RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

PROYECTO DE ACUERDO 033 DE 2012

"Por medio del cual se establece un subsidio de transporte a favor de estudiantes escolares y universitarios en el Distrito Capital"

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. OBJETO DEL PROYECTO

El presente proyecto de acuerdo tiene por objeto, crear un subsidio para que los estudiantes de las instituciones educativas del distrito capital inscritos en los niveles: preescolar, básica y media, y los estudiantes de instituciones de educación superior y técnica públicas de cualquier orden, puedan acceder a una tarifa diferencial en el pasaje del servicio de transporte público. De esta manera, lograremos avanzar en lo social en materia de trasporte público urbano, luego de alcanzar en diciembre pasado, el subsidio para la población capitalina con discapacidad.

II. JUSTIFICACION

Uno de los objetivos estructurantes del Plan de Desarrollo Bogotá Positiva es la ciudad de derechos que busca mejorar la calidad de vida de las personas a través del desarrollo de políticas públicas y acciones integrales que permitan la materialización de los derechos fundamentales. El derecho a movilizarse para acceder a la educación, a la recreación, al trabajo y a vivir la diversidad de la metrópoli, es uno de ellos. El Transporte público colectivo y masivo se convierte, entonces, en un factor de inclusión para la inmensa mayoría de los capitalinos; sin embargo, el alto costo de vida y la difícil situación económica de buena parte de la población, especialmente de los estratos 1 y 2, no permiten el goce pleno de estos derechos

De acuerdo con diversos estudios sobre costo y calidad de vida, "la carga financiera que representa el transporte para las familias se incrementa de manera inversamente proporcional a los ingresos que se tienen de acuerdo con el estrato socioeconómico. Así, para una familia de estrato uno, el transporte significa el 16% del total de sus ingresos; para los estratos dos y tres, 13% y

12%, respectivamente, mientras que para una de estrato 6 representa sólo el 6%"¹.

Una de las realidades que son determinantes cuando se considera la intención de establecer esta clase de subsidio al transporte para la población estudiantil está relacionada con las cifras de pobreza en nuestro país, las cuales según el último reporte del Departamento Nacional de Estadística (DANE) se ubica en un 37,2%, considerándose sin duda alguna en una de las más altas del continente, a pesar que en comparación de la anterior cifra oficial el porcentaje ascendía a 40,2%, lo cual ha significado la salida de la pobreza de más de un millón de colombianos.

Ahora bien, la actual cifra de pobreza está relacionado con que la nueva metodología establece que esta por encima de la línea de pobreza quien tenga unos ingresos mensuales mayores a ciento noventa mil pesos ($ 190.000), pero al realizar un análisis de los costos de transporte público para Bogotá se establece que dicho costo logra representar un porcentaje importante de los gastos de un bogotano promedio.

Es así como el transporte público al tener un costo promedio de mil cuatrocientos pesos ($1.400) por trayecto, es decir, que una persona que se vea en la necesidad de un doble trayecto necesariamente incurriría en un costo de aproximadamente de dos mil ochocientos pesos ($2.800), le representa un costo mensual total que asciende a ochenta y cuatro mil pesos ($ 84.000). Caso contrario pasa con el pasaje en el servicio de Transmilenio cuyo costo hoy asciende a mil setecientos cincuenta pesos ($ 1.750), lo cual en un doble trayecto asciende aproximadamente a tres mil cuatrocientos pesos ($ 3.400), con un costo mensual total del orden de ciento cinco mil pesos ($ 105.000).

De acuerdo a lo anterior, se encuentra que el costo del transporte representa mensualmente para el trayecto de aproximadamente dos mil ochocientos pesos ($2.800) el 44,2% y en el caso de Transmilenio representa el 53%, sobre el monto de los ciento noventa mil pesos ($ 190.000).

Se hace necesario entonces, que el costo o valor del transporte no sea demasiado alto para los usuarios de los medios de transporte público y que este costo sea todavía mucho menor para la población de menores recursos económicos. Ejemplo claro de ello es el de la Ciudad de Belo Horizonte (Brasil) en donde se muestra que es posible mejorar las condiciones de movilidad de las personas y además tener una reducción global en las tarifas. A pesar de que la integración tarifaria implica una disminución en el recaudo por pasajero (el pasajero que utiliza varios servicios paga menos), el incremento en el número de usuarios que se presentó en esa ciudad compensó esa pérdida, dejando en la primera etapa de la integración un incremento neto en el ingreso correspondiente al 8%). Esto se generó porque la reducción en la tarifa para los más pobres puede atraer a muchas personas que antes realizaban sus viajes a pie o se abstenían de realizarlos y ahora pueden al transporte público.

Consiente de esta situación, el Concejo de Bogotá en repetidas oportunidades ha mostrado su interés por desarrollar iniciativas que permitan reducir este flagelo, planteando una tarifa diferencial en el transporte masivo que facilite a todas aquellas personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, principalmente jóvenes estudiantes menores de 26 años, adultos mayores de 62 años y personas en condición de discapacidad, el acceso a sus sitios de estudio y/o trabajo, derechos fundamentales consagrados en la Carta Magna. Es así como en el periodo 2005 - 2007, se presentaron 5 proyectos, en el periodo 2008 - 2010 se presentaron 12 iniciativas. Estos proyectos de acuerdo, no tuvieron eco, especialmente por razones de competencia, así como también, por razones de impacto fiscal y financiación.

Cabe recordar, que en noviembre de 2010, mediante oficio dirigido a la Secretaria de Hacienda y suscrito por los Concejales Jaime Caicedo y Celio Nieves, se solicitó la apropiación de $76.054 millones de pesos para iniciar la implementación de la tarifa diferencial a los tres grupos poblacionales objetivo: $1754 millones para 5000 estudiantes que solicitaron transporte escolar para el 2010 anta la SED, sin ser atendidos por falta de recursos; $15.842 millones para todas las personas con discapacidad que usan actualmente el transporte colectivo y Transmilenio, en número de 44.155, según la ultima Encuesta de Movilidad del 2005, y $51.503 millones para los adultos mayores que usan actualmente el transporte en número de 191.392, según la misma encuesta. Esta proyección se

hizo para dos viajes diarios durante 299 días al año y una tarifa de $1500. La respuesta de la administración fue negativa por "falta de recursos".

En el 2011, la Administración Distrital, presentó a consideración del cabildo, el proyecto de acuerdo 269 de 2011, "Por medio del cual se establece un subsidio de transporte a favor de personas con discapacidad en el Distrito Capital", proyecto que fue respaldado por la Corporación tanto en Comisión Tercera Permanente de Hacienda y Crédito Público como en la Plenaria, lo que permitió que finalmente se convirtiera en el Acuerdo 484 de 2011.

Dicha iniciativa consideraba un descuento en la tarifa al usuario del 15% con una asignación máxima de hasta cincuenta (50) viajes mensuales. Este descuento sería cubierto con un subsidio otorgado con recursos del distrito para aproximadamente 188.000 beneficiarios de acuerdo con el registro de discapacidad de la Secretaría Distrital de Salud. La bancada del Polo Democrático Alternativo ha venido sosteniendo que el descuento debe ser del orden del 40%, por lo que se propusimos un incremento gradual cada año, propuesta que gracias al consenso entre la administración, los ponentes y los concejales de la comisión, finalmente acogida permitiendo que el subsidio quedara cubriendo un porcentaje de descuento sobre la tarifa al usuario del quince por ciento (15%) con un incremento anual de 5 puntos porcentuales, hasta llegar al 40% y una asignación máxima de hasta cincuenta (50) viajes mensuales.

Para el caso de los niños (as) y jóvenes, es de resaltar que la tarifa diferencial cumple un fin social muy importante, lo cual permitiría, que muchos más adolescentes llegaran a sus colegios y/o universidades, disminuyendo en un alto porcentaje la deserción escolar.

De otra parte, el Informe del Observatorio de Movilidad de Bogotá y la región de la Cámara de Comercio de Bogotá, ha señalado que "La estructuración tarifarla es el eje central en un proceso de integración del transporte público. Su adecuada planificación debe permitir el sostenimiento del sistema y el pago para todos los operadores, sin que requieran transferencias por parte del Estado ni incrementos significativos en la tarifa para los usuarios" traduce lo anterior que el sistema de integración del transporte tiene como finalidad ser un sistema más incluyente y equitativo para Bogotá.

Como ya se indicó, existen normas del orden nacional que expresamente señalan la posibilidad de establecer subsidios a favor de estudiantes, personas discapacitadas físicamente, de la tercera edad, como el artículo 3 de la Ley 105 de 1993.

La financiación de este tipo de subsidios ha sido estudiada en esta Corporación de diversas maneras. La Honorable Concejala Martha Ordóñez, en su ponencia al proyecto de Acuerdo 148 de 2010, expresó: "No obstante en que los porcentajes de descuento disminuyan, la tarifa a pagar para cubrir el subsidio representaría un menor valor, a un costo que pueda ser financiado vía presupuesto tal como ocurre en Madrid y Santiago de Chile. O también la posibilidad de un modelo combinado donde distrito vía presupuesto (para tarifa diferencial a estudiantes) y operadores privados vía tarifa (para adulto mayor y población en discapacidad).

En ese sentido una iniciativa como la de este proyecto, permiten un respaldo institucional a Transmilenio S.A. y al Alcalde Mayor para que pueda concretar mecanismos legítimos que permitan llegar a acuerdos que beneficien a los grupos poblacionales más vulnerables como estudiantes, adulto mayor y personas en condición de discapacidad".

Estadísticas de la población estudiantil

10 a 14 años. Según la base de datos del sistema Transmilenio, no se cuenta con la discriminación por nivel de escolaridad básica o media; sin embargo, y en aras de aproximarnos a una medición a este respecto se tomó como criterio dentro de la población estudiantil el rango de edad entre los 10 y 14 años de edad, como representativos para estudiantes del nivel básico (sexto a noveno grado), teniendo como resultado 14.216 pasajeros del sistema que representan el 2% del total de pasajeros de un día promedio.

15 a 19 años. En la base de datos que tiene el Sistema Transmilenio no se cuenta con la discriminación por nivel de escolaridad nivel medio; sin embargo y en aras de aproximarnos a una medición del número de pasajeros estudiantes del nivel medio, se tomó como criterio dentro de la población estudiantil el rango de edad entre los 15 y 19 años de edad, teniendo como resultado 28.431 pasajeros del sistema que representan el 4% del total de pasajeros en un día promedio.

20 a 24 años. En un día promedio en Transmilenio se transportan aproximadamente 71.078 estudiantes universitarios y de carreras técnicas, que representan un 10% del total de pasajeros de un día promedio, lo cual equivale a 145.000 viajes. ²

No en vano este es el grupo poblacional que más marchas y protestas ha efectuado para la implementación de una tarifa diferencial.

III. ASPECTOS JURIDICOS

El marco jurídico aplicable para reglamentar el presente acuerdo, se enmarca en la siguiente normatividad:

* Aspectos Constitucionales

La Constitución Política de Colombia en sus artículos 2 y 13 señala fines esenciales del estado y consagra derechos fundamentales relacionados con la asistencia que debe brindarse para que grupos de personas puedan acceder en igualdad de condiciones a la prestación de servicios que, o corresponde prestar al Estado, o corresponde a éste su regulación y dirección general para que particulares lo presten, como es el caso del transporte público.

Las siguientes son las disposiciones constitucionales aplicables al presente proyecto:

"ARTICULO  2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo".

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

…

ARTICULO  13.  Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan."

Del análisis del último inciso de la norma constitucional descrita en el artículo 13, se desprende claramente que el constituyente originario, al establecer protecciones especiales para ciertos grupos poblacionales autorizó a las autoridades a fijar lo que la jurisprudencia constitucional he denominado "acciones afirmativas", las cuales, legislativa y administrativamente pueden concretarse en medidas a favor de ciertas personas sin que exista la obligación de extender los beneficios a otros grupos poblacionales ni violación alguna al derecho fundamental a la igualdad.

Sobre el particular, la Corte Constitucional se ha pronunciado ya en los siguientes términos:

"En este sentido, tanto la "Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial", como la "Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer", reconocen la posibilidad de la discriminación positiva en ciertas condiciones. Esta última convención se expresa en los siguientes términos acerca de la materia:

"La adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará discriminación en la forma definida en la presente Convención, pero de ningún modo entrañará, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas; estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato."³

Por otro lado, es necesario traer a colación de igual forma el denominado principio de solidaridad establecido como un deber ciudadano tanto en el artículo 1 como en el 95 de la Constitución Nacional, al respecto la Corte ha indicado que:

"En su sentido más amplio, el principio de solidaridad implica el ejercicio de acciones o el desarrollo de actuaciones en beneficio de los demás y, en especial, del interés común que surge de la interrelación social del ser humano y representa la suma de intereses de la sociedad. Implica, entonces, un deber de colaboración que refleja la concepción social del Estado y la materialización del interés del conglomerado. La Corte Constitucional ha definido este principio como "aquella comunidad de intereses, sentimientos y aspiraciones, de la cual emana, como consecuencia natural y obvia, un acuerdo de mutua ayuda y una responsabilidad compartida para el cumplimiento de los fines propuestos: la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas"]. En su sentido más específico, el principio de solidaridad  implica un deber jurídico que, generalmente, impone el legislador a un individuo para favorecer a un grupo determinado de personas, sin que exista necesaria y directa contraprestación. Así, esta Corporación ha dicho que el principio de solidaridad puede manifestarse de tres formas:

…son tres las manifestaciones del principio de solidaridad social: (i) como una pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar los individuos en ciertas situaciones, (ii) un criterio de interpretación en el análisis de acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenacen vulnerar derechos fundamentales y (iii) un límite a los derechos propios"⁴

En vista de lo anterior, bajo este principio de solidaridad, de nuevo es totalmente legítimo y válido que las administraciones establezcan medidas diferenciales a favor de personas con protecciones especiales y que necesitan mayores garantías para el acceso a su derecho, implicando que la ciudadanía y las autoridades deben en sus actuaciones tener como eje transversal el principio de solidaridad a manera de pauta comportamental, criterio de interpretación de las decisiones y límite a los derechos propios.

* Aspectos Legales

El Artículo 2 de la Ley 336 de 1996 por la cual se adopta el Estatuto Nacional del Transporte establece que la seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte. Al tiempo, el artículo 3ro del Ibidem establece la accesibilidad como principio que ha de garantizarse a los usuarios.

"Artículo 2º. La seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del Sector y del Sistema de Transporte.

Artículo 3°. Para los efectos pertinentes, en la regulación del transporte público las autoridades competentes exigirán y verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizarles a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico y de los demás niveles que se establezcan al interior de cada Modo, dándoles prioridad a la utilización de medios de transporte masivo. En todo caso, el Estado regulará y vigilará la industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política".

Concordante con ello, la Ley 769 de 2002, por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre establece como principio la intervención del Estado para garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, en los siguientes términos:

"ARTÍCULO 1o. AMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS. Las normas del presente Código rigen en todo el territorio nacional y regulan la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público, o en las vías privadas, que internamente circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de las autoridades de tránsito.

 

En desarrollo de lo dispuesto por el artículo 24 de la Constitución Política, todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público.

Le corresponde al Ministerio de Transporte como autoridad suprema de tránsito definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en materia de tránsito.

Las autoridades de tránsito promoverán la difusión y el conocimiento de las disposiciones contenidas en este código.

Los principios rectores de este código son: seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización.

Adicionalmente, se consagra la accesibilidad como una condición esencial, connatural a los servicios públicos, en el artículo segundo del Ibidem, de la siguiente forma:

"ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Para la aplicación e interpretación de este código, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

 …

Accesibilidad: Condición esencial de los servicios públicos que permite en cualquier espacio o ambiente exterior o interior el fácil disfrute de dicho servicio por parte de toda la población."

Al tiempo, la Ley 105 de 1993 "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y …", establece diversas disposiciones que refuerzan los planteamientos anteriormente mencionados:

ARTICULO 3o. Principios del Transporte Público. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:

1. DEL ACCESO AL TRANSPORTE. El cual implica:

a. Que el usuario pueda transportarse a través del medio y modo que escoja en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad.

b. Que los usuarios sean informados sobre los medios y modos de transporte que le son ofrecidos y las formas de su utilización.

c. Que las autoridades competentes diseñen y ejecuten políticas dirigidas a fomentar el uso de los medios de transporte, racionalizando los equipos apropiados de acuerdo con la demanda y propendiendo por el uso de medios de transporte masivo.

d. Que el diseño de la infraestructura de transporte, así como en la provisión de los servicios de transporte público de pasajeros, las autoridades competentes promuevan el establecimiento de las condiciones para su uso por los discapacitados físicos, sensoriales y psíquicos.

2. DEL CARACTER DE SERVICIO PUBLICO DEL TRANSPORTE. La operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación, en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad.

Puede concluirse de las disposiciones contenidas en las leyes específicas del sector transporte, que dentro de la actividad del transporte, han de materializarse principios constitucionales que disponen la asistencia del estado para que el servicio público resulte accesible para los estudiantes escolares y universitarios en el Distrito Capital.

* Referentes normativos distritales

Decreto 319 de 2006 – Por el cual se adopta el Plan Maestro de Movilidad para Bogotá Distrito Capital, que incluye el ordenamiento de estacionamiento, y se dictan otras disposiciones.

Decreto 309 de 2009 – Adopción Sistema Integrado de Transporte Público para Bogotá, D.C. El Capítulo VI, artículo 21, establece: "21.5. Tarifas para poblaciones específicas: El diseño tarifario estará abierto a la implementación de tarifas para grupos poblacionales específicos, siempre y cuando se asegure una fuente presupuestal independiente de los ingresos corrientes del SITP y no se perjudique a los usuarios del servicio y la sostenibilidad financiera del sistema,  conforme al Marco Fiscal de Mediano Plazo."

Acuerdo 457 de 2010 – Presupuesto año 2011 "Por el cual se expide el Presupuesto Anual de Rentas e Ingresos y de Gastos e Inversiones de Bogotá, Distrito Capital, para la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2011": En su artículo 60, establece que "la administración distrital a través de la Secretaría Distrital de Movilidad, iniciará los estudios, de viabilidad técnica, legal y financiera para el establecimiento de la tarifa diferencial y/o subsidios en el Sistema Integrado de Transporte Público –SITP."

* Los subsidios de transporte público en la Ley colombiana

Pero de hecho, existen disposiciones con carácter de ley, que específica, expresamente señalan la posibilidad de otorgar subsidios de transporte a estudiantes escolares y universitarios. El numeral 9 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993, "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones", referente a los principios rectores del transporte público, señala:

ARTÍCULO 3.

…

9. De los subsidios a determinados usuarios: "El Gobierno Nacional, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales podrán establecer subsidios a favor de estudiantes, personas discapacitadas físicamente, de la tercera edad y atendidas por servicios de transporte indispensables, con tarifas fuera de su alcance económico. En estos casos, el pago de tales subsidios será asumido por la entidad que lo establece la cual debe estipular en el acto correspondiente la fuente presupuestal que lo financie y una forma de operación que garantice su efectividad. Los subsidios de la Nación sólo se podrán canalizar a través de transferencias presupuestales."(Negrilla fuera del texto)

En el análisis de este referente legal se puede concluir que:

* El Concejo de Bogotá puede establecer subsidios, entre otros, para los estudiantes de las instituciones educativas del distrito capital inscritos en los grados cero (0) a once (11) y de los estudiantes de instituciones de educación superior y técnica públicas de cualquier orden, para que puedan acceder a tarifas de transporte por fuera de su alcance económico.

* El acto que establece el subsidio debe señalar cuál es la fuente presupuestal con cargo a la cual se harán las erogaciones.

* La forma de operación que garantice la efectividad del subsidio, debe ser dispuesta dentro del acto administrativo que expida el Concejo, es decir, en el Acuerdo correspondiente.

* Los subsidios en la jurisprudencia constitucional colombiana

La Corte Constitucional abordó en su fallo C-324 de 2009 algunos aspectos sobre subsidios, señalando condiciones para su existencia, con el fin de garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la Carta Política, así:

"… Finalmente, se destaca dentro de este recorrido jurisprudencial relativo a los alcances del artículo 355 superior, la sentencia C-507 de 2008, … en tal providencia se señaló como requisitos generales para autorizar cualquier excepción al artículo 355 superior, los siguientes: 1.Toda asignación de recursos públicos debe respetar el principio de legalidad del gasto. 2. Toda política pública del sector central, cuya ejecución suponga la asignación de recursos o bienes públicos, debe encontrarse reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo y en el correspondiente Plan de Inversión. 3. Toda disposición que autorice una asignación de recursos públicos, sin contraprestación por parte del beneficiario, tiene que encontrarse fundada en un mandato constitucional claro y suficiente que la autorice. 4. Debe respetar el principio de igualdad (resaltado fuera del texto)

No obstante, la reciente jurisprudencia revela que no es ajeno a nuestro régimen económico y de hacienda pública, la facultad del Estado de  intervenir en la economía –artículo 334 superior-, facultad a través de la cual se articulan diferentes mecanismos y modelos que autorizan, ante el escaso y recortado presupuesto, medidas de fomento dirigidas a igualar las oportunidades de acceso a servicios básicos, así como la distribución de los recursos de la manera más eficiente posible.

Así las cosas, conviene señalar qué se entiende por subsidio, auxilio o subvención, así como sistematizar los requisitos señalados por la jurisprudencia para entender cuándo estos instrumentos se encuentran autorizados por la Constitución, así como en qué casos se está frente a la prohibición contemplada por el artículo 355 constitucional.  

2.4 Subvenciones como instrumentos autorizados en general por la Constitución Política en su artículo 334 o de manera directa por otros artículos de la Carta Política frente a la prohibición de donaciones y auxilios de que trata el artículo 355 constitucional.

Los conceptos de donación, auxilio, subsidio o subvención, encuentran desde el punto de vista semántico, idéntico significado, así: subvenir significa venir en auxilio; subsidio, ayuda o auxilio extraordinario de carácter económico; auxilio, ayuda o amparo; y donación, acto de liberalidad de una persona que transmite gratuitamente una cosa que le pertenece a favor de otra.

… Así, las subvenciones o los auxilios que otorga el Estado pueden:

i. Albergar una finalidad estrictamente altruista y benéfica: Cuando este tipo de auxilio se otorga por mera liberalidad del Estado, se encontrará con que está prohibido por virtud del artículo 355 constitucional, pues debe asumirse que en países en vía de desarrollo como Colombia, debe privilegiarse el gasto social en concordancia con lo dispuesto en el artículo 350 superior, según el cual el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.

…

De esta forma, la finalidad altruista del auxilio se encuentra autorizada únicamente cuando se dirige a alentar actividades o programas de interés público acordes con el plan de desarrollo y los planes seccionales de desarrollo, a través de entidades sin ánimo de lucro, con las cuales deberá suscribirse, previamente, un contrato. De esta manera se asegura una cierta reciprocidad a favor del Estado.

ii. Derivarse de la facultad de intervención del Estado en la economía y, en consecuencia, orientarse al estímulo de una determinada actividad económica; asignación que por mandato expreso del artículo 334 superior debe comportar una contraprestación, es decir, debe implicar un retorno para la sociedad en su conjunto, sin el cual la subvención carece de equidad y de toda justificación.

iii. Derivarse de un precepto constitucional que lo autorice expresamente, en orden a garantizar los derechos fundamentales vía acceso a bienes y servicios por parte de quienes tienen mayores necesidades y menores ingresos, con lo cual se garantiza una contraprestación o beneficio social.

El proyecto que se hoy presento a consideración de esta Corporación, reúne, tales exigencias de índole constitucional, así:

* Alberga la finalidad altruista y benéfica de compensar las diferencias para grupos poblacionales que no pueden ejercer debidamente su derecho a la igualdad al acceso al servicio público de transporte.

* Se deriva de la facultad de intervención del estado en la economía, específicamente en la industria del transporte, reconocida como servicio público en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.

* Garantiza el goce de los derechos fundamentales señalados en los artículos 13 (inciso segundo) y 24 de la Carta Política.

* Competencia del Concejo Distrital

El Decreto Ley 1421 de 1993, en su Artículo 12, establece las Atribuciones del Concejo de Bogotá, según el cual:

... "Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito. ….

19. Dictar normas de tránsito y transporte."

IV. SUSTENTO TECNICO E IMPACTO FISCAL

Considerando un escenario que sea financieramente sostenible y disminuya los costos en que incurren los estudiantes de las instituciones educativas del distrito capital inscritos en los niveles: preescolar, básica y media, y los estudiantes de instituciones de educación superior y técnica públicas de cualquier orden, para su movilidad en la ciudad, hemos tomado como base la información de la Secretaría de Educación Distrital que indica que en Bogotá hay más de un millón seiscientos mil estudiantes y que la mayoría de ellos se ubican en los rangos de edades entre 7 y 11 años (614.337) y entre los 12 y 15 años (514.456) (datos al año 2009).

El sector oficial atiende el 63% de la educación en el distrito y el sector privado, el 37%. La matricula en el sector oficial en el 2009 fue de 1.020.464. La mayoría de los estudiantes matriculados en el sector oficial pertenece a los estratos 1, 2 y 3. El déficit según demanda efectiva y oferta del sector oficial es de 30.830 cupos. La mayoría de los estudiantes están en los niveles primaria y secundaria con 432.468 y 375.114 cupos respectivamente, mientras que en el nivel medio se inscribieron 146.526 y en preescolar 66.356 cupos. El distrito garantiza ruta escolar y subsidios de transporte a 58.423 estudiantes, dentro de los cuales están 5.066 con discapacidad.

Descontando de los 1.025.737 matriculados en el 2010, los 58.423 estudiantes que tienen transporte, quedan 967.314 estudiantes que no tienen ruta ni subsidio. Aparentemente no necesitan transporte porque viven a menos de 2 kms. del sitio de estudio. En el año 2009, 5000 estudiantes matriculados solicitaron transporte, pero por falta de recursos, la SED no los pudo atender. Así las cosas, contamos con 35.830 estudiantes de los grados cero (0) a once (11), matriculados en el sector oficial de Bogotá, que potencialmente son beneficiaros del subsidio de transporte por parte del distrito.

En lo que respecta a la educación superior, en Bogotá se tiene que a 2009, 457.074 estudiantes fueron matriculados en los diferentes programas y centros educativos (MEN – Sistema Nacional de Información de Educación Superior). No obstante, teniendo en cuenta, tal como arriba se anotó, según las estadísticas de la población estudiantil, en un día promedio en Transmilenio se transportan aproximadamente 71.078 estudiantes universitarios y de carreras técnicas, que representan un 10% del total de pasajeros, que seria la población universitaria a atender con este proyecto.

Por lo anterior, podemos concluir que el total de estudiantes objeto de esta iniciativa, es de 106.908, base para el calculo del impacto fiscal del presente proyecto de acuerdo con un ajuste del 10% en la población objetivo cada año.

Sobre esta base de la demanda, se propone para esta población un subsidio del veinticinco por ciento (25%), con un incremento anual de 5 puntos porcentuales, hasta llegar al 50% y una asignación máxima de hasta cincuenta (50) viajes mensuales. En el siguiente cuadro se muestran los costos de la medida entre los años 2012 y 2020:

 

Así las cosas, respecto del Impacto Fiscal se observa que la iniciativa tendría un impacto fiscal en las finanzas del Distrito estimado para la vigencia 2012 en aproximadamente $24.322 millones. Este costo se financiaría con recursos del Presupuesto de la Administración Central del Distrito Capital Distrito para lo cual la administración distrital deberá efectuar los esfuerzos fiscales pertinentes para garantizar su financiamiento en el mediano y largo plazo.

Es de observar que en los Presupuestos Anuales de Ingresos y Gastos, el Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI de 2012 en el Sector educación, se apropian recursos para estos fines: CODIGO: 3-3-1-13-01-07, Acceso y permanencia a la educación para todas y todos: $1.773.083.000.000, a fin de garantizar la asistencia al colegio y evitar la deserción o simplemente la negativa a ir a estudiar por la falta de recursos `para el transporte.

En el sector hacienda, Secretaría Distrital de Hacienda, se contempla: Transferencias para Inversión: CODIGO: 3-3-2-02-08-03, Tarifa Diferencial: $30.000.000.000, recursos apropiados en el trámite del Acuerdo 484 de 2011, Por medio del cual se establece un subsidio de transporte a favor de personas con discapacidad, y que dependiendo de su ejecución presupuestal, podrían servir para la inclusión de los estudiantes objeto de esta iniciativa.

Atentamente,

CELIO NIEVES HERRERA

Concejal de Bogotá

PROYECTO DE ACUERDO 033 DE 2012

"Por medio del cual se establece un subsidio de transporte a favor de estudiantes escolares y universitarios en el Distrito Capital"

EL CONCEJO DE BOGOTA DISTRITO CAPITAL

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el numera 1 del articulo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993,

ACUERDA:

ARTÍCULO 1°. OBJETO. Crear un subsidio de transporte para el acceso de los estudiantes de las instituciones educativas del distrito capital inscritos en los niveles: preescolar, básica y media, y de los estudiantes de instituciones de educación superior y técnica públicas de cualquier orden, en el Sistema Integrado de Transporte Público, de conformidad con la disponibilidad de recursos para cada vigencia fiscal específica.

Parágrafo. Hasta el inicio de la operación del Sistema Integrado de Transporte Público, del subsidio creado, podrá hacerse uso en el sistema de Transporte Masivo Transmilenio.

ARTÍCULO 2º. FORMA DE OPERACIÓN. La Administración Distrital dispondrá la operación del subsidio con base en un porcentaje de descuento sobre la tarifa al usuario del veinticinco por ciento (25%), con un incremento anual de 5 puntos porcentuales, hasta llegar al 50% y una asignación máxima de hasta cincuenta (50) viajes mensuales. La población beneficiaria de la tarifa será la registrada en las bases de datos de que dispone la Secretaría de Educación Distrital en cada vigencia, debidamente identificada. Los estudiantes universitarios y de carreras técnicas, accederán a la tarjeta inteligente del Sistema Integrado de Transporte Público, previa acreditación de su matrícula vigente..

ARTÍCULO 3º. FINANCIACIÓN. La financiación del subsidio previsto en el presente Acuerdo, se efectuará con recursos del Presupuesto de la Administración Central del Distrito Capital.

ARTICULO 4º.  REGLAMENTACIÓN. La Administración Distrital reglamentará el presente Acuerdo, expidiendo las normas necesarias para su efectividad, seguimiento y auditoria.

PARAGRAFO: ningún estudiante podrá recibir más de un beneficio en materia de transporte escolar.

ARTICULO 5º. VIGENCIA. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

¹ Honorable Concejal Jaime Caicedo, 28-09-11.

² Proposición 240 de 2010 – Celio Nieves Herrera.

³ CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C – 667 de 2006, Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería

⁴ CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C – 032 de 2008, Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra