PROYECTO DE
ACUERDO 238 DE 2012
"Por el cual se establece una tarifa diferencial en
el transporte público para estudiantes de establecimientos educativos oficiales
del Distrito Capital”
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1. OBJETO DEL PROYECTO
Garantizar dentro de la operación del Sistema Integrado de Transporte
Público – SITP, una tarifa diferencial en el costo del pasaje para los
estudiantes de las instituciones educativas distritales – IED, de colegios en
concesión y de colegios privados en convenio con la Secretaria de Educación
Distrital, matriculados en los niveles: preescolar, básica y media, y
de los estudiantes de instituciones de educación técnica, tecnológica y
universitaria de origen oficial con sede en Bogotá.
2. JUSTIFICACION
Una de las estrategias del nuevo Plan de Desarrollo “BOGOTA
HUMANA 2012 – 2016”,
persigue: ”Mejorar
la progresividad en los subsidios y tarifas, que permita ofrecer a las personas
en condición de pobreza menores cargas tributarias, mayor acceso a servicios
por la vía de la eficiencia y las tarifas, así como garantía de consumos
básicos en algunos bienes esenciales, de modo que puedan liberar recursos para
destinar a bienes y servicios distintos a la canasta de subsistencia”.
En el Artículo 20. Fortalecimiento
y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios públicos, se
contempla evaluar la estructura de costos de las empresas y la destinación
de excedentes, con el fin de mantener y mejorar la progresividad de las tarifas
vinculada a capacidad de pago y
mejorar el acceso de las familias más pobres a servicios básicos que
representan un monto importante de los ingresos familiares.
Los proyectos
prioritarios de este programa son:
1. Progresividad en
las tarifas de servicios públicos.
2. Mejoramiento de la accesibilidad
financiera al transporte público. Establecer y adoptar subsidios y
tarifas del transporte público que permitan mayor acceso de la población con
menor capacidad de pago, personas en condición de discapacidad y
adultos mayores que posibilite a través del transporte público desplazarse a
los diferentes sectores del distrito capital. Se promoverá la adopción de
tarifas diferenciales en transporte para grupos vulnerables.
(…)
(Negrillas y
subrayado nuestro)
El Transporte público colectivo y masivo constituye un factor de
inclusión para la inmensa mayoría de los capitalinos; sin embargo, el alto
costo de vida y la difícil situación económica de buena parte de la
población, especialmente de los estratos o, 1, 2 y3, no permiten el goce pleno
de estos derechos.
De acuerdo con diversos estudios sobre costo y calidad de vida, “la carga financiera que representa el
transporte para las familias se incrementa de manera inversamente proporcional
a los ingresos que se tienen de acuerdo con el estrato socioeconómico. Así,
para una familia de estrato uno, el transporte significa el
16% del total
de sus ingresos; para los
estratos dos y tres, 13% y 12%, respectivamente, mientras que para una de
estrato 6 representa sólo el 6%”1.
Se hace necesario
entonces, que el costo o valor del transporte no sea demasiado alto para los
usuarios de los medios de transporte público y que este costo sea todavía mucho
menor para la población de menores recursos económicos. Ejemplo claro de ello
es el de la Ciudad
de Belo Horizonte (Brasil) en donde se muestra que es posible mejorar las
condiciones de movilidad de las personas y además tener una reducción global en
las tarifas. A pesar de que la integración tarifaria implica una disminución en
el recaudo por pasajero (el pasajero que utiliza varios servicios paga menos),
el incremento en el número de usuarios que se presentó en esa ciudad compensó
esa pérdida, dejando en la primera etapa de la integración un incremento neto
en el ingreso correspondiente al 8%). Esto se generó porque la reducción en la
tarifa para los más pobres puede atraer a muchas personas que antes realizaban
sus viajes a pie o se abstenían de realizarlos y ahora pueden al transporte
público.
Una de las realidades
que son determinantes cuando se considera la intención de establecer esta clase
de beneficio en el transporte público para la población estudiantil está
relacionada con las cifras de pobreza en nuestro país, las cuales según el
último reporte del Departamento Nacional de Estadística (DANE) se ubica en un 37,2%,
considerándose sin duda alguna en una de las más altas del continente, a pesar
que en comparación de la anterior cifra oficial el porcentaje ascendía a 40,2%,
lo cual ha significado la salida de la pobreza de más de un millón de
colombianos.
Consciente de esta
situación, el Concejo de Bogotá en repetidas oportunidades ha mostrado su
interés por desarrollar iniciativas que permitan reducir este flagelo,
planteando una tarifa diferencial en el transporte masivo que facilite a todas
aquellas personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta,
principalmente jóvenes estudiantes menores de 26
años, adultos mayores de 62 años y personas en condición de discapacidad, el acceso a sus
sitios de estudio y/o trabajo, derechos fundamentales consagrados en la Carta Magna. Es así como en el periodo 2005- 2007, se
presentaron 5 proyectos; en el periodo 2008 -2010 se presentaron 12
iniciativas, sin lograrse convertirlos en acuerdos de la ciudad.
En el 2011, la Administración
Distrital, presentó a consideración del cabildo, el proyecto
de acuerdo 269 de 2011, "Por medio del cual
se establece un subsidio de transporte a favor de personas con discapacidad en
el Distrito Capital", proyecto que
fue respaldado por la
Corporación tanto en Comisión Tercera Permanente de Hacienda
y Crédito Público como en la
Plenaria, lo que permitió que finalmente se convirtiera en el
Acuerdo 484 de 2011.
En lo relacionado con los adultos mayores de 62 años, es de anotar que
el distrito, dando cumplimiento a lo establecido en el en Articulo 5º de la Ley 1171 de 2007, “Por medio
de la cual se establecen unos beneficios a las personas adultas mayores”, en
los contratos de concesión para la explotación preferencial y no exclusiva para
la prestación del servicio publico de transporte de pasajeros dentro del
esquema del SITP, dejó establecida una tarifa diferencial para este sector de
la población, inferior a la tarifa ordinaria, equivalente como máximo al 90% de
la tarifa plena del servicio y no existirá descuento sobre la tarifa por
trasbordo.
Para el caso de los (as) niños (as) y jóvenes, es de resaltar que el
sistema de transporte de la ciudad no contempla este beneficio para esta
población y que la tarifa diferencial cumple un fin social muy importante, lo
cual permitiría, que muchos más adolescentes llegaran a sus colegios y/o
universidades, disminuyendo en un alto porcentaje la deserción escolar.
El Informe del
Observatorio de Movilidad de Bogotá y la región de la Cámara de Comercio
de Bogotá, ha señalado que “La estructuración
tarifarla es el eje central en un proceso de integración del transporte público. Su adecuada
planificación debe permitir el sostenimiento del sistema y el pago para todos
los operadores, sin que requieran transferencias por parte del Estado ni incrementos
significativos en la tarifa para los usuarios” traduce lo anterior que el sistema de
integración del transporte tiene como finalidad ser un sistema más incluyente y
equitativo para Bogotá.
La financiación de
este tipo de proyectos ha sido estudiada en esta Corporación de diversas
maneras. La
Honorable Concejala Martha Ordóñez, en su ponencia al
proyecto de Acuerdo 148 de 2010, expresó: “No
obstante en que los porcentajes de descuento disminuyan, la tarifa
a pagar para cubrir el subsidio representaría un menor valor, a un costo
que pueda ser financiado vía presupuesto tal como ocurre en Madrid y Santiago
de Chile, o también la posibilidad de un modelo combinado donde distrito vía
presupuesto (para tarifa diferencial a estudiantes) y operadores privados vía
tarifa (para adulto mayor y población en discapacidad).
En
ese sentido una iniciativa como la de este proyecto, permiten un respaldo
institucional a Transmilenio S.A. y al Alcalde Mayor para que pueda concretar
mecanismos legítimos que permitan llegar a acuerdos que beneficien a los grupos
poblacionales más vulnerables como estudiantes, adulto mayor y personas en
condición de discapacidad”.
Es importante anotar,
como lo han plantado algunos medios, que en “los
años 60, todos los estudiantes del país pagaban menos que los demás en los
buses. Porque el Estado de entonces así lo decidió. Y aunque el sistema de
transporte no era el encopetado TransMilenio de hoy, los gobernantes tenían
claro que había que proteger a los estudiantes. Por aquellos tiempos, también
daban unas medias nueves en los colegios públicos, y la Universidad Nacional
de Colombia tenía residencias estudiantiles y una cafetería central, donde
desayuno y almuerzo costaban una bicoca. Todo eso desapareció tras unas cifras
macroeconómicas que enorgullecen a políticos y banqueros.
En
ese entonces, nadie hablaba de neoliberalismo y todos creían que tanto la salud
como la educación no tenían que ser empresas autosostenibles. Es decir, nadie
pensaba en el sistema de salud como un sistema financiero; y nadie pensaba en
la educación como un negocio.
Hace
una semana se hundió en el Concejo de Bogotá la iniciativa de subsidiarles a
todos los estudiantes un treinta por ciento de la tarifa de TransMilenio. El
argumento fue el costo fiscal; eso dijeron los concejales que votaron en
contra. Y tienen toda la razón en cuanto a eso: el subsidio tiene un costo
fiscal. Pero la ausencia de ese subsidio tiene un costo social inestimable en
pesos. Creo que todos los bogotanos, los que vivimos y amamos a Bogotá,
estaríamos de acuerdo con ese pequeño subsidio, porque para eso pagamos los
impuestos que pagamos. ¿Para qué son entonces los impuestos? Los impuestos que
nos cobran deberían ser invertidos en nuestro propio bienestar. No se trata
solo de infraestructura.
Ese
pequeño subsidio debería ser aprobado para todos los estudiantes, de cualquier
condición económica (en realidad, odio la estratificación de la gente por su
capacidad adquisitiva). Porque los estudiantes están por fuera del engranaje
económico mientras se gradúan de profesionales. No pueden trabajar, no deberían
trabajar mientras esta ciudad les provee las herramientas necesarias para ser
profesionales. Profesionales que, a la postre, entrarán con sus nuevas ideas y
su creatividad a mejorar la capacidad adquisitiva de esta ciudad. Sin duda, ese
pequeño subsidio es un buen negocio.
Entiendo
que ese subsidio no costaba tanto porque éramos menos en los años 60. Pero
también entiendo que eran menos los que pagaban impuestos. Y si la lógica del
Concejo de Bogotá es que a mayor población menos beneficios sociales tendremos,
entonces todos esos concejales que votaron en contra tienen algo de idiotas o
de mercachifles, que no es lo mismo pero es igual.
Es
absurdo que en pleno siglo XXI los políticos sigan pensando solo en billete.
¿Cuántos proyectos sociales se habrán hundido en el Concejo de Bogotá? ¿Cuántos
en cada capital, en cada municipio?
Hoy
en día, un estudiante que no tiene plata para montarse a un Transmilenio, pues
no se monta, a menos que exponga su vida y se brinque las bardas. En esos
lejanos 60, un estudiante sin plata paraba el bus con la certeza de que el
chofer lo llevaría”. 2
De otra parte, es
conveniente traer a colación lo relacionado con la negociación y/o
renegociación de la operación de los distintos competentes del Sistema
Integrado de Transporte Publico – SITP, como el que próximamente se adelantará
para las Fases I y II, producto del fallo del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca del 14 de diciembre de 2011, que ordena a TRANSMILENIO S.A. la modificación de los contratos de concesión en atención a
la vulneración del derecho colectivo a la defensa de los consumidores y
usuarios, con el objeto de que
el Distrito obtenga mayor
participación en los recursos que
genera el sistema. Este hecho
constituye una importante
oportunidad para incluir en los contratos de concesión para la operación
troncal del sistema Transmilenio, una cláusula que establezca la tarifa
diferencial en el pasaje que favorezca a este grupo poblacional.
3. SUSTENTO JURIDICO
*
Aspectos Constitucionales
Las siguientes son
las disposiciones constitucionales aplicables al presente proyecto:
* Artículo 1. Colombia
es un Estado Social de Derecho… fundada en el respeto de la dignidad humana, en
el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general…
La Constitución
Política de Colombia en sus artículos 2 y 13 señala
fines esenciales del estado y consagra derechos fundamentales relacionados con
la asistencia que debe brindarse para que grupos de personas puedan acceder en
igualdad de condiciones a la prestación de servicios que, o corresponde prestar
al Estado, o corresponde a éste su regulación y dirección general para que
particulares lo presten, como es el caso del transporte público.
* ARTICULO 2.
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación;
defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y
asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.
Las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las
personas residentes en
Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades,
y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares.
(…)
* ARTICULO 13. Todas
las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección
y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”
Del análisis del
último inciso de la norma constitucional descrita en el artículo 13, se
desprende claramente que el constituyente originario, al establecer
protecciones especiales para ciertos grupos poblacionales autorizó a las
autoridades a fijar lo que la jurisprudencia constitucional he denominado
“acciones afirmativas”, las cuales, legislativa y administrativamente pueden
concretarse en medidas a favor de ciertas personas sin que exista la obligación
de extender los beneficios a otros grupos poblacionales ni violación alguna al
derecho fundamental a la igualdad.
* ARTICULO 44. Son
derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y
la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad,
tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y
la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión.
* ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona
y un servicio público que tiene una función social…
* ARTÍCULO 313. Corresponde a los Concejos:
Reglamentar las
funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.
* Artículo 322: “… A
las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e
integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del
Distrito…”.
Por otro lado, es
necesario traer a colación el denominado principio de solidaridad establecido
como un deber ciudadano tanto en el artículo 1 como en el 95 de la Constitución Nacional,
al respecto la Corte
ha indicado que:
“En
su sentido más amplio, el principio de solidaridad implica el ejercicio de
acciones o el desarrollo de actuaciones en beneficio de los demás y, en
especial, del interés común que surge de la interrelación social del ser humano
y representa la suma de intereses de la sociedad. Implica, entonces, un deber
de colaboración que refleja la concepción social del Estado y la
materialización del interés del conglomerado. La Corte Constitucional
ha definido este principio como “aquella comunidad de intereses, sentimientos y
aspiraciones, de la cual emana, como consecuencia natural y obvia, un acuerdo
de mutua ayuda y una responsabilidad compartida para el cumplimiento de los
fines propuestos: la satisfacción de las necesidades individuales y
colectivas”]. En su sentido más específico, el principio de solidaridad
implica un deber jurídico que, generalmente, impone el legislador a un
individuo para favorecer a un grupo determinado de personas, sin que exista
necesaria y directa contraprestación. Así, esta Corporación ha dicho que el
principio de solidaridad puede manifestarse de tres formas:
…
son tres las manifestaciones del principio de solidaridad social: (i) como
una pauta de comportamiento conforme
a la cual deben obrar los individuos en ciertas
situaciones, (ii) un criterio de interpretación en el análisis de acciones u
omisiones de los particulares que vulneren o amenacen vulnerar derechos
fundamentales y (iii) un límite a los derechos propios” (3)
En vista de lo
anterior, bajo este principio de solidaridad, de nuevo es totalmente legítimo y
válido que las administraciones establezcan medidas diferenciales a favor de
personas con protecciones especiales y que necesitan mayores garantías para el
acceso a su derecho, implicando que la ciudadanía y las autoridades deben en
sus actuaciones tener como eje transversal el principio de solidaridad a manera
de pauta comportamental, criterio de interpretación de las decisiones y límite
a los derechos propios.
*
Aspectos Legales
El Artículo 2 de la Ley 336 de 1996 por la cual se adopta el
Estatuto Nacional del Transporte establece que la seguridad, especialmente la
relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en
la actividad del sector y del sistema de transporte. Al tiempo, el artículo 3ro
del Ibidem establece la accesibilidad como principio que ha de garantizarse a
los usuarios.
“Artículo 2º. La seguridad, especialmente la
relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en
la actividad del Sector y del Sistema de Transporte.
Artículo 3°. Para los efectos pertinentes, en la
regulación del transporte público las autoridades competentes exigirán y
verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas
para garantizarles a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico
y de los demás niveles que se establezcan al interior de cada Modo, dándoles
prioridad a la utilización de medios de transporte masivo. En todo caso, el
Estado regulará y vigilará la industria del transporte en los términos
previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución
Política”.
Concordante con ello,
la Ley 769 de
2002, por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre
establece como principio la intervención del Estado para garantizar la seguridad
y comodidad de los habitantes, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO
1o. AMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS. Las normas del presente Código rigen en
todo el territorio nacional y regulan la circulación de los peatones, usuarios,
pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y
vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público, o en
las vías privadas, que internamente circulen vehículos; así como la actuación y
procedimientos de las autoridades de tránsito.
En
desarrollo de lo dispuesto por el artículo 24
de la Constitución Política, todo colombiano tiene
derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero está sujeto a la
intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad
y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los
discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y
la protección del uso común del espacio público.
Le
corresponde al Ministerio de Transporte como autoridad suprema de tránsito
definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional
en materia de tránsito.
Las
autoridades de tránsito promoverán la difusión y el conocimiento de las
disposiciones contenidas en este código.
Los
principios rectores de este código son: seguridad de los usuarios, calidad,
oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre
circulación, educación y descentralización.
Adicionalmente, se
consagra la accesibilidad como una condición esencial, connatural a los
servicios públicos, en el artículo segundo del ibídem, de la siguiente forma:
“ARTÍCULO
2o. DEFINICIONES. Para la aplicación e interpretación de este código, se
tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
…
Accesibilidad:
Condición esencial de los servicios públicos que permite en cualquier espacio o
ambiente exterior o interior el fácil disfrute de dicho servicio por parte de
toda la población.”
Al
tiempo, la Ley 105 de 1993 “Por la cual se dictan disposiciones
básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las
Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 3º, establece
diversas disposiciones que refuerzan los planteamientos anteriormente
mencionados:
ARTICULO
3o. Principios del Transporte Público. El transporte público es una industria
encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de
vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en
condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, sujeto
a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:
DEL
ACCESO AL TRANSPORTE. El cual implica:
Que
el usuario pueda transportarse a través del medio y modo que escoja en buenas
condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad.
Que
los usuarios sean informados sobre los medios y modos de transporte que le son
ofrecidos y las formas de su utilización.
Que
las autoridades competentes diseñen y ejecuten políticas dirigidas a fomentar
el uso de los medios de transporte, racionalizando los equipos apropiados de
acuerdo con la demanda y propendiendo por el uso de medios de transporte
masivo.
Que
el diseño de la infraestructura de transporte, así como en la provisión de los
servicios de transporte público de pasajeros, las autoridades competentes
promuevan el establecimiento de las condiciones para su uso por los
discapacitados físicos, sensoriales y psíquicos.
DEL
CARACTER DE SERVICIO PUBLICO DEL TRANSPORTE. La operación del transporte
público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien
ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación, en
condiciones de calidad, oportunidad y seguridad.
Y en el numeral 9,
contiene el mandato a los Concejos para establecer subsidios a favor de los
estudiantes entre otros grupos poblacionales:
9. De
los subsidios a determinados usuarios: “El Gobierno Nacional, las
Asambleas Departamentales y los
Concejos
Distritales y Municipales podrán establecer subsidios a favor de estudiantes, personas discapacitadas
físicamente, de la tercera edad y atendidas
por servicios de transporte indispensables
con tarifas fuera de su alcance económico. En estos casos, el pago de tales
subsidios será asumido por la entidad que lo establece la cual debe estipular
en el acto correspondiente la fuente presupuestal que lo financie y una forma
de operación que garantice su efectividad. Los subsidios de la Nación sólo se
podrán canalizar a través de transferencias presupuestales.” (Negrilla fuera
del texto)
Puede concluirse de
las disposiciones contenidas en las leyes específicas del sector transporte,
que dentro de la actividad del transporte, han de materializarse principios
constitucionales que disponen la asistencia del estado para que el servicio
público resulte accesible para los estudiantes escolares y universitarios en el
Distrito Capital.
*
Referentes normativos distritales
*
Decreto 319 de 2006 – Por el cual se
adopta el Plan Maestro de Movilidad para Bogotá Distrito Capital, que incluye
el ordenamiento de estacionamiento, y se dictan otras disposiciones.
*
Decreto 309 de 2009 – Adopción Sistema Integrado de Transporte Público para
Bogotá, D.C. El Capítulo VI, artículo 21, establece: “21.5. Tarifas para
poblaciones específicas: El diseño tarifario estará abierto a la implementación
de tarifas para grupos poblacionales específicos, siempre y cuando se asegure
una fuente presupuestal independiente de los ingresos corrientes del SITP y no
se perjudique a los usuarios del servicio y la sostenibilidad financiera del
sistema, conforme al Marco Fiscal de Mediano Plazo.”
De
otra parte, consideramos pertinente referenciar como directriz política nacional, lo normado por el Congreso de la República en
relación con la posibilidad de establecer subsidios en el transporte público
para estudiantes:
*
Los subsidios de transporte público en la Ley colombiana
Como ya lo mencionamos, el numeral 9 del artículo 3
de la Ley 105 de
1993, “Por la cual se dictan disposiciones básicas
sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las
Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y
se dictan otras disposiciones”, referente a los principios rectores del
transporte público, señala:
ARTÍCULO 3.
…
9. De
los subsidios a determinados usuarios: “El Gobierno Nacional, las
Asambleas Departamentales y los
Concejos
Distritales y Municipales podrán establecer subsidios a favor de estudiantes, personas discapacitadas
físicamente, de la tercera edad y atendidas
por servicios de transporte indispensables
con tarifas fuera de su alcance económico. En estos casos, el pago de tales
subsidios será asumido por la entidad que lo establece la cual debe estipular
en el acto correspondiente la fuente presupuestal que lo financie y una forma
de operación que garantice su efectividad. Los subsidios de la Nación sólo se
podrán canalizar a través de transferencias presupuestales.” (Negrilla fuera
del texto)
* Los subsidios en la jurisprudencia
constitucional colombiana
La Corte
Constitucional abordó en su fallo C-324 de 2009 algunos
aspectos sobre subsidios, señalando condiciones para su existencia, con el fin de
garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la Carta Política,
así:
“… Finalmente, se destaca dentro de este recorrido jurisprudencial
relativo a los alcances del artículo 355 superior, la sentencia C-507 de 2008,
… en tal providencia se señaló como requisitos generales para autorizar
cualquier excepción al artículo 355 superior, los siguientes: 1.Toda asignación de recursos públicos
debe respetar el principio de legalidad del gasto. 2. Toda política pública del sector central, cuya ejecución suponga
la asignación de recursos o bienes públicos, debe encontrarse reflejada en el
Plan Nacional de Desarrollo y en el correspondiente Plan de Inversión. 3. Toda disposición que autorice una
asignación de recursos públicos, sin contraprestación por parte del
beneficiario, tiene que encontrarse fundada en un mandato constitucional claro
y suficiente que la autorice. 4.
Debe respetar el principio de igualdad (resaltado fuera del texto)
No obstante, la reciente jurisprudencia revela que no es ajeno a nuestro
régimen económico y de hacienda pública, la facultad del Estado
de intervenir en la economía –artículo 334 superior-, facultad a
través de la cual se articulan diferentes mecanismos y modelos que
autorizan, ante el escaso y recortado presupuesto, medidas de
fomento dirigidas a igualar las oportunidades de acceso a servicios básicos,
así como la distribución de los recursos de la manera más eficiente posible.
Así las cosas, conviene señalar qué se entiende por subsidio, auxilio o
subvención, así como sistematizar los requisitos señalados por la
jurisprudencia para entender cuándo estos instrumentos se encuentran
autorizados por la
Constitución, así como en qué casos se está frente a la
prohibición contemplada por el artículo 355 constitucional.
2.4 Subvenciones como instrumentos
autorizados en general por la Constitución Política en su artículo 334 o de
manera directa por otros artículos de la Carta Política
frente a la prohibición de donaciones y auxilios de que trata el artículo 355
constitucional.
Los conceptos de donación, auxilio, subsidio o subvención, encuentran
desde el punto de vista semántico, idéntico significado, así: subvenir
significa venir en auxilio; subsidio, ayuda o auxilio extraordinario de
carácter económico; auxilio, ayuda o amparo; y donación, acto de liberalidad de
una persona que transmite gratuitamente una cosa que le pertenece a favor de
otra.
… Así, las subvenciones o los auxilios que otorga el Estado pueden:
(i) Albergar una finalidad estrictamente altruista y
benéfica:
(ii)
Cuando este tipo de auxilio se otorga por mera liberalidad del Estado,
se encontrará con
que está prohibido por virtud del artículo 355
constitucional, pues debe asumirse
que en países en vía de
desarrollo como Colombia, debe privilegiarse el gasto social en concordancia
con lo dispuesto en el artículo 350 superior, según el cual el gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
…
De esta forma, la finalidad altruista del auxilio se encuentra
autorizada únicamente cuando se dirige a alentar actividades o programas de
interés público acordes con el
plan de desarrollo y los planes seccionales de desarrollo, a través de
entidades sin ánimo de lucro, con las cuales deberá suscribirse, previamente,
un contrato. De esta manera se asegura una cierta reciprocidad a favor del
Estado.
(ii) Derivarse de la facultad de intervención del Estado en la economía y, en
consecuencia, orientarse al estímulo de una determinada actividad económica;
asignación que por mandato expreso del artículo 334 superior debe comportar una
contraprestación, es decir, debe implicar un retorno para la sociedad en su
conjunto, sin el cual la subvención carece de equidad y de toda justificación.
(iii) Derivarse de un
precepto constitucional que lo autorice expresamente, en orden a garantizar
los derechos fundamentales vía acceso a bienes y servicios por parte de quienes
tienen mayores necesidades y menores ingresos, con lo cual se garantiza una
contraprestación o beneficio social.
No obstante lo anterior, es conveniente aclarar que el presente proyecto
de acuerdo lo que pretende es crear una tarifa diferencial en el transporte
público, consensuada entre la administración distrital y los operadores del
servicio a favor de los estudiantes
.
4. COMPETENCIA DEL CONCEJO
El Concejo de Bogotá es competente para dictar normas relacionadas con
el objeto del proyecto de acuerdo, según las disposiciones constitucionales
mencionadas que obligan al Estado a garantizar los derechos de los niños, niñas
y jóvenes.
Así mismo el Decreto Ley 1421 de 1993, en los numerales 1 y 19 del
artículo 12, le concede al Concejo atribuciones para dictar normas de
transporte.
Artículo
12:
Corresponde
al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y
la ley:
1.
Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las
funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.
(….)
19.
Dictar normas de tránsito y transporte.”
5. SUSTENTO TECNICO E IMPACTO FISCAL
Demanda y costo
de la tarifa diferencial.
Estadísticas de la
población estudiantil.
Preescolar, primaria,
secundaria y media
En Bogotá se estima
que la población en edad escolar (PEE) asciende a más de un millón
setecientos mil, entre niñas,
niños y jóvenes, y que la mayoría de
estos pequeños se
encuentran entre los 5 y los 16 años, tal como se muestra en la siguiente
ilustración:
Población en edad
escolar según rango de edades – 2012
RANGO EDAD
|
HABITANTES
|
%
|
Primera
infancia (3 y 4 años)
|
238.208
|
13.9
|
Preescolar (5 años)
|
118.833
|
7.00
|
Primaria (6 a 10 años)
|
597.402
|
34.9
|
Secundaria (11 a 14 años)
|
497.716
|
29.1
|
Media (15 y 16 años)
|
257.768
|
15.1
|
TOTAL
|
1.709.927
|
100.0
|
Fuente:
SED - Derecho de Petición, marzo de 2012
Considerando un
escenario que sea financieramente sostenible y disminuya los costos en que
incurren los estudiantes de las instituciones educativas del
distrito capital,
hemos tomado como base la información suministrada por la Secretaría de
Educación Distrital mediante respuesta a derecho de petición elevado por esta
Concejalía el 29 de marzo de 2012, en la que se indica que el sector oficial
atiende el 63% de la educación en el distrito y el sector privado, el 37%, de
un total de 1.471.000 estudiantes que aproximadamente hay en Bogotá.
De acuerdo con la
información por la SED,
que entre los años 2008 y 2012 la población en edad escolar disminuyó en un
1.72%, situación que obviamente se ve reflejada en un decrecimiento de las
cifras de matrícula.
Actualmente en Bogotá
hay 935.957 mil estudiantes entre los niveles desde preescolar hasta media,
distribuidos por tipo de colegio como se muestra en el siguiente cuadro en el
que se observa además, que del 100% de los estudiantes a cargo de la Secretaría de
Educación Distrital, el 83% se encuentran en colegios distritales, el 4.2% en
colegios en concesión y el restante
11.9% en colegios privados en convenio con la SED, veamos:
Bogotá, matrícula
oficial por tipo de colegio y nivel de escolaridad período 2010 - 2012
|
|
Tipo de Colegio año 2010
|
Tipo de Colegio año 2011
|
Tipo de Colegio año 2012
|
Niveles
|
Distrital
|
Concesión
|
Convenio
|
Total 2010
|
Distrital
|
Concesión
|
Convenio
|
Total 2011
|
Distrital
|
Concesión
|
Convenio
|
Total 2012
|
Preescolar
|
57.361
|
2.654
|
6.221
|
66.236
|
55.730
|
2.876
|
5.032
|
63.638
|
56.021
|
2.860
|
2.123
|
61.004
|
Primaria
|
345.571
|
17.503
|
60.741
|
423.815
|
330.467
|
16.126
|
52.669
|
399.262
|
316.583
|
16.326
|
44.929
|
377.838
|
Secundaria
|
315.930
|
14.563
|
50.849
|
381.342
|
305.364
|
15.444
|
51.279
|
372.087
|
294.323
|
15.150
|
46.897
|
356.370
|
Media
|
131.058
|
5.302
|
17.984
|
154.344
|
124.958
|
5.270
|
18.198
|
148.426
|
117.644
|
5.331
|
17.770
|
140.745
|
Total
|
849.920
|
40.022
|
135.795
|
1.025.737
|
816.519
|
39.716
|
127.178
|
983.413
|
784.571
|
39.667
|
111.719
|
935.957
|
Fuente: SED respuesta Derecho de Petición CNH 290312
|
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|
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|
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|
|
Así las cosas, el
número de estudiantes de las instituciones educativas oficiales tiene una
tendencia a la baja, pues en el año 2010 había un total de 1.025.737 alumnos,
en el año 2011 se redujo a 983.413 y para este año (2012) tan solo se
matricularon 935.957 estudiantes, lo que quiere decir que en los últimos dos
años el número de estudiantes se redujo en un 8.75%.
La mayoría de los
estudiantes están en los niveles primaria y secundaria con 377.838 y 356.370
cupos respectivamente, mientras que en el nivel medio se inscribieron 140.745 y
en preescolar 61.004 cupos, y principalmente los estudiantes matriculados en el
sector oficial pertenecen a los estratos o, 1, 2 y 3.
El 95.4% de éstos
residen a menos de 1
kilómetro de su lugar de residencia, por lo que su
desplazamiento a los centro de educación no implicaría transporte; mientras que
el 1.2% corresponde a niños y jóvenes que se encuentran entre 1 y 2 kilómetros de
distancia, y el restante 3.4%, estudian a mas de 2 kilómetros de
su lugar de residencia, que serian los estudiantes objeto de esta medida en un
total de 43.054.
Ubicación del
establecimiento educativo con respecto al
lugar
de residencia
DISTANCIA
|
%
|
Estudiantes
|
Menos de 1 Km.
|
95.4
|
892.903
|
Entre 1 y 2 Km.
|
1.2
|
11.232
|
Más de 2 Km.
|
3.4
|
31.822
|
TOTAL
|
100.0
|
935.957
|
No.
de estudiantes de preescolar, primaria, secundaria y media que residen a más de
1 kilómetro
de distancia del centro educativo: 43.054, población a subsidiar.
Fuente:
SED - Derecho de Petición, marzo de 2012
Vale
resaltar que el Acuerdo 273 de 2007 otorga subsidio o ruta escolar a niños que
residen a más de 2 km.,
pero nosotros proponemos atender a los que están a más de 1 Km., puesto que esta es una
distancia que en doble trayecto, es muy
grande para niños, que en muchos casos necesitan acompañante. Así mismo, es
pertinente aclarar que esta norma es complementaria a la anteriormente citada,
y que los estudiantes que actualmente reciben el servicio de transporte de la SED, continuarán haciendo uso
del mismo, por cuanto tal disposición no se deroga ni se modifica.
Educación técnica,
tecnológica y universitaria
En lo que respecta a
la educación superior de origen oficial, según datos del Ministro de Educación
Nacional (Respuesta a derecho de petición CNH-14/03/2012), en Bogotá se tiene
que a 2011, se encuentran matriculados 204.357 estudiantes, distribuidos por
carácter de institución educativa superior - IES, tal como se muestra en el
siguiente cuadro:
Bogotá, D.C., Matrícula en Instituciones de Educación Superior de origen
oficial desagregada por
carácter de la IES
Años 2010 y 2011
|
Carácter IES
|
2010
|
2011
|
Institución Técnica Profesional
|
0
|
0
|
Institución Tecnológica (SENA)
|
64.219
|
85.314
|
Institución Universitaria/Escuela Tecnológica
|
15.493
|
15.149
|
Universidad
|
100.781
|
103.894
|
Total general
|
180.493
|
204.357
|
Fuente: MEN - SNIES Fecha de corte: 24 de diciembre de
2011
|
|
Para los años 2012,
2013 y 2014, se prevé un incremento de 10.463, 12.404 y 13.837 cupos
respectivamente, es decir que a 2012, se tiene aproximadamente, 214.840 estudiantes.
El monto de la tarifa
diferencial propuesta tendría un valor máximo equivalente al 70% de la tarifa
ordinaria, con una asignación de hasta cincuenta (50) viajes
mensuales durante la vigencia escolar. Esto quiere decir que con un costo de
transporte como el actual de $1.700, el descuento sería de $510 y los
estudiantes solo pagarían $1,190, y tendrían derecho a hacer uso de este
beneficio máximo para cincuenta (50) pasajes por mes.
Sumando la población
de preescolar, primaria, secundaria y media que vive a más de 1 KM del colegio: 43.054 y la
de educación superior oficial de 214.840, nos da un total de 257.894 estudiantes para atender en el
2012.
En consecuencia el
costo de la tarifa diferencial para el 2013 y años subsiguientes sería:
Respecto del impacto
fiscal, hay que decir que la rebaja en la tarifa del transporte para los
estudiantes aquí propuesta, no implicaría una carga económica para la
administración distrital debido a que el ajuste de la tarifa diferencial
para la población objetivo de
este acuerdo sería con cargo
directo a los contratos de concesión del servicio dentro del SITP, y no a las
finanzas del distrito. Así mismo, se considera conveniente que su implementación quede proyectada para iniciarse a partir de la vigencia de 2013
Finalmente, se establece que la Administración
Distrital debe reglamentar el presente Acuerdo expidiendo las
normas necesarias para su efectividad, seguimiento y auditoria, determinando los instrumentos a través
de los cuales se acreditará a la población beneficiaria, y en todo caso,
observando la normatividad y la jurisprudencia vigente al momento de la entrada
en operación de la medida, principalmente lo relacionado con la negociación y/o
renegociación de la operación de los distintos competentes del Sistema
Integrado de Transporte
Publico – SITP,
como el que
próximamente se adelantará para
las Fases I y II de Transmilenio, hecho que constituye
una importante oportunidad para incluir en los contratos de
concesión para la operación troncal del sistema Transmilenio, una cláusula que
establezca la tarifa diferencial en el pasaje que favorezca a este grupo
poblacional
Sea esta la
oportunidad para agradecer a los concejales que en oportunidades anteriores
ofrecieron su respaldo a esta iniciativa, en particular a los Honorables
Concejales: Clara Lucia Sandoval Moreno y Carlos Roberto Sáenz Vargas, quienes
rindieron ponencia positiva al
proyecto de acuerdo 121 de 2012, tramitado en las sesiones ordinarias del
pasado mes de mayo, y a los Honorables Concejales: Miquel Uribe Turbay y Boris
de Jesús Montes de Oca Anaya, quienes igualmente, rindieron ponencia positiva al proyecto de
acuerdo 144 de 2012, tramitado en las sesiones ordinarias del mes de agosto
anterior.
Cordialmente,
CELIO NIEVES
HERRERA
|
ALVARO ARGOTE
MUÑOZ
|
Concejal de
Bogotá
|
Concejal de
Bogotá
|
ORLANDO
SANTIESTEBAN MILLAN
|
VENUS ALBEIRO
SILVA
|
Concejal de
Bogotá
|
Concejal de
Bogotá
|
PROYECTO DE
ACUERDO 238 DE 2012
"Por el cual se establece una tarifa diferencial en
el transporte público para estudiantes de establecimientos educativos oficiales
del Distrito Capital”
EL CONCEJO DE BOGOTA DISTRITO CAPITAL
En ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales y, en especial las que le confiere los numerales 1 y
19 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993
ACUERDA:
ARTICULO 1°.
Tarifa Diferencial. La Administración
Distrital implementará en el Sistema Integrado de Transporte Público, una tarifa diferencial para los estudiantes
de establecimientos educativos oficiales del Distrito Capital, cuyo valor máximo será el 70% de la
tarifa ordinaria, con una asignación de hasta cincuenta (50) viajes
mensuales durante el año académico escolar.
Parágrafo. Hasta el inicio
de la operación del Sistema Integrado de Transporte Público, la tarifa
diferencial aplicará en el sistema de Transporte Masivo Transmilenio.
ARTÍCULO 2º. Beneficiarios. Serán beneficiarios de
la tarifa diferencial objeto de este acuerdo, los alumnos matriculados en las instituciones
educativas del distrito en los niveles: preescolar, básica y media; y los estudiantes matriculados en las
instituciones de educación técnica, tecnológica y universitaria de origen
oficial, con sede en Bogotá, que pertenezcan a los estratos 0, 1, 2 y 3.
Parágrafo: En ningún caso un
estudiante podrá recibir más de un beneficio en materia de transporte escolar.
ARTÍCULO 3º.- Financiación. La financiación de la tarifa
diferencial se efectuará con cargo
a los recursos
de la operación
de los diferentes componentes del Sistema Integrado
de Transporte Público – SITP y se implementará a partir de la vigencia de 2013.
ARTICULO
4º. Reglamentación. La Administración
Distrital reglamentará el presente Acuerdo, expidiendo
las normas necesarias
para su efectividad, seguimiento y auditoria, determinando los instrumentos a través
de los cuales se acreditará a la población beneficiaria.
ARTICULO
5º. Vigencia.
El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
NOTAS
DE PIE DE PÁGINA
1Honorable
Concejal Jaime Caicedo, 28-09-11.
2Cristian
Valencia, El Tiempo 10 de septiembre de 2012.
3CORTE
CONSTITUCIONAL, Sentencia C – 032 de 2008, Magistrado Ponente: Marco Gerardo
Monroy Cabra