RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Tema: Debido Proceso

Acorde con el programa Gerencia Jurídica Pública Integral, del objetivo estructurante "Gestión pública efectiva y transparente" del Plan de Desarrollo "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor", la Dirección Jurídica Distrital elaboró el siguiente concepto sobre el debido proceso, el cual hace referencia expresa a las disposiciones constitucionales, legales y distritales que reglamentan el citado derecho, así como a diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, y algunos conceptos emitidos por la Secretaría General sobre el mismo tema.

2.1. Normatividad Constitucional

2.2. Normatividad Legal

3.1. Del proceso

3.2. Etapas del proceso

3.3. Objeto del proceso

3.4. Elementos del proceso

4.1. Antecedentes del debido proceso

4.2. Derecho al debido proceso

5.1. El Debido proceso como derecho fundamental.

La garantía del debido proceso está elevada por la Constitución Política Colombiana como uno un derecho fundamental de aplicación inmediata y, por ende, no consiste solamente en las posibilidades de defensa o en la oportunidad para interponer recursos, sino que exige el ajuste a las normas preexistentes al acto que se imputa; la competencia de la autoridad judicial o administrativa que orienta el proceso; la aplicación del principio de favorabilidad en materia penal; el derecho a una resolución que defina las cuestiones jurídicas planteadas sin dilaciones injustificadas; la ocasión de presentar pruebas y de controvertir las que se alleguen en contra y, desde luego, la plena observancia de las formas propias de cada proceso según sus características.

El debido proceso constituye una garantía para todo acto en el que se intente legítimamente imponer sanciones, cargas o castigos y, en consecuencia, crea una barrera al abuso del poder de sancionar, considerándose así en un principio rector de la actuación administrativa del Estado y no sólo una obligación exigida para los juicios criminales.

Uno de los motivados que llevó a la Dirección Jurídica Distrital – Subdirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, a elaborar el presente concepto unificador sobre el debido proceso, de una parte, es contribuir a minimizar la interposición de tutelas contra la Administración por inobservancia a los requisitos y formalidades inherentes a este principio, y por otra parte, a la aproximación de un documento que facilite la consulta de los profesionales del derecho en este tema y aportar a la meta de consolidar en un 100% el cuerpo de abogados institucional.

"Articulo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.

Articulo 85. Son de aplicación inmediata los derechos consagrados en los artículos 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 37 y 40".

"Artículo  3.  Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a las normas de esta parte primera. . (…).

De conformidad con el artículo 4 del Código Contencioso Administrativo, se entiende por actuación administrativa las acciones iniciadas en ejercicio del derecho de petición, bien sea a nivel general, particular, de información y de consulta.

Los artículos 5 y siguientes ibídem, señalan el procedimiento para ejercer este derecho y los términos a los que debe sujetarse el funcionario para resolver, teniendo en cuenta que la actuación administrativa tiene por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales a efecto de logra la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados.

El procedimiento administrativo, se puede definir como el camino o los pasos de carácter formal para la expedición de los actos en que se concreta una actuación que culmina con la expedición de un acto administrativa.

El proceso judicial es una exigencia constitucional para el desarrollo rogado de la jurisdicción, el cual sirve a la satisfacción de los intereses jurídicos socialmente relevantes, siendo el medio constitucionalmente instituido para ello. Según la función del momento a la que se hace referencia, el proceso tendrá diferente significado, encontrándose entre ellos:

- Un período constitucional, es decir, el debido proceso es el instrumento legal previsto para la tutela de los intereses legítimos de las personas.

- Una etapa dinámica o procesal, en donde el proceso tiene un contenido concreto, y se trata de un proceso específico, que es la coyuntura que posibilita el desarrollo de la función jurisdiccional.

En ese sentido, se puede entender el procedimiento como el conjunto de normas jurídicas generales que regulan los trámites, actos y resoluciones a través de los cuales los jueces y tribunales ejercitan su potestad jurisdiccional juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado.

Ahora bien, analizando el concepto de procedimiento frente al significado de proceso, cabe precisar, que esté es más complejo que el de procedimiento; toda vez que no siempre que hay procedimiento existe un proceso. La confusión entre ambos es histórica; pero el Derecho procesal se ocupa del proceso y no del procedimiento, ya que si se emplea el término procedimiento, posiblemente, se pueden presentar algunos inconvenientes, tales como: el término proceso no es exclusivo del derecho procesal, ni tampoco del ámbito jurídico; es una palabra que sólo se refiere a un aspecto formal o actividad externa, como es la elemental continuación de actos procesales, que incluye igualmente, las relaciones entre los sujetos intervinientes, las relaciones entre éstos y el objeto del proceso. El proceso, además, conlleva una finalidad, que es la terminación o justa composición del litigio, y para llegar a ella emplea el procedimiento como medio. Todo proceso implica la existencia de un procedimiento; pero puede que exista un procedimiento sin que haya proceso alguno.

El proceso, desde un punto de vista objetivo, es una serie gradual, progresiva y concatenada de actos jurídicos procesales, cumplidos por órganos predispuestos, y por particulares que intervienen voluntaria o coactivamente en él, de conformidad con las normas procesales, para la efectiva actuación del derecho sustantivo vigente, en el caso concreto planteado.

También desde un punto de vista objetivo puede afirmarse que el proceso es la secuencia de actividades, coordinadas entre si, que realizan los sujetos procesales (esenciales y eventuales) para lograr la efectiva actuación del derecho vigente en el caso concreto.

Las etapas del proceso están lógicamente concatenadas, cada una de las cuales tiene una determinada finalidad y se pueden agrupar en las siguientes:

3.2.1. Conocimiento del Juez. Tiene por finalidad dar a conocer al juez la existencia de un conflicto, de los antecedentes que le dieron origen y del interés jurídico que hace valer cada uno de los contendientes, esto es, de sus respectivas pretensiones; en definitiva, que se persigue obtener.

Hay un conjunto, o mejor, una serie de actos destinados a ese fin, esto es, hacerle conocer al juzgador la existencia de un conflicto, los motivos que lo causaron, los hechos ocurridos, según la versión que relata cada uno de los involucrados en la cuestión, que asumen en el proceso el rol de partes y la o las pretensiones que se fundan en ellos. Esto es así porque, en primer lugar, originariamente el juez ignora la existencia del conflicto y, por tanto, es necesario comunicárselo, y, en segundo lugar, no es posible adoptar una decisión imparcial sin previamente oír las razones de una y otra parte, según la particular versión de cada una de ellas. Así, al acto cumplido por el actor (demanda) seguirá ineludiblemente el que debe cumplir el juez, admitiéndolo (si reúne las exigencias legales), disponiendo el procedimiento por el que ha de tramitarse la causa y ordenando la citación y emplazamiento del demandado, quien, luego de realizarla, tendrá la oportunidad de contestar la demanda, admitiendo o resistiendo los hechos en que se funda la pretensión del actor.

3.2.2. Período probatorio. Una vez que el juez conoce el conflicto y sus antecedentes, cada parte necesita confirmar y probar que los hechos invocados por ella ocurrieron como los ha relatado y, es así porque ambas partes tienen igual derecho a que el juez les crea, pero esa creencia no puede tener fundamento solamente en los dichos de cada una, porque ellos, por regla, son contradictorios, y tampoco en aspectos puramente subjetivos del juez porque éstos no son controlables y, por lo tanto, no otorgan garantía de ser imparciales.

Esta etapa es necesaria pero no es imprescindible, ya que si cada una de las partes no contradice los hechos afirmados por la otra y el debate se centra sólo en el aspecto jurídico, nada hay que probar o confirmar.

3.2.3. Discusión. En esta etapa, las partes agotan el debate con el análisis y valoración de la prueba, si hubo controversia en los hechos y terminada la argumentación jurídica, aunque no hubiera habido contradicción fáctica, en ambos casos intentando convencer al juez que su pretensión es la que goza de amparo jurídico y, por consiguiente, la decisión debe serle favorable.

3.2.4. Decisión. Finalmente, hay una cuarta etapa en la que el juez, teniendo en cuenta los respectivos relatos de las partes, los elementos probatorios o confirmatorios aportados por ellas y los argumentos jurídicos esgrimidos por una y otra, ejerce la autoridad de que está investido y dicta la decisión que pone fin al conflicto, actuando el derecho en el caso concreto.

En ese sentido, la sentencia es un acto jurídico que integra las actuaciones, con el que culmina y le pone fin a un proceso. Es, por consiguiente un acto jurídico procesal que tiene, también, efectos sustanciales porque en él se actúa en derecho, esto es, se individualiza en este caso concreto, el mandato contenido, de manera general y abstracta, en la norma sustantiva.

El encadenamiento señalado, tanto de los actos procesales considerados en si mismos, como de las etapas que lo integran, no puede ser ni obviado ni modificado sin destruir el sistema. Así, el juez no puede ejercer el poder jurisdiccional en su faz decisoria sin que previamente se hayan agotado todas las etapas que integran lógicamente al proceso, esto es, que el actor haya ejercido real y efectivamente el poder de acción haciendo valer una pretensión, que el demandante haya tenido la oportunidad de ejercer el poder de excepción haciendo valer igualmente una pretensión, aunque de signo opuesto a la del accionante, que ambas partes hayan tenido la oportunidad de ofrecer y diligenciar prueba/s o, si se quiere, de aportar elementos confirmatorios de los hechos invocados por uno y otro como fundamento de sus respectivas pretensiones, estas actuaciones nos permiten establecer que el respeto por el debido proceso.

El objeto del proceso, entendido como materialidad y no como finalidad u objetivo, está constituido por la materia actuable, la "res iudicans", esto es, la cuestión o conflicto de intereses que le dio origen. La función jurisdiccional del Estado no se ejerce de manera preventiva, y esto por cuanto no tiene como misión impedir el nacimiento del conflicto, tampoco tiene la posibilidad de hacerlo, sino solucionarlo. Por consiguiente, para que se inicie un proceso judicial es menester que se afirme que ha ocurrido en la realidad un hecho o una conducta a la que el orden jurídico le atribuya una determinada consecuencia también jurídica, sosteniendo que esa ocurrencia es responsabilidad del adversario.

Sobre esas afirmaciones de hechos o conductas en las que fundan las partes sus respectivas pretensiones, recae toda la actividad procesal, ya que la actividad probatoria está dirigida a acreditar que tales hechos ocurrieron tal y como han sido invocados y descritos, en tanto la argumentación jurídica tiene como finalidad convencer al juez que de esos hechos se desprende la consecuencia jurídica que se afirma y, finalmente, la decisión jurisdiccional que, según sea la apreciación del juez acerca de la existencia o inexistencia de los hechos invocados, tendrá un determinado contenido, que dará lugar o rechazará la pretensión de una u otra de las partes.

El proceso contiene un elemento subjetivo que está constituido por los sujetos que intervienen en él, y que pueden ser esenciales o eventuales (juez, partes, testigos); un elemento objetivo, que son los actos procesales que se cumplen y conforman las actuaciones (demanda, notificación, comparecencia, proveídos, declaración, decisión), que son la objetivación de una conducta movida por una intencionalidad: la de cada una de las partes, obtener la satisfacción de su respectiva pretensión y la del juez, resolver la cuestión conforme a derecho. Por último, un elemento teleológico que es la finalidad para cuya obtención se realiza (resolución que actúa el derecho sustantivo). Para alcanzarla, cada etapa tiene una finalidad particular, que confluye a lograr el objetivo del proceso (la solución del conflicto).

Cada uno de los sujetos que interviene cumple un rol determinado, único, que no es intercambiable con el de los demás, es decir, el actor no puede cumplir el rol de juez, ni tampoco el de testigo, como tampoco el demandado puede cumplir el del actor o el de perito. De la misma manera, el juez no puede cumplir el rol de las partes o de sus defensores y, mucho menos, sustituirlos.

En el elemento subjetivo el juez ejerce las atribuciones y cumple las obligaciones que el orden jurídico le acuerda o le impone; las partes ejercen las facultades y cumplen las cargas que la norma procesal les otorga con la mira puesta en la idea objetiva común, de donde el entrecruzamiento de atribuciones, motivaciones, voluntades, facultades y cargas conforman la trama subjetiva del proceso.

El elemento objetivo está constituido por: a) Los actos jurídicos procesales vistos en su materialidad, con referencia a su estructura, modalidad y contenido, y b) Por las pretensiones hechas valer por las partes. El acto jurídico procesal tiene por fin inmediato crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas procesales. Es la norma procesal la que establece las formalidades que deben reunir para su validez y los efectos que producen en el proceso. Los elementos del acto procesal son el sujeto que lo cumple, el contenido, las formalidades y la finalidad.

El elemento teleológico está constituido por la finalidad que se pretende alcanzar. Según el punto de vista que se adopte esa finalidad es la sentencia, que es un acto de autoridad que dirime y pone fin definitivamente al conflicto conforme a derecho, o la aplicación de la ley, en el caso concreto planteado, por la violación de la norma, entendida ésta no desde un punto de vista filosófico u ontológico, sino la que emerge del orden jurídico. Así, debe entenderse por justa la conducta que se adecúa al mandato legal y es, por tanto, merecedora del amparo jurisdiccional.

Previas las anteriores precisiones, de manera sencilla, se puede definir el debido proceso como un principio jurídico procesal según el cual toda persona tiene derecho a ciertas garantías mínimas, tendientes a asegurar un resultado justo y equitativo dentro del mismo, a tener la oportunidad de ser oído, solicitar, presentar pruebas, controvertirlas y a hacer valer sus pretensiones legítimas en los distintos procesos, bien sea penal, administrativo, laboral, disciplinario, entre otros.

El Estado, por vía del Poder o Rama Judicial tiene el control y la decisión respecto de los conflictos que tengan que ver con la interpretación o violación de la ley, y si de dichos conflictos puede resultar sancionada o lesionada una persona en sus intereses, se hace necesario que toda sentencia judicial deba basarse en un proceso previo, legalmente tramitado, que garantice en igualdad las prerrogativas de todos los que actúen o tengan parte en el mismo, quedando por lo tanto prohibidas las sentencias dictadas sin un proceso previo.

Así las cosas, el debido proceso constituye un derecho fundamental de obligatorio cumplimiento y aplicación inmediata para la defensa de los derechos de los ciudadanos, sin distinción alguna, razón por la cual deben ser respetadas las formas propias del respectivo proceso. Lo anterior garantiza la transparencia de las actuaciones de las autoridades públicas y el agotamiento de las etapas previamente determinadas por el ordenamiento jurídico.

El Debido Proceso es una institución esencial dentro del derecho, ya que contiene las garantías necesarias para el derecho procesal. Es un derecho fundamental reconocido en el derecho Colombiano y en la mayoría de constituciones modernas.

En es(Sic) sentido, cabe recordar que la Constitución de 1991, consagra en su artículo 29 el debido proceso, señalando dentro de sus lineamientos que el mismo se aplicara a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, agregando que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa.

Así las cosas, el Debido Proceso es el pilar fundamental del derecho procesal y se expresa en la exigencia de unos procedimientos en los que debe respetarse un marco normativo mínimo en pro de la búsqueda de la verdad en la justicia social.

De otra parte, se puede predicar que el debido procero en la actuación administrativa, goza de los siguientes características:

- El derecho a obtener acceso a la justicia en donde toda persona pueda acceder a los órganos jurisdiccionales, cada vez que un interés suyo se vea afectado posiblemente por una conducta de otra persona, ya sea pública o privada.

- Derecho a la independencia del Juez ya que todas las personas tienen derecho a que la decisión se encuentre libre de toda intervención externa lo cual permite la independencia en el Juez para que no se encuentre influenciado por terceros para fallar de determinada manera.

- Derecho a la igualdad entre las partes intervinientes en el proceso para que reciban un trato igualitario en el desarrollo de sus pretensiones y deberes durante todo el transcurso del juicio.

- Derecho a un Juez imparcial, libre de todo interés en los resultados del juicio, a fin de evitar favorecer o desfavorecer a las partes que intervienen en él.

El derecho a la defensa que permite a las partes presentar pruebas y controvertirlas, con la certeza de que serán valoradas en la sentencia conforme a derecho y a la sana critica.

Sobre el particular, la Constitución Política de 1991, contiene una disposición del siguiente tenor:

"Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado...".

En concordancia con el artículo en cita, el Código Contencioso Administrativo, consagra y define los principios generales de las actuaciones administrativas referenciados en su artículo 3, a saber:

En virtud del principio de contradicción, los interesados tendrán oportunidad de conocer y de controvertir esas decisiones por los medios legales...".

Ahora bien, en relación con el cumplimiento de dichos principios el citado Código, enseña que estos se deben aplicar para resolver los asuntos que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento.

En ese sentido, manifiesta el último inciso del artículo 3 ibídem, "Las autoridades deberán observar estrictamente los principios consagrados en este artículo al expedir los reglamentos internos de que tratan los artículos 1º de la Ley 58 de 1982 y 32 de este código".

La Corte Constitucional ha emitido diversos pronunciamientos respecto del debido proceso, en diferentes materias, citando entre otras:

5.1. El debido proceso como derecho fundamental.

En la Sentencia T-339 de 1996 la Corte Constitucional al referirse al derecho del debido proceso como derecho fundamental, expresó:

"C. Derecho al Debido Proceso.

Esta Corporación se ha pronunciado sobre este derecho (art. 29 de la C. P.), concluyendo que el incumplimiento de las normas legales que rigen cada proceso administrativo o judicial genera una violación y un desconocimiento del mismo; así, el derecho al debido proceso es el conjunto de garantías que buscan asegurar a los interesados que han acudido a la administración pública o ante los jueces, una recta y cumplida decisión sobre sus derechos.

Así las cosas, toda actuación tanto de funcionarios judiciales como de autoridades administrativas, debe observar y respetar los procedimientos previamente establecidos para preservar las garantías que buscan proteger los derechos de quienes están involucrados en una situación o relación jurídica, cuando dicha actuación, en un caso concreto, podría conducir a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una sanción".

La Corte Constitucional igualmente se ha referido al derecho del debido proceso para las actuaciones judiciales y administrativas en los siguientes términos:

El debido proceso administrativo consiste en que los actos y actuaciones de las autoridades administrativas deben ajustarse no sólo al ordenamiento jurídico legal sino a los preceptos constitucionales. Se pretende garantizar el correcto ejercicio de la administración pública a través de la expedición de actos administrativos que no resulten arbitrarios y, por contera, contrarios a los principios del Estado de derecho. Ello en virtud de que "toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la garantía de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes"[ 1].

Sobre el debido proceso administrativo la Corte se ha manifestado en reiteradas oportunidades[ 2] y ha precisado que su cobertura se extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares y a los procesos que adelante la administración con el fin de garantizar la defensa de los ciudadanos. Conviene recordar lo que sobre el punto ha precisado esta Corporación:

"La garantía del debido proceso, plasmada en la Constitución colombiana como derecho fundamental de aplicación inmediata (artículo 85) y consignada, entre otras, en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 (artículos 10 y 11), en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre proclamada el mismo año (artículo XXVI) y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica, 1969, Artículos 8 y 9), no consiste solamente en las posibilidades de defensa o en la oportunidad para interponer recursos, como parece entenderlo el juzgado de primera instancia, sino que exige, además, como lo expresa el artículo 29 de la Carta, el ajuste a las normas preexistentes al acto que se imputa; la competencia de la autoridad judicial o administrativa que orienta el proceso; la aplicación del principio de favorabilidad en materia penal; el derecho a una resolución que defina las cuestiones jurídicas planteadas sin dilaciones injustificadas; la ocasión de presentar pruebas y de controvertir las que se alleguen en contra y, desde luego, la plena observancia de las formas propias de cada proceso según sus características"[ 3].

"El debido proceso constituye una garantía infranqueable para todo acto en el que se pretenda -legitimamente- imponer sanciones, cargas o castigos. Constituye un límite al abuso del poder de sancionar y con mayor razón, se considera un principio rector de la actuación administrativa del Estado y no sólo una obligación exigida a los juicios criminales" [ 4]

El debido proceso comprende un conjunto de principios, tales como el de legalidad, el del juez natural, el de favorabilidad en materia penal, el de presunción de inocencia y el derecho de defensa, los cuales constituyen verdaderos derechos fundamentales[ 5].

En efecto, si el administrado no está de acuerdo con una decisión de la administración que le afecte sus intereses tiene derecho a ejercer los recursos correspondientes con el fin de obtener que se revoque o modifique. (Corte constitucional, Sentencia 1021 de 2002)".

5.2. El debido proceso Administrativo²

En la Sentencia T-339 de 2010 la Corte Constitucional al referirse al debido proceso administrativo en la notificación de los actos administrativos, expresó:

"3.2.2.1. Debido Proceso administrativo. Importancia de la notificación de los actos administrativos de carácter particular.

15. Conforme al inciso primero del artículo 29 de la Constitución Política^[47], el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones, sean estas judiciales o administrativas.

Lo anterior quiere decir que, en todas las actuaciones, se deben respetar las garantías propias del derecho al debido proceso que se materializan, principalmente, en el derecho de defensa, de contradicción y controversia de la prueba, en el derecho de impugnación y en la garantía de publicidad de los actos administrativos.

16. En lo que hace a las actuaciones administrativas, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que el derecho fundamental al debido proceso se debe respetar, desde la etapa anterior a la expedición del acto administrativo, hasta las etapas finales de comunicación y de impugnación de la decisión.

Adicionalmente, esta Corporación ha reiterado, en numerosas oportunidades, que el debido proceso administrativo se refiere no sólo al respeto de garantías estrictamente procesales, sino también al respeto de los principios que guían la función pública como la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad.

17. En este contexto, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la adecuada notificación de los actos administrativos, de carácter particular, es una importante manifestación del derecho fundamental al debido proceso administrativo^[48].

Así, la notificación cumple una triple función dentro de la actuación administrativa, a saber: i) asegura el cumplimiento del principio de publicidad de la función pública pues mediante ella se pone en conocimiento de los interesados el contenido de las decisiones de la Administración; ii) garantiza el cumplimiento de las reglas del debido proceso en cuanto permite la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de contradicción y; finalmente iii) la adecuada notificación hace posible la efectividad de los principios de celeridad y eficacia de la función pública al delimitar el momento en el que empiezan a correr los términos de los recursos y de las acciones procedentes.

(...)

Por lo tanto, las decisiones administrativas no producen efecto legal alguno hasta tanto se encuentren debidamente notificadas^[52]. La notificación debe hacerse, en principio, de manera personal, sin perjuicio de que, de manera excepcional, el acto administrativo pueda notificarse por conducta concluyente cuando el interesado se pronuncie sobre su contenido aceptándolo, o cuando haga uso de los recursos legales, subsanando de esta manera las irregularidades que se hayan presentando en la notificación.

18.10. Sobre este tema, es necesario precisar que de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el artículo 48 del CCA, presenta un vacío pues no regula todas las formas en que puede presentarse la notificación por conducta concluyente. En efecto, en dicho artículo se establece que este tipo de notificación se produce cuando la parte interesada: i) está de acuerdo con la decisión adoptada o, ii) cuando interpone oportunamente los recursos legales; pero el artículo estudiado no contempla la situación en la que el interesado está en desacuerdo con el acto administrativo pero no ejerce en tiempo los recursos gubernativos procedentes.  Ante tal vacío, debe acudirse a al artículo 330 del Código de Procedimiento Civil, por mandato del artículo 267 del CCA^[53]. (...)".

La Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., ha emitido diversos pronunciamientos relacionados con el debido proceso, entre los cuales, se pueden citar:

6.1. En ese sentido, al resolver una solicitud de intervención en la actuación de cobro coactivo adelantado por la Dirección Distrital de Ejecuciones Fiscales³, expresó frente al debido proceso:

(...) "Cuales serán las actuaciones que adelantará esta dependencia en pro de garantizar el debido proceso y la transparencia de la actuación administrativa dentro del proceso de la referencia conforme a los hechos enunciados en esta comunicación."

... respecto de su solicitud consistente en que se determinen cuales serán las actuaciones que adelantará esta dependencia, en pro de garantizar el debido proceso y la transparencia de la actuación administrativa dentro del proceso de cobro coactivo, conforme a los hechos por usted expuestos, le manifestamos que el orden jurídico, no le permite al Señor Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., a quien va dirigida su petición, para intervenir en las actuaciones que solamente son facultativas a usted como particular, en defensa de su propio interés jurídico".

6.2. En ese mismo sentido, al resolver una solicitud de revocatoria directa⁴, declaró:

(...) "Manifiesta en su comunicación que con la decisión proferida se manifiesta una oposición a la Constitución Política y se le causa un agravio injustificado, causales que se encuentran contempladas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo.

En la Sentencia C-014 de 2004, MP. Jorge Córdova Triviño, la Corte Constitucional se pronuncia sobre la constitucionalidad de los artículos 123 y 125 parciales de la Ley 734 de 2002, condicionando las expresiones "sancionatorios" y "del sancionado" a las que hace referencia el artículo 122, y "sancionatorios" del artículo 122 e inciso primero del parágrafo del artículo 123, en el entendido que cuando se trata de faltas disciplinarias que constituyen violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, procede la revocatoria del fallo absolutorio y del archivo de la actuación.

- Hay lugar a ella de oficio o a petición del sancionado. Es decir, la autoridad disciplinaria puede disponerla por sí misma o a petición de la persona en quien recayó la sanción. De acuerdo con esto, la eventual víctima de la conducta por la cual se investigó al servidor público no podría solicitar la revocatoria del fallo.- El competente para revocar un fallo es el funcionario que lo profirió, su superior jerárquico o el Procurador General de la Nación. Este funcionario puede asumir directamente el conocimiento de una petición de revocatoria.

En el caso disciplinario, el artículo 123 de la Ley 734 de 2002 señala que los fallos sancionatorios podrán ser revocados por el funcionario que los hubiere proferido o por su superior funcional.

El artículo 3 del Código Contencioso Administrativo, con fundamento en el principio de celeridad, prevé que el retardo injustificado es causal de sanción disciplinaria, que se puede imponer de oficio o por queja del interesado, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda corresponder al funcionario.

De otra parte, el artículo 7° del Código Contencioso Administrativo, establece que la falta de atención a las peticiones, o el incumplimiento de los términos para resolver o contestar, constituirán causal de mala conducta para el funcionario y darán lugar a las sanciones correspondientes.

En concordancia con lo anterior, el artículo 6º de la Constitución de 1991 dispone que los servidores públicos serán responsables no solo por infringir la Constitución y las leyes sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Esta norma superior consagra una vinculación positiva de los servidores públicos a la Constitución y la ley, de manera que todas las actuaciones de la administración generarán responsabilidad si no se llevan a cabo con fundamento en la Carta Política y en la ley. Por tanto, es un mandato categórico el que todos los servidores públicos sin excepción actúen de conformidad con la Constitución y la ley.

Por su parte, el artículo 35 de la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único, consagra dentro de las prohibiciones del servidor público el "Omitir, retardar o no suministrar debida y oportuna respuesta a las peticiones respetuosas de los particulares o a solicitudes de las autoridades, así como retenerlas o enviarlas a destinatario diferente de aquel a quien corresponda su conocimiento".

Adicionalmente, el artículo 48 ídem consagra como falta gravísima dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo, mientras que el artículo 44 ibídem estipula que el servidor público está sometido entre otras, a la sanción de destitución e inhabilidad general para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima, determinando que habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por desatención elemental o violación manifiesta de las reglas de obligatorio cumplimiento.

La Corte Constitucional en la Sentencia C-917 de 2001, se pronunció sobre la responsabilidad penal y administrativa de los servidores públicos⁵, en los siguientes términos:

"Son distintas las órbitas en que se mueven la justicia ordinaria y la contenciosa administrativa, aunque en ambas jurisdicciones, el bien protegido está relacionado con el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Estos fines, según el artículo 2 de la Constitución, son: "Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y al vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares."

Concepto reiterado en la sentencia C-404 de 2001, al analizar la Corte la existencia de infracciones en materia disciplinaria incompletas y las normas penales en blanco. En esta sentencia se señaló : "Por lo tanto la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria.¹ Esta forma de definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los tipos en blanco, la Corte ha dicho esas descripciones penales son constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente." (M .P., doctor Gerardo Monroy Cabra)"

- El debido proceso es un principio procesal, consagrado en la Constitución Política de 1991 como uno de los derechos fundamentales de aplicación inmediata, según el cual toda persona tiene derecho a unas garantías mínimas, que le permitan asegurar un resultado justo y equitativo dentro del proceso. Este, conlleva una finalidad, que es la terminación o justa composición del litigio, y para llegar a ella emplea el procedimiento como medio, toda vez que un proceso implica la existencia de un procedimiento; pero puede que exista un procedimiento sin que haya proceso alguno.

- De conformidad con el artículo 2 de la Carta Política, que prevé que son fines esenciales del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, el debido proceso en materia administrativa se materializa a través del cumplimiento de la obligación de las autoridades administrativas de obedecer y aplicar la Constitución y la ley.

- El derecho a obtener acceso a la justicia en donde toda persona pueda acceder a los órganos jurisdiccionales, cada vez que un interés suyo se vea afectado por la conducta de otra persona, sea esta pública o privada.

- Es relevante recordar que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y en consecuencia, este involucra igualmente el derecho a la defensa que asegura a las partes la posibilidad de efectuar a lo largo de todo el proceso sus alegaciones, probarlas y controvertir las contrarias, con la seguridad de que serán valoradas en la sentencia conforme a derecho.

- El debido proceso debe velar por un procedimiento en el que se respete el derecho de defensa y de contradicción de todas aquellas personas que puedan resultar afectadas con la decisión administrativa. Así las cosas, el debido proceso en materia administrativa busca en su realización obtener una actuación administrativa justa sin lesionar a determinado particular.

Se busca también un equilibrio permanente en las relaciones surgidas del proceso y procedimiento administrativo, frente al derecho substancial y a los derechos fundamentales de las personas y la comunidad en general.

Ahora bien, la actuación administrativa se inicia en ejercicio del derecho de petición, bien sea a nivel general, particular, de información y de consulta, una vez recibidas estas peticiones, surgen las actuaciones que se debe realizar para garantizar el debido proceso en los términos previstos en la Constitución y el Código Contencioso Administrativo, que permitan a los intervinientes ejercer sus derechos, que por ende, no consiste solamente en las posibilidades de defensa o en la oportunidad para interponer recursos, sino que exige el ajuste a las normas preexistentes al acto que se imputa.

Atentamente,