RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
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2214200 No. Salida: 2-2012-13867 de 15/03/12 Bogotá D.C., Doctora MARÍA CLAUDIA VALENCIA GAITÁN Secretaria de Despacho Secretaría Distrital del Hábitat Ciudad
Respetada doctora Valencia: Esta Dirección recibió la comunicación del asunto, en la cual se solicita la emisión de concepto jurídico sobre la vigencia del Acuerdo Distrital 020 de 1995, en relación con la expedición del Decreto Ley 019 de 2012, que modifico la Ley 400 de 1997. Al respecto se consulta: 1. Solicitud. "…Con la expedición del artículo 183 del Decreto – Ley 019 del 10 de enero de 2012 que adiciona un parágrafo al artículo 2 de la Ley 400 del 19 de agosto de 1997 operó el fenómeno de la derogatoria o subrogatoria del Acuerdo Distrital 020 de 1995 – Código de Construcción de Bogotá en los términos del artículo 71 y 72 del Código Civil, en consonancia con el artículo 3° de la Ley 153 de 1887, o en su defecto, la adición del parágrafo objeto de la presente consulta no afecta la vigencia del citado Acuerdo. ii)¿Existe un eventual decaimiento del Acuerdo Distrital 20 de 1995 – Código de Construcción de Bogotá con ocasión de la expedición del artículo 183 del Decreto Ley 019 del 10 de enero de 2012 que adiciona un parágrafo al artículo 2° de la Ley 400 del 19 de agosto de 1997? 2. Posición de la Secretaría Distrital del Hábitat: "(…) Del análisis de la norma previamente citada, podría inferirse que las autoridades municipales y distritales encargadas de las aprobaciones, seguimiento, vigilancia y control del diseño y construcción de edificaciones no podrán exigir el cumplimiento de normas técnicas diferentes a las establecidas en la Ley 400 de 1997, reglamentada a través del Decreto Nacional 926 de 2010 y su anexo técnico de Sismo Resistencia NSR 10. No obstante y previo al surgimiento y firmeza legal del parágrafo del citado artículo 183 del Decreto Ley antitrámites, el Distrito Capital en ejercicio de las facultades legales conferidas por el artículo 313 de la Constitución Política, el Decreto Ley 1400 de 1984 y el artículo 12 numeral 5° del Decreto Ley 1421 de 1993 adoptó a través del Acuerdo Distrital No. 20 de 1995 el Código de Construcción de Bogotá, cuerpo normativo que a nivel distrital determina los criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones en la ciudad. (…), este Despacho infiere la existencia de discrepancia entre las normas nacionales y las normas distritales referente a la exigencia de la norma técnica de construcción…" 3. Normatividad. La Ley 400 de 1997 "Por la cual se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes" cuyo objeto señala: "…establece criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones nuevas, así como de aquellas indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo, que puedan verse sometidas a fuerzas sísmicas y otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, con el fin de que sean capaces de resistirlas, incrementar su resistencia a los efectos que éstas producen, reducir a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos."1 (Resaltado fuera del texto). El alcance de la citada norma está previsto en su artículo 2, modificado por el artículo 183 del Decreto Ley 019 de 2012, el cual dispone: "Artículo 183. Cumplimiento de Normas Técnicas. El artículo 2 de la Ley 400 de 1997, quedará así: "Artículo 2. Alcance. Las construcciones que se adelanten en el territorio de la República deberán sujetarse a las normas establecidas en la presente Ley y en las disposiciones que la reglamenten. Corresponde a las oficinas o dependencias distritales o municipales encargadas de conceder las licencias de construcción, la exigencia y vigilancia de su cumplimiento. Estas se abstendrán de aprobar los proyectos o planos de construcciones que no cumplan con las normas señaladas en esta Ley o sus reglamentos. La construcción deberá sujetarse estrictamente al correspondiente proyecto o planos aprobados. Parágrafo. En todo caso, salvo disposición legal en contrario, las autoridades municipales y distritales no podrán expedir ni exigir el cumplimiento de normas técnicas o de construcción diferentes a las contempladas en esta ley y en las disposiciones que la reglamenten." En relación con la reglamentación de la citada norma, su artículo 45 precisó: "Artículo 45º.- Decretos reglamentarios. El Gobierno Nacional deberá expedir los decretos reglamentarios que establezcan los requisitos de carácter técnico y científico que resulten pertinentes para cumplir con el objeto de la presente Ley, de acuerdo con el alcance y temario señalado en el capítulo segundo del presente título." Es así que, el artículo 47 de la misma normatividad define la temática, refiriéndose a los requisitos generales de diseño y construcción, los requisitos de protección contra el fuego en edificaciones, entre otras definidas en los títulos A, B, C, D, E, F, G, H, I y J que componen el artículo. Igualmente, la norma señala en el artículo 49 lo siguiente: "Artículo 49º.- Actualizaciones de los aspectos técnicos y científicos de la ley. Facúltase al Gobierno Nacional para que, previo el visto favorable de la comisión Permanente creada a través de la presente Ley, y por medio de decretos reglamentarios proceda a efectuar las actualizaciones en los aspectos técnicos y científicos que demande el desarrollo de la presente ley y sus reglamentos, y que resulten pertinentes para los propósitos en ella indicados y al alcance de la misma." Ahora bien, el cuestionamiento sobre el alcance de la normatividad nacional surge por la existencia en el Distrito Capital del Acuerdo Distrital 020 de 1995 "Por el cual se adopta el Código de Construcción del Distrito Capital de Bogotá, se fijan sus políticas generales y su alcance, se establecen los mecanismos para su aplicación, se fijan plazos para su reglamentación prioritaria y se señalan mecanismos para su actualización y vigilancia" Su artículo 3º señala: "El presente Código de construcción completa las políticas y normas sobre el desarrollo urbanístico. Por lo tanto su interpretación y aplicación deben realizarse teniendo en cuenta capitalmente las normas vigentes sobre los siguientes aspectos los cuales no son modificaciones en manera alguna por el presente Código. (…) Asimismo, en sus artículo 4, 5 y 6 establece que está compuesto por el Código de Edificaciones y el de Infraestructuras, el primero define las normas básicas que deben cumplir las edificaciones estructuras corrientes con principal referencia, la suficiencia estructural, la salubridad, protección y seguridad para los casos de incendio y pánico colectivo, y el de la Infraestructura define las normas básicas que garanticen la estabilidad y resistencia de las obras de infraestructura urbana y preserven la seguridad. 5. Análisis En relación con la sustentación expuesta por la Secretaría Distrital del Hábitat, según la cual: "…El Distrito Capital en ejercicio de las facultades legales conferidas por el artículo 313 de la Constitución Política, el Decreto Ley 1400 de 1984 y el numeral 12 numeral 5° del Decreto Ley 1421 de 1993 adoptó a través del Acuerdo Distrital No. 20 de 1995 el Código de la Construcción de Bogotá…", es de precisar que revisada la norma distrital en cuestión la misma no cita las facultades con fundamento en las cuales fue expedida. No obstante lo anterior, si se tiene que las normas que soportaron la expedición del mencionado código son las referidas por la Secretaría Distrital del Hábitat, es prudente revisar su contenido; es así que, el artículo 313 superior se refiere a las funciones de los Concejos en los municipios, dentro de las cuales no se faculta para la expedición de normas técnicas y de construcción de edificaciones, además de destacarse que Bogotá, D.C. de conformidad con el artículo 322 de la Constitución cuenta con un Régimen Especial. En este sentido, el Decreto Ley 1421 de 1993 adoptó dicho régimen, señalando las funciones del Concejo Distrital en su artículo 12, cuyo numeral 5°2 no concreta la expedición de normas técnicas y de construcción de edificaciones, a las que se refiere la Ley 400 de 1997. En cuanto a las posibles facultades dispuestas por el Decreto Ley 1400 de 1998, verificado su contenido no se identifican expresamente, además de corresponder a una reglamentación derogada por el artículo 553 de la citada Ley 400. Así las cosas, en las normas citadas por esa Secretaría no se encuentran claramente definidas las facultades para la expedición por el Concejo de la ciudad, de la normatividad especial en los asuntos regulados por la Ley 400 de 1997. De otra parte, procede evaluar los efectos de una orden con fuerza de Ley impuesta a las autoridades distritales, según la cual no pueden exigir el cumplimiento de normas técnicas o de construcción diferentes a las contempladas en la Ley 400 de 1997 y en las disposiciones que la reglamenten, y la orden de un acto administrativo de carácter general expedido por la entidad territorial. Es así que, en relación con el Acuerdo Distrital 020 de 1995, el artículo 664 del Código Contencioso Administrativo dispone que salvo norma expresa en contrario, es obligatorio a menos que pierda su fuerza ejecutoria, por configurarse mínimo una de las cinco causales previstas en la citada norma, dentro de las cuales se prevé la perdida de vigencia. Al respecto cabe aclarar que, no le es dado a la Secretaría General certificar sobre la vigencia de los Acuerdos Distritales, ni declarar su pérdida de fuerza ejecutoria, luego de requerirse por los interesados que sea expresa dicha declaratoria, de conformidad con el artículo 675 del C.C.A., así debe excepcionarse directamente ante la autoridad que emitió el acto administrativo, en este caso, el Concejo de Bogotá, D.C. Sobre el particular, el Consejo de Estado en Sentencia de marzo 11 de 20046 reiteró: "Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación,7 que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, (…)" Pudiera decirse que cuando se produce el fenómeno del decaimiento, el acto administrativo supervive en el mundo jurídico, porque no existe fallo de nulidad que lo saque del mismo, pero ha perdido una de sus caracteres principales, cual es el de ser ejecutorio, lo que implica que la administración no puede hacerlo cumplir. (…)" De otra parte, la Corte Constitucional8 se ha manifestado en relación con la jerarquía de las normas y el imperio de la Ley respecto de los actos administrativos, al efecto ha señalado: "(…) Así las cosas, tenemos que los actos administrativos de contenido normativo, deben tener por objeto el obedecimiento y cumplimiento de la ley, de donde se deduce su sujeción a aquella. Igualmente, las normas superiores que organizan la jurisdicción contencioso-administrativa y señalan sus atribuciones (artículo 237 superior), encuentran su finalidad en la voluntad del constituyente de someter la acción administrativa al imperio de la ley. (…)Tenemos entonces que, de manera general, la normatividad jurídica emanada de autoridades administrativas o de entes autónomos, debe acatar las disposiciones de la ley, tanto en su sentido material como formal. (…) En lo que concierne a la competencia normativa de las autoridades territoriales, dentro del marco de la autonomía de las entidades de esta naturaleza que consagra el preámbulo de la Constitución, las atribuciones que corresponden a los departamentos y municipios deben ejercerse de conformidad, no sólo con las disposiciones de la Carta, sino también con las de la ley. (…)Adicionalmente, las disposiciones constitucionales relativas a las facultades de los gobernadores y de los alcaldes, indican que a ellos corresponde cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos del Gobierno, las ordenanzas de las asambleas departamentales y los acuerdos municipales (en el caso de los alcaldes), de donde se deduce que sus disposiciones y órdenes no pueden desconocer o incumplir tales normas, que por lo mismo resultan ser de superior rango jerárquico que las que ellos profieren. Todo ello, dentro del marco de la autonomía que les corresponde, es decir dejando a salvo la exclusiva competencia normativa que las autoridades territoriales tienen en los asuntos que la Constitución señala como atribuciones propias suyas. (…)Con todo, el orden jerárquico que emana de la Constitución, a pesar de no impedir la penetración de los principios constitucionales en todas las dimensiones del quehacer judicial, da soporte a la existencia de la excepción de ilegalidad y a que su consagración por el legislador resulte acorde con la Carta. Sin embargo, su aplicación o invocación no pueden ser generales, ni la obligatoriedad de los actos administrativos normativos ha sido dejada por el constituyente al libre examen de las autoridades y los particulares. Tal facultad de inaplicar actos administrativos contrarios a las normas superiores, se reserva a la jurisdicción contencioso administrativa. (…) La Corte encuentra que es de rango constitucional la existencia de una jurisdicción especializada en la preservación del principio de legalidad en la actuación administrativa. Los artículos 236 a 238 atribuyen, en efecto, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo dicha función, la cual debe ejercerse en los términos que señale la ley. Efectivamente, dejar al criterio de cualquier autoridad, o aun al de los particulares, la observancia de las disposiciones de las autoridades contenidas en los actos administrativos, propiciaría la anarquía en perjuicio de la efectividad de los derechos de los ciudadanos y dificultaría en alto grado la posibilidad de alcanzar el bien común. En cambio, dejar a la competencia de la jurisdicción contenciosa la definición sobre la legalidad de un acto en nada lesiona los derechos de los administrados, pues cualquiera tiene abierta la posibilidad de demandar su nulidad y aún de pedir su suspensión provisional, (…) tal inaplicación no puede ser decidida por autoridades administrativas, las cuales, en caso de asumir tal conducta, podrían ser demandadas a través de la acción de cumplimiento, que busca, justamente, hacer efectivo el principio de obligatoriedad y de presunción de legalidad de los actos administrativos.(…)" (subrayado fuera del texto) En dicho sentido, se tiene que el Acuerdo 020 de 1995 se presume legal, y es obligatoria su aplicación, luego si se determina de su texto su contrariedad a la norma superior, procede su demanda ante el Juez natural, esto es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No significa que, no pueda ser objeto de excepción de pérdida de fuerza ejecutoria, la cual cabe ante la autoridad que lo expidió, por la configuración de una de las causales del artículo 66 del C.C.A. Es así que, se requiere determinar por las autoridades que exigen las normas técnicas y de construcción, si el Acuerdo Distrital 020 de 1995 se refiere a las mismas normas reguladas por la Ley 400 de 1997, en cuyo caso podría configurarse una pérdida de vigencia, por derogatoria tácita ocurrida al expedir una norma jerárquicamente superior y posterior, que regula el mismo asunto. Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-443 de 19979, manifestó: "(…) Así, en términos generales, se puede decir que la derogación tiene como función, tal y como lo señala la doctrina y lo ha establecido esta Corporación, dejar sin efecto el deber ser de otra norma, expulsándola del ordenamiento. Por ello se ha entendido que la derogación es la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma posterior, por cuanto la derogación no se basa en un cuestionamiento de la validez de la norma -como sucede cuando ésta es anulada o declarada inexequible por los jueces- sino en criterios de oportunidad libremente evaluados por las autoridades competentes, y en especial, en relación con las leyes, por el Congreso. Esta Corte ya había precisado esa diferencia con claridad. Dijo entonces esta Corporación: "Así, la derogación no deriva de conflictos entre normas de distinta jerarquía sino de la libertad política del Legislador, pues ese órgano político decide expulsar del ordenamiento una norma que hasta ese momento era totalmente válida, ya sea para sustituirla por otra disposición, ya sea para que la regulación de la materia quede sometida a los principios generales del ordenamiento. Es pues un acto de voluntad política pues el Legislador evalúa, conforme a criterios de conveniencia, cuando es oportuno derogar una determinada disposición…"." (subrayado fuera del texto) Se reitera entonces que, ante la pérdida de vigencia se estaría frente a una causal de decaimiento del acto administrativo, lo cual implica que la administración no lo podrá hacer cumplir. Ahora bien, es claro entonces que las autoridades de policía y administrativas se encuentran ante el cumplimiento de dos órdenes que pueden estar dirigidas al mismo asunto (la situación concreta de las normas que componen el Código de la Construcción debe evaluarse por la autoridad que expide la licencia urbanística o por las facultadas para ejercer el control y supervisión, haciéndose necesario determinar si éstas regulan iguales aspectos que la Ley 400), una dispuesta por una norma con fuerza de Ley10 y otra por la autoridad administrativa, aplicables las dos al ente territorial. Sobre este particular, esta Dirección considera que en lo que corresponde a la función del control urbanístico, es decir, a la aplicación de la Ley 388 de 1997 y sus modificaciones, así como a sus normas reglamentarias, se debe estar por unidad de materia a lo dispuesto por la Ley 400 de 1997, en lo que corresponde a normas técnicas y de construcción, máxime cuando la prohibición prevé como única excepción que exista una disposición legal en contrario, la cual no se identifica en el ordenamiento jurídico para el caso consultado. Lo anterior, aplica en concordancia con el inciso segundo del artículo 56 del Decreto Nacional 1469 de 2010 que prevé: "Los curadores urbanos no podrán exigir el cumplimiento de normas técnicas o cualquier otra norma de construcción establecida por los municipios y distritos, salvo que exista expresa atribución legal que permita a las autoridades locales la definición de aspectos de orden técnico en la construcción de obras." 5. Conclusiones Efectuado el análisis anterior, en criterio de esta Dirección se concluye: 1. La certificación de vigencia de un Acuerdo Distrital no está atribuida a la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., por lo tanto se considera que, corresponde al Concejo de la Ciudad manifestarse en este aspecto. 2. El acto administrativo se presume legal y es obligatorio, salvo la configuración de una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria, determinadas en el artículo 66 del C.C.A., que conducen a su decaimiento, caso en el cual el llamado a declararla es el Concejo de Bogotá, D.C., ante quien procede presentar la respectiva excepción de conformidad con el artículo 67 del citado Código, por cuanto no existe una acción judicial autónoma para el efecto. Lo anterior sin perjuicio que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado11 pueda ser viable interponer la acción de nulidad cuando se ataque la configuración de los elementos del mismo al momento de su nacimiento. Asimismo, ante el decaimiento del acto administrativo la Administración no lo podría hacer cumplir, por la pérdida de fuerza ejecutoria. 3. Con relación a la aplicabilidad de la norma en estudio, las autoridades administrativas o de policía encargadas de la expedición de licencias de urbanización y del control y seguimiento a las construcciones, deben atender la prohibición del parágrafo del artículo 2 de la Ley 400 de 1997, modificado por el artículo 183 del Decreto Ley 019 de 2012, en lo relacionado con la exigencia de normas técnicas y de construcción de las edificaciones, en cuanto les es obligatorio hacer cumplir la Constitución y la Ley. Por ello, procede evaluar, como ya se ha reiterado, en los casos específicos, que las disposiciones concretas del Acuerdo Distrital 020 de 1995 no estén dirigidas a los aspectos ya regulados por la citada Ley, así como a lo reglamentado por el Gobierno Nacional. 4. Cabe hacer claridad en que, por la especialidad del tema12, se requiere el pronunciamiento por parte de la Secretaría Distrital de Planeación, autoridad a la cual se remite copia del presente concepto y de su consulta. Cordialmente,
NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1 Artículo 1 de la Ley 400 de 1997.2 "5. Adoptar el Plan General de Ordenamiento Físico del territorio, el cual incluirá entre otras materias, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas y rurales. Con tal fin, dictará las normas que demanden los procesos de urbanización y parcelación, la construcción de vías y el equipamiento urbano."3 "Artículo 55º.- Derogatorias. Por medio de la presente Ley se derogan el Decreto-ley 1400 del 7 de junio de 1984, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le concedió la Ley 11 de 1983, el Decreto 2170 del 3 de septiembre de 1984 y demás disposiciones que le sean contrarias."4 Artículo 66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:1. Por suspensión provisional. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan su vigencia." 5 "Artículo 67.Cuando el interesado se oponga por escrito a la ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo produjo podrá suspenderla, y resolver dentro de un término de quince (15) días. Contra lo que decida no habrá recurso alguno." (Subrayado fuera del texto)6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente Camilo Arciniegas Andrade. Radicación 1998-0035-01.7 Auto de fecha junio 28 de 1996. Consejero Ponente Dr. Carlos Betancur Jaramillo.. Expediente 12005. Sección tercera del Consejo de Estado8 Corte Constitucional. Sentencia C-037/00 de enero 26 de 2000. Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa.9 Corte Constitucional, Expediente D-1587, Sentencia proferida en septiembre 18 de 1997. Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero.10 Numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política. " Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara."Artículo 11 de la Ley 153 de 1887 "Los decretos de carácter legislativo expedidos por el gobierno a virtud de autorización constitucional, tienen completa fuerza de leyes. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente Camilo Arciniegas Andrade. Radicación 1998-0035-01.12 Artículo 102º.- Interpretación de las normas. En el ejercicio de sus funciones, los curadores urbanos verificarán la concordancia de los proyectos de parcelación, urbanización, construcción y demás sometidos al trámite de licencias con las normas urbanísticas vigentes. En los casos de ausencias de normas exactamente aplicables a una situación o de contradicciones en la normativa urbanística, la facultad de interpretación corresponderá a las autoridades de planeación, las cuales emitirán sus conceptos mediante circulares que tendrán el carácter de doctrina para la interpretación de casos similares.
Anexos: N.A. Proyectó: Sandra Tibamosca Villamarin Revisó: Amparo del Pilar León Salcedo Aprobó: Héctor Díaz Moreno |