de los representantes populares
exigían sanciones y procedimientos más severos y prontos que las acciones
disciplinarias a cargo de la Procuraduría o la sanción política que puede
imponer el votante, a través del retiro de su apoyo electoral a aquellos
mandatarios o partidos que no han estado a la altura de su compromiso con los
electores.
Si bien el debate que se presentó en la
Asamblea Nacional Constituyente acerca de la figura de la pérdida de
investidura giró en torno a la importancia de su aplicación a los Congresistas,
lo cierto es que lo manifestado al respecto se aplica a todos los integrantes
de las corporaciones públicas, pues, en la misma Carta se consideraron situaciones
en las que esta institución debía extenderse a todos los miembros de los
cuerpos colegiados13.
Importante es decir también, que el
trámite para adelantar una pérdida de investidura, como actuación procesal que
es, independientemente de su naturaleza, debe gobernarse por los principios en
que se inspira todo procedimiento indistintamente de su estirpe judicial,
policivo, electoral etc.
Ha manifestado esta Corporación al
respecto, en sentencia T-544 de 2004 que:
"Su finalidad es entonces,
dignificar y enaltecer la calidad de los representantes del pueblo en las
corporaciones públicas. Esta característica ha permitido a la Corte afirmar que
la pérdida de investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad
política que acarrea la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional,
que castiga la trasgresión al código de conducta intachable que los
congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político
de la investidura que ostentan, en aras del rescate del prestigio y de la
respetabilidad del Congreso14.
La jurisprudencia constitucional ha
reconocido que la pérdida de investidura se surte a través de un proceso
jurisdiccional, de carácter disciplinario, y que constituye una sanción
equiparable, por sus efectos y gravedad, a la destitución de los altos
funcionarios públicos15, que corresponde a un régimen de especial
disciplina exigido a los miembros del Congreso16. Ha expresado
igualmente que es una institución autónoma en relación con otros regímenes de
responsabilidad de los servidores públicos, sin que el adelantamiento de dos o
más procesos por la misma conducta comporte indefectiblemente la violación del
principio universal del non bis in ídem. Así por ejemplo, la ha distinguido del
proceso penal17 y del proceso electoral18. También
ha señalado que el proceso de pérdida de la investidura tiene un carácter
disciplinario, de muy especiales características, que sólo podrá adelantarse
por el Consejo de Estado19".
El proceso de pérdida de la investidura
debe surtirse con el pleno respeto y acatamiento de las instituciones que
conforman la garantía del debido proceso y del derecho de defensa de las
personas sujetas a investigación, pues según lo prescribe el artículo 29
superior, nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto
que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio".
Se ha dicho, también, que esta
institución cumple diversas funciones dentro del orden constitucional vigente.
Por un lado, es la herramienta mediante la cual el Constituyente buscó asegurar
el cumplimiento del Estatuto del Congresista. Así fue considerado en el seno de
la Asamblea Nacional Constituyente desde las primeras versiones que se
propusieron de esta figura.
En la exposición de motivos de la
ponencia para primer debate se dijo, "Fue unánime la Comisión en
considerar que el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de
interés quedaría incompleto y sería inane si no se estableciera la condigna sanción.
(…)"20
Segundo, al tratarse de un derecho
político de todo ciudadano, la pérdida de investidura constituye uno de los
mecanismos de la democracia participativa, en virtud del cual los ciudadanos
pueden ejercer directamente un control sobre los legisladores de acuerdo con
precisas causales de raigambre constitucional, encaminadas todas, a preservar
la integridad de la función de representación política encomendada al
parlamento21.
4.1 Violación al régimen de
incompatibilidades de acuerdo con la prohibición prevista en el numeral 2º del
artículo 180 superior.
Las incompatibilidades de los
congresistas, según la ley, son "todos los actos que no pueden realizar o
ejecutar los Congresistas durante el período de ejercicio de la función" (Ley
5ª de 1992, artículo 281). En varias ocasiones la jurisprudencia constitucional
se ha ocupado de precisar cuál es el sentido y alcance que tiene esta
institución jurídica, dentro del orden constitucional establecido por la Carta.
Al hacerlo, se ha procurado evidenciar la importancia política que ésta tiene
dentro de una democracia, en razón a que debe garantizar que el desempeño de la
función legislativa sea libre, autónomo e imparcial. Así por ejemplo, la
sentencia C-134 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) indicó lo siguiente:
"La Constitución Política de 1991,
consagró las bases esenciales de la función legislativa, precisando las
condiciones de elegibilidad, así como el régimen de inhabilidades,
incompatibilidades e incapacidades, etc., tendientes todas estas instituciones,
a asegurar la dignidad, la capacidad y la independencia de los Congresistas en
el ejercicio de sus funciones.
Fue este uno de los propósitos
fundamentales de los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente, los cuales
obedeciendo al clamor del pueblo, fortalecieron la Rama Legislativa del Poder
Público, en aras de devolver al Congreso su prestigio y dignidad, para lo cual
consagraron un exigente estatuto aplicable a los parlamentarios, en el cual se
fijan con precisión y claridad las reglas conforme a las cuales deben cumplir
la delicada función que la Constitución les encomienda.
Es así, como al referirse a las
incompatibilidades en el ejercicio del cargo, los Constituyentes Álvaro
Echeverry Uruburo, Hernando Yepes Arcila, Alfonso
Palacio Rudas, Luís Guillermo Nieto Roa y Arturo Mejía Borda, en la ponencia
para primer debate en plenaria, expresaron: ‘[Incompatibilidades en el
ejercicio del cargo.] Para este capítulo se contempló la necesidad de asegurar
que el congresista no utilice su poder e influencia sobre otras ramas del
sector público o sobre la comunidad en general para obtener privilegios
(tráfico de influencia). Además se consideró la búsqueda de mecanismos que
aseguren la dedicación y eficiencia del parlamentario en la labor legislativa.
También la inconveniencia de permitir que acumule un miembro del Congreso más
de un cargo de elección popular o desempeñe otras funciones oficiales, salvo
misiones específicas y transitorias’. (Gaceta Constitucional No. 79, 22 de mayo
de 1991.).
Así las cosas, el Constituyente del 91,
consagró expresamente en el artículo 180-1 la prohibición a los Congresistas de
‘Desempeñar cargo público o privado’, y en general para los servidores
públicos, preceptuó en el artículo 128 que ‘Nadie podrá desempeñar
simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que
provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga
parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la
ley.’
(…)
De ahí que las incompatibilidades
tengan como función primordial preservar la dignidad del servidor
público en el ejercicio de sus funciones, impidiéndole ejercer simultáneamente
actividades o cargos que eventualmente pueden llegar a entorpecer el normal desarrollo
de su gestión pública, en detrimento y perjuicio del interés general y de los
principios que orientan la función pública.
Así pues, en el caso concreto de los
congresistas, las incompatibilidades constituyen una pieza fundamental dentro del
ordenamiento de la Rama Legislativa, pues a través de ellas, se
establece con precisión la diferencia existente, entre el interés público, al
cual sirve el congresista, y su interés privado o personal. Por ello, el
Constituyente de 1991, en su sabiduría, consagró la prohibición contenida en el
artículo 180-"1.
Sobre el tema de las
incompatibilidades, ya había dicho en un sentido parecido la Corte
Constitucional en la Sentencia C – 349 de 1994, M.P., José Gregorio Hernández
Galindo, que aquellas suponen la imposibilidad jurídica de coexistencia de dos
actividades. Dada la situación concreta del actual ejercicio de un cargo -como
es el de congresista para el caso que nos ocupa- aquello que con la función
correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal asume
la forma de prohibición, de tal manera que, si en ella se incurre, el propio
ordenamiento contempla la imposición de sanciones que en su forma más estricta
llevan a la separación del empleo que se viene desempeñando. En nuestro sistema,
por ejemplo, la violación del régimen de incompatibilidades por parte de los
congresistas ocasiona la pérdida de la investidura (artículo 183, numeral 1°,
de la Constitución) y, además, en cuanto sea pertinente, está sujeta a la
imposición de las sanciones penales que la ley contempla.
En la misma providencia concretó aún
más el alcance de las incompatibilidades de los congresistas, así:
"El objetivo de estas normas es
muy claro: se trata de impedir que se confunda el interés privado del
congresista, directo o indirecto, con los intereses públicos; evitar que el
congresista pueda valerse de la influencia inherente a su función para derivar
cualquier tipo de provecho en nombre propio o ajeno.
"El señalamiento constitucional de
incompatibilidades implica necesariamente la consagración de límites y
excepciones a la actividad de la persona, la cual no estaría cobijada por ellos
si no fuera por el cargo que desempeña. Desde ese punto de vista comporta un
trato diferente al aplicable para los demás pero justificado en razón de los
superiores intereses públicos".
4.2 La causal denominada: indebida
destinación de dineros públicos.
Se halla la regulación de esta causal
de pérdida de investidura, por una parte en el artículo 183 numeral 4º de la
Constitución Política que advierte: "Los Congresistas perderán su
investidura:
(…)
4. Por indebida destinación de dineros
públicos"
De otro lado, en una idéntica
regulación, el numeral 4º del artículo 296 de la ley 5º de 1992, también se
refiere a dicha causal.
Ha dicho el máximo Tribunal de lo
Contencioso Administrativo en relación con el entendimiento del término
"dineros públicos" lo siguiente:
"El énfasis interpretativo de la
causal no ha de colocarse sobre la expresión "dineros públicos" sino
sobre la forma en que se puede llevar a cabo su correcta destinación. En
efecto, para la Sala, la indebida utilización de dineros públicos, puede
llevarse a cabo de dos formas diferentes, de manera directa o de manera
indirecta. Será directa cuando el congresista - con capacidad de ordenación del
gasto - dispone ilícitamente de recursos del erario, bien sea para obtener
finalidades particulares o para ordenar una destinación diferente a la
establecida en el Presupuesto para esos dineros públicos. Y se presentará la
destinación indirecta cuando a pesar de haber sido ordenado el gasto para el
objeto previsto en el respectivo Presupuesto, el congresista propicia con su
conducta una destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados.
Entonces, la Sala de acuerdo con el Ministerio Público, considera que la
indebida destinación de dineros públicos - aún entendida bajo el criterio
jurisprudencial exclusivamente monetario -, se configura no solamente cuando el
congresista, en ejercicio de su cargo, "traiciona, cambia o distorsiona
los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el
reglamento", utilizando, aplicando o destinando directa e
indebidamente los valores monetarios, sino también cuando utiliza intangibles o
contratos como instrumentos para desviar los dineros públicos a fines distintos
de los previstos en las disposiciones legales y reglamentarias"22.
En todo caso, constituye indebida
destinación de dineros públicos conforme a la jurisprudencia consolidada del
Consejo de Estado23: (a) La distorsión o el cambio de los fines o
cometidos estatales consagrados en la Constitución, ley o reglamento. (b) Cuando
los dineros públicos son utilizados para objeto, propósito o actividad que no
está autorizada. (c) Se da la causal, si los dineros son utilizados para
fines que sí están autorizados, pero diferentes para los que han sido
asignados. (d) Se destinan indebidamente los recursos cuando son utilizados en
materias prohibidas, innecesarias o injustificadas. (e) Cuando la finalidad que
se persigue es la de obtener incremento patrimonial personal o de terceros. (f)
la actividad por medio de la cual se pretende derivar un beneficio no
necesariamente económico a favor del congresista o de terceras personas. La
conexidad entre los hechos que se le atribuyan a un parlamentario y la
tipificación señalada, determina a juicio del Consejo de Estado, la ocurrencia
o no de la causal de indebida destinación de dineros públicos.
5. Caso concreto.
5.1 La parte actora, por intermedio
de procurador judicial demandó la protección de los derechos al debido proceso
y la garantía política a ser elegido, para que, en consecuencia, se deje sin
efecto la sentencia dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado de 10 de
octubre de 2006 mediante la cual se negó la prosperidad del recurso especial de
revisión formulado contra la sentencia de 8 de agosto de 2001, que a su vez
decretó la pérdida de investidura del Ex – Congresista señor Luís Alfonso
Hoyos.
Nótese entonces que corresponde a esta
Corporación determinar si la decisión objeto de censura merece o no los reparos
propios de una vía de hecho judicial.
Aunque, como se dijo en el acápite
respectivo la acción de tutela es procedente por excepción contra las
decisiones judiciales que constituyen vías de hecho, el juez de tutela no puede
convertirse en un funcionario de instancia en relación con las decisiones
adoptadas por la autoridad jurisdiccional accionada, pues en estos casos su
función se limita a determinar si se incurrió en un grosero y protuberante
error por desconocimiento de las normas sustanciales o procesales. Dicho de
otra forma, muy a pesar de que jurídicamente se pueda controvertir una
providencia jurisdiccional en sede de tutela, el juez constitucional no debe
conceder el amparo simplemente porque considere que su juicio o interpretación
deba predominar sobre el del funcionario judicial accionado, ya que, en virtud
de la autonomía de que goza éste último, la prosperidad de la acción de tutela
queda restringida para aquellos casos en que la decisión carezca de tal grado
de razonabilidad que no pueda predicarse ningún asidero en el derecho en
correlación con la realidad procesal; o sea, cuando se trata de una
manifestación del puro o antojadizo arbitrio del funcionario accionado.
5.2 Pues bien, en la situación de
marras la causal que se halló acreditada y que sirvió de fundamento para
decretar la pérdida de investidura fue la consistente en la indebida
destinación de dineros públicos, causal cuyo fundamento se encuentra en el
numeral 4º del artículo 183 superior.
Ciertamente, se agotó el único medio de
defensa judicial con que contaba el señor Hoyos Aristizabal,
pues en la oportunidad legal presentó recurso extraordinario de revisión contra
la providencia que lo despojó de su investidura de parlamentario.
Recordemos que, en cuanto a la
procedencia del recurso extraordinario especial de revisión, el artículo 17 de
la ley 144 de 1994 "por la cual se establece el procedimiento de pérdida
de la investidura de los congresistas" se establece:
"Son susceptibles del Recurso
Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años
siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya sido
levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en
el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, y por las siguientes:
a) Falta del debido proceso;
b) Violación del derecho de
defensa"
A su turno, el canon 188 numeral 6º del
C.C.A. prevé también, como causal de revisión: "Existir nulidad originada en
la sentencia que puso fin al proceso y contra las que no procede recurso".
Vistas así las cosas, solamente ante la
acreditación de una cualquiera de las causales anotadas procedería el
excepcional medio de impugnación.
En este caso, la sentencia atacada
obrante a folios 287-337 dedica a hacer un análisis separado de cada una de las
causales que se invocaran en el fundamento del recurso, con argumentos válidos
en nada desprovistos de motivación, lo que de contera supone, a lo menos, el
juicio y el soporte argumentativo de la sentencia proferida por la Sala Plena
del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Obsérvese que la providencia que
decidió sobre la impugnación y que declaró impróspero el recurso el 10 de
octubre de 2006 fue atacada por haber incurrido presuntamente en tres de los
vicios constitutivos de una vía de hecho: el defecto sustantivo, el
procedimental y el fáctico.
5.3 Del primero, motiva la imputación
el extremo activo de la litis, en el hecho de que se
aplicó indebidamente el artículo 385 de la ley 5º de 1992 y al mismo tiempo se
desconoció el artículo 388 ibidem, así como el
principio de máxima taxatividad legal.
Adviértase que, según el dicho de la
parte actora en el escrito tutelar, al señor Hoyos Aristizabal
se le despojó de su dignidad de Congresista por cuanto, según la demanda de
pérdida de investidura formulada por Francisco Ángel Gómez, "el Senador
Hoyos había autorizado el desplazamiento al exterior de la señora Martha
Cecilia Gómez Giraldo, quien era integrante de su Unidad de Trabajo Legislativo
en calidad de Asistente II, lo que indicaba que su trabajo era fundamentalmente
material y que debía cumplirse dentro del país; que la funcionaria estuvo fuera
del país desde el 25 de febrero de 1995 hasta el mes de julio de ese mismo año,
y que durante ese período de tiempo recibió, indebidamente los sueldos
correspondientes al cargo, ya que no se hallaba en territorio colombiano"
De la regulación que existe sobre la
planta de personal de los miembros de las Cámaras Legislativas, son varias las
disposiciones que al respecto contiene el Reglamento de esa Corporación y que
se encuentran previstas en la ley 5º de 1992, destacándose el capítulo III, por
contener las materias comunes a ambas cámaras en ese tópico.
Dispone al respecto
el artículo 385 de esa normativa:
"La vinculación laboral de los
empleados que conforman las plantas de personal creadas por esta Ley, se harán
por medio de resolución de nombramiento, expedida por la Mesa Directiva de la
Cámara de Representantes y del Director General en el Senado, respectivamente.
En los nombramientos tendrá prelación el personal que actualmente labora en
ambas Cámaras, siempre que cumplan con los requisitos exigidos para el
desempeño del cargo y no hayan sido indemnizados o pensionados, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 4a de 1992.
Los empleados de la planta de personal
señalados en el articulado de esta Ley prestarán sus servicios en las
dependencias donde fueron nombrados, o donde las necesidades del servicio así
lo exijan previo concepto de la Junta de Personal, pero no podrán
hacerlo en las oficinas de los Congresistas. La violación a lo aquí preceptuado
será causal de mala conducta, tanto del empleado, como del Director General del
Senado o del Director Administrativo de la Cámara, según el caso, quienes serán
sancionados con la pérdida de sus cargos". (Subrayado fuera de texto).
A su turno, el canon 388 ibidem, relativo a las Unidades de Trabajo Legislativo
(UTL) modificado por el artículo 1. De la Ley 186 de 1995. y
el artículo 1 de la Ley 868 de 2003 señala:
"Cada Congresista contará, para el
logro de una eficiente labor legislativa, con una Unidad de Trabajo a su
servicio, integrada por no más de 10 empleados y/o contratistas. Para la
provisión de estos cargos cada Congresista postulará, ante el Director
Administrativo, en el caso de la Cámara y ante el Director General o quien haga
sus veces, en el caso del Senado, el respectivo candidato para su libre
nombramiento y remoción o para su vinculación por contrato.
La Planta de Personal de cada Unidad de
Trabajo Legislativo de los Congresistas se conformará dentro de las
posibilidades que permite la combinación de rangos y nominaciones señalados en
este artículo a escogencia del respectivo Congresista. El valor del sueldo
mensual de dicha planta o Unidad de Trabajo no podrá sobrepasar el valor de 50
salarios mínimos legales mensuales para cada unidad.
Los cargos de la Unidad de Trabajo
Legislativo de los Congresistas tendrán la siguiente nomenclatura y escala de
remuneración:
Denominación
Salarios Mínimos
Asistente
I
Tres (3)
Asistente
II
Cuatro (4)
Asistente
III
Cinco (5)
Asistente
IV
Seis (6)
Asistente
V
Siete (7)
Asesor
I
Ocho (8)
Asesor
II
Nueve (9)
Asesor
III
Diez (10)
Asesor
IV
Once (11)
Asesor
V
Doce (12)
Asesor
VI
Trece (13)
Asesor
VII
Catorce (14)
Asesor
VIII
Quince (15)
(…)"
Según se invoca por la apoderada del
señor Hoyos Aristizabal, en el Congreso de la
República existen dos regímenes de empleados según la estabilidad laboral que
los arropa y según el lugar donde deben desempeñar sus funciones: uno, el de
los empleados directos de las Corporaciones; y otro, el de los miembros de las
Unidades Técnicas Legislativas, de suerte que la apreciación que hizo en su
momento el Consejo de Estado sobre la interpretación de las normas antes
reseñadas y el desconocimiento del postulado de la máxima taxatividad
legal riñe con el ordenamiento jurídico y en consecuencia se incidió por dicho
Colegiado en una vía de hecho.
Vale la pena sobre dicha imputación,
retomar lo sentado por el Consejo de Estado cuando revisó en este aspecto la
decisión por la vía del recurso de revisión:
"Sobre la aplicación de las
disposiciones normativas contenidas en los artículos 385 y 388 de la ley 5º de
1992, debe precisar la Sala que revisada la sentencia recurrida se
tiene que la interpretación y aplicación de los fundamentos normativos que se
citan, obedeció a una integración armónica de las normas que desarrollan las
figuras que en ellos se contienen sobre el régimen de administración de
personal del Senado de la República. En el marco normativo de la
sentencia se hace referencia a la ley 5º de 1992 que estableció una nueva
organización del Congreso, citando de manera especial los artículos 369, 381,
385 y 388. Sobre el artículo 385 se dice que reguló la vinculación e la nueva organización de los empleados que lo conforman,
dándole prelación al empleado que labora en ambas cámaras. Y, que en el
artículo 388 se creó la plante de personal de las unidades de trabajo
legislativo y se señaló la forma de provisión de cargos. A renglón seguido se
invoca el artículo 392 de la ley 5º de 1992 que autorizó al Senado para
establecer las funciones y requisitos de los cargos y los procedimientos
básicos" (Negrilla fuera de texto).
En este caso, es palmario que la
autoridad jurisdiccional atacada aplicó la disposición prevista en el artículo
385 de la ley 5º de 1992 a los ASISTENTES de la Unidad Técnica Legislativa en
cuanto que, dicha reglamentación no prevé que dada su condición de ASISTENTES y
no de asesores, puedan ser vinculados a través de contratos de prestación de
servicios, por tanto, -como lo dijese el Consejo de Estado- siendo
"empleados de la planta de personal sujetos al régimen de los servidores
de libre nombramiento y remoción –que es el caso de la señora Muñoz Giraldo-,
deben prestar sus servicios en las dependencias donde fueron nombrados o
donde las necesidades del servicio lo exijan." (Negrilla es
original del texto)24.
Todo lo anterior, denota, entonces, que
se hizo una interpretación armónica e integral de las normas que sobre el
particular gobiernan la materia en el mismo reglamento del Congreso previsto en
la ley 5º de 1992, al lado de lo dispuesto en la Resolución 237 de 16 de julio
de 1995, y que fuere expedida conforme a la autorización que se le hizo al
Senado de la República para establecer las funciones y requisitos de los cargos
y los procedimientos básicos consignada en la plurimencionada
ley 5º artículo 392.
Dispone la referida norma:
"Se entiende por empleo el
conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades establecidas por la
Constitución, la ley, el reglamento y las resoluciones d ela
Mesa Directiva del Senado o asignada por autoridad competente, para satisfacer
necesidades permanentes en la Corporación y que deban ser atendidas por una
persona natural".
A las claras se observa que lo que hizo
el Consejo de Estado, en punto al primer defecto que le atribuyó el accionante
en el libelo genitor, en nada se compadece con lo que resulta una
"aplicación indebida de un precepto legal" ora por subsumir el caso
en una norma evidentemente inaplicable ora por desconocer la norma cuyos
efectos jurídicos se debían atribuir a la situación que en su momento dispuso
el Juez natural para ello, en este caso el máximo Tribunal de lo contencioso
administrativo, pues acogió esa Colegiatura un criterio sistemático de interpretación
jurídica que a lo sumo, puede tener valoraciones o interpretaciones diversas,
pero jamás constituye una decisión caprichosa y violatoria del ordenamiento
jurídico como lo supone la realización de una vía de hecho.
Finalmente y en lo que al presunto
defecto sustantivo respecta, ha de decirse que no ignora la Sala que toda la
materia sancionatoria está gobernada por el principio de tipicidad y, a
diferencia de otras ramas del derecho, no es posible llenar la ausencia de una
disposición legal acudiendo a normas semejantes (analogía legis)
o incluso, con interpretaciones extensivas pues en tal caso, con toda certeza,
se lesionarían postulados como el de la seguridad jurídica y, fundamentalmente,
el derecho al debido proceso (artículo 29 C.N.).
Pero, con todo, aceptar el limitado
alcance que se le pretende dar a las disposiciones previstas en la ley 5º de
1992, equivaldría á enervar la eficacia jurídica de la causal de pérdida de
investidura que en su momento se halló probada, atendiendo circunstancias
meramente formales, que no se compadece con la transparente y acrisolada
gestión que se espera de quienes integran la rama legislativa del poder
público.
Así las cosas, concluye entonces esta
Corporación, que si bien el alcance que el Consejo de Estado le da a la causal
de indebida destinación de dineros públicos puede ser discutida jurídicamente
desde distintos ángulos, tal interpretación no puede ser concebida como un
ostensible quebrantamiento del orden jurídico o como la "invención de una
nueva causal" que constituya un defecto sustantivo, en detrimento del
principio de legalidad en la aplicación de sanciones que comprometen el
artículo 40 de la Carta. La consistente jurisprudencia de esa autoridad
judicial en la materia, la imposibilidad de percibir en tal interpretación una
manifiesta arbitrariedad jurídica, la interpretación semántica de la norma y la
separación de las interpretaciones propias del proceso penal de las específicas
del proceso pérdida de investidura, le impiden a esta Corte concluir que hubo
un análisis abiertamente irrazonable en las decisiones del Consejo de Estado
respecto de la figura, que comprometa fehacientemente los derechos
fundamentales a los que alude el actor. Por consiguiente, se desestima la
causal de vía de hecho invocada25.
5.4 Del segundo defecto, el
procedimental, imputado a la sentencia materia de estudio por ser aquella la
que presuntamente violentó derechos con categoría de fundamentales, varias
cosas tiene esta Sala por decir.
Plantea el escrito tutelar en relación
a este defecto, que hubo una incongruencia en la sentencia y que se pretermitió
una instancia.
5.4.1. La
incongruencia del fallo, no ha de perderse de vista, implica una evidente
ruptura del principio de identidad entre los hechos imputados y los juzgados
para quienes forman parte de un proceso, la afectación al principio de
contradicción y de su derecho de defensa. Puede configurar efectivamente una
vía de hecho, cuando con ocasión del desconocimiento del marco de referencia en
el que se adelantó un juicio, el resultado de la sentencia implique una
ostensible violación del derecho de defensa y de la buena fe de quien es
juzgado, por franca imposibilidad de controvertir las bases en las cuáles se
fundó la sentencia que le fue adversa26.
Al respecto, la jurisprudencia
constitucional ha considerado que la incongruencia constituye un defecto
procedimental que puede afectar significativamente derechos fundamentales
cuando:
"[S]subvierte completamente los
términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso, generando la
quiebra irremediable del principio de contradicción y del derecho de defensa.
En efecto, el proceso debe conservarse, desde su apertura hasta su culminación,
abierto y participativo, de modo que se asegure la
existencia del debate y de la contradicción - que le son consustanciales y que
son el presupuesto de una sentencia justa - sobre una base de lealtad y de
pleno conocimiento de sus extremos fundamentales. Es evidente que si la
sentencia o providencia judicial recae sobre materias no debatidas en el
proceso, ausentes de la relación jurídico-procesal trabada, la incongruencia,
además de sorprender a una de las partes, la coloca en situación de indefensión
que, de subsistir, pese a la interposición de los recursos, y con mayor razón
cuando éstos no caben o se han propuesto infructuosamente, se traduce
inexorablemente en la violación definitiva de su derecho de defensa"27.
5.4.2. De la
incongruencia, nada más carente de veracidad como que, de la lectura del
escrito que solicita la pérdida de investidura del señor Hoyos Aristizabal formulado por Francisco Joel Ángel López
visible a folios 601 a 609 del plenario, es lo cierto que el solicitante invocó
dos causales de pérdida de investidura: (i) violación al régimen de
inhabilidades e incompatibilidades (folio 604) y (ii) la indebida destinación
de dineros públicos (folio 605).
Y, en realidad la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia que declaró
la pérdida de investidura el 8 de agosto de 2001 (folios 951 a 1033), se
refirió a cada una de las causales en que se fundaba la solicitud, declarando
probada solamente la segunda de ellas y con lo que fue suficiente para resolver
disponiendo:
"PRIMERO: Decrétese la
pérdida de investidura del señor Luís Alfonso Hoyos Aristizabal.
SEGUNDO: Compúlsese por
la secretaría general, las copias pertinentes con destino a la Fiscalía General
de la Nación, conforme a lo expresado en la parte motiva de esta providencia y
para los fines allí expuestos"
5.4.3 También, con relación
al defecto de procedimiento, se alegó la pretermisión íntegra de una instancia,
lo que tuvo fundamento en una reproducción idéntica de las razones alegadas en
cuanto a la presunta "incongruencia del fallo", de suerte que, se
remite la Corte a lo dicho con relación a la inexistente violación del derecho
al debido proceso por la supuesta incongruencia de la sentencia.
5.5 Por último, pretenden atribuirle
a la decisión censurada las consecuencias jurídicas propias del defecto
fáctico, por cuanto, según el dicho del actor, se realizó una impropia
valoración de las pruebas.
5.5.1 Nótese sobre este
particular que lo que se censura es el ámbito más subjetivo de quienes ejercen
el sacerdocio de la justicia, esto es, el correspondiente a la valoración
probatoria, donde es finalmente la sana crítica del funcionario la que le
otorgará mayor o menor convicción a las pruebas que cumplan con los requisitos
de necesidad, oportunidad y pertinencia.
Será necesario, en aras a demostrar el
juicio que se tuvo en cuenta en ese punto, retomar algunos aspectos en cuanto a
lo que hizo en su momento la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado al darle el crédito correspondiente al material probatorio
arrimado dentro de la actuación de pérdida de investidura del señor Hoyos Aristizabal.
Pues bien, el Consejo de Estado en
dicho proceso, consideró como pruebas documentales, las relacionadas en la
sentencia de 8 de agosto de 2001 (folios 971 a 985) y en las testimoniales, se
escuchó en declaración, entre otros, a la señora Martha Cecilia Muñoz Giraldo,
Asistente Grado II del ex – senador Luís Fernando Hoyos y al señor Diego Andrés
Molano Aponte, en su calidad de Jefe de Asesores de la oficina del mentado ex –
parlamentario.
5.5.2 También censura el escrito
tutelar, la no apreciación por parte del Consejo de Estado de la sentencia
penal de la Corte Suprema de Justicia allegada al trámite del recurso
extraordinario especial de revisión (REER), de 10 de marzo de 2004 obrante a
folios 557 y ss y en la que fue absuelto el aquí
accionante de la comisión de conductas punibles.
Debe decirse porque es lo cierto, que
una cosa es la naturaleza inminentemente penal del asunto que juzgó el máximo
Tribunal de Casación al precluir la investigación
contra el señor Hoyos Aristizabal por los presuntos
delitos de peculado y falsedad ideológica en documento privado y otra, muy
distinta, la naturaleza sui generis que supone un proceso de pérdida de
investidura cuyo juzgamiento corresponde a una jurisdicción diferente: la contenciosa
administrativa, lo que implica no solo una apreciación diferente en cuanto a
los supuestos de hecho y de derecho que deben culminar ambos con una decisión
judicial, sino porque también de lo resuelto en un caso y otro se desprenden
distintas consecuencias en el mundo del derecho.
Ya esa diferenciación por ejemplo, la
había analizado la Sala Plena del Consejo de Estado cuando advirtió: "(...)
la indebida destinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni
mucho menos exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de
esos específicos dineros públicos por parte del Congresista, se realice en
forma ilícita, esto es, con trasgresión de los linderos del derecho penal. En
otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la
estructuración de dicha causal, que la conducta del Congresista sea
constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punible"(Subrayado
fuera de texto).
Finalmente, nada más claro para esta
Sala de Revisión que frente a este último defecto en que presuntamente incidió
la Sala Plena del Consejo de Estado al proferir la decisión atacada, no se ha
incurrido en una valoración arbitraria, ilícita o ilegal, sino su apreciación
respondió a la sana crítica de ese Tribunal, en la que se tuvieron como
derroteros los dictados de la lógica, la ciencia y la experiencia, criterios
todos muy diferentes de apreciación de la prueba como el de la tarifa legal y
el de la íntima convicción del juez.
5.6 Por todo lo anterior, se
confirmará la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 15 de noviembre de 2007,
considerando que su decisión no es constitutiva de una vía de hecho.
V. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: REANUDAR el
término para resolver la revisión, suspendido por esta Sala mediante Auto del
día 28 de abril de 2008.
Segundo: CONFIRMAR en todas sus
partes, la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 15 de noviembre de 2007,
dentro del trámite de la ACCION DE TUTELA iniciado por Luís Alfonso Hoyos Aristizabal por intermedio de apoderada contra la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Tercero: DAR por
secretaría cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la gaceta de la corte constitucional.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado ponente
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE EN COMISIÓN
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria general
NOTAS PIE DE PÀGINA
1. M.P. Jaime Araújo
Rentería.
2. En la sentencia T-539-02 MP: Clara
Inés Vargas Hernández, la Corte señaló que "la vía de hecho se consolida
en aquellos casos en los cuales el juez se desapodera de la función que constitucional,
legal y reglamentariamente le corresponde, para asumir mediante una decisión
judicial, una conducta arbitraria en forma superlativa".
3. Así por ejemplo, en la sentencia
T-008-98 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, se dijo: "3. La Corte Constitucional
ha entendido que la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales,
salvo que se trate de una vía de hecho que afecte derechos constitucionales
fundamentales y siempre que se cumplan los restantes requisitos de procedibilidad de la citada acción. En este sentido, la
tutela sólo habrá de proceder contra una vía de hecho judicial si no existe
ningún mecanismo ordinario de defensa o, si éste existe, a condición de que el
amparo constitucional resulte necesario para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable de carácter iusfundamental".
4. Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-539-00 MP: Clara Inés Vargas Hernández. En la
evolución jurisprudencial sobre la vía de hecho sobresalen por su importancia
las sentencias T-231-94, T-008-98 y T-1017-99 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz;
T-1031-01 y SU-132-02 MP: Álvaro Tafur Gálvis y
SU-159-02 MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
5. Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias T-784-00 MP: Vladimiro Naranjo Mesa y SU-132-02 MP: Álvaro Tafur Gálvis. Al respecto, la Corte ha afirmado que la vía de
hecho "constituye un abuso de poder, un comportamiento que se encuentra
desvinculado de fundamento normativo alguno, un acto que traduce la negación de
la naturaleza reglada de todo ejercicio del poder constituido. La vía de hecho
desconoce que en un Estado constitucional, a excepción del constituyente
originario, todos los poderes son limitados y que esos límites vienen impuestos
por la Carta Política y por la ley pues éstos desarrollan valores, principios y
derechos que circunscriben los ámbitos del poder y que determinan los espacios
correlativos de ejercicio de los derechos fundamentales"
6. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
T-094-97 MP: José Gregorio Hernández Galindo. En este sentido, en la Sentencia
T-1223-01 MP: Álvaro Tafur Gálvis, se dijo que
"desde la perspectiva de la vía de hecho judicial el amparo de tutela que
se otorga persigue corregir la arbitrariedad y el abuso del poder en que
incurre una autoridad judicial cuando profiere la decisión con desconocimiento
de los principios, valores y demás mandatos constitucionales, en cuanto a
partir de ello se genera una violación o amenaza de los derechos fundamentales
de las personas cobijadas por esa actuación".
7. Corte Constitucional. Sentencia T-1223-01
MP: Álvaro Tafur Gálvis.
8. Cfr. Corte
Constitucional. Sentencias T-231-94 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz y SU-132-02 MP:
Álvaro Tafur Gálvis.
9. Al respecto, esta Corporación ha
estimado que se incurre en vía de hecho por defecto fáctico cuando "resulta
incuestionable que el juez carece de apoyo probatorio que permita la aplicación
del supuesto legal en el que se sustenta la decisión" (Sent.
T-008-98 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz). Ha señalado igualmente que el defecto
fáctico puede presentarse en una dimensión omisiva o
en una dimensión positiva de la valoración de las pruebas que realice el
funcionario judicial. La primera "comprende las omisiones en la valoración
de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados
por el juez. La segunda, la dimensión positiva, abarca la valoración de pruebas
igualmente esenciales que el juzgador no puede apreciar, sin desconocer la
Constitución" (Sent. SU-159-02 MP: Manuel José
Cepeda Espinosa). También ha expresado que no todo vicio en la valoración
probatoria culmina en una vía de hecho. Por ello, la Sala reitera que sólo es
factible fundar una acción de tutela cuando se observa que la valoración
probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia es
manifiestamente arbitraria. Es la razón para exigir que el error en el juicio
valorativo de la prueba deba ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y
manifiesto y que tenga una incidencia directa en la decisión, pues el juez de
tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la evaluación
probatoria del juez de conocimiento. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencias
T-442-94 MP: Antonio Barrera Carbonell y SU-159-02 MP: Manuel José Cepeda
Espinosa). Igualmente, sobre este particular, en la sentencia SU-132-02 MP:
Álvaro Tafur Gálvis, se expresó que "Cabe
recordar que en la valoración probatoria efectuada por una autoridad judicial,
prima la autonomía e independencia del juez que la realiza. Lo que se rechaza
de la misma es el posible exceso en que se pueda llegar a incurrir, por un
ejercicio arbitrario de esa discrecionalidad. Esto es lógico, puesto que como
director del proceso, el juez de la causa es el que está llamado a determinar
la utilidad, pertinencia y procedencia del material probatorio, a través de
criterios objetivos y razonables, de manera que pueda formar su convencimiento
y sustentar la decisión final, utilizando las reglas de la sana crítica
(C.P.C., art. 187 y C.P.L., art. 61). El ejercicio de ese poder discrecional
sería arbitrario si la valoración probatoria fuese resultado de un manifiesto
juicio irrazonable, determinante de la decisión final".
10. Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-231-94, T-008-98 y T-1017-99 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz y
SU-132-02 MP: Álvaro Tafur Gálvis; T-405-02 MP:
Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras decisiones.
11. Ibídem.
12. Ver también sentencias T-472 de
2005 yT-053 de 2005 entre otras.
13. Sentencia Corte Constitucional
C-473 de 1997
14. Ver, Corte Constitucional.
Sentencias C-319/94 M.P. Hernando Herrera Vergara y C-247/95 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. En esta última, la Corte señaló que el ordenamiento consagra
reglas precisas, exigibles a los individuos que conforman las cámaras
legislativas, en garantía de su dedicación, probidad, imparcialidad, moralidad
y cumplimiento, los cuales son elementos que se preservan por la necesidad de
salvaguardar la institución de la pérdida de la investidura y de realizar los
postulados de la Carta Política.
15. Corte Constitucional. Sentencias
C-319/94 M.P. Hernando Herrera Vergara.
16. Corte Constitucional. Sentencias
C-247/95 M.P. José Gregorio Hernández; C-280/96 M.P. Alejandro Martinez Caballero y T-162/98 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
17. Ver, Corte Constitucional.
Sentencias C-319/94 M.P. Hernando Herrera Vergara y C-247/95 M.P. José Gregorio
Hernández.
18. Ver, Corte Constitucional.
Sentencias C-507/94 M.P. Jorge Arango Mejía y T-162/98 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
19. Ver, Corte Constitucional.
Sentencias C-319/94 M.P. Hernando Herrera Vergara; C-247/95 M.P. José Gregorio
Hernández; C-280/96 M.P. Alejandro Martinez
Caballero. En la última sentencia reseñada, la Corte declaró inexequible el
inciso segundo del numeral 2 del artículo 66 del anterior Código Disciplinario
Único –Ley 200/95, por medio del cual el legislador otorgaba competencia al
Procurador General de la Nación para adelantar investigaciones que culminaran
con la sanción de pérdida de la investidura, de competencia del Consejo de
Estado. Para la Corte, ese inciso violaba la Carta, pues, "en relación con
los congresistas, la pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional
disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado, por lo
cual no es supeditable a ningún tipo de
pronunciamiento, tal y como la Corte lo ha señalado –Sent.
C-037/96. La investigación no puede entonces ser atribuida al Procurador, pues
se estaría afectando la competencia investigativa y decisoria autónoma del
supremo tribunal de lo contencioso administrativo. En estos casos, la labor del
Procurador es la de emitir los correspondientes conceptos (CP art. 278 ord. 2º), pues en relación con la pérdida de investidura,
los congresistas gozan de fuero especial".
20. Ponencia sobre la rama legislativa
del poder público, presentada por lo delegatarios Álvaro Echeverri Uruburu, Hernando Yépez Arcila, Alfonso Palacio Rudas, Luís
Guillermo Nieto Roa, Arturo Mejía Borda. Gaceta Constitucional N°79, página 17
21. Corte Constitucional Sentencia SU –
1159 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda.
22. C.E. Sentencia AC-0101 de noviembre
de 2001. Consejera Ponente: Ligia López. Sentencia PI-032 del 30 de julio de
2002. Actor: Rubiel Orlando espinosa. Demandado Lorenzo Rivera Hernández.
Consejero Ponente: Jesús María Lemos.
23. Ver entre otras la Sentencia AC-
1250 de 2004. Consejero Ponente: Nicolás Pájaro.
24. Folio 314
25. Sentencia T-086 de 2007 M.P. Manuel
José Cepeda.
26. Sentencia ibidem
27. Corte Constitucional. Sentencia
T-231 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.