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Proyecto de Acuerdo 180 de 2012 Concejo de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
--/ 00/2012
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Anales del Concejo
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

MEMORANDO

PROYECTO DE ACUERDO 180 DE 2012

"Por el cual se establece, elimina y modifican unos impuestos en el Distrito Capital de Bogotá"

EXPOSICION DE MOTIVOS

A. RAZONES DEL PROYECTO

1.- Objeto del Proyecto.

El Proyecto de Acuerdo que sometemos a la consideración del Honorable Concejo Distrital tiene como objetivos principales:

a. Eliminar, a partir del 1° de enero de 2013, el tributo denominado derechos de semaforización, adoptado en el Distrito Capital, particularmente en los Acuerdos Distritales Nos. 18 de 1987, 19 y 20 de 1989 y 40 de 1992, en razón de no existir una ley previa creadora del tributo y que autorice a los distritos y municipios del país para que lo establezcan en sus respectivas jurisdicciones, con lo cual se viola el principio de legalidad tributaria.

b. Actualizar y/o adecuar la estructura tarifaria del impuesto predial unificado actualmente vigente (Artículos 2° y 3° del Acuerdo Distrital 105 del 29 de diciembre de 2003, que tienen como base normativa el artículo 4° de la Ley 44 de 1990) a la nueva estructura introducida en el artículo 23 de la Ley 1450 del 16 de junio de 20111. De igual modo, adoptar el sistema de determinación oficial mediante facturación, de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores autorizado por el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, para lo cual se faculta al Gobierno Distrital para que dentro de los dos (2) meses siguientes a la publicación del Acuerdo expida el reglamento de dicho sistema, el cual, entre otros, deberá señalar el contenido mínimo de la factura, su mérito ejecutivo, la causación de intereses moratorios por el no pago de los valores liquidados oficialmente, la posibilidad de corregir la factura de manera oficiosa o a petición de parte, el carácter impugnable de la misma, su naturaleza opcional para el contribuyente frente a la determinación privada del impuesto por el sistema declarativo.

c. Modificar las tarifas del impuesto de industria y comercio fijadas por el H. Concejo de Bogotá, D.C., en el artículo 3 del Acuerdo Distrital 65 del 27 de junio de 2002, para las actividades de servicios de vigilancia y financieros, pasando la primera de 13,8 a 6,9 por mil y la segunda de 11,04 a 13,8 por mil, con lo cual se busca la progresividad del tributo2, principios fundamentales que resultan desconocidos con dicho tratamiento tributario.

De igual modo, en aplicación del principio de neutralidad tributaria se propone unificar las tarifas para los servicios prestados por personas naturales en ejercicio de una profesión liberal con los prestados por una persona jurídica a título de consultoría, dejándolas ambas en 9.66 por mil, eliminando la diferencia presente actualmente entre una y otra, así: consultoría 6,9 %o, profesión liberal 9,66%o.

En fin, con los cambios propuestos se pretende hacer de los impuestos distritales un instrumento de equidad económica y social, corregir las injusticias haciendo el sistema más equitativo, con normas claras que faciliten el pago de los tributos.

2. Consideraciones generales

Rastreando la normativa tributaria distrital se encuentra que en ella existen distorsiones que vulneran los principios de equidad y progresividad tributaria3, por lo cual , es necesario ajustar la estructura impositiva del impuesto de industria y comercio para corregir las cargas de sectores, como lo es el financiero, que ha quedado rezagados en su tributación, ya sea por lo obsoleto de la Ley 14 de 1983 o por los importantes beneficios que se le ha otorgado en cuanto a una base gravable y tarifa especial; en cambio otros sectores, como el de servicio de vigilancia ha recibido un trato inequitativo en materia tarifaria pese al impacto social positivo de dicha actividad. Por eso, nuestro propósito debe ser el de favorecer específicamente a estas últimas empresas y ello encuadra perfectamente dentro del criterio que informa el principio de la equidad vertical, en la medida en que se dispensa por la ley en sentido material (Acuerdo) un tratamiento especial a un sector de contribuyentes, que se encuentran colocados en una situación también especial.

Es en esa dirección que la presente propuesta se pone a consideración del Honorable Concejo de la Ciudad, porque sin duda una tributación correcta, que permita que cada cual pague conforme con sus posibilidades y realidad económica, no sólo cumple el principio de la universalidad sino que además permite la cohesión social entorno a la importancia del tributo como generador de beneficio colectivo y desarrollo para la capital.

Es de anotar que la equidad tributaria no sólo se logra con tener la mejor estructura impositiva con tasas progresivas, sino también con la efectividad de la Administración Tributaria en controlar la evasión, pues, esta práctica es fuente de inequidades con aquellos que si son cumplidos. Para controlar la evasión la información se constituye en el corazón del sistema tributario. Mayor inteligencia fiscal, funcionarios de alta calificación y la creación de segmentos especiales de grandes, medianos y pequeños contribuyentes deben generar mayor riesgo subjetivo de incumplimiento.

Es evidente que la Administración Tributaria Distrital, se ha desarrollado en respuesta a diversos factores históricos, culturales, institucionales y económicos específicos; que deben consultarse a la hora de introducir mecanismos de ajustes que permitan una mayor eficiencia, economicidad y simplificación de la estructura tributaria con lo cual se afianzan la confianza de los ciudadanos en sus instituciones . Esto explica la propuesta de adopción del sistema de facturación en los impuestos predial y sobre vehículos automotores.

La existencia de un sistema tributario justo, la eficiencia de la Administración Tributaria y la racionalidad y eficiencia del gasto público, son factores fundamentales en la formación de una conciencia fiscal de la ciudadanía, que la lleve a asumir la aplicación del sistema tributario y a cumplir oportunamente sus obligaciones fiscales4

Estos ciudadanos comprometidos con la ciudad, conocedores de la importancia de los tributos, conscientes de sus responsabilidades como contribuyentes, propician una relación de mutuo beneficio para todos, en tanto se disminuyen los costos de operación para la Administración, se disminuyen los costos de transacción y las sanciones para los administrados y se generan los flujos de caja permanente que permiten la inversión y el crecimiento de la ciudad.

Aunado a lo expuesto se tiene que algunos de nuestros tributos (v.gr. el predial unificado y derechos de semaforización) no responden a la regulación legal existentes para ellos, por lo que se propone su adecuación a tales normativas.

B. ALCANCES DEL PROYECTO

Como quedó planteado en el Objeto del Proyecto, el campo de afectación y aplicación del mismo se da a nivel de tres tributos claramente diferenciados, así: Los derechos de semaforización, el impuesto predial unificado y el impuesto de industria y comercio, los cuales abordaremos en seguida:

1.- ELIMINACIÓN DE LOS DERECHOS DE SEMAFORIZACIÓN

Marco normativo

El Concejo Distrital mediante el Acuerdo 18 de 1987, artículo 52, estableció directamente, sin que existiera ley que lo autorizara, los derechos de semaforización, en los siguientes términos:

Artículo 52. A partir del año 1988 los propietarios de los vehículos automotores matriculados en el Distrito Especial de Bogotá, cancelarán a la Tesorería Distrital por cada uno la suma de $ 100.oo CIEN PESOS MCTE los cuales se transferirán mensualmente a la Empresa de Teléfonos de Santa Fe de Bogotá para el programa de semaforización electrónica.

Con los Acuerdos Distritales 19 y 20 de 1989 y 40 de 1992, se introducen modificaciones al citado tributo, así:

Acuerdo 19 de 1989

Artículo 34. Los propietarios de vehículos automotores matriculados en el Distrito Especial de Bogotá, cancelarán anualmente en la Tesorería Distrital por derecho de semaforización, el equivalente a dos (2) salarios mínimos diarios legales…"

Acuerdo 20 de 1989

Artículo 31.- Los propietarios de vehículos automotores matriculados en el Distrito Especial de Bogotá, cancelarán anualmente en la Tesorería Distrital, por derechos de semaforización el equivalente a dos (2) salarios mínimos diarios Legales, los cuales se transferirán mensualmente, en la medida del recaudo, a la Empresa de Teléfonos de Bogotá para el Programa Semaforización –electrónica.

Acuerdo 40 de 1992

"Artículo 71º. Los propietarios de vehículos automotores matriculados en el Distrito Capital, cancelarán anualmente en la Tesorería Distrital, por derecho de semaforización el equivalente a dos (2) días del salario mínimo legal".

De otro lado, el Decreto Distrital 807 de 1993, dispone:

Artículo 32.- Declaración del impuesto sobre vehículos automotores. Los contribuyentes del impuesto sobre vehículos automotores, estarán obligados a presentar una declaración por cada vehículo automotor y por cada año.

Parágrafo. En la declaración a que se refiere este artículo, podrá exigirse, junto con el Impuesto señalado, la declaración y pago de otros tributos o derechos distritales relacionados con los vehículos automotores"

ART. 12.- Declaraciones tributarias. Los contribuyentes de los tributos distritales, deberán presentar las siguientes declaraciones, las cuales corresponderán al período o ejercicio que se señala: (…)

6. Declaración anual del impuesto sobre vehículos automotores.

ART. 13.- Contenido de la declaración. Las declaraciones tributarias de que trata este Decreto deberán presentarse en los formularios oficiales que prescriba la Dirección Distrital de Impuestos y contener por lo menos los siguientes datos: (…) 8. La constancia de pago de los tributos, derechos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, para el caso de las declaraciones señaladas en los numerales 3º, 5º, 6º, 7º, 8º y 9º del artículo anterior.

ART. 17.- Declaraciones que se tienen por no presentadas. (…)

La declaración del impuesto sobre vehículos automotores se tendrá por no presentada cuando no contenga la constancia de pago y en los casos consagrados en los literales a), b) y c) del artículo 580 y artículo 650-1 del Estatuto Tributario Nacional. (…)"

Justificación

La propuesta de eliminación obedece a la necesidad imperiosa de restablecer la legalidad tributaria que resulta vulnerada al haberse adoptado el tributo denominado derechos de semaforización administrado por la Secretaría Distrital de Movilidad y recaudado por la Secretaría Distrital de Hacienda, sin que exista una ley previa que lo haya creado y autorizado.

Es de anotar que los Concejos no tiene una soberanía fiscal absoluta para crear las exacciones tributarias que les permita a los municipios y distritos allegar los recursos que la sociedad considera indispensable para solventar las necesidades de operación del Estado en beneficios de toda ella y financiar las inversiones comunes en razón a que su poder tributario es derivado en el sentido de que solo pueden adoptar los tributos que haya creado y autorizado el legislador colombiano mediante ley.

Acerca del principio de legalidad tributaria, la doctrina y jurisprudencia, han puntualizado: 5

"5. El principio de legalidad, como requisito para la creación de un tributo, comprende distintas funciones: (i) no es solamente fruto de la exigencia de representación popular, sino que, además, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado. Nace en el medioevo como una forma de contrarrestar el poder del monarca, para asegurar la participación de los ciudadanos en materia económica, porque "la historia muestra, en efecto, que el valladar más firme que los súbditos han opuesto siempre a la expansión del mando ha sido el de sus economías privadas. Curiosa enseñanza: la más enérgica resistencia al poder de los déspotas ha provenido, por lo general, de los contribuyentes".[1] Sin embargo, su nacimiento no fue aislado, sino que hizo parte de un proceso mucho más amplio, donde "el contribuyente comprendió que su participación en el ejercicio del Poder era requisito indispensable para no ser víctima de la opresión fiscal, y de que, a la inversa, su participación en el manejo de los caudales públicos constituía el modo más eficaz de contribuir a la dirección política del Estado".[2]

Tal vez sea la Carta Magna de 1215 el documento que por su trascendencia histórica refleja con mayor claridad la primera característica del principio de legalidad: "no taxation without representation"[3] (no puede haber tributo sin representación), reconocido universalmente como fundamento de un Estado democrático,[4] también bajo el aforismo "nullum tributum sine lege".[5] Bajo esta idea, no es posible decretar un impuesto si para su aprobación no han concurrido los eventuales afectados por intermedio de sus representantes ante los cuerpos colegiados, criterio acogido desde tiempo atrás en el derecho colombiano, pero reafirmado en la Carta de 1991, como ya ha tenido oportunidad de precisarlo esta Corporación.[6]

6. También en el derecho comparado esta cualidad constituye el fundamento para la creación de cualquier carga económica, sin importar que el modelo de Estado sea unitario o federal. Así, la Constitución Española establece en su artículo 31-3 que "[S]ólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales con arreglo a la ley", y agrega varios artículos más adelante: "la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley" (artículo 133-3). En el mismo sentido se orientan la Constitución italiana y la del Brasil, por solo citar algunos ejemplos.[7]

7. La segunda característica del principio de legalidad consiste en la predeterminación del tributo, según el cual "una lex previa y certa" debe señalar los elementos de la obligación fiscal (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa). De esta manera, además de garantizar la representación popular, se brinda certeza a los contribuyentes sobre sus obligaciones de naturaleza fiscal (seguridad jurídica). [8]

8. Por último, la necesidad de diseñar y coordinar la política fiscal del Estado, encuentra en el principio de legalidad un sólido fundamento, especialmente en cuanto tiene que ver con las competencias que puede atribuirse a las entidades territoriales, siempre bajo un criterio de "unidad económica".

9. Con todo, el principio de legalidad ha sido objeto de ajustes y transformaciones históricas que demuestran la necesidad de precisar su alcance en un modelo de Estado Unitario pero descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales (artículo 1º de la CP).

En cuanto a la representación, en todo caso será necesaria la intervención del órgano político por excelencia, el Congreso (art.150 num.11 y 12), aunque no siempre se agota en él la determinación del tributo, pues tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales o distritales pueden acudir en forma concurrente, bajo ciertos condicionamientos. Así, el artículo 300-4 de la Constitución atribuye a las asambleas la tarea de "decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales", que también se asigna a los concejos municipales para los gastos locales (CP., art.313-4). Desde esta perspectiva, el principio de legalidad mantiene plena vigencia porque deberá mediar siempre la representación popular nacional, acompañada, en algunos casos, de la representación local.[9]

10. Sobre la predeterminación o certeza existe una doble caracterización: de un lado, el principio es rígido porque exige a los cuerpos colegiados la determinación de los elementos del tributo, sin que esa facultad pueda atribuirse a una entidad administrativa (CP., art.338);[10] pero, de otra parte, los postulados de descentralización y autonomía lo hacen flexible, pues no solamente la ley, sino también las ordenanzas y los acuerdos son los encargados de fijar dichos elementos. Entonces, "la predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido".[11]

11. Acerca del poder impositivo del Estado y el papel asignado al Congreso de la República y a las corporaciones públicas territoriales esta Corporación expuso lo siguiente:

La potestad impositiva del Estado se halla ligada al principio de legalidad [12] en cuanto fundamento de competencia y poder creador de tributos, para cuyo ejercicio se hace indispensable la participación eminente de corporaciones de elección popular, habida consideración de la vocación democrática que usualmente las anima y de la estructura de poder que informa al Estado. Por ello mismo cabe esperar que, con apoyo en las normas constitucionales y legales la competencia impositiva se halle primeramente en cabeza de una corporación con poderes legislativos, en orden a garantizar el surgimiento y desarrollo del tributo a partir de una génesis legal.

Ese principio de legalidad, aunque con diferentes alcances, ya figuraba en el artículo 43 de la Constitución de 1886 (acto legislativo No. 3 de 1910). La nueva Carta Política retomó su contenido y avanzó hacia una preceptiva mucho más comprensiva, tal como puede apreciarse en términos del artículo 338 superior, en consonancia con el artículo 150-12 Ibidem. En este sentido el artículo 338 preservó el principio de legalidad del tributo señalando que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales. Cierto es también que el nuevo texto constitucional (el antiguo igualmente) adolece de una antitécnica redacción en lo que hace a la expresión "contribuciones fiscales y parafiscales", toda vez que la norma debió referirse al género TRIBUTO que de suyo engloba los impuestos, las tasas y las contribuciones. Empero, dentro de un análisis sistemático que incorpora los artículos 150, numerales 10 y 12; 313-4; y 300-4 de la Carta, imperioso es entender que la configuración normativa en comento alude al género tributo, que sin duda se realiza a través de las especies: impuesto, tasa y contribución.

Bajo esta perspectiva el Congreso de la República aparece como el órgano soberano en materia impositiva. Vale decir, el Congreso a través de ley crea los tributos de estirpe nacional o territorial, pudiendo frente a estos últimos fijar unos parámetros que le permitan a las asambleas y concejos decretarlos dentro de sus respectivas jurisdicciones. Sin perjuicio, claro es, de las facultades reglamentarias que con arreglo a la Constitución y la ley correspondan a las asambleas y concejos.

En relación con el Presidente de la República la Constitución también reivindica esa soberanía fiscal que informa la acción del Congreso, toda vez que en términos del artículo 150-10 superior el Legislativo no le puede otorgar al Presidente facultades extraordinarias para decretar impuestos.[13] Cosa distinta es que con fundamento en el estado de emergencia económica pueda el Presidente, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, medidas tales que dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal. Siendo patente que en esta hipótesis el Presidente no actúa por delegación del Congreso, que sí en virtud de las atribuciones propias que en forma directa y expresa le concede el Estatuto Supremo. Lo que a su turno, lejos de poner en entredicho la soberanía impositiva del Legislador, por el contrario, la refrenda, pues según se desprende del artículo 215 superior, la vigencia de las medidas impositivas tomadas por el Ejecutivo sólo podrá pasar de transitoria a permanente a voluntad del Congreso[14]. Por otra parte, no sería dable soslayar la importancia que esa soberanía impositiva tiene frente a la subsiguiente configuración de los ingresos corrientes del presupuesto público, y por tanto, frente a la actualización del principio de la legalidad de los ingresos públicos (art. 345 C.P.). Finalmente debe observarse que ese poder soberano tiene unos límites constitucionales y legales, tal como lo destacan, entre otros, los artículos 294 y 317 de la Constitución, al igual que las leyes contentivas de la preceptiva rectora de la actividad legislativa, dentro del amplio espectro de las funciones separadas y de la colaboración armónica que demanda la efectiva realización de los fines del Estado (arts. 1, 2, 113 y 121 C.P.).[15]

De lo expuesto se desprende que el principio político según el cual no hay tributo sin representación también está garantizado constitucionalmente cuando hay participación de autoridades del orden territorial pues las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son igualmente corporaciones públicas de elección popular, cuyas decisiones están dirigidas a ser cumplidas por los habitantes de las respectivas entidades territoriales. Sin embargo, "estas corporaciones electivas realizan esa representatividad con apoyo en el principio de la legalidad del tributo, plasmando sus mandamientos bajo la guía del principio de la certeza tributaria en tanto el artículo 338 prescribe que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos".[16]

12. Finalmente, sobre la unidad económica y coordinación, la Corte observa que si bien las entidades no gozan de soberanía fiscal, pues su actividad está sujeta a la regulación legal, en todo caso son autónomas "tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de un impuesto de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos (C, art. 287-3 y 313-4 C.N.)".[17] En este último aspecto, es necesario diferenciar las leyes sobre tributos nacionales y las que recaen sobre tributos territoriales, según se señala en el siguiente acápite. (Corte constitucional, Sentencia C-227 de 2002)

[1] Fernando Sainz de Bujanda, "Hacienda y Derecho", Instituto de Estudios Políticos de Madrid, Tomo I, 1975, pág.194.
[2] Ibidem, pág. 195.

[3] La cláusula XII dispuso lo siguiente: "Ningún impuesto o contribución será aplicado en Nuestro reino a menos que se fije por deliberación conjunta, excepto para rescatar a Nuestra persona, para hacer caballero a Nuestro hijo mayor y para casar por una sola vez a Nuestra hija mayor y por esto se pagará únicamente una contribución razonable. Así se hará con respecto a contribuciones de la ciudad de Londres". Citado por Alfredo Lewin Figueroa, en: "Principios Constitucionales de Derecho Tributario", Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Universidad de los Andes, Bogotá, 2002, pág. 20.

[4] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-583 de 1996 MP. Vladimiro Naranjo Mesa.

[5] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2000 MP. Carlos Gaviria Díaz.

[6] Cfr., entre otras, las Sentencias C-004 de 1993 MP. Ciro Angarita Barón y C-084 de 1995 MP. Alejandro Martínez Caballero.

[7] El artículo 23 de la Carta italiana señala: "No se podrá imponer prestación social o patrimonial alguna sino en virtud de lo dispuesto en la ley". ("Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge"). Por su parte, el artículo 150 de la Constitución de Brasil establece lo siguiente: "Artículo 150. Sin perjuicio de otras garantías aseguradas al contribuyente, está prohibido a la Unión, a los Estados, al Distrito Federal y a los Municipios: I. Exigir o aumentar tributos sin ley que los establezca (…)" "Art.150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça (…)".

[8] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-228 de 1993 MP. Vladimiro Naranjo Mesa y C-987 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero, fundamento No.5, entre otras.
[9] La condición soberana en materia tributaria del Congreso de la República cuenta con limitaciones, inherentes al respeto de los derechos fundamentales y a lo dispuesto en los artículos 287, 294, 317 y 362 de la Constitución, sobre autonomía fiscal territorial, protección de los tributos territoriales, gravamen de la propiedad inmueble e intangibilidad de los bienes e ingresos de las entidades territoriales. Cfr. Sentencia C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.

[10] Corte Constitucional, Sentencia C-390 de 1996 MP. José Gregorio Hernández Galindo.

[11] Sentencia C-084 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero

[12] Con Adam Smith a la cabeza se enuncia el principio de la legalidad como uno de los varios principios reguladores de la tributación.

[13] Históricamente el expediente de los tributos de origen presidencial en virtud de facultades extraordinarias puede apreciarse, por ejemplo, al tenor de la ley 21 de 1963, por la cual se le otorgaron dichas facultades a Guillermo León Valencia para crear el impuesto sobre las ventas en Colombia. Tal como en efecto ocurrió a través del decreto 3288 de 1963, donde al respecto se previó su cobro a partir del 1º de enero de 1965, salvo en lo concerniente a la gasolina.

[14] Así ocurrió, por ejemplo, en el caso del impuesto del 2 por 1000, que luego se transformó en el 3 por 1000 a términos de la ley 633 de 2000.

[15] Sentencia C- 711 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.

[16] Sentencia C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.

[17] Corte Constitucional, Sentencia C-506 de 1995 MP. Carlos Gaviria Díaz.

En el presente caso si bien el servicio de semaforización se encuentra incluido dentro del servicio de alumbrado público por la definición que de éste adopta una autoridad administrativa como lo es la Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG, en el artículo 1º de la Resolución 043 del 23 de octubre de 1995, dicha conceptualización no le da visos de legalidad a los derechos de semaforización, pues el tributo que se encuentra autorizado es el impuesto de alumbrado público de conformidad con el literal d) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913 del siguiente tenor:

Artículo 1°. El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental:

d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público. (…)"

De acuerdo al informe suministrado por la Secretaria Distrital de Hacienda, mediante oficio de fecha 25 de abril del año en curso y bajo el radicado No. 2012EE93811, el Distrito ha recaudado en los últimos cinco años, (2007 a 2011), la suma de $ 149.442 millones de pesos m/cte.

Mediante la Ley 84 de 1915 la atribución conferida al Concejo de Bogotá por el artículo 1º de la Ley 97 de 1913 para crear el impuesto de alumbrado público, se extendió a los demás concejos municipales.

Por lo expuesto, y si queremos ser riguroso en la aplicación del principio objeto de estudio, es preciso que la Corporación Pública de la cual hago parte proceda a eliminar el "tributo" de derecho de semaforización que como tal no ha existido en el ordenamiento jurídico tributario colombiano.

2.- MODIFICACIONES EN EL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

2.1. Modificación del sistema tarifario

Con el Proyecto de Acuerdo se pretende modificar la estructura tarifaria actual del impuesto predial unificado con el fin de armonizarla con la adoptada en el artículo 23 de la Ley 1450 del 16 de junio de 2011, el cual establece:

"Artículo 23. Incremento de la tarifa mínima del Impuesto Predial Unificado. El artículo 4° de la Ley 44 de 1990 quedará así:

"Artículo 4°. La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo.

Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta factores tales como:

1. Los estratos socioeconómicos.

2. Los usos del suelo en el sector urbano.

3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.

4. El rango de área.

5. Avalúo Catastral.

A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv), se le aplicará las tarifas que establezca el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del 2012 entre el 1 por mil y el 16 por mil.

El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la siguiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013 el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3.

A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas, el cobro total del impuesto predial unificado resultante con base en ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, excepto en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro.

Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la Ley 09 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.

Parágrafo 1°. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para los demás predios del respectivo municipio o distrito, según la metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.

Parágrafo 2°. Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la Ley". (Negritas fuera de texto)

En particular se pretende incrementar las tarifas de los predios no urbanizables6 y los ubicados dentro del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital, clasificados en los estados de preservación y restauración, tributando los primeros dos (no urbanizables y en estado de preservación) con la tarifa mínima (5%o) prevista en el rango tarifario legal y el tercero (predio en estado de restauración) con la tarifa de seis por mil (6%o), luego de un período de transición (año 2013) con la tarifa de 4%o, para dar cumplimiento a lo previsto en el inciso cuarto del artículo 23 pretranscrito..

A este respecto, es de señalar que los predios no urbanizables se definen legalmente como "… aquellos predios que por su localización no pueden ser urbanizados tales como los ubicados por debajo de la cota de la ronda de río o por encima de la cota de servicios" (Num. 10 del artículo 1° del Acuerdo 105 de 2003).

Por su parte y en relación con los predios ubicados dentro del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital, es necesario señalar que el Decreto Distrital 190 de 2004 en su artículo 16 precisa que la Estructura Ecológica Principal está constituida por una red de corredores ambientales localizados en jurisdicción del Distrito Capital e integrados a la estructura ecológica regional. De igual forma, precisa que los componentes básicos son:

* El sistema de áreas protegidas SAP

* Los parques urbanos (escala metropolitana y zonal)

* Los corredores ecológicos (de ronda, vial, de borde, regional)

* El área de manejo Especial del río Bogotá (ronda y ZMPA)

El artículo 79 del citado Decreto 190 considera al Sistema de Áreas Protegidas (en adelante SAP) como "El conjunto de espacios con valores singulares para el patrimonio natural del Distrito Capital, la Región o la Nación, cuya conservación resulta imprescindible para el funcionamiento de los ecosistemas, la conservación de la biodiversidad y la evolución de la cultura en el Distrito Capital, las cuales, en beneficio de todos los habitantes, se reservan y se declaran", como suelo de protección.

• El S.A.P. se clasifica en:

1. Áreas protegidas del orden Nacional y Regional

2. Áreas protegidas del orden Distrital: a). Santuario Distrital de Fauna y Flora, b). Área Forestal Distrital y c). Parque Ecológico Distrital

Para efecto de entender los estados de los predios que integran el SAP, recurrimos a las siguientes definiciones:

* Conservación: El manejo de los ecosistemas de modo que pueda contarse con sus bienes y servicios para las generaciones actuales y venideras, en iguales o mejores condiciones cuantitativas y cualitativas. Bajo ese contexto puede haber 3 componentes: preservación, restauración y aprovechamiento sostenible.

De acuerdo con dicho concepto, se establecen categorías para los predios, así:

* Preservación: Los predios mantienen las condiciones propias de los ecosistemas y los paisajes.

Restauración: Realización de acciones que inducen al restablecimiento total o parcial de las condiciones originales de los ecosistemas.

* Deterioro: Fuerte alteración de las condiciones originales de los ecosistemas, expresado en la disminución o pérdida parcial de la biodiversidad o cobertura vegetal u oferta de bienes y servicios ambientales y que para su recuperación requieren de la intervención humana.

* Degradación: Alteración de las condiciones originales del ecosistema, expresado en la pérdida total de su biodiversidad, su cobertura vegetal y su oferta de bienes y servicios ambientales.

Es importante precisar que los predios que hacen parte del sistema de áreas protegidas, antes de la reforma introducida por el artículo 3 del Acuerdo Distrital 105 de 2003, tributaban como lotes, y a partir de este Acuerdo tributan con una tarifa diferencial de 2, 5, 10 y 16 por mil, según el estadlo de conservación, esto es,

De preservación, restauración, deterioro y degradación.

En efecto, el citado artículo, consagra:

Artículo 3. Tratamiento para predios ubicados dentro del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital. A partir de la vigencia del presente Acuerdo, los predios localizados parcial o totalmente dentro del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital tendrán derecho a las siguientes tarifas, teniendo en cuenta el estado en que se encuentren, de acuerdo con certificación que al respecto expida el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA) o quien haga sus veces:

Estado

Tarifa Por Mil

Preservación

2.0

Restauración

5.0

Deterioro

10.0

Degradación en suelo rural y urbano

16.0

Parágrafo primero. Los predios afectados por minería dentro del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital se asimilan a tratamiento de restauración si se encuentran ejecutando un Plan de Recuperación Morfológica y Ambiental aprobado por la autoridad ambiental competente; en caso contrario se asimilan a estado de degradación.

Parágrafo segundo. Los cuerpos de agua estancada como represas, reservorios, lagunas, pantanos y turberas se asimilan al estado de preservación para efectos del presente acuerdo, siempre y cuando no se encuentren contaminados por causas antrópicas al punto de ser su agua inadecuada para el consumo animal.

Parágrafo tercero. A más tardar el 31 de octubre de cada año, el DAMA enviará a la Dirección Distrital de Impuestos la relación total de los predios certificados en el año inmediatamente anterior, la cual será tomada como base para la liquidación del impuesto predial en la siguiente vigencia.

Parágrafo cuarto. En un término no mayor a tres meses después de la sanción del presente Acuerdo, el DAMA reglamentará los criterios y lineamientos a partir de los cuales se certificará el estado de conservación de los predios que soliciten ser beneficiarios del incentivo.

Parágrafo quinto. Para la vigencia fiscal 2004 todos los predios que comprenden el Sistema de Áreas Protegidas tributarán de acuerdo al esquema tarifario general.

2.2. Establecimiento del sistema de facturación en los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores

2.2.1. Antecedentes del sistema de autoavalúo del impuesto predial unificado

Ante la imposibilidad de tener un catastro que sirviera de base para el impuesto predial, al no cumplir la meta de formar o actualizar el censo de inmuebles del país en el periodo de 5 años propuesto por la Ley 14 de 1983, surge la Ley 44 de 1990 que faculta a los municipios para establecer el autoavalúo y la declaración del impuesto predial unificado, en la cual el propio contribuyente liquida su impuesto predial. La mayor novedad de la Ley 44 de 1990 consiste en autorizar a los municipios a desligar los efectos tributarios del avalúo catastral de la determinación del tributo7.

A nivel del Distrito Capital, la labor catastral hasta la expedición del Decreto Ley 1421 de 1993, no había sido muy productiva, en lo que respecta a la formación del catastro de la ciudad. Si bien el Departamento Administrativo de Catastro Distrital (hoy Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital) había logrado grandes avances en materia técnica y administrativa, estos éxitos no se cristalizaban en resultados concretos8. En realidad, la formación del censo de predios de la ciudad no se lograba más por resistencia de la comunidad que por deficiencias de la autoridad catastral.

El autoavalúo fue implantado en el Distrito Capital por el Decreto 1421 de 19939, norma ésta que estableció como base gravable del impuesto predial unificado el valor que mediante autoavalúo estableciera el contribuyente.

El autoavalúo representaba en su momento para Bogotá, un mecanismo idóneo para superar los grandes atrasos de actualización y formación catastral, los cuales estaban por encima del 30%, el que se redujo a menos del 3%, no existiendo en la actualidad ninguna brecha en este sentido.

El resultado del cambio en Bogotá, si bien controvertido, fue significativo. Para 1994 cerca de 1 millón de predios tributaban, en comparación con los 500 mil del año 1993. A su turno, los contribuyentes también declararon mayores valores de autoavalúo que los avalúos asignados catastralmente, hasta en una proporción del 30,1% para 1994, 10,4% para 1995 y 9,9% para 1996, cuando la tendencia se revierte.

Asimismo, producto de la reforma de la Ley 44 de 1990 y del Decreto 1421 de 199310, el nivel de incumplimiento en el pago del impuesto predial de la capital, visto como la diferencia porcentual entre los predios inscritos en el catastro y los que declararon se redujo considerablemente.

Posteriormente, con la expedición de la Ley 601 de 2000, se reafirma la posibilidad que tiene el contribuyente de liquidar el impuesto predial unificado, teniendo como parámetro mínimo el avalúo catastral asignado a 1 de enero de cada vigencia fiscal (fecha de causación del impuesto) por el Departamento Administrativo (hoy Unidad Administrativa Especial) de Catastro Distrital.

Ahora bien, en el año 2006, la Ley 1111 autorizó a los municipios y distritos del país para determinar oficialmente los tributos que gravan la propiedad por el sistema de facturación, medida que se extendió a todos los tributos municipales y distritales mediante el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, del siguiente tenor literal:

"Artículo 58. Modifíquese el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, el cual quedará así:

"Artículo 69. Determinación oficial de los tributos distritales por el sistema de facturación. Autorícese a los municipios y distritos para establecer sistema de facturación que constituyan determinación oficial del tributo y presente mérito ejecutivo. El respectivo gobierno municipal o distrital dentro de sus competencias, implementará los mecanismos para ser efectivos estos sistemas, sin perjuicio de que se conserve el sistema declarativo de los impuestos sobre la propiedad.

Para efectos de facturación de los impuestos territoriales así como para la notificación de los actos devueltos por correo por causal diferente a dirección errada, la notificación se realizará mediante publicación en el registro o Gaceta Oficial del respectivo ente territorial y simultáneamente mediante inserción en la página WEB de la Entidad competente para la Administración del Tributo, de tal suerte que el envío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto de divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad invalide la notificación efectuada".

2.2.2. Situación en la actualización catastral

Unido a lo expuesto acerca de los significativos avances que se experimenta en el proceso de actualización catastral distrital, el uso masivo desde el año 2002, de declaraciones prediligenciadas en los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores por la Dirección Distrital de Impuestos de la Secretaria Distrital de Hacienda11, sugiere un cambio sustancial en las condiciones que dieron lugar al autoavalúo del la Ley 44 de 1990 y el Decreto Ley 1421 de 1993 y posibilita a la Administración Tributaria para adoptar gradualmente el sistema de facturación autorizado por la Ley 1111 de 2006.

Impacto administrativo y jurídico del sistema de facturación de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores.

 

El modelo de determinación privada (declaración) de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores acarrea para la Administración Tributaria Distrital el tener que liquidar oficialmente los impuestos de quienes no declaran o lo hacen de manera errada, lo que eleva los costos de administración.

 

Esos costos de administración del tributo están asociados al proceso de determinación oficial que se adopte. Para el caso concreto de Bogotá, el Decreto 1421 de 1993, en su artículo 162, estableció una remisión al Estatuto Tributario Nacional para aplicar las normas nacionales sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión y cobro de los tributos, conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos distritales.

 

El modelo adoptado implica que la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá -DDIB deba emplazar, sancionar y aforar a los contribuyentes que no cumplan con la obligación tributaria formal de declarar a través de complejos procesos administrativos (Ver cuadro).

 

El incumplimiento en la presentación de las declaraciones es un hecho sancionado por la ley tributaria en cabeza de los contribuyentes OMISOS. Cuando la declaración es presentada en forma extemporánea la sanción es del 1,5% del total del impuesto a cargo por cada mes o fracción de mes calendario de retardo, sin exceder del 100% y sin que la misma sea menor a 6 salarios mínimos diarios legales vigentes (para predios residenciales ubicados en los estratos 1 a 4) o de 8 salarios mínimos diarios legales vigentes (predios residenciales de estrato 5 y 6). Dicha sanción por extemporaneidad se incrementa al doble si la declaración es presentada con posterioridad al emplazamiento para declarar.

 

Cuando la declaración no es presentada, le corresponde a la Administración sancionar al contribuyente por no declarar. los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores. La sanción por no declarar es equivalente al 4% del impuesto a cargo por cada mes o fracción de mes calendario de retardo desde el vencimiento del plazo para declarar hasta la fecha del acto administrativo que impone la sanción En términos prácticos, la sanción por no declarar puede llegar hasta el 240% del impuesto a cargo, si la Administración la liquida al 5º año de vencimiento del plazo para declarar.

 

Por otra parte, la Administración también debe proferir una liquidación oficial para los contribuyentes que liquidaron el impuesto en forma errónea, diferente de los simples errores aritméticos, denominados INEXACTOS. En ese caso, luego del envío de un requerimiento especial, la Administración Tributaria profiere una liquidación de revisión en la que, además de liquidar correctamente el impuesto, sanciona al contribuyente por inexactitud. La sanción por inexactitud es del 160% del mayor impuesto liquidado. Ver cuadro

 

Si bien el uso de las declaraciones prediligenciadas reduce notoriamente el universo de contribuyentes a fiscalizar por inexactitud, la medida no afecta a los omisos de presentar la declaración, a quienes la Administración debe continuar liquidando oficialmente el impuesto. En consecuencia, la omisión de la declaración por parte del contribuyente, en contraste con el no pago de una factura, acarrea para la Administración nuevos costos, en función de los procedimientos de fiscalización y determinación oficial que se deben adelantar.

 

El modelo de facturación orienta eficientemente el esfuerzo administrativo y le da seguridad jurídica a los contribuyentes sobre sus actuaciones, además, releva al contribuyente del deber de cumplir con el diligenciamiento de formularios que requieren de un mínimo de conocimiento sobre el tema.

 

Propuesta de adopción del sistema de facturación predial y vehículos automotores

A continuación señalaremos los principales aspectos vinculados a la propuesta normativa de facturación.

* Facultades

La actual base gravable de los impuestos predial unificado para todo el País es el avalúo catastral o el autoavalúo12, cuando los municipios y distritos establezcan la declaración anual del impuesto (art. 3º Ley 44/90) y en tratándose del impuesto sobre vehículos automotores, la base gravable "Está constituida por el valor comercial de los vehículos gravados, establecido anualmente mediante resolución expedida en el mes de noviembre del año inmediatamente anterior al gravable, por el Ministerio de Transporte" (art. 143 de la Ley 488 de 1998).. Para el Distrito Capital la base gravable del impuesto predial es el valor que mediante autoavalúo establezca el contribuyente (arts. 155 D.L. 1421/93 y 1º Ley 601/00), el que deberá corresponde, como mínimo, al avalúo catastral vigente al momento de causación del impuesto., pudiendo el contribuyente determinar una base gravable superior a dicho avalúo, evento en el cual no proceda la corrección de la declaración por un menor valor del determinado inicialmente (art. 1º Ley 601 de 2000)13.

Así las cosas tenemos que la liquidación de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores en el Distrito Capital se realiza mediante la presentación de una declaración anual, con base en el autoavalúo determinado por el propio contribuyente y el avalúo comercial determinado por Mintransporte, a la cual le aplicará la tarifa correspondiente.

La declaración se presenta en los formularios, lugares y plazos que para el efecto señale la Administración (art. 16 del D.D. 807 de 1993)14.

Con la expedición de la Ley 1111 de 2006, artículo 69, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010 se autoriza a los municipios y distritos para establecer sistemas de facturación que constituyan determinación oficial del tributo y presten mérito ejecutivo. Por lo tanto, la Administración Distrital tiene las facultades normativas para adoptar e implementar este sistema.

* Sistema de liquidación y cobro a través de facturación

Las condiciones que llevaron al legislador para establecer la autodeterminación de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores como única opción de determinación del tributo en el Distrito Capital cambió de hecho en el 200615, con la expedición de la Ley 1111, modificada por la Ley 1430 de 2010, se facultó a los municipios y distritos para modificar el actual sistema de liquidación y recaudo de dichos tributos, con lo que se superaría la problemática descrita, al permitir al Distrito Capital la implementación de un sistema de facturación de dichas exacciones.

Este nuevo sistema implica para la Administración Tributaria Distrital establecer oficialmente el impuesto a través del mecanismo de facturación. Sin embargo, el contribuyente que no esté de acuerdo con lo facturado o desee elevar la base gravable del tributo para efectos del impuesto sobre la renta conserva la facultad de presentar la declaración del impuesto predial autoliquidando él mismo el tributo. Lo propio sucede con el impuesto sobre vehículos automotores.

El sistema descrito tiene los siguientes objetivos:

1) Liberar a los contribuyentes de la responsabilidad de liquidar el impuesto predial.

2) Limitar el régimen sancionatorio a sólo la sanción por mora (intereses moratorios).

3) Eliminar el proceso de determinación oficial del tributo para los omisos en la presentación de la declaración.

4) Mejorar para la Administración la oportunidad de cobro de los impuestos no pagados.

5) Unificar el sistema preferencial del impuesto predial unificado con el sistema de facturación.

6) Reduce la evasión16

En relación con el primer objetivo, el sistema de facturación liberaría totalmente a los contribuyentes del cumplimiento del deber formal de declarar, en contraste con las actuales declaraciones sugeridas. Así, el contribuyente quedaría tan sólo obligado al pago del tributo conforme a lo facturado.

A su vez, al liberar a los contribuyentes de los impuestos objeto de estudio del cumplimiento del deber formal de declarar, las sanciones por extemporaneidad y por no declarar no tendrían aplicación práctica. La consecuencia es que los contribuyentes sólo liquidarían intereses de mora por el no pago oportuno de dichos tributos.

Frente al tercer y cuarto objetivos, la Administración Tributaria Distrital simplificaría en gran medida sus funciones al limitar la fiscalización del tributo a los contribuyentes inexactos que no hicieran uso del sistema de facturación propuesto.

Por último, en lo que respecta al quinto objetivo resulta sencillo para la totalidad de los contribuyentes, por cuanto al recibir por parte de la Administración la factura del impuesto, ellos solo deberán proceder a su cancelación, evitando así el diligenciamiento de un formulario que requiere de alguna manera un conocimiento mínimo sobre la información a consignarse, asumiendo las consecuencias que conlleva el mal registro de los datos requeridos.

* Opción de declarar

Dando aplicación al artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, en cuanto establece que "El respectivo gobierno municipal o distrital dentro de sus competencias, implementará los mecanismos para ser efectivos estos sistemas, sin perjuicio de que se conserve el sistema declarativo de los impuestos sobre la propiedad", el sistema que se adoptaría permite mantener como opción que los contribuyentes puedan liquidar privativamente los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores a través de la presentación de las declaraciones respectivas.

En consecuencia, la normativa propuesta no limitaría, en tratándose del impuesto predial unificado, la posibilidad de que el contribuyente declare este tributo tomado como base un mayor valor al establecido por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital como avalúo catastral..

Los contribuyentes que opten por la presentación de la declaración de dichos impuestos se sujetarán a los procedimientos de fiscalización, determinación y cobro establecidos en el Decreto Distrital 807 de 1993.

* Publicidad y contradicción

El sistema de facturación propuesto es una aplicación de los principios orientadores de la función administrativa, descritos en el artículo 209 de la Carta Magna y desarrollados en el artículo 3 del Código Contencioso Administrativo, particularmente de los de economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y del principio de eficiencia o economicidad17que rige el sistema tributario distrital18.

Por su parte, los principios de publicidad y contradicción exigen de la Administración Tributaria que de a conocer a sus contribuyentes el acto administrativo (factura) que contenga la liquidación oficial de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores utilizando para el efecto los mecanismos establecidos en la norma jurídica, en este caso el inciso 2° del artículo 69 de la Ley 1430 de 2010, en cuanto dispone que:.

Para efectos de facturación de los impuestos territoriales así como para la notificación de los actos devueltos por correo por causal diferente a dirección errada, la notificación se realizará mediante publicación en el registro o Gaceta Oficial del respectivo ente territorial y simultáneamente mediante inserción en la página WEB de la Entidad competente para la Administración del Tributo, de tal suerte que el envío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto de divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad invalide la notificación efectuada".

El principio de contradicción de la liquidación oficial del tributo se garantiza con la opción que tiene el contribuyente de liquidar el impuesto por el sistema ordinario de declaración del predial, en el que él mismo determina el autoavalúo y la liquidación del impuesto y con la facultad que se le otorgaría para interponer el recurso de reconsideración contra la factura.

2.2.4.5. Efectos jurídicos de la factura.

Tal y como se desprende del la lectura del artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, a la factura se le reconoce plenamente su carácter de título ejecutivo. Avance normativo que dirime controversias que se suscitaban en torno a este tópico. Por lo anterior, entendemos que la labor para el cobro se simplifica en la medida en que en los casos en que no se reciba por parte del contribuyente el pago oportuno del impuesto predial habiendo dejado vencer el término para declarar o interponer recurso, habilita a la Administración Tributaria para iniciar el correspondiente proceso de cobro coactivo.

3.- MODIFICACIONES EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

El capítulo tercero se limita a modificar las tarifas para las actividades de vigilancia y financiera, típicas actividades de servicios gravadas con el impuesto de industria y comercio. El Concejo Distrital las podrá fijar entre el rango del 2 al 30 por mil, de conformidad con el numeral 6° del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, del siguiente tenor literal:

ARTICULO 154. Industria y comercio. A partir de la no de 1994 se introducen las siguientes modificaciones al impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital: (…)

6a Sobre la base gravable definida en la ley, el Concejo aplicará una tarifa única del dos por mil (2%o) al treinta por mil (30%o).

3.1. Antecedentes del impuesto de industria y comercio

El impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros, se remonta a la época medieval, cuando el siervo pagaba una tasa exigida de manera intuitiva por el Señor Feudal por realizar una actividad comercial, industrial o un oficio determinado, excluyendo a la iglesia, los nobles e hidalgos,

En España con el "Servicio Ordinario de Monedas", está su verdadero origen, puesto que se gravaban los rendimientos de las fincas, actividades comerciales, profesiones, artes y oficios, exceptuando la agricultura, aplicando principios elementales como son la generalidad, equidad y justicia, tal como hoy día se grava el mencionado tributo. Llegó a nosotros a través del descubrimiento y la conquista.

En Colombia el impuesto de Industria y Comercio aparece como tal en 1826, cuando se estableció "una contribución industrial" a las personas que desempeñaban actividades industriales, comerciales, artes y oficios que requerían una patente de funcionamiento, basándose en la Ley de Patentes de 1810.

Más tarde en 1913 se expidió la Ley 97 mediante la cual en su artículo 1° dispuso:

ARTCULO 1. El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental:

a) El de expendio a los consumidores de los licores destilados. Se exceptúa el alcohol desnaturalizado que se destine a objetos industriales.

b) Impuesto sobre el consumo de tabaco extranjero, en cualquier forma.

c) Impuesto de extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de ríos y arroyos, dentro de los términos municipales, sin perjudicar el laboreo legítimo de las minas y el aprovechamiento legítimo de las aguas.

d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.

 PARGRAFO. La imposición de las contribuciones de que tratan los incisos marcados con las letras d) y e), envolver implícitamente la derogación de los que hoy se hallaren establecidos por la misma causa.

e) Impuesto sobre el barrido y la limpieza de las calles.

f) Impuesto de patentes sobre carruajes de todas clases y vehículos en general, incluidos los automóviles y velocípedos; sobre establecimientos industriales, en que se usen máquinas de vapor o de electricidad, gas y gasolina; sobre clubs, teatros, cafés, cantantes, cinematógrafos, billares, circos, juegos y diversiones de cualquiera clase, casas de préstamo y empleo, pesebreras, establos, corrales, depósitos, almacenes y tiendas de expendio de cualquier clase.

g) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.

h) Impuesto de tranvías.

i) Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas. Corte Constitucional - Literal declarado EXEQUIBLE, salvo el aparte en rojo declarado INEXEQUIBLE, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-504-02 de 3 de julio de 2002, Magistrado Ponente Dr. Jaime Araujo Rentera.

j) Impuesto por el uso del subsuelo en las vas públicas, y por excavaciones en las mismas.

k) Impuesto por colocación de avisos en la va pública, interior y exterior de coches de tranvía, estaciones de ferrocarriles, cafés y cualquier establecimiento público.

l) Impuesto de inscripción de fondas, posadas, hoteles, restaurantes, casas de inquilinato, cualquiera que sea su denominación.

m) Impuesto sobre carbón mineral, que transite o que se consuma dentro de los términos del respectivo municipio.

Posteriormente, la Ley 84 de 1915 hizo extensivo dichos tributos a todos los municipios de Colombia, al establecer:

Art. 1o.- Los consejos municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la ley 4a. de 1913:

a) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1o. de la ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b del mismo artículo, siempre que las asambleas departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones. (…)", tributos que fueron adoptados por los diferentes municipios de manera dispersa sin racionalidad ni uniformidad en las normas del impuesto.

Bajo el punto de vista anterior, aparecen las leyes 14 del 6 de julio de 198319 (reglamentada por el Decreto. Nacional 3070 de 1983) y la 50 de 1984, necesarias para unificar los elementos del impuesto, tales como hecho generador, base gravable, sujetos activos y pasivos, tarifa, procedimiento, recaudo y liquidación.

Nuestra Constitución Política, en sus artículos 313 al 321, define el régimen municipal y especialmente en el 311 dispone que "Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servidos públicos determinados por la Ley, construir obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las Leyes"

La Ley 383 de 1997 en su artículo 66 "Administración y Control", establece que "Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional", disposición ésta que ya había sido dictada para el Distrito Capital en el Decreto Ley 1421 de 1993, así: .

ARTICULO 162. Remisión al estatuto tributario. Las normas del estatuto tributario nacional sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, de terminación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos serán aplicables en el Distrito conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos de éste.

Recientemente, la Ley 1430 de 2010 extiende la sujeción pasiva del impuesto de industria y comercio, a los sujetos que realizan el hecho gravado a través de patrimonios autónomos, precisando que las obligaciones formales y materiales recaen en los fideicomitentes y/o beneficiarios. Establece, igualmente la ley una base gravable especial para las empresas temporales de empleo e incluye en la base gravable especial que tiene el sector financiero los ingresos varios.

Adicional a todo lo dicho, tenemos que la base gravable especial establecida para los bancos se extendió a los comisionistas de bolsa.

3.1.1. Una mirada al impuesto de industria y comercio distrital (ICA)

El impuesto de industria y comercio es un tributo de carácter local cuyo hecho generador está constituido por la realización de actividades comerciales, industriales y de servicios en las jurisdicciones municipales y distritales, de manera directa o indirecta, por personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, patrimonios autónomos, ya sea que se cumplan de forma permanente u ocasional, en inmueble determinado, con establecimiento de comercio o sin ellos, tal como lo establece el artículo 5420 de la Ley 1430 de 29 de diciembre de 2010 y el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, ley ésta última que reorganizó y unificó para todos los municipios del país este tributo que desde la Ley 97 de 1913 se había consagrado en forma genérica y sin señalar varios de los componentes de la obligación tributaria siendo las autoridades competentes para su administración y recaudo las Secretarías de Hacienda y las tesorerías de los municipios o distritos respectivos.

El Decreto Ley 1421 de 1.993 introdujo modificaciones al impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital de Bogotá.

El artículo 153 señala: "El establecimiento, determinación y cobro de tributos, gravámenes, impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones en el Distrito se regirán por las normas vigentes sobre la materia con las modificaciones adoptadas por el presente Estatuto".

La Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 13 de agosto de 1999, proferida dentro del expediente No. 9306 consideró que "en materia del impuesto de industria y comercio del Distrito Capital se aplican, en primer lugar, las disposiciones especiales del Decreto 1421 de 1.993, y en lo que no pugnen con ellas, las previsiones de la Ley 14 de 1.983 y normas concordantes".

Por medio del Decreto 352 de 2002, el Alcalde Mayor de Bogotá compiló las normas sustanciales vigentes de los tributos distritales.

3.1.2. Composición de los tributos

De acuerdo a la composición del recaudo de los ingresos tributarios, se tiene que el Distrito Capital deriva sus ingresos fundamentalmente del impuesto de industria y comercio, que en promedio representa el 50%, siendo en consecuencia el tributo de mayor importancia al concentrar la mayoría del recaudo.

3.2. Redistribución de las cargas. Modificación de las tarifas del ICA para las actividades de vigilancia y financieras.

3.2.1. Para el servicio de vigilancia

Se pretende redefinir la tarifa de empresas que ofrecen en el Distrito Capital servicios de vigilancia del 13.8 por mil al 6.9 para ajustarla a la capacidad contributiva del sector atendiendo al principio de equidad que informa al sistema tributario con lo cual se adecua el sistema tarifario en materia de industria y comercio respecto de esta actividad que en la actualidad resulta excesivamente gravada en relación con su verdadera capacidad contributiva. Además este reconocimiento permitirá incentivar un sistema de contratación ceñido a la ley y que actualmente resulta fundamental dentro de la organización empresarial y respecto de las posibilidades de empleo para los bogotanos.

El empleo constituye uno de los elementos primordiales para garantizar no solamente la tranquilidad ciudadana y la convivencia pacífica de los ciudadanos, sino también para consolidar un ambiente adecuado y propicio desarrollo y el crecimiento económico y social de la ciudad, siendo en términos generales, el único motor de fomento al consumo y a la producción de bienes y servicios que redunda en una mejor calidad de vida para todos los ciudadanos.

Cabe señalar que las operaciones realizadas por las Empresas de Servicios de Vigilancia tienen como base gravable el total de los ingresos, pese a que aproximadamente el 90% de este total es transferido a los trabajadores, para este sector, más no para el de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, las empresas de servicios temporales y las entidades financieras (Leyes 863 y 1233 de 200821, Ley 1430 de 2010, artículo 3122 y 14 de 1983, art. 4223)

Frente a los servicios de vigilancia el Ministerio de Defensa Nacional a través del Decreto 356 de 1994 consagra el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada orientado a proteger la seguridad ciudadana, el cual ordena que los servicios de vigilancia y seguridad privada, solamente podrán prestarse mediante la obtención de licencia o credencial, expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada (D. 356/94, art. 3°).

Efectivamente, en el artículo 4° del mismo decreto se dispone aplicarla a "Los servicios comunitarios de vigilancia y seguridad privada…".

A su vez, el Decreto 2187 del 2001 reglamentario del Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada establece que se entiende por vigilante:

"ART. 2°.- Vigilante y Escolta de Seguridad. Se entiende por Vigilante, la persona natural que en la prestación del servicio se le ha encomendado como labor proteger, custodiar, efectuar controles de identidad en el acceso o en el interior de inmuebles determinados y vigilar bienes muebles e inmuebles de cualquier naturaleza, de personas naturales o jurídicas de derecho público o privado a fin de prevenir, detener, disminuir o disuadir los atentados o amenazas quo puedan afectarlos en su seguridad.

… Esa persona natural, denominado vigilante o escolta de seguridad, debe prestar su labor necesariamente a través de un servicio de vigilancia y seguridad privada…".

En aplicación de los citados decretos, desde el año 1994, el servicio de vigilancia no puede ser contratado con personas naturales sino que debe ser prestado a través de empresas de vigilancia debidamente autorizadas por el Estado.

Respecto a los deberes y obligaciones que rigen la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada, se tiene que conforme al numeral 26 del artículo 74 del Decreto 356 de 1994, en concordancia con el 92 Ibidem, en el cobro de las tarifas se deberá garantizar como mínimo, la posibilidad de reconocer al trabajador el salario mínimo legal mensual vigente, las horas extras, los recargos nocturnos, prestaciones sociales, los costos operativos inherentes al servicio y demás prestaciones de ley.

Adicionalmente el Decreto 4950 de 2007, fijó las tarifas mínimas para el cobro del servicio de vigilancia y seguridad privada por parte de empresas y cooperativas de vigilancia y seguridad privada con armas y sin armas que utilicen el medio humano y/o medio canino y que se encuentren bajo el control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
A su vez, el artículo 8° del enunciado decreto en mención precisó que las empresas y cooperativas de vigilancia y seguridad privada deberán cumplir en todo momento y en todo lugar las obligaciones laborales vigentes.

Por último, es necesario señalar que la Administración Distrital teniendo en cuenta las especificaciones propias de las empresas que prestan servicios de aseo, vigilancia y las temporales de empleo y acorde con las necesidades expresadas por los voceros de estas organizaciones incluyó en el Proyecto de Acuerdo 270 "Por el cual se establecen medidas de modernización y simplificación del sistema tributario del Distrito Capital", la reducción de las tarifas del impuesto de industria y comercio actualmente vigentes para estas empresas, proyecto que fue presentado en el segundo semestre de 2010.

Dentro de la exposición de motivos manifestados en su momento por la Administración encontramos la siguiente justificación acerca de la conveniencia, justicia y equidad en la adopción de la minoración tarifaria propuesta, así:

Cabe resaltar que por concepto del Impuesto de Industria y Comercio, tarifas asociadas a los servicios de vigilancia, el Distrito ha recaudado durante los cinco (5) últimos años, la suma de $ 953,308 millones de pesos m/cte. Informe rendido por la Secretaria Distrital de Hacienda, mediante oficio de fecha 25 de abril de 2012, bajo el radicado No. 2012EE93811.

3.2.2. Para el servicio financiero

En el sector financiero existen beneficios concurrentes dado por la existencia de una base gravable especial y porque no decirlo, de una tarifa también especial que implica una menor tributación (11.04%o) que para los "Servicios de restaurante, cafetería, bar, grill, discoteca y similares; servicios de hotel, motel, hospedaje, amoblado y similares; servicio de casas de empeño y servicios de vigilancia", los cuales por disposición del Acuerdo 65 de 2002 tienen asignados una tarifa de 13.08%o, por lo que se propone ajustar en un 23.08%o la tarifa para la actividad financiera a fin de imprimirle equidad al sistema tributario en procura de la integridad financiera de las arcas públicas, cuyos fondos están destinados al sostenimiento del aparato estatal y a sufragar obras y servicios públicos prioritarios para la comunidad, tal como lo ordena el artículo 95-9 de la Carta Política.

3.2.3. Para los servicios prestados en ejercicio de una profesión liberal y de consultoría.

Es pertinente aclarar en primera instancia que en la Resolución 219 de 2004, "Por medio de la cual se establece la clasificación de actividades económicas para el impuesto de Industria y Comercio en Bogotá D.C." teniendo como referente la Clasificación Industrial Internacional Uniforme CIIU (Revisión 3 A.C.) elaborada por la Organización de las Naciones Unidas ONU y adaptada para Colombia por el DANE, las actividades de consultoría profesional y las prestadas en ejercicio de una profesión liberal24, se describen en los siguientes códigos, los cuales tienen asociadas una tarifa específica, así:

Obsérvese como en la descripción de actividades se presenta una diferencia injustificada en la tarifa y en la actividad desarrollada pues los códigos 74112 y 74142 incluye las actividades desarrolladas en ejercicio de una profesión liberal , mientras que las actividades descritas bajo los códigos 74111 y 74141 corresponden a asesoramiento empresarial como consultoría profesional.

De otro lado, la diferencia entre profesión liberal y consultoría profesional radica en que la actividad como profesión liberal es desarrollada por personas naturales que hayan obtenido titulo académico de educación superior en una institución autorizada y la consultoría profesional es la actividad ejercida por una persona jurídica o sociedad de hecho.

Ahora bien, el tratamiento tarifario desigual en el impuesto de industria y comercio a la misma actividad de servicio (prestada en ejercicio de una profesión liberal por una persona natural o a manera de consultoría por una persona jurídica) no se aviene al principio de neutralidad de los tributos; por esta razón se pretende equiparar la tarifa de las actividades de servicio de consultoría con las fijadas actualmente para la prestación de servicios en el ejercicio de una profesión liberal máxime que la naturaleza del impuesto que se examina nos enseña que el mismo debe gravar el ejercicio de actividades económicas y no la modalidad en que las mismas se presten. En consecuencia se torna necesario darle un tratamiento igual a la misma actividad lo que supone una única tarifa.

Así las cosas, considerando que las actividades jurídicas en relación con el hecho generador constituye una única actividad de prestación de servicios, las mismas deben ser gravadas con una única tarifa. No obstante, en la normativa tributaria distrital (Acuerdo 65 de 2002) la tarifa varía dependiendo la modalidad en que se preste el servicio, bien sea en el ejercicio de una profesión liberal, con 9,66 por mil o como consultoría profesional, al 6,9 por mil, lo que no permite hacer efectivo el principio de neutralidad y equidad tributaria que exige del sistema tributario hacer mínimas las interferencias y distorsiones relativas a las decisiones individuales que se refieran a la producción y el consumo.

La idea implícita en este principio es sencilla de resumir: un impuesto es neutral cuando, tras su establecimiento y aplicación, los contribuyentes afectados se comportan de una manera idéntica, toman sus decisiones, hacen sus planes y adoptan sus decisiones en la misma forma que lo hubieran hecho de no existir el impuesto25.

Acerca del principio de neutralidad y dentro de las consideraciones que realiza la Corte Constitucional en Sentencia C-817/11, merece la pena resaltar:

 "… 14.  La misma jurisprudencia ha enfatizado, en cuanto al deber de neutralidad, que el mismo conlleva la prohibición estatal de alentar u otorgar un trato más beneficioso o desfavorable, a un credo en específico, fundado en esa misma condición. 

Así las cosas, la reforma propuesta imprime mayores índices de neutralidad y equidad al sistema tributario distrital".

C. IMPACTO FISCAL

Dando cumplimiento a lo señalado en el artículo 7° de la Ley 819 de 200326, es preciso señalar que la presente propuesta normativa no genera costos adicionales que impliquen una asignación presupuestal permanente que afecte sensiblemente las finanzas distritales teniendo más bien un impacto fiscal positivo para la Administración Distrital, en la medida que al modificar las tarifas de los impuestos de industria y comercio y predial unificado y, adoptar respecto de este último tributo y el impuesto sobre vehículos automotores, la determinación oficial de estas exacciones mediante el sistema de facturación, es previsible la generación de ingresos adicionales por la modificación tarifaria y el ahorro de procedimientos técnicos y legales en el proceso de administración y control tributarios que implica la facturación. .

Por tanto, la reducción tarifaria que se propone en el impuesto de industria y comercio para las actividades de servicio de vigilancia genera un ahorro para las empresas que lo prestan, estimulando de esta manera la inversión para que con plenas garantías de protección, crezcan sus empresas y generen más posibilidades de trabajo para los bogotanos, además esos menores recursos se compensa con el ajuste tarifario de las actividades financieras con una mayor capacidad contributiva y que cuenta en términos de base gravable con un tratamiento especial que no recoge las dinámicas actuales del mercado financiero, la igualación tarifaria para las actividades de consultoría profesional y servicios prestados en ejercicio de una profesión liberal y la disminución, como consecuencia del establecimiento del sistema de facturación, de la carga administrativa al liberarse un importante número de servidores públicos del proceso de determinación y discusión que implica el controlar la oportuna y correcta liquidación privada del impuesto por parte de los contribuyentes de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores. En este sentido, el presente Proyecto de Acuerdo no propone disminuir el ingreso tributario del Distrito Capital, sólo redistribuir las cargas impositivas para los contribuyentes. De esta manera, la modificación propuesta cumple los lineamientos establecidos por la ley y no afecta el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

D. SUSTENTO JURÍDICO

Marco Normativo

La propuesta normativa y la competencia del Honorable Concejo Distrital para acogerla se fundamenta en las siguientes disposiciones jurídicas:

* De orden constitucional

ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

De conformidad con el artículo 287 de la Carta Política, "las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley"; es decir, esa autonomía de gestión no es absoluta, sino que debe ejercerse dentro de precisos lineamientos superiores.

En concordancia con este precepto, el artículo 288 Ibidem establece que las competencias asignadas en los distintos niveles territoriales, serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad "en los términos que establezca la ley".

Acorde con estos principios, el Constituyente señala en materia tributaria, respecto de los municipios:

Artículo 313: Corresponde a los concejos: (…)

1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. (…)

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. (…)"

Por tanto, la potestad impositiva de las entidades territoriales tiene que adecuarse a los mandatos de la ley que, a su vez, debe estar conforme con la Constitución.

Asimismo, el Estatuto Superior, en sus artículos 294 y 338 dispone

* " La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317".

* En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

De igual modo, los artículos 345 y 363, superiores, señalan:

Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

ARTICULO 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.

Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.

* De orden legal

Decreto Ley 1421 de 21-07-93

ARTICULO 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley: (…)

1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito. (…)

3. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos.

ARTICULO 154. Industria y comercio. A partir de la no de 1994 se introducen las siguientes modificaciones al impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital: (…)

4a Se consideran actividades de servicio todas las tareas, labores o trabajos ejecutados por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que medie relación laboral con quien los contrata, que genere contraprestación en dinero o en especie y que se concreten en la obligación de hacer, sin importar que en ellos predomine el factor material o intelectual.

5a Su base gravable estará conformada por los ingresos netos del contribuyente obtenidos durante el período gravable. Para determinarlos, se restará de la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios, los correspondientes a actividades exentas y no sujetas, así como las devoluciones, rebajas y descuentos, exportaciones y la venta de activos fijos. Hacen parte de la base gravable los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos los que no estén expresamente excluidos en esta disposición. Con base en estudios y factores objetivos, el concejo podrá establecer presunciones de ingresos mensuales netos para determinadas actividades. La base gravable para el sector financiero continuará rigiéndose por las normas vigentes para él.

6a Sobre la base gravable definida en la ley, el Concejo aplicará una tarifa única del dos por mil (2%o) al treinta por mil (30%o).

ARTICULO 155. Predial unificado. A partir del año gravable de 1994, introducense las siguientes modificaciones al impuesto predial unificado en el Distrito Capital:

1a La base gravable será el valor que mediante auto avalúo establezca el contribuyente y el cual no podrá ser inferior al avalúo catastral (…)

6a El concejo fijará las tarifas de acuerdo a la ley. (..)

Ley 1430 de 2010

"Artículo 58. Modifíquese el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, el cual quedará así:

"Artículo 69. Determinación oficial de los tributos distritales por el sistema de facturación. Autorícese a los municipios y distritos para establecer sistema de facturación que constituyan determinación oficial del tributo y presente mérito ejecutivo. El respectivo gobierno municipal o distrital dentro de sus competencias, implementará los mecanismos para ser efectivos estos sistemas, sin perjuicio de que se conserve el sistema declarativo de los impuestos sobre la propiedad.

Para efectos de facturación de los impuestos territoriales así como para la notificación de los actos devueltos por correo por causal diferente a dirección errada, la notificación se realizará mediante publicación en el registro o Gaceta Oficial del respectivo ente territorial y simultáneamente mediante inserción en la página WEB de la Entidad competente para la Administración del Tributo, de tal suerte que el envío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto de divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad invalide la notificación efectuada".

Ley 1450 de 2011

"Artículo 23. Incremento de la tarifa mínima del Impuesto Predial Unificado. El artículo 4° de la Ley 44 de 1990 quedará así:

"Artículo 4°. La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo.

Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta factores tales como:

1. Los estratos socioeconómicos.

2. Los usos del suelo en el sector urbano.

3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.

4. El rango de área.

5. Avalúo Catastral.

A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv), se le aplicará las tarifas que establezca el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del 2012 entre el 1 por mil y el 16 por mil.

El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la siguiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013 el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3.

A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas, el cobro total del impuesto predial unificado resultante con base en ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, excepto en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro.

Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la Ley 09 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.

Parágrafo 1°. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para los demás predios del respectivo municipio o distrito, según la metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.

Parágrafo 2°. Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la Ley". (Negritas fuera de texto)

E. PROPUESTA DE ARTICULADO

CAPÍTULO PRIMERO

ELIMINACIÓN

Artículo 1°. Eliminación derechos de semaforización. Elimínense, a partir del 1° de enero de 2013, los derechos de semaforización regulados en la normativa tributaria distrital, particularmente en los Acuerdos Distritales Nos. 18 de 1987, 19 y 20 de 1989 y 40 de 1992.

CAPÍTULO SEGUNDO

MODIFICACIONES AL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

Artículo 3°. Tarifas del impuesto predial unificado. De conformidad con el artículo 4° de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, modificase las tarifas del impuesto predial unificado fijadas en los artículos 2° y 3° del Acuerdo 105 de 2003 para los predios no urbanizables y los inmuebles ubicados dentro del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital que se encuentren en los estados de preservación y restauración, las cuales quedaran como sigue:

Predios

Año/Tarifa por mil

No urbanizables

En el 2013, cuatro por mil (4.0%o)

En el 2014 y años siguientes, cinco por mil (5%o)

En estado de preservación

En el 2013, cuatro por mil (4.0%o) En el 2014 y años siguientes, cinco por mil (5%o)

En estado de restauración

En el 2013 y años siguientes, seis por mil (6%o)

Artículo 4°. Determinación oficial de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores por el sistema de facturación. Establézcase en el Distrito Capital de Bogotá, a partir del año gravable 2013, el sistema de facturación que constituya determinación oficial de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores, autorizado por el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010.

Parágrafo 1°. Reglamento. Dentro de los dos meses siguientes a la publicación del presente Acuerdo, el Gobierno Distrital expedirá el reglamento del sistema de facturación adoptado, el cual, entre otros, deberá señalar el contenido mínimo de la factura, su mérito ejecutivo, sanción moratoria por el no pago de los valores liquidados oficialmente, la posibilidad de corregir la factura de manera oficiosa o a petición de parte, el carácter impugnable de la misma, su naturaleza opcional para el contribuyente frente a la determinación privada del impuesto por el sistema declarativo.

Parágrafo 2°. Notificación. La notificación de las facturas de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores se hará mediante publicación en el Registro Distrital y simultáneamente mediante inserción en la página WEB de la Secretaría Distrital de Hacienda, de tal suerte que el envío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto de divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad invalide la notificación efectuada.

CAPÍTULO TERCERO

MODIFICACIONES DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Artículo 5º. Tarifas del impuesto de industria y comercio. Modifíquese parcialmente el artículo 3° del Acuerdo 65 de 2002 para las siguientes actividades, las cuales serán aplicadas en el Distrito Capital de Bogotá, a partir del primer bimestre de 2013:

Actividades de servicios

Tarifa por mil

Servicios de vigilancia

6.9

Consultoría profesional y servicios prestados en ejercicio de una profesión liberal.

9,66

Actividades financieras

 

Actividades financieras

13,8

ARTÍCULO 6°. Vigencias y derogatorias. El presente acuerdo rige a partir de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias.

Considerando que con la propuesta normativa que se pone a consideración del Concejo Distrital se brinda comodidad en el cumplimiento de las obligaciones tributarias, efectividad en el ejercicio de los derechos por parte de los contribuyentes, seguridad jurídica y se blinda jurídicamente los actos administrativos proferidos por la Administración Tributaria Distrital ante una eventual demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por no ajustarse la actual estructura tributaria del impuesto predial a las previsiones del artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, se solicita a los Honorables Cabildantes para que en ejercicio de sus funciones normativas estudien y debatan, según el reglamento interno del Concejo (Acuerdo 348 de 23-12-08) y a la luz del Decreto Ley 1421 de 1993, la misma.

Cordialmente,

ROGER JOSÉ CARRILLO CAMPO

Concejal de Bogotá

PROYECTO DE ACUERDO 180 DE 2012

"Por el cual se establece, elimina y modifican unos impuestos en el Distrito Capital de Bogotá"

EL CONCEJO DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL

En uso de sus atribuciones legales, en especial las que le confieren el artículo 287 de la Constitución Política, numerales 1, 3 y 11 del artículo 12 y artículo 162 del Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010 y el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011.

A C U E R D A:

CAPÍTULO PRIMERO

ELIMINACIÓN DE TRIBUTO

Artículo 1°. Eliminación derechos de semaforización. Elimínense, a partir del 1° de enero de 2013, los derechos de semaforización regulados en la normativa tributaria distrital, particularmente en los Acuerdos Distritales Nos. 18 de 1987, 19 y 20 de 1989 y 40 de 1992.

CAPÍTULO SEGUNDO

MODIFICACIONES AL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

Artículo 2°. Tarifas del impuesto predial unificado. De conformidad con el artículo 4° de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, modifícanse las tarifas del impuesto predial unificado fijadas en los artículos 2° y 3° del Acuerdo 105 de 2003 para los predios no urbanizables y los inmuebles ubicados dentro del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital que se encuentren en los estados de preservación y restauración, las cuales quedaran como sigue:

Predios

Año/Tarifa por mil

No urbanizables

En el 2013, cuatro por mil (4.0%o)

En el 2014 y años siguientes, cinco por mil (5%o)

En estado de preservación

En el 2013, cuatro por mil (4.0%o)En el 2014 y años siguientes, cinco por mil (5%o)

En estado de restauración

En el 2013 y años siguientes, seis por mil (6%o)

Artículo 3°. Determinación oficial de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores por el sistema de facturación. Establézcase en el Distrito Capital de Bogotá, a partir del año gravable 2013, el sistema de facturación que constituya determinación oficial de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores, autorizado por el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010.

Parágrafo 1°. Reglamento. Dentro de los dos meses siguientes a la publicación del presente Acuerdo, el Gobierno Distrital expedirá el reglamento del sistema de facturación adoptado, el cual, entre otros, deberá señalar el contenido mínimo de la factura, su mérito ejecutivo, sanción moratoria por el no pago de los valores liquidados oficialmente, la posibilidad de corregir la factura de manera oficiosa o a petición de parte, el carácter impugnable de la misma, su naturaleza opcional para el contribuyente frente a la determinación privada del impuesto por el sistema declarativo.

Parágrafo 2°. Notificación. La notificación de las facturas de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores se hará mediante publicación en el Registro Distrital y simultáneamente mediante inserción en la página WEB de la Secretaría Distrital de Hacienda, de tal suerte que el envío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto de divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad invalide la notificación efectuada.

CAPÍTULO TERCERO

MODIFICACIONES DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Artículo 4º. Tarifas del impuesto de industria y comercio. Modifíquese parcialmente el artículo 3° del Acuerdo 65 de 2002 para las siguientes actividades, las cuales serán aplicadas en el Distrito Capital de Bogotá, a partir del primer bimestre de 2013:

Actividades de servicios

Tarifa por mil

Servicios de vigilancia

6.9

Consultoría profesional y servicios prestados en ejercicio de una profesión liberal.

9,66

Actividades financieras

 

Actividades financieras

13,8

ARTÍCULO 5°. Vigencias y derogatorias. El presente acuerdo rige a partir de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014: Prosperidad para Todos.

2 Un impuesto se puede caracterizar como proporcional, progresivo o regresivo. En el primer caso la proporción de los impuestos pagados en relación con el ingreso es constante con independencia de cuál sea el nivel de ingreso. Si el porcentaje que representan los impuestos pagados respecto al ingreso aumenta con ésta, se dice que el impuesto es progresivo, si se reduce el impuesto es regresivo.

3 En el régimen tributario nacional se consagran varios principios que guían la creación y aplicación de los tributos. Algunos de ellos están consignados expresamente en la Constitución, como los de equidad, eficiencia, progresividad, irretroactividad y justicia, (C.P. arts. 95-9 y 363), y otros se deducen de su consagración implícita en diferentes textos, como ocurre con los principios de generalidad y legalidad (C.P. arts. 95-9,150-12 y 338).

En la Constitución vigente, a diferencia de la del 86, se consagra el deber de tributar, con lo cual se manifiesta el presupuesto esencial de la soberanía tributaria en cabeza del Estado y se consagra, además, el principio de la generalidad del tributo, en cuanto la obligación se predica como una responsabilidad por todos de "contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado" (C.P. art. 95-9).

La Constitución fundamenta el sistema tributario en un sistema de principios, los cuales estructuran un conjunto de criterios de observancia estricta para el legislador. Por consiguiente, su competencia en esta materia dista mucho de ser autosuficiente y discrecional.

Como lo advierte la Constitución, la contribución fiscal debe obedecer a criterios de justicia y equidad, lo cual supone que su determinación es el resultado de criterios racionales que consulten tanto los intereses estatales como los de los propios contribuyentes. El tributo constituye un derecho del Estado a exigir una justa parte de los ingresos de éstos para sufragar los gastos públicos. El problema esencial que surge ahora es establecer, ¿en que forma se logra la justicia de dicha contribución?.

Para resolver el interrogante y conseguir una imposición justa se acude a criterios de justicia distributiva que reconocen, como base del tributo, unas veces el beneficio que se recibe del Estado y, otras, simplemente la capacidad de pago del contribuyente.

En un régimen tributario que consulte el concepto de beneficio, cada contribuyente estaría gravado de acuerdo con su demanda y su percepción efectiva de servicios públicos. Sin embargo, este sistema no siempre es posible adoptarlo de manera general, en razón a que no todos los sectores o grupos sociales demandan los mismos servicios, bien por razón de sus preferencias, o por la diferencia de ingresos. Por lo tanto, la aplicación de una fórmula tributaria general que no tenga en cuenta las variables señaladas podría significar, en la mayoría de los casos, una imposición injusta.

Para superar las limitaciones que ofrece el criterio del beneficio se acude al principio alternativo de imposición equitativa que se soporta sobre la capacidad de pago del contribuyente. Dicha capacidad está constituida por su renta y supone un concepto mucho más equitativo que la base del beneficio, de manera que a igual capacidad de pago igual contribución - equidad horizontal- y a mayor capacidad de pago mayor la contribución - equidad vertical.

Un sistema tributario observa el principio de equidad horizontal cuando se le da un tratamiento igual a los contribuyentes que se encuentran en una misma situación.

"Mas concretamente, un sistema tributario observará el principio de equidad horizontal cuando las personas con un mismo nivel de bienestar, antes de impuestos, son tratadas de idéntica manera por el sistema tributario y quedan con igual nivel de bienestar después de pagar sus contribuciones. En este caso se habla de tributos proporcionales. Por el contrario, los sistemas que respetan el principio de equidad vertical, llamados también progresivos, establecen pautas para dar un tratamiento diferencial a situaciones diferentes, de manera que a mayor bienestar mayor cuota de impuestos y viceversa".

Se ha controvertido la equidad vertical aduciendo que en este sistema se desconocen los principios de igualdad y de generalidad, cuestión sobre la cual la Corte Suprema de Justicia, señaló advirtiendo que tal desconocimiento era más aparente que real porque la generalidad del tributo, no consiste en que se graven a todos los contribuyentes de manera igual, sino en que el tributo recaiga solamente sobre los sujetos que se encuentren en las circunstancias que el legislador tomó en cuenta para establecer el gravamen

Del principio de equidad vertical se deduce el de progresividad que nuestra Constitución recoge en el artículo 363, el cual se apoya en la capacidad de pago del contribuyente y permite otorgar un tratamiento diferencial en relación con los contribuyentes de mayor renta, de manera que progresivamente terminan aportando más ingresos al Estado por la mayor tributación a que están obligados.

El art. 393 alude de igual modo al principio de eficiencia, que en un primer sentido resulta ser un recurso técnico del sistema tributario dirigido a lograr el mayor recaudo de tributos con un menor costo de operación; pero de otro lado, se valora como un principio tributario que guía al legislador para conseguir que la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del tributo) (Corte Constitucional. Sentencia C -419/95, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell)

4 Jesús Presa Leal. La Eficiencia de la Administración Tributaria. Seminario Internacional "La competitividad de las ciudades y la gestión tributaria" Bogotá, 10 y 11 de diciembre de 2009.

5 http://www.gerencie.com/principio-de-equidad-tributaria.html.

6 Artículo 2. Tarifas. Las tarifas del impuesto predial unificado serán las siguientes:

* Predios Residenciales Urbanos y Rurales: (…)

* Predios no residenciales: (…)

Predios no urbanizables

No urbanizables

4.0

$0

7 Artículo 3o. Base gravable. La base gravable del Impuesto Predial Unificado será el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del Impuesto Predial Unificado.

8 El modelo de formación catastral adoptado en el "Plan de Formación del Catastro del Distrito de 1986" fue merecedor de una mención de honor en el Premio Nacional de Ingeniería de 1998.

9 El Decreto Ley 1421 de 1993 o Estatuto Orgánico del Distrito Capital, establece su régimen especial.. Dicho Estatuto tiene su fuente primigenia en el artículo transitorio 41 de la Carta Política de 1991, el cual autorizaba al Gobierno Nacional a expedir las normas a que se refieren los artículos 322, 323 y 324 constitucionales si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de la Constitución, el Congreso no expedía las correspondientes leyes..

10ARTICULO 155. Predial unificado. A partir del año gravable de 1994, introdúcense las siguientes modificaciones al impuesto predial unificado en el Distrito Capital:

1a La base gravable será el valor que mediante auto avalúo establezca el contribuyente y el cual no podrá ser inferior al avalúo catastral o auto avalúo del año inmediatamente anterior, según el caso, incrementado en la variación porcentual del índice nacional de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Cuando el predio tenga un incremento menor o un decremento, el contribuyente solicitará autorización para declarar el menor valor.

2a El contribuyente liquidará el impuesto con base en el autoavaluo y las tarifas vigentes. Lo hará en el formulario que para el efecto adopte la administración tributaria distrital. Si el impuesto resultante fuere superior al doble del monto establecido el año anterior por el mismo concepto, únicamente se liquidará como incremento del tributo una suma igual al ciento por ciento (100%) del predial del año anterior. La limitación aquí prevista no se aplicará cuando existan mutaciones en el inmueble ni cuando se trate de terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados.

11 Realidad que es reconocida en el Acuerdo 423 DEL 22 DE DICIEMBRE DE 2009 "POR MEDIO DEL CUAL SE DISPONE LA INFORMACIÓN UNIFICADA DE LA LIQUIDACIÓN DE LOS IMPUESTOS PREDIAL UNIFICADO Y SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES", al disponer:

ARTÍCULO 1º.- Información unificada de la liquidación sugerida de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores. La Secretaría Distrital de Hacienda deberá informar anualmente al domicilio de los contribuyentes, de manera unificada y consolidada, la liquidación sugerida del impuesto predial unificado y sobre vehículos automotores junto con las fechas de pago ya estandarizadas y descuentos por pronto pago, con el propósito de facilitar el proceso de liquidación y pago de los mismos.

ARTÍCULO 2o.- La liquidación unificada y consolidada deberá implementarse gradualmente a partir del año gravable 2011 e incluirá todos los predios y vehículos que figuren en los registros del Distrito a nombre de cada contribuyente, bien sean personas naturales o jurídicas, así como el valor del impuesto sugerido que se debe cancelar por cada uno de los bienes.

12 El autoavaluo declarado para efectos del impuesto predial pueden ser tomado como costo fiscal para efecto de la determinación del impuesto sobre la renta. No obstante, la norma restringe su aplicación en el evento de correcciones o adiciones a las declaraciones iniciales (artículo 72 del Estatuto Tributario Nacional).

13 En el caso de que al predio no se le haya fijado avalúo catastral se deberá determinar como base gravable mínima el valor que establezca anualmente la Administración Distrital, conforme a parámetros técnicos por área, uso y estrato. Una vez se establezca el avalúo catastral declararán de acuerdo con los parámetros generales de la ley (art. 5° Ley 601 de 2000).

El Acuerdo 201 de 2005 determina la base gravable mínima del impuesto predial de los predios a los cuales no se les haya fijado avalúo.

14 "Por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el Estatuto Tributario Nacional y se dictan otras disposiciones".

15 Sin embargo, en el año 2000 el legislador colombiano vislumbró la posibilidad de establecer sistemas diversos de determinación del impuesto predial para el Distrito Capital. Así quedó contemplado en el artículo 7° de la Ley 601.

Artículo 7°. El Distrito Capital podrá mantener o establecer sistemas preferenciales y optativos de liquidación y recaudo del impuesto predial unificado.

16 Hablamos de evasión cuando el contribuyente efectúa falsas declaraciones a fin de disminuir su carga tributaria, produciendo con ello un daño al Tesoro Distrital, un perjuicio a las arcas del Estado.

17 La principal herramienta y/o mecanismo de transformación de lo que se puede llamar derecho tributario tradicional ha sido el establecimiento en las Constituciones de principios tributarios concretos: legalidad, justicia, equidad, irrectroactividad, no confiscatoriedad, eficiencia, progresividad, neutralidad, primacía de lo sustancial sobre lo formal. Se trata de preceptos permanentes (como todo principio), lo que supone que no se agotan con su aplicación. Son generales, es decir, se extienden a todos los tributos. Finalmente, son directamente aplicables a situaciones y relaciones jurídicas muy diversas. No estamos, pues, ante normas programáticas que sirven de guía al legislador, sino de preceptos que pueden ser invocados directamente ante los órganos judiciales o incluso, ante la propia ATD. Interesa destacar que estos principios constituyen mandatos del constituyente a los poderes productores de normas: Legislativo y Ejecutivo. En consecuencia, la A.T.D., queda igualmente sometida a tales principios. No es omnímoda.

18 Este principio es muy antiguo (forma parte de los "cánones" de Adam Smith) y comprende distintos tipos de costos mínimos: a) costo de la administración del tributo para el fisco, b) costos de cumplimiento de sus obligaciones para el contribuyente y c) costos que debe afrontar este último por el cumplimiento de obligaciones de retención, percepción o información sobre impuestos de terceros. Estos dos últimos se suelen denominar también "presión fiscal indirecta". En desarrollo de este principio los procedimientos sancionatorios deben ser ágiles y lo menos onerosos.

19 Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.

20 Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.

21 La Ley 863 de 2003 en el artículo 53, adiciona el artículo 102-3 del Estatuto Tributario Nacional al señalar lo siguiente:

"Distribución de los ingresos en la cooperativa de Trabajo Asociado. En los servicios que presten las cooperativas de trabajo asociado, para efectos de los impuestos nacionales y territoriales, las empresas deberán registrar el ingreso así: para los trabajadores asociados cooperados la parte correspondiente a la compensación ordinaria y extraordinaria de conformidad con el reglamento de compensaciones y para la cooperativa el valor que corresponda una vez descontado el ingreso de las compensaciones entregado a los trabajadores asociados cooperados, lo cual forma parte de su base gravable". (Se remarca)

22 ARTÍCULO 31. BASE GRAVABLE DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS TEMPORALES. La base gravable de las Empresas de Servicios Temporales para los efectos del impuesto de industria y comercio serán los ingresos brutos, entendiendo por estos el valor del servicio de colaboración temporal menos los salarios, Seguridad Social, Parafiscales, indemnizaciones y prestaciones sociales de los trabajadores en misión.

23 Artículo 42º.- La base impositiva para la cuantificación del impuesto regulado en la presente Ley se establecerá por los Concejos Municipales o por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, de la siguiente manera:

1. Para los Bancos, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros: (…)"

24 El Acuerdo No.9 de 1992 expedido por el Concejo de Bogotá, Artículo 9°, define el concepto de profesión liberal de la siguiente manera:

"Para efectos de los gravámenes de Industria, Comercio y de Avisos y Tableros, se definen como actividades propias de las profesiones liberales las que regula el Estado y desarrollan personas naturales que hayan obtenido título académico de educación superior en institución docente autorizadas"

De lo dispuesto en la norma antecedente, se observa que para configurar el ejercicio de una profesión liberal se deben reunir los siguientes requisitos:

* Que sean actividades reguladas por el Estado

* Que sean desarrolladas por personas naturales

* Que para su ejercicio se requiere título académico de educación superior

* Que los títulos académicos los otorguen instituciones docentes autorizadas.

25 Pérez de Ayala, José Luis. El principio de "neutralidad impositiva" y su significado para el derecho constitucional español. Edición:  -Año:2009     

26 La Ley 819 del 9 de julio de 2003 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones", en su artículo 7° estipula:

"Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces."