RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

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Proyecto de Acuerdo 299 de 2012 Concejo de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
--/ 00/2012
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Anales del concejo
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

PROYECTO DE ACUERDO 299 DE 2012

"Por el cual se Moderniza el Sistema Tributario Distrital y se dictan otras disposiciones"

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

FUNDAMENTOS DE LA MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA IMPOSITIVO DEL DISTRITO CAPITAL

El Gobierno Distrital pone a consideración del Concejo Distrital una propuesta de modernización del régimen impositivo vigente en la ciudad cimentada en tres principios básicos: equidad, eficiencia económica y suficiencia impositiva.

La equidad1 es un principio deseable política y económicamente pues permite configurar unas relaciones sociales más armónicas que motivan la cooperación entre los individuos. En la política tributaria significa repartir la carga impositiva de manera justa entre los ciudadanos2. En economía pública ese propósito se puede conseguir de acuerdo con el criterio del beneficio o con el criterio de capacidad económica. Ante las exigencias técnicas y administrativas del primero de ellos, la práctica en el mundo demuestra que se puede aplicar cuando se trata del consumo de bienes y servicios del Estado en los que se puede identificar al consumidor individual, por ello el principio de capacidad económica se aplica a las tasas y contribuciones pero no a la imposición. En cambio, el segundo es la mejor guía. El reparto de la carga impositiva según la capacidad económica busca que cada ciudadano aporte para cubrir el costo de los bienes y servicios que se necesitan para mantener e incrementar el bienestar social de los habitantes de la ciudad y, al mismo tiempo, se garantice el crecimiento económico de largo plazo de la urbe.

La capacidad económica como principio rector de la imposición en Bogotá D.C. no solo se justifica por razones prácticas, sino también por razones técnicas. Un sistema tributario progresivo requiere que el recaudo obtenido por la imposición directa sea proporcionalmente superior al conseguido por la imposición indirecta. Pero también, que en cada impuesto directo que integra el sistema se presente equidad vertical, es decir, que a mayor capacidad económica, mayor imposición, y equidad horizontal, esto es, que ciudadanos que tengan la misma capacidad económica soporten la misma carga impositiva3. Esta razón técnica es crucial pues expresa que la norma impositiva debe tratar a los ciudadanos como iguales, porque todos somos iguales ante la ley. Pagos diferenciales para bases impositivas equivalentes significan desigualdad de tratamiento tributario, lo que indica que políticamente se incorporan preferencias incompatibles con los principios de una sociedad democrática. En el evento en que existan preferencias tributarias no justificadas se rompe el fundamento económico y político sobre el que se erige la aceptación y el cumplimiento voluntario de la obligación impositiva por parte del ciudadano. Por ello un sistema plagado de exenciones, deducciones y no sujeciones estimula la evasión, dificulta la administración, y propicia condiciones de inequidad.

Otra razón de técnica impositiva es la necesidad de un sistema impositivo flexible. Un buen sistema se adapta con facilidad al ciclo económico y ayuda automáticamente al proceso de estabilización. Esto significa que en los períodos de auge el recaudo aumenta y en los de recesión disminuye. Entonces, para tener flexibilidad se debe eliminar cualquier elemento que desvincule la deuda tributaria de la variación cíclica o que esa deuda sea procíclica; pues en momentos de crisis económicas el contribuyente paga una suma superior a la económicamente pertinente y ayuda a profundizar la crisis, y en el auge paga menos y ayuda a recalentar la economía. Así las cosas, un sistema o un impuesto inflexible, introduce inequidad impositiva intertemporal. Este es un requerimiento técnico fuerte para un gobierno ya que implica que la política fiscal debe encaminarse a generar un ahorro público en el auge para tener unos recursos financieros disponibles que mantengan el nivel de gasto público en la época de depresión.

Es pertinente e importante tener presente que un impuesto puede ser progresivo pero eso no significa que el sistema impositivo necesariamente también lo sea. El propósito de la propuesta de modernización es que el sistema y cada uno de los impuestos individualmente considerados gane en progresividad, no que se mejore exclusivamente un impuesto; es por esto que se plantean modificaciones para los impuestos básicos de la ciudad. El Gobierno Distrital hace esta propuesta con el convencimiento que es la mejor forma técnica para empezar a cerrar las brechas de riqueza en la ciudad, por ello es consecuente en plantear la necesidad de desmontar las ventajas tributarias obtenidas por cualquier grupo de presión: igualdad ante la ley y equidad horizontal.

El segundo principio de la modernización es la eficiencia económica. Un sistema impositivo es eficiente cuando contribuye a la asignación eficiente de los recursos económicos. Esto significa eficiencia en la comercialización, en la producción y eficiencia global, en otras palabras, que una distribución socialmente deseable de riqueza, renta y consumo inducida por una política impositiva no altere sustancialmente los precios relativos, no genere distorsiones en las obligaciones impositivas y no implique mayores costos de gestión. Por lo anterior, un sistema impositivo es eficiente cuando alcanza el mínimo exceso de carga, la mínima incidencia impositiva y el mínimo costo de administración y cumplimiento tributario tanto para el Estado como para el contribuyente.

En cuanto al exceso de gravamen, dentro del marco general que señalan las leyes, la propuesta que se pone a consideración cuida que las bases y las tarifas imponibles sugeridas mantengan los precios relativos de los bienes y servicios con el fin que la modernización sea lo más neutra posible en cuanto a las decisiones de los agentes económicos sobre sus demandas de bienes y servicios y con respecto a la asignación de recursos en el aparato productivo de la ciudad. La neutralidad económica no necesariamente va en contravía del principio de equidad, pues individuos con disímil nivel de riqueza o ingreso valoran de manera diferente sus unidades monetarias marginales y, dadas sus respectivas restricciones presupuestales, sus canastas de consumo son diferentes, lo que conduce a que tomarán decisiones con precios relativos diferentes.

Esa neutralidad económica es otra de las razones técnicas para que en la modernización del sistema impositivo distrital se tienda a una tarifa general en el impuesto que grava a las actividades económicas. Una tarifa única elimina los incentivos que tiene el contribuyente a reclasificarse hacia aquellas que tienen menor tarifa, y elimina las posibles distorsiones que se inducen en la asignación de factores productivos.

Dicho lo anterior, la Administración Distrital es consciente que en la práctica existen factores económicos que hacen que las ofertas y las demandas de los bienes y servicios gravados no se comporten de manera homogénea frente a cambios en sus precios; que productores y consumidores operan en diferentes tipos de estructuras de mercado; que los bienes y servicios transados tampoco son homogéneos en cuanto a sus características de exclusión y rivalidad; y que su provisión afecta de manera diferente la distribución del ingreso y el crecimiento económico de largo plazo. Por lo anterior y por coherencia, la propuesta de modernización tiene en cuenta las características diferenciales que se presentan en la realidad y adapta el principio de exceso de gravamen a las condiciones objetivas de la ciudad por medio de dos tarifas diferenciales en el impuesto a las actividades económicas.

El otro elemento de la eficiencia económica es la incidencia impositiva. La traslación de los impuestos entre agentes económicos depende de la estructura de mercado y de las elasticidades-precio de la oferta y de la demanda. Una política impositiva no puede alterar esas elasticidades pues ellas dependen de las particularidades económicas de los mercados donde se transan los bienes y servicios. Para minimizar ese impacto, la Administración Distrital identificó las bases imponibles donde es factible que la obligación impositiva se transfiera a la población más vulnerable de la ciudad. Esta es una de las razones para que en el impuesto predial y en el de industria, comercio y avisos –ICA se propongan unos grupos de contribuyentes a quienes se les debe dar un tratamiento preferencial.

Los costos de gestión y cumplimiento se tienen que mirar desde las perspectivas del Gobierno y del contribuyente. Para el primero de ellos la cuestión importante se concentra en la administración tributaria, que es la que asume día a día las labores de control y auditoría. Los costes de cumplimiento no se incrementan únicamente por acciones y decisiones internas a la administración; estos también dependen de factores ajenos. El crecimiento en el nivel de contribuyentes, de sus inexactitudes y reclamaciones acarrea una ampliación del equipo humano y técnico de la administración tributaria, tal vez es éste el factor más visible. Pero existe un factor que siempre pasa inadvertido: el grado de complejidad de la norma tributaria. El coste de administración de un sistema tributario tiene una relación directa con la complejidad de la norma. Entre más grande el conjunto de elementos que integran el sistema y más complicadas e intrincadas sus relaciones, mayores serán los requerimientos de funcionarios y operaciones complejas para controlar, detectar e investigar inexactitudes, evasiones y elusiones en cada uno de los impuestos. Por ello, el objetivo de un buen sistema es simplificar las autoliquidaciones de los contribuyentes, ganar claridad y reducir los costes de administración tributaria para utilizar el recurso disponible en mejorar los procesos de control o auditoría que genere recursos adicionales al fisco.

Un sistema diáfano también disminuye los costes de cumplimiento del contribuyente. La claridad en los elementos esenciales de los impuestos, en especial del hecho imponible, la base liquidable, el tipo de gravamen y la cuota líquida reducen sustancialmente los costos directos e indirectos en que incurre el contribuyente al momento de realizar su liquidación. Un sistema con deducciones, exenciones, no sujeciones, ajustes sugeridos por cualquier motivo y una multiplicidad de tarifas, además de introducir inequidades, aumenta los costos de liquidación – por ejemplo, los pagos de honorarios profesionales –, la propensión a caer en inexactitudes que significan costos de tiempo de viaje y tiempo de espera para ser atendido en la administración tributaria, y a elevar la probabilidad de evasión y elusión por parte del contribuyente.

El último principio que guía la propuesta de modernización es la suficiencia impositiva. El nivel de gasto y de inversión aprobada para el período 2012-2016 requiere de un volumen de recursos que puede ser sufragado por la ciudad. Si bien es cierto que las finanzas públicas capitalinas tienen la capacidad para acceder al crédito pues gozan de la confianza del sistema financiero nacional e internacional, lo prudente es optar por un financiamiento de largo plazo sano y eficiente, esto es, con el recaudo impositivo. Las obras que se van a llevar a cabo en la ciudad van a tener beneficios en la movilidad, en el bienestar de los grupos de población más pobre, en la educación y la salud o provisión de un capital humano que apoyará el crecimiento económico, en pocas palabras, en la calidad de vida de sus habitantes, en sus ingresos futuros y en la valoración de su patrimonio representado en sus bienes inmuebles. No se trata de generar recursos de corto plazo, se trata de arbitrar los recursos que permitirán cubrir la programación de gasto e inversión del mediano y largo plazo. Proponer que la primera fuente de financiamiento de largo plazo sea la imposición es mandar una señal clara a los mercados e inversionistas nacionales e internacionales que Bogotá D.C. tiene una política fiscal diseñada con base en prudencia financiera, sostenibilidad fiscal y con responsabilidad política y social.

Desde luego, ante necesidades infinitas, se precisa determinar lo socialmente prioritario, actividad que ya se cumplió: primero con la acción colectiva de la ciudadanía que en votación eligió, entre varios competidores, un programa político que propuso unos proyectos prioritarios de gasto e inversión y una equidad en su financiación; y segundo, con el estudio, discusión y aprobación por parte del Concejo Distrital del Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2012-2016, Bogotá Humana, se recogió y mejoró la elección de gasto y de financiación para superar la desigualdad social en los próximos cuatro años.

SITUACIÓN ACTUAL DEL RÉGIMEN IMPOSITIVO DEL DISTRITO

La estructura tributaria vigente en el Distrito Capital y en todos los municipios del país es resultado del proceso lento de desconcentración de funciones. Hace ya un siglo que las leyes limitaron profundamente la imposición local, resultado de un proceso de centralización del Estado y, desde luego, de la tributación. Pese a los avances alcanzados desde 1986 con la autonomía política y desde 1991 en el diseño y ejecución del gasto y la inversión local, los municipios aún no poseen los instrumentos jurídicos que les permitan tener una mayor iniciativa en materia impositiva, la mayoría de sus impuestos tienen sus elementos esenciales definidos por una ley. Con la poca libertad que las leyes dejan, las autoridades distritales tenemos el deber de crear unas condiciones de equidad y eficiencia impositiva.

En un contexto caracterizado por la limitación tributaria local, Bogotá D.C. tiene diez impuestos, todos determinados en sus bases y tarifas por ley, y uno de ellos es cedido por la Nación (el impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos). En el nivel de recaudo predominan dos de ellos, el impuesto predial y el impuesto de industria, comercio y avisos –ICA (Gráfico 1). A partir de 2003, en promedio anual, el ICA participa en un 50,7% del total de ingresos tributarios. Hasta el momento, en el Estatuto Tributario de Bogotá D.C. no se ha llegado a los valores máximos que permite la ley, lo que deja un margen de maniobra para adelantar política impositiva local.

El sistema impositivo de la ciudad muestra signos de equidad. En el gráfico 2 se reporta la composición del recaudo impositivo de largo plazo. Durante el período comprendido entre 1990 y 2011 la imposición directa – predial, ICA y vehículos – participa con un promedio anual de 78,5%. Los resultados de este sencillo indicador señalan que el sistema impositivo del Distrito es progresivo, depende de impuestos que consultan las características económicas del contribuyente, como es el privilegio de tener un predio, consumir un vehículo y generar ingresos con la actividad productiva.

El resultado también refleja un rasgo de la tributación local. Como bien lo señala la teoría del federalismo fiscal, los impuestos de los niveles subnacionales de gobierno deben ser principalmente aquellos que tienen bases inmóviles. En el caso de Bogotá, el predial, impuesto inmóvil por excelencia, en promedio para el período, participa con el 23,5% del total del ingreso impositivo; en tanto que el ICA y el unificado de vehículos, impuestos que una parte de su base es movible, aportan el 55,5% de ese ingreso. Ahora bien, esta circunstancia no es responsabilidad de la ciudad, surge del diseño mismo de la centralización fiscal y, por tanto, válida para todos los municipios del país.

El sistema impositivo del Distrito Capital no tiene suficiencia impositiva, esto significa que el recaudo no cubre el gasto corriente y la inversión de la administración central. En promedio anual para el período 1990-2011, el recaudo cubrió el 55,6% del gasto corriente más la inversión del orden central. El análisis de las cifras permite deducir que la tendencia es decreciente en el largo plazo. Mientras que en 1990 cubría el 58,1% de esas erogaciones, en 2011, año favorable para el recaudo, cubrió el 56,3%. La reducción de 1,8 puntos porcentuales, no es causada por una menor imposición, es efecto del ritmo de crecimiento de las demandas por bienes y servicios por parte del ciudadano y la ausencia de una decisión política para aumentar la imposición a las tarifas más altas permitidas por la ley. Para cerrar esa brecha no se puede recurrir al expediente de reducir el gasto, excepto que se tome la decisión de paralizar el desarrollo urbano de largo plazo, lo que iría en contravía de las demandas de la ciudadanía.

El faltante del financiamiento del gasto se cubre con los ingresos no tributarios y, fundamentalmente, con las transferencias de la Nación. En promedio anual, entre 1990 y 2011, la dependencia fiscal4 de esas transferencias es de 38,7%; veintisiete puntos porcentuales menos que el promedio de 493 municipios para el mismo período. Mientras en 1990 la dependencia fue de 12,6%, en 2011 ascendió a 38,9%. No es un buen escenario que la ciudad aumente la dependencia, pues queda sujeta a la discrecionalidad y buena voluntad política del Gobierno Nacional Central para financiar los proyectos sociales y económicos de la ciudad. Esto pone en relieve la necesidad de hacer la modernización impositiva y complementar con acciones de política que generen mayores recursos al fisco local.

EL IMPUESTO PREDIAL

El predial es un impuesto a una parte de la riqueza5 del contribuyente y su progresividad significa que a mayor riqueza, reflejada en el valor de un predio, mayor imposición. Desafortunadamente, el Estatuto Tributario de Bogotá D.C. no tiene bien establecido el principio de progresividad. Para comprender el problema se toman las tarifas establecidas para predios residenciales urbanos. La norma vincula la tarifa con el estrato socioeconómico6, lo que se puede interpretar como la forma en que la Administración y el Concejo en su momento trataron de recoger las diferencias de riqueza de los contribuyentes, actitud plausible pero defectuosa desde la técnica económica e impositiva.

El primer fallo se encuentra en que el estrato no es un buen indicador de ingreso y mucho menos de riqueza. Suponga dos individuos, uno de renta alta y otro de renta baja. De acuerdo con sus preferencias el individuo de renta alta resuelve votar con los pies y minimizar sus costos de ubicación en la ciudad. Para cumplir su objetivo compra un predio en el estrato donde reside el individuo de renta baja. Además presuma que los predios de los dos individuos tienen el mismo valor, supuesto adicional que no altera el resultado. La situación conduce a una conclusión evidente: Pese a las diferencias de renta ambos pagarán lo mismo por impuesto predial e iguales tarifas para los consumos de servicios públicos domiciliarios. Cuando se utiliza el estrato como medida de capacidad económica se incurre en la inexactitud de plantear una relación directa y lineal entre las preferencias de localización de los individuos en la ciudad, el entorno de su vivienda y su ingreso, además, que existen límites espaciales perfectamente definidos por nivel de riqueza. En esa lógica las mezclas espaciales entre diferentes niveles de ingreso y riqueza no existen.

El segundo fallo está en el diseño de la tarifa impositiva. En el gráfico 3 se representan las tarifas del impuesto predial. De acuerdo con la norma vigente un individuo cuyo predio tenga un avalúo catastral menor a $ 9.873.000 tiene una tarifa cero con la condición que su predio esté clasificado como estrato uno o dos. En el gráfico el color gris representa los estratos uno o dos, en donde existen dos tarifas, dos y seis por mil. Obsérvese que la tarifa de seis por mil también aplica para unos rangos de base imponible de los estratos tres y cuatro, con barras graficadas en rayas y rombos respectivamente. Y es ahí cuando el problema de regresividad se detecta.

En efecto, para bases imponibles entre $64.992.000 y $ 82.237.000 el estrato es irrelevante, excepto para el grupo conformado por los estratos cinco y seis. Por ejemplo, para un avalúo catastral de sesenta y cinco o de ochenta millones de pesos se paga la misma tarifa hasta el estrato cuatro y se aumenta un punto por mil para los estratos cinco y seis (Cuadro 1). Pero para valores de base imponible mayores a $ 82.237.000 y hasta $217.874.000, el estrato cuatro paga a una tarifa superior a la de los estratos cinco y seis. Este resultado se ilustra en el cuadro 1 con un predio con un avalúo de cien millones de pesos. Así las cosas, en ese rango es evidente la regresividad del impuesto.

Para avalúos superiores la desigualdad es amplia. Por ejemplo, tómese un predio con un avalúo de dos mil millones de pesos, valor que indica que su propietario no es una persona de recursos económicos bajos. Si ese predio está ubicado en estrato uno, dos o tres, entonces, liquida el impuesto con una tarifa de seis por mil; en estrato cuatro, lo hará con una de siete y medio por mil; y si se ubica en los estratos cinco y seis lo hará a nueve y medio por mil. Visto así, se observa que la tarifa se incrementa a medida que sube de grupo y deja la sensación de progresividad. Pero la realidad es otra, se presenta regresividad. El trato es desigual porque no existe un argumento económico que permita sostener que un individuo con un predio de ese valor ubicado en estrato uno pague igual tarifa que otro predio en el mismo estrato pero que apenas vale sesenta y cinco millones de pesos (Cuadro 1). En este caso, la utilidad marginal de una unidad monetaria es mayor para el de menor riqueza y bastante menor para el dueño del predio de mayor valor. Es evidente que los diferenciales de riqueza son amplísimos para estar gravados con igual tarifa. Y si se compara con otro contribuyente que tenga un predio de igual valor pero en un estrato más alto, entonces, pagará con una tarifa inferior teniendo una riqueza inmobiliaria equivalente, lo que estará en contra de la equidad vertical.

CUADRO 1

EJEMPLO DE LA LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL

(Impuesto liquidado sin ajustes)

BASE IMPONIBLE

ESTRATO

TARIFA

CUOTA

LÍQUIDA

40.000.000

1 o 2

2

80.000

3

4

160.000

4

6

240.000

5 o 6

7

280.000

65.000.000

1 o 2

6,0

390.000

3

6,0

390.000

4

6,0

390.000

5 o 6

7,0

455.000

80.000.000

1 o 2

6

480.000

3

6

480.000

4

6

480.000

5 o 6

7

560.000

100.000.000

1 o 2

6,0

600.000

3

6,0

600.000

4

7,5

750.000

5 o 6

7,0

700.000

500.000.000

1 o 2

6,0

3.000.000

3

6,0

3.000.000

4

7,5

3.750.000

5 o 6

9,5

4.750.000

2.000.000.000

1 o 2

6,0

12.000.000

3

6,0

12.000.000

4

7,5

15.000.000

5 o 6

9,5

19.000.000

FUENTE: Cálculos Secretaría Distrital de Hacienda

Bien podría argumentarse que es poco creíble que existan predios con valores extremadamente altos en estratos bajos, o viceversa. Los datos señalan que de 1.951 predios que pagan con tarifa de seis por mil en el estrato uno (Cuadro 2), al menos tres de ellos tienen avalúos superiores a mil millones de pesos, en un entorno con predominio de predios con avalúos de setenta millones quinientos mil pesos en promedio. Y en estrato cinco, de los predios que pagan tarifa de siete por mil existen más de setecientos con valores promedio de sesenta millones.

CUADRO 2

CANTIDAD DE PREDIOS RESIDENCIALES POR ESTRATO Y TARIFA

TARIFA

ESTRATO

RURAL

TOTAL

1

2

3

4

5

6

0

979

196

0

0

0

0

0

1.175

2

82.441

383.101

0

0

0

0

0

465.542

4

0

0

18.536

0

0

0

390

18.926

6

1.951

77.654

482.388

35.927

0

0

0

597.920

7

0

0

0

0

50.101

22.235

588

72.924

7,5

0

0

0

197.528

0

0

0

197.528

9,5

0

0

0

0

24.906

39.467

0

64.373

TOTAL

85.371

460.951

500.924

233.455

75.007

61.702

978

1.418.388

FUENTE: Secretaría Distrital de Hacienda

La modernización tributaria busca corregir las anteriores y otras inequidades en el tratamiento de los contribuyentes. El impuesto predial tiene como fundamento uno de los componentes importantes de la riqueza del ciudadano, y por tal razón, el estatuto debe asumir un procedimiento que sea progresivo con respecto a la base imponible, resaltando que el cálculo del avalúo catastral incorpora variables socio económicas que determinan dicho valor, en particular la información del estrato, y sigue un procedimiento de actualización permanente, por lo cual constituye una medida adecuada de la riqueza del contribuyente.

EL IMPUESTO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y AVISOS –ICA

Este tipo de imposición de origen colonial fue una patente que luego evolucionó hacia la imposición de industria y comercio. El ICA es un impuesto directo que grava el ejercicio de una actividad económica7 dentro del espacio de un municipio. Esto significa que el Estado le pide a los productores de bienes y servicios una retribución por el aprovechamiento que obtienen de localizarse en la ciudad, en otras palabras, se diferencia entre los beneficios que surgen de la actividad productiva propiamente dicha, los cuales no son gravados por este impuesto, y aquellos que emanan de la actividad conjunta o social de productores y consumidores localizados en un espacio específico y que se manifiesta en el tamaño del mercado del municipio, las economías de escala que allí se generan, los efectos derramamiento o spillover, las eficiencias derivadas y el uso de la infraestructura pública y social, entre otros factores. El impuesto grava las ganancias derivadas de esa acción conjunta y no las características económicas del contribuyente. Entendido así, todas las actividades productivas que se ejercen en el Distrito Capital se benefician recíprocamente de la actividad global, sin distinguir por cada tipo de actividad, entonces, excepto cuando generen costos sociales o incidencia impositiva, el gravamen no debe tener tarifas diferenciales.

El Estatuto Tributario de Bogotá D.C. tiene siete tarifas y discrimina por tipo de actividades (Cuadro 3). La separación que corresponde a los servicios financieros viene dada por la Ley 14 de 1983, ante lo cual la Administración y el Concejo tienen limitado su accionar para proponer y llevar a cabo cambios sustanciales. La variedad de tarifas no tiene una sustentación por lo dicho en el párrafo anterior. A manera de ejemplo, en la actividad industrial la edición de libros tiene una tarifa de ocho por mil y, en la actividad de servicios, la publicación de libros tiene una tarifa de 4,14 por mil. De seguro, ambas actividades no difieren en el aprovechamiento que obtienen de la localización en la ciudad y sin embargo presentan tarifas diferentes.

CUADRO 3

TARIFAS DEL IMPUESTO DE ICA

ACTIVIDADES

TARIFAS (por mil)

4,14

6,9

7

8

9,66

11,04

13,8

Industria

Ö

Ö

 

Ö

 

Ö

 

Comercio

Ö

Ö

     

Ö

Ö

Servicios

Ö

Ö

Ö

 

Ö

 

Ö

Servicios financieros

         

Ö

 

FUENTE: Estatuto Tributario de Bogotá D.C.

En industria, la fabricación de productos primarios de hierro y acero pagan 6,9 por mil, cuatro puntos por mil menos que la tarifa general de esa actividad. Esa rama manufacturera corresponde a la producción que surge de esos minerales o escorias de hierro y que requiere de altos hornos, como la producción de arrabio. Si con esa tarifa diferencial se pretendía impulsar la instalación en la ciudad de este tipo de producción, no se consultaron los hechos técnico-económicos: es una manufactura intensiva en uso del suelo y, económica y ambientalmente es ineficiente que se ubique en una metrópoli como Bogotá. La teoría de la localización prevé que las empresas que producen ese tipo de bienes manufacturados se ubican cerca de las minas de hierro o en espacios donde la renta diferencial del suelo es más baja o los costos de contaminación los pagan a menor precio.

Se podrían traer más ejemplos para mostrar que la discriminación de actividades y tarifas tienen fallas de concepción. Por el momento se concluye que es necesario especificar claramente un argumento técnico para separar actividades y tarifas imponibles. En caso de que no exista un argumento, lo coherente con el tipo de tributo, la progresividad, el exceso de carga y la incidencia impositiva es tener una tarifa única para todas las actividades.

Finalmente, en materia de administración, los responsables del impuesto están obligados a presentar la declaración del impuesto de ICA con periodicidad bimestral. La mayoría de ellos para pagar sumas apreciablemente bajas y que exigen tiempo de atención por parte de los funcionarios de la Dirección de Impuestos de Bogotá –DIB y, además, con alta probabilidad de incurrir en errores sistemáticos de liquidación que luego implica una nueva asignación de recurso humano y tecnológico por parte de la DIB, lo cual acarrea costos adicionales. Para tener un orden de magnitud, el 80% de los contribuyentes aporta un 3,0% del recaudo de éste gravamen, y son ellos los que más requieren un esfuerzo administrativo en cada bimestre.

MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA IMPOSITIVO DISTRITAL

Las desigualdades en el tratamiento de los diferentes grupos de contribuyentes es motivo suficiente para que el Gobierno le proponga al Concejo Distrital una modernización de la parte fundamental del sistema impositivo de Bogotá D.C., con el propósito de ganar en equidad, eficiencia económica y suficiencia impositiva. La propuesta que se enmarca dentro de la normatividad nacional vigente toma como núcleo de modernización a los impuestos Predial e Industria, Comercio y Avisos, y plantea la creación de dos estampillas con el fin de apoyar el financiamiento de Procultura y la Universidad Pedagógica Nacional.

MODERNIZACIÓN EN EL IMPUESTO PREDIAL

La modernización del impuesto predial parte de los parámetros determinados por la Ley 14 de 1983; la Ley 44 de 1990, Capítulo I; el Decreto Ley 1333 de 1986, artículos 173 al 233; el Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 154, 157 y 158, la Ley 1430 de 2010, artículos 54 y 60 y la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo), artículo 23.

En específico, esa normatividad le permite a las autoridades del Distrito Capital adoptar unas tarifas entre el 5 y el 16 por mil del avalúo; excepto para predios residenciales ubicados en los estratos 1, 2, y 3 y predios rurales con destino económico agropecuario para los cuales el rango de la tarifa oscila entre 1 y 16 por mil, pero condicionados a que su valor monetario sea inferior a ciento treinta y cinco (135) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Las tarifas para los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados pueden ser superiores al 16 por mil pero hasta un máximo de 33 por mil. La base gravable corresponde al avalúo catastral o al autoavalúo.

Igualmente, en la legislación se establece que a partir de la aplicación de la formación catastral de los predios, el impuesto a pagar por parte del contribuyente, resultante que surge del nuevo avalúo no puede exceder el doble del monto liquidado en el año inmediatamente anterior (Artículo 6 de la Ley 44 de 1990), dicho en otras palabras, el incremento derivado de la base imponible tiene como máximo el cien por cien.

A partir de 2011, con la Ley 1450 que corresponde al Plan Nacional de Desarrollo vigente, se indica que a partir del año en que se aplique la modificación de las tarifas para ajustarse a dicha norma, el impuesto a pagar no puede exceder el 25% del monto liquidado en el año inmediatamente anterior, excepto cuando el predio tenga cambios físicos o económicos identificados en la actualización del catastro.

Como el fundamento de la modernización es el principio de equidad, el Gobierno Distrital propone que el impuesto predial se liquide con tarifas progresivas. Como se trata de un impuesto a una parte de la riqueza, sobre la propiedad inmueble, la equidad vertical se consigue especificando unos rangos para la base imponible, es decir, con el avalúo del predio, y a cada rango se le asocia una tarifa progresiva. Y la equidad horizontal se garantiza liquidando con la misma tarifa a los contribuyentes que tengan la misma base de liquidación.

Para construir los categorías de base imponible, la Administración Distrital plantea un grupo conformado por los actuales contribuyentes de predios residenciales con avalúo en 2012 menor o igual a setenta y seis millones quinientos cuatro mil quinientos pesos ($76.504.500), valor equivalente a 135 salarios mínimos mensuales legales vigentes de 2012.

En este primer grupo se ubican los predios de estratos uno y dos, con tarifa preferencial, a quienes se les mantendrá la tarifa del dos por mil (2,0° / oo). Igualmente para los predios residenciales de los estratos 1 y 2 que no correspondan a la tarifa preferencial y para los predios residenciales del estrato tres cuyo avalúo sea inferior a 135 SMLV, se le aplicará la tarifa del 4 por mil para el año 2013 y del 5 por mil a partir del año 2014, según lo indicado en la Ley 1450 de 2011.

Otro grupo lo conforman los predios residenciales con un avalúo en 2012 mayor a setenta y seis millones quinientos cuatro mil quinientos pesos ($76.504.500) y menor o igual a doscientos diecisiete millones novecientos mil pesos ($217.900.000); para quienes la tarifa es progresiva entre el seis uno por mil (6,1° / oo) y el catorce siete por mil (14,7° / oo). En el cuadro 4A se muestra la tabla de tarifas, con rangos de avalúos en Unidades de Valor Tributario (UVT) tal como se incorpora en el articulado, lo cual permite la actualización anual de la misma, y en pesos para que sirva como guía en la discusión.

El tercer grupo corresponde a los predios residenciales con avalúo en 2012 mayor a doscientos diecisiete millones novecientos mil pesos ($217.900.000), a los que se les aplicará la tarifa máxima, es decir, el dieciséis por mil (16,0° / oo).

CUADRO 4A

TARIFAS DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO PARA PREDIOS RESIDENCIALES

Rango

Autoavalúo o base gravable en pesos

Autoavalúo o base gravable en UVT

Tarifa
(Por mil)

Mayor a

Menor o igual a

Mayor a

Menor o igual a

1

 

76.504.500

2.937

6,0

2

76.504.500

81.100.000

2.937

3.113

6,1

3

81.100.000

86.000.000

3.113

3.301

6,2

4

86.000.000

91.200.000

3.301

3.501

6,3

5

91.200.000

96.700.000

3.501

3.712

6,4

6

96.700.000

102.500.000

3.712

3.935

6,6

7

102.500.000

108.700.000

3.935

4.173

6,8

8

108.700.000

115.200.000

4.173

4.422

7,1

9

115.200.000

122.100.000

4.422

4.687

7,4

10

122.100.000

129.400.000

4.687

4.968

7,8

11

129.400.000

137.100.000

4.968

5.263

8,4

12

137.100.000

145.300.000

5.263

5.578

9,0

13

145.300.000

154.000.000

5.578

5.912

9,7

14

154.000.000

163.200.000

5.912

6.265

10,4

15

163.200.000

172.900.000

6.265

6.637

11,2

16

172.900.000

183.200.000

6.637

7.033

12,0

17

183.200.000

194.100.000

7.033

7.451

12,9

18

194.100.000

205.700.000

7.451

7.897

13,9

19

205.700.000

217.900.000

7.897

8.365

14,9

20

217.900.000

 

8.365

16,0

Nota: El valor de la UVT en 2012 es de $26.049

Para los predios no residenciales se mantienen las tarifas para los de uso dotacional y para la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria. Para los de uso industrial y comercial se proponen quince rangos que parten de manera progresiva desde un ocho por mil (8,0° / oo), que es la mínima tarifa actual, hasta un dieciséis por mil (16,0° / oo) (Cuadro 4B). Los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados pasan a una tarifa del dieciséis por mil (16,0° / oo) para aquellos cuyo autoavalúo en 2012 sea menor o igual a veintitrés millones seiscientos once mil pesos ($23.611.000), y de treinta y tres por mil (33,0° / oo) para los de autoavalúo superior al anterior guarismo. Para los predios de uso financiero se le sube un punto por mil a la actual tarifa. Y para los predios catalogados como depósitos y parqueaderos se propone una tarifa de diez por mil (10,0° / oo).

CUADRO 4B

TARIFAS DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO PARA PREDIOS NO RESIDENCIALES

Destino hacendario

Rango

Autoavalúo o base gravable en pesos

Autoavalúo o base gravable en UVT

Tarifa
por mil

Ajuste

Mayor

Menor o igual

Mayor

Menor o igual

Comerciales e Industriales, en suelo rural o urbano

1

 

12.800.000

 

491

8,00

-

2

12.800.000

15.919.000

491

611

8,02

-

3

15.919.000

19.797.000

611

760

8,08

-

4

19.797.000

24.620.000

760

945

8,19

-

5

24.620.000

30.618.000

945

1.175

8,36

-

6

30.618.000

38.078.000

1.175

1.462

8,60

-

7

38.078.000

47.355.000

1.462

1.818

8,92

-

8

47.355.000

58.893.000

1.818

2.261

9,33

-

9

58.893.000

73.242.000

2.261

2.812

9,84

-

10

73.242.000

91.087.000

2.812

3.497

10,46

-

11

91.087.000

113.279.000

3.497

4.349

11,20

-

12

113.279.000

140.878.000

4.349

5.408

12,08

-

13

140.878.000

175.201.000

5.408

6.726

13,13

-

14

175.201.000

217.900.000

6.726

8.365

14,39

-

15

217.900.000

 

8.365

-

16,00

-

Urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados

1

 

23.611.000

-

906

16,00

-

2

23.611.000

906

-

33,00

15,4

Dotacional

De propiedad de particulares

6,50

-

De propiedad de entes públicos

5,00

-

Depósitos hasta de 30 m2 de construcción y parqueaderos accesorios a un predio principal

10,00

-

Rurales

12,00

-

Financiero

16,00

-

Pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria

4,00

-

Nota: El valor de la UVT en 2012 es de $26.049

En cuanto a la base imponible mínima tanto para predios residenciales y no residenciales, variará por dos hechos. El primero, por la actualización catastral. En este caso, los precios pueden subir o bajar de valor por la dinámica misma del sector de la construcción, la que a su vez responde a la dinámica de crecimiento de la ciudad y a las condiciones macroeconómicas del país. Este es un factor importante que tiene la propuesta, pues significa que cumple con dos criterios básicos de la imposición, el principio de flexibilidad y de estabilizador automático. Ambos evitan que el impuesto se vuelva pro-cíclico. El segundo, en caso de no existir actualización catastral, la actualización se realiza por el índice de valoración inmobiliaria urbana y rural –IVIUR, situación en la que se pierde flexibilidad porque el ajuste anual de los avalúos catastrales por el índice no recoge completamente los factores económicos determinantes del valor del predio. Por ello la importancia y los esfuerzos que la Administración Distrital le da a la actualización catastral.

El diseño de esta propuesta beneficiará a 499.806 predios residenciales que mantendrán su tarifa en dos por mil (2,0° / oo), incluidos en los 836.050 predios cuyo avalúo es inferior a $76.504.500 que se muestran en el mapa 1, los cuales se localizan de forma concentrada al noroccidente y al sur de la ciudad, en las unidades de planeamiento zonal –UPZ de Tibabuyes, El Rincón, Suba, Bolivia, Garcés Navas, La Uribe, San Cristóbal, Toberín, 20 de Julio, La Gloria, Los Libertadores, Gran Yomasa, Comuneros, Lucero, El Tesoro, Jerusalén, Bosa Central, Bosa Occidental, Timiza, Gran Britalia, Corabastos y Patio Bonito.

Mapa 1. Predios residenciales con avalúo menor a $76.504.500

El segundo grupo lo integran cuatrocientos noventa y dos mil ciento treinta predios (492.130) que se concentran entorno a la Avenida Boyacá entre las calles ochenta y la veintiséis y entre la Avenida Ciudad de Quito y la intersección entre la Avenida carrera 68 y la calle trece (Mapa 2), en las UPZ Las Ferias, Boyacá Real, Santa Cecilia, Ciudad Montes, San Rafael, Zona Industrial y Puente Aranda.

Y el tercer grupo consta de ochenta y nueve mil doscientos treinta predios (89.230) situados en su mayoría en el nororiente de la ciudad (Mapa 2), en las UPZ Los Cedros, Usaquén, Country Club, Santa Bárbara, Chicó Lago, El Refugio, Pardo Rubio, Chapinero, Los Andes, Doce de Octubre, Los Alcázares, La Alambra, Niza, La Floresta, Casa Blanca Suba, Guaymaral, Ciudad Salitre y Modelia.

Mapa 2. Localización del impacto de la modernización en predios residenciales

Especificada la localización por grupo de contribuyentes se puede argumentar que los propietarios de los grupos dos y tres pueden emigrar de la ciudad para relocalizarse en municipios cercanos en la sabana. Esta afirmación no tiene en cuenta que la disponibilidad de pago por parte los propietarios que residen en su predio también considera las amenidades que el entorno de la ciudad ofrece. Dicho en otras palabras, un propietario residente de la UPZ Country Club, que pagaría a una tasa del 16 ° / oo valora la cercanía de la oferta de los servicios que consume, los costos de transporte, el tiempo de viaje (que incorpora un descuento por congestión), las economías externas del vecindario, entre otros factores, a los que se debe sumar los beneficios obtenidos por el gasto público que surge del impuesto pagado. Y en el caso del propietario que arrienda su predio el efecto del impuesto es neutral con respecto a su localización, pues no consume el servicio que su propiedad proporciona.

Se plantea una norma que busca definir los predios urbanizados no edificados sin recurrir a porcentajes de construcción, partiendo de la dinámica del desarrollo de los predios, generando seguridad jurídica y reconociendo el avance de las obras y/o proyectos en construcción.

Finalmente, se puede argüir que la propuesta llevará a un crecimiento desproporcionado en la liquidación del impuesto. Al respecto es necesario recordar que la liquidación no puede exceder el cien por cien en el caso de variación de la base imponible y del 25% en el caso de la variación de la tarifa (Leyes 44 de 1990 y 1450 de 2011). La base de liquidación cambiará independientemente de la modernización tributaria pues el avalúo se modifica por actualización catastral o por IVIUR.

MODERNIZACIÓN EN EL IMPUESTO DE ICA

Dentro del margen de ajustes que permite la Ley 14 de 1983; el Decreto Ley 1333 de 1986, artículos 195 al 233; el Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 154; la Ley 142 de 1994; la Ley 788 de 2002; la Ley 863 de 2003; y la Ley 1430 de 2010, artículos 31 y 54; el Gobierno Distrital propone modificar la estructura tarifaria del impuesto de ICA, los demás elementos esenciales del tributo quedarán intactos, en especial la base imponible que la define la normatividad nacional.

El Distrito Capital está autorizado para implantar tarifas de ICA en un rango comprendido entre el dos por mil y el treinta por mil sobre la base definida por la ley (Artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993). El núcleo de la cuestión técnica es determinar cuál es la tarifa óptima que se puede adoptar dada esa amplitud, es decir, la tarifa que minimiza los cambios en los precios relativos de bienes, servicios y factores productivos, como se explicó en la primera parte de esta exposición de motivos. El Gobierno Distrital considera que el nivel de tasa se debe establecer con base en la suficiencia, el exceso de carga y la incidencia impositiva a efectos de minimizar el impacto.

A priori no existe un criterio técnico que permita plantear tarifas diferenciales para cada una de las actividades que grava el impuesto de ICA, en consecuencia, la propuesta parte de un principio general para posteriormente determinar los elementos particulares que inducen excesos e incidencia y así identificar los posibles eventos en que con la imposición se busque modificar acciones privadas que generan costos sociales. Estas identificaciones de exceso, incidencia y subsidiaridad se hacen con el propósito de equilibrar desviaciones factibles con respecto al principio general y establecer los casos en que se debe tener tarifas disímiles para actividades económicas diferentes.

De acuerdo con lo anterior, la Administración sugiere prescindir de la actual distinción según el tipo de actividad – industria, comercio y servicios –, por equidad, a igual valor de base imponible igual pago, al fin y al cabo, por los atributos técnicos del impuesto, en la liquidación del ICA no se deben tener en cuenta las características económicas de los contribuyentes, como se argumentó en la sección correspondiente a la situación impositiva actual del Distrito Capital.

Descartada la distinción entre actividades, se propone aplicar una tarifa única para todos los tipos de actividades. En otras palabras, el impuesto debe tener una tarifa general. Con fundamento en los principios de suficiencia impositiva, exceso de carga y equidad, se sugiere una tarifa general unificada del 11,04 ° / oo. La tarifa general para las actividades de industria, comercio queda igual a la vigente y con respecto a las actividades de servicios, se incrementa 0,14 puntos porcentuales.

CUADRO 5

COMPARACIÓN DE TARIFAS GENERALES

ACTIVIDAD

ACTUAL

PROPUESTA

Industria

11,04° / oo

11,04° / oo

Comercio

11,04° / oo

11,04° / oo

Servicios

9,66 ° / oo

11,04° / oo

FUENTE: Secretaría Distrital de Hacienda

El Gobierno Distrital también busca minimizar el impacto económico y por eso incorpora en la propuesta un segundo criterio para determinar tarifas, la incidencia impositiva. El objetivo de introducir éste principio es evitar que los hogares más vulnerables se vean afectados por la modernización tributaria, es decir, impedir que haya una traslación absoluta que induzca un efecto social perverso y no deseable.

Para minimizar la traslación se toma como punto de partida la canasta básica de bienes de consumo de la población vulnerable económicamente. Esta cesta está compuesta por los grupos de alimentos, vestuario (textil y calzado), transporte, servicios públicos y vivienda.

CUADRO 6

COMERCIALIZACIÓN DE LOS DISTRIBUIDORES MINORISTAS (%)

SITIO DE COMPRA

FRUTAS, VERDURAS Y TUBÉRCULOS

PROCESADOS

LÁCTEOS, CÁRNICOS Y HUEVOS

GRANOS

Corabastos

66,9

7,8

17,7

25,9

Grandes superficies

4,6

4,9

6,9

Mini mercados

6,4

2,4

4,9

20,8

Proveedor

15,7

63,2

38,1

43,0

Distribuidor

11,0

22,0

34,4

3,4

100,0

100,0

100,0

100,0

Fuente: Encuesta Distribuidores finales. Secretaría Distrital de Desarrollo Económico Alcaldía Mayor de Bogotá – Corporación Colombia Internacional (CCI)

La comercialización de alimentos tiene niveles bajos de competencia en distribución minorista y es oligopólica en los mayoristas. De acuerdo con los datos de la Encuesta de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Bogotá D.C., los alimentos frescos que llegan a la ciudad se tranzan en un 88% en Corabastos (Cuadro 6). El 66,9% de los distribuidores minoristas ubicados en Unidades de Planeamiento Zonal –UPZ8 donde residen una parte importante de la población más vulnerable de la ciudad, compran ese mismo tipo de productos en la central de abastos, es decir, quedan subordinados por los distribuidores mayoristas y sujetos a sus precios de comercialización. Esos mismos minoristas adquieren los alimentos procesados a los proveedores y distribuidores de empresas grandes quienes les fijan los precios al consumidor final. Así las cosas, los que abastecen los alimentos al consumidor final operan en un mercado dominado por oligopolios y, por tanto, sometidos a los precios mayoristas que se trasladan inmediatamente a los hogares.

Ahora bien, como los alimentos se transan en una estructura de mercado oligopólica9 los precios quedan determinados por el margen de ganancia (mark up). En promedio, el margen bruto de ganancia del mayorista es del 25% del precio final, el del minorista del 20%, los costos de empaque, transporte, descargue, selección, almacenamiento y pérdidas técnicas es el 25%, y el precio de finca el restante 30% del precio a consumidor.

La conclusión inmediata es que los comercializadores mantendrán su margen de ganancia y un impuesto que grave a estas actividades será trasladado al consumidor. Esas cifras proporcionan elementos de juicio para sugerir que la comercialización y producción de alimentos quede excluida de la tarifa general a efectos de evitar un impacto social indeseado por efectos de la incidencia impositiva.

Las actividades de calzado y prendas de vestir tienen mayores niveles de competencia que los alimentos, pero por las características de inelasticidad de la demanda, presenta incidencia impositiva que es conveniente evitar. Por eso estas actividades deben recibir igual tratamiento que los alimentos.

El servicio de transporte público en una ciudad tiene barreras de entrada, necesarias para un funcionamiento ordenado del sistema. El precio está regulado por las autoridades locales y en su fijación se le garantiza un margen de ganancia a los operadores, por tanto, la imposición se traslada al usuario. En otro mercado, en la producción y comercialización de medicamentos existen barreras de entrada creadas por los derechos de patentes, costos de investigación, requisitos de licencia de funcionamiento por las implicaciones de salud pública, entre otros factores. El mercado está integrado por empresas de diferentes tamaños pero donde los medianos y pequeños productores y comercializadores siguen las políticas de precios de las grandes compañías farmacéuticas, quienes determinan el precio con el criterio del mark up, lo que genera una alta incidencia impositiva.

Las barreras de entrada crean un monopolio en el caso del transporte y un oligopolio en el caso de los medicamentos. Ese servicio y esos bienes son esenciales para el consumidor, y en mayor grado para la población vulnerable económicamente. En ambos casos, por su estructura de mercado, la imposición se traslada al consumidor, aspecto que no se puede soslayar para determinar la tarifa del impuesto. En consecuencia, para evitar los efectos negativos, el Gobierno Distrital sugiere que también se excluyan de la tarifa general de ICA.

Por último, en la economía existen bienes preferentes. No tan solo por sus características de exclusión y rivalidad sino, ante todo, porque generan unos impactos que permiten garantizar una sociedad política y económicamente viable en el largo plazo. Y en ese conjunto se encuentran los servicios de educación y la salud, y sus bienes complementarios (libros, y medicamentos, etc.). Ante esa particularidad, el Gobierno Distrital sugiere sustraerlos de la tarifa general.

En síntesis, para el grupo conformado por la producción de alimentos, excepto bebidas; producción de calzado y prendas de vestir; venta de alimentos y productos agrícolas en bruto; ventas de textos escolares, libros y cuadernos; comercialización de drogas y medicamentos; servicio de educación hasta nivel medio prestado por establecimientos privados; y servicio de transporte se sugiere mantener la tarifa de ICA en cuatro catorce por mil (4,14° / oo). Como se reporta en el cuadro 7, frente a la situación actual, el único cambio que se presenta es en educación donde se da una reducción de su tarifa en 2,9 puntos por mil. Con esto es evidente que este cambio favorece a la ciudad.

CUADRO 7

COMPARACIÓN DE TARIFAS PREFERENCIALES

ACTIVIDAD

ACTUAL

PROPUESTA

Producción de alimentos, de calzado y prendas de vestir.

4,14° / oo

4,14° / oo

Servicio de educación privada en niveles de educación inicial, pre-escolar, básica primaria, básica secundaria y media.

7,0° / oo

4,14° / oo

Servicio de transporte

4,14 ° / oo

4,14° / oo

FUENTE: Secretaría Distrital de Hacienda

Existe otro grupo de bienes y servicios en los cuales la imposición actúa como subsidiaria de objetivos de otras políticas públicas que buscan incentivar una reasignación de los recursos, o desestimular el consumo de aquellos que generan costos o externalidades negativas para la sociedad. En este grupo se incluyen los cigarrillos y licores por su efecto negativo en la salud; con una política impositiva se puede desincentivar su consumo y ahorrar gasto en el tratamiento de las enfermedades que de ellos se derivan. Los servicios de discotecas, bares y similares, que son complementarios del consumo de alcohol, además son fuente de alteraciones del orden público y de inseguridad ciudadana. El servicio de motel, amoblado y similares tienden a deteriorar social y económicamente las zonas aledañas a su ubicación, especialmente las residenciales; por ello la política impositiva colabora para desestimular su crecimiento. El comercio de venta de joyas es una rama especializada en consumo de lujo. En estos casos, mayores obligaciones fiscales sirven como herramienta para estimular la reasignación de recursos de consumo suntuario hacia la inversión real o financiera que sustenta el crecimiento de largo plazo. Por último, la venta de combustibles comercializa un bien no renovable, contaminante y cuyo consumo es complementario al uso del carro privado. Una tarifa impositiva diferencial a esta actividad tiene como propósito desincentivar el uso de transporte privado para que la ciudad gane en movilidad y en calidad de su medio ambiente.

La utilización de una tarifa diferencial como instrumento para disuadir la oferta y la demanda de los bienes y servicios anteriormente señalados, es la razón para que el Gobierno le proponga al Concejo Distrital una tarifa específica y alta de impuesto de ICA, concretamente, el quince por mil (15,0 ° / oo).

Los servicios financieros, en especial la banca comercial, reciben un beneficio económico que no tiene ningún otro sector de la economía: La sociedad en su conjunto le cede al sector financiero una parte de su monopolio de emisión y el sector cobra parte del impuesto inflación, por ello la ley le da un tratamiento tributario diferencial. Desde luego, la economía bogotana les genera gran parte de los recursos monetarios con los cuales puede hacer efectivo esos dos beneficios. Así las cosas, es cuestión de reciprocidad y equidad que el sector le devuelva a la sociedad parte de esas utilidades por intermedio de una tributación diferencial. Por esta razón, el Gobierno Distrital plantea que el sector financiero le retribuya a la ciudad con una tarifa del quince por mil (15,0° / oo). Se podría argumentar que el sector puede trasladar al crédito la imposición. Si bien es cierto que es un sector oligopólico, las tasas de interés del mercado crediticio surgen de una fuerte competencia y la demanda es sensible a las variaciones, aspectos que permiten minimizar la traslación del impuesto.

Como se muestra en el cuadro 8, el efecto de la propuesta para los bienes y servicios a desincentivar corresponde a un crecimiento en la tarifa de 1,2 puntos por mil. Y para el sector financiero, es un incremento de 3,96 puntos por mil.

CUADRO 8

COMPARACIÓN DE TARIFAS ESPECÍFICAS

ACTIVIDAD

ACTUAL

PROPUESTA

Venta de cigarrillos y licores; venta de combustibles derivados del petróleo, venta de joyas y venta de vehículos

13,8° / oo

15,0° / oo

Servicios de motel, amoblado y similares; de discoteca y similares

13,8° / oo

15,0° / oo

Sector Financiero

11,04 ° / oo

15,0° / oo

FUENTE: Secretaría Distrital de Hacienda

El proyecto tiene la ventaja adicional de simplificar el régimen tarifario de la ciudad al pasar de siete a tres tarifas. Con ello también se simplifica la gestión administrativa del impuesto, tanto para la Dirección de Impuestos de Bogotá –DIB, como para el contribuyente. La DIB ganará en eficiencia porque adicionalmente se sugiere complementarla con una modificación al actual régimen de periodización en la presentación de la declaración del impuesto.

En la actualidad todos los responsables están obligados a presentar la declaración del impuesto de ICA con periodicidad bimensual. La propuesta consiste en dividir en dos grupos a los contribuyentes. Uno corresponde a los que continuarían bajo el actual régimen y el otro a un conjunto que pasaría a un régimen de presentación y pago anual de la declaración. El criterio para trazar la línea de corte es la minimización del coste de los recursos que se dejan de recibir y la ganancia que se obtiene por la liberación de recurso humano y tecnológico que se puede utilizar en labores de auditorias que permitan un mayor control. El Gobierno Distrital considera que si se trasladan a una presentación anual de la declaración al 95,16% de los contribuyentes, que aportan el 13,53% del recaudo total, incurre en el año de transición, en un coste fiscal de seis mil novecientos veintinueve millones de pesos de 2012 ($6.929.000.000), e implicaría una disminución en el flujo anual de caja de tesorería de doscientos cuarenta y nueve mil millones novecientos cuatro millones de pesos de 2012 ($249.904.000.000).

Los beneficios de la modificación están representados en la liberación de recurso humano y tecnológico que se puede utilizar para profundizar las auditorias, depuración de bases de datos, incremento de coberturas y demás controles a quienes permanecen en el régimen bimestral de ICA y para otros impuestos como predial y vehículos. Los beneficios en las actividades de control pueden representar una economía de dos mil millones de pesos anuales de 2012. Y el monto puede crecer porque se deben sumar los menores costos (formularios, diligenciamiento, tiempo en el banco, procesamientos del sistema de información tributario, tiempos de espera en servicio, etc.) en que incurren los contribuyentes. A manera de ejemplo, los contribuyentes se ahorrarían como mínimo cerca de 15.462 horas en atención presencial en la Dirección de Impuestos de Bogotá, lo que equivale a $135,74 millones, sin contar los costos directos asociados al proceso de cumplimiento de la obligación.

Cuando se discute la imposición a la empresa – personas naturales o jurídicas que producen bienes y servicios –, es habitual sostener que la inversión decrecerá o, para impuestos locales, que se relocalizarán hacia donde paguen una menor tributación. Desde el punto de vista económico esa lógica es discutible por dos motivos.

En primer lugar, el volumen de inversión depende de la tasa de ganancia o retribución al capital, la tasa de interés, el precio del capital y el ingreso. Es un axioma que nadie emprenderá una inversión si genera pérdidas, por tanto, para mantener operando o instalar una nueva planta manufacturera, abrir una distribuidora o una comercializadora, ofertar unos servicios profesionales, etc., es condición sine qua non que la expectativa de rentabilidad sea positiva. En caso contrario, o no se inicia la inversión o se cierra la existente.

Ahora, si la apertura o el mantenimiento del negocio se realiza con crédito, el requisito es que la tasa de interés sea estrictamente menor que la tasa de ganancia. Si la tasa de interés es igual o mayor a la tasa de ganancia, el negocio no es viable. Y esto es crucial puesto que la tasa de interés se determina en el mercado financiero y en el mercado monetario. Como se dijo anteriormente, el mercado financiero tiene una estructura oligopólica lo que conduce a que la viabilidad del volumen de inversión pase por la competencia de mercado y las decisiones relativamente autónomas del sector sobre las tasas de interés del crédito. Pero la tasa de interés crediticia se relaciona con la tasa de interés del mercado monetario, es decir, el precio de acceder a la oferta monetaria. Los únicos agentes que acceden a éste último mercado son los bancos comerciales, el banco emisor y el Gobierno Nacional Central. Ellos determinan el nivel de tasa de interés para toda la economía. En este contexto, el volumen de inversión queda en parte determinado por fuera del sector productivo, en el sector financiero y en el mercado monetario.

El precio del capital no es otra cosa que el costo de su uso o precio sombra del capital. Y es ahí donde entra a jugar la imposición. Para aclarar este punto se puede descomponer el costo de uso del capital en sus partes: la ganancia de capital, el interés, la imposición y la depreciación que se pagan por tener una unidad adicional de capital. De los primeros componentes ya se argumentó; y de los dos últimos, la depreciación económica10 depende del ritmo de producción de la firma y del cambio tecnológico; y la imposición depende de la determinación del nivel de la tarifa de un impuesto directo. Las amortizaciones de la depreciación contable afectaran el costo del capital, puesto que son deducibles del impuesto. Como lo indican las relaciones entre las variables, la tarifa del impuesto directo aumenta el costo de uso del capital dependiendo de su nivel efectivo, pero es una de entre cuatro variables determinantes. Los resultados empíricos para Colombia indican que la imposición afecta marginalmente el costo de uso11, en cambio las que más pesan son las tasas de interés; con lo cual, los incentivos a la inversión se deben hacer desde la política monetaria y crediticia, no desde la política tributaria. Para el caso del Distrito, no se debe hacer con el predial ni el ICA, que son los impuestos directos que podrían afectar el costo de uso del capital.

En segundo lugar, la imposición no es la variable crucial en la localización de las firmas. Los estudios sobre las decisiones de la industria para optar por Bogotá o un sitio en la sabana indican que la variable menos relevante son los impuestos locales, que las más importantes son la demanda, los costos y disponibilidad de suelo y el tamaño de mercado12.

Esos resultados no son inesperados. La economía urbana tiene como una de sus características principales la creación de aglomeraciones y efectos rebosamiento que atraen más productores, no que los repelen. En metrópolis como Bogotá D.C., el tamaño de mercado genera economías a escala que reducen costos de producción y transacción o crean efectos de aglomeración que retiene, induce a ampliar o a instalar nuevas firmas. Estos factores pesan más que la tributación local porque las ganancias que dejan son ampliamente superiores que las reducciones del ingreso disponible generadas por un impuesto como el ICA.

Más aún, en Colombia la tributación que más pesa sobre las firmas corresponde a la imposición nacional, la que se cobra independientemente de su localización. Las tasas y bases imponibles locales son menores y, además, una parte de estos pagos son deducibles de los impuestos directos nacionales. De manera que para provocar una fuga de empresas hacia localidades vecinas o a mercados de tamaños apreciables como los de Cali, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga y Cúcuta, se tendría que incrementar las tarifas en Bogotá D.C. por encima del máximo legal, lo que obviamente no se puede; o en su defecto, que las tarifas de los vecinos o competidores tiendan a cero, lo que no es conveniente para esas municipalidades.

CUADRO 9

TARIFAS NOMINALES DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Sector

Bogotá

Cota

Chía

Tenjo

Industrial

del 4,14 al 11,04 por mil

del 2,5 al 6,5 por mil

del 2 al 7 por mil

del 3 al 10 por mil

Comercial

del 4,14 al 13,8 por mil

del 3 al 9 por mil

del 2 al 9 por mil

del 4 al 10 por mil

Servicios

del 4,14 al 13,8 por mil

del 4 al 10 por mil

del 2 al 10 por mil

del 4 al 10 por mil

Financiero

11,04 por mil

5 por mil

del 3 al 5 por mil

del 3 al 5 por mil

FUENTE: Bogotá Acuerdo 065 de 2002, Cota Acuerdo 11 del 2006, y Chía Acuerdo 4 de 1994.

Al respecto, es pertinente preguntarse por qué si las tarifas de los municipios vecinos son más reducidas que las del Distrito en el impuesto de ICA (Cuadro 9), no se presenta una salida masiva de empresas distritales, o lo que es lo mismo ¿por qué los municipios de la sabana tienen un crecimiento lento en la cantidad de empresas allí localizadas?

Para precisar este punto vale la pena preguntarse qué tan lejos están los municipios vecinos, especialmente los de sabana centro, de las tarifas del Distrito Capital. Las cifras indican que la tarifa mínima de los municipios directamente competidores es igual o mayor que la vigente en Bogotá, y que la tarifa máxima es menor (Cuadros 10A, 10B y 10C).

En efecto, como se reporta en los cuadros, la gran mayoría de municipios tiende a aplicar la tarifa más alta en los sectores donde es dinámico el impuesto. Por ejemplo, Soacha, que es espacialmente un sustituto perfecto para Bogotá, tiene en industria la tarifa más alta posible que le concede la ley, un diez por mil (10,0 ° / oo); Tocancipá que se considera una localidad con vocación industrial, tiene las tarifas máximas en un servicio complementario de la manufactura como es el almacenamiento y comercialización de subproductos de procesos industriales. La Calera aplica el tope de la tarifa permitida por la ley sobre los materiales de construcción y la fabricación de pinturas.

CUADRO 10A

TARIFAS NOMINALES DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

MÁXIMAS Y MÍNIMAS EN LA INDUSTRIA

MUNICIPIO

TARIFAS MÁS BAJAS

TARIFAS MÁS ALTAS

Bogotá

4,14

11,04

Zipaquirá

4

7

Cajicá

5

7

Sopó

3

7

COTA

4

6,5

Funza

5,5

9

Facatativá

6

7

Chía

2

7

Mosquera

6

7

Madrid

5

8

Sibaté

5

7

Tocancipá

4,5

7

La Calera

4

7

Tabio

3,5

7

Tenjo

3

7

Gachancipá

3

7

Soacha

4

10

Fusagasugá

2,5

5

Cogua

3

7

FUENTE: Bogotá Decreto 352 de 2002; Cota Acuerdo 24 del 2010; Chía Acuerdo 4 de 1994; Zipaquirá Acuerdo 49 de 2009 y Acuerdo 28 de 2011; Cajicá Acuerdo 20 de 2008 y Acuerdo 13 de 2009; Sopó Acuerdo 020 de 2009; Cota Acuerdo No 24 de 2010 y Decreto No 329 del 2009; Funza Acuerdo 13 de 2001; Facatativá Acuerdo 029 de 2004; Mosquera Acuerdo No. 25 de 2008; Madrid Acuerdo 23 de 2010 y Acuerdo 14 de 2011; Sibaté Acuerdo 29 de 2009 y Acuerdo 8 de 2010; Tocancipá Decreto 111 de 2008; La Calera Acuerdo 17 de 2009; Tabio Acuerdo 017 de 2010 y Acuerdo 23 de 2001; Tenjo Acuerdo 16 de 2009 y Acuerdo 6 de 2010;  Gachancipá Acuerdo 1 de 2007; Soacha Decreto 211 de 2010 y Acuerdo 62 de 2008; Fusagasugá Acuerdo 16 de 2008; y Cogua Acuerdo 18 de 2008 y Acuerdo 03 de 2009.

En general, los municipios se encuentran en el tope tarifario del rango establecido por la Ley 14 de 1983. De los 18 municipios que pertenecen al anillo más cercano de Bogotá, quince aplican la máxima tarifa, siete por mil, para el sector industrial y 17 han utilizado la tarifa del diez por mil en el sector de comercio y servicios.

En el caso de las principales ciudades del país, de las 11 ciudades que presenta los mayores niveles de recaudo del ICA nueve aplican la máxima tarifa industrial, siete por mil, y todas han aplicado la máxima tarifa del diez por mil en el sector de comercio y servicios.

Estas cifras revelan que las autoridades municipales entendieron que no se trata de una competencia fiscal, sino de generar los recursos que las localidades necesitan para aumentar el bienestar de sus ciudadanos. Y todos ellos enfrentan la restricción que les impone el tope máximo que el Gobierno Nacional y el Congreso de la República han fijado en la ley, en otras palabras, una norma nacional limita las posibilidades de expansión tributaria, en un escenario fiscal donde se le exige a los Gobiernos Municipales y Departamentales que aumenten su presión fiscal. Afortunadamente el Distrito Capital tiene un margen de maniobra que puede utilizar.

CUADRO 10B

TARIFAS NOMINALES DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

MÁXIMAS Y MÍNIMAS EN EL COMERCIO

MUNICIPIO

TARIFAS MÁS BAJAS

TARIFAS MÁS ALTAS

Bogotá

4,14; comercio de productos farmacéuticos, lácteos, productos agrícolas

13,8; combustibles, bebidas alcohólicas, venta de joyas, tabaco

Zipaquirá

4; comercio al por menor en establecimiento no especializados. 5; Comercio al por mayor y menor de materias primas y carnes

10; Servicios de la casa de empeño; almacenamiento y distribución de combustibles. 9; Comercio de Máquinas, electrodomésticos y muebles, lubricantes y combustibles

Cajicá

8; comercio de alimentos, lácteos, productos farmacéuticos, productos agrícolas, automotores, materiales de construcción, textiles, calzado, maderas, muebles y joyería

10; licores y cigarrillos, partes piezas para vehículos, energía eléctrica, lubricantes y demás

Sopó

2; Muebles y accesorios para el hogar y la oficina, expendio de libros, y
textos escolares, papelerías y misceláneas, productos agropecuarios. 3; ferreterías, maderas y materiales de construcción, farmacias, droguerías

10; Comercio de vehículos automotores y de combustibles, cigarrillos y licores

Cota

3; Venta de alimentos, productos agrícolas en bruto, elementos y utensilios del hogar (excepto electrodomésticos), drogas y medicamentos, textos y elementos escolares, maquinaria, implementos e insumos agrícolas, comercialización de artesanías.

9; Venta y distribución de cigarrillos y licores, 6; vehículos automotores y supermercados en cadena

Funza

3; Comercio al por menor de alimentos, materias primas, libros, textos

10; comercialización de energía eléctrica. 9,5 comercio al por mayor de combustibles;9 comercio al por menor de combustibles, licores y cigarrillos

Facatativá

6; Vehículos automotores, alimentos, comercio al por menor de productos farmacéuticos, bebidas y tabaco

10; Comercio al por mayor de combustible y bebidas alcohólicas

 Chía

2; Comercio al por menor de alimentos, bebidas, prendas de vestir, calzado, muebles.

5; Comercio de vehículos, partes y piezas, comercio al por mayor de combustibles, lubricantes, alimentos, calzado productos químicos y resto

Mosquera

6; comercio al por mayor al por menor

7; Comercio de vehículos automotores, partes y piezas automotores, combustibles

Madrid

4,5; Comercio al por menor de alimentos, bebidas alcohólicas y productos farmacéuticos

10; Venta de bebidas alcohólicas, combustibles, tabaco y juegos de azar. 8; Comercio de bienes inmuebles

Sibaté

5; Venta de alimentos, libros y productos farmacéuticos

10; bebidas alcohólicas, Tabaco; Juegos de azar y combustibles

Tocancipá

4,5; ventas almacenes por departamento, prendas de vestir, vehículos, ferreterías, muebles, joyas farmacias y demás

10; Almacenamiento y comercialización de
subproductos de procesos industriales

 La Calera

2; comercio de productos agrícolas. 4; papelería textos y alimentos

10; Comercio de bebidas alcohólicas, productos de tabaco y juegos de azar. 7; vehículos, prendas de vestir y materiales de construcción

Tabio

3; comercio de alimentos, maderas, materiales de construcción. 4; venta insumos agropecuarios

10; combustibles, cigarrería y licores, joyas y piedras preciosas

Tenjo

4; Comercio al por mayor y menor de alimentos, y productos farmacéuticos

10; cigarrillos y licores. 8; combustibles; materiales de constricción, automotores

 Gachancipá

5; venta de medicamentos. 6; almacenes de víveres y comercio al por menor de frutas

10; almacenamiento distribución de petróleo, 8,5; cigarrería y licores, 8; venta de combustibles

Soacha

4; Venta de alimentos y productos agrícolas en bruto; Venta de textos escolares (incluye cuadernos Escolares); venta de drogas y medicamentos; Venta de madera y materiales para construcción.

10; Venta de combustibles Derivados del petróleo; Venta de cigarrillos y licores;
Venta de joyas y demás

Fusagasugá

2,5; Venta de alimentos y productos agrícolas en bruto.

7; Actividades comerciales en general

Cogua

3; Productos agrícolas en bruto, textos, Prendas de vestir, productos textiles y calzados.

8; vehículos, combustibles

FUENTE: Acuerdos de los municipios incluidos en la muestra

CUADRO 10C

TARIFAS NOMINALES DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

MÁXIMAS Y MÍNIMAS EN SERVICIOS

MUNICIPIO

TARIFAS MÁS BAJAS

TARIFAS MÁS ALTAS

Bogotá

4,14; Actividades de transporte

13,8; Alojamiento, hoteles y restaurantes

Zipaquirá

2; Educación privada

10; Moteles, expendio de bebidas alcohólicas, radio y comunicaciones, televisión por cable, servicios telefónicos, notariales y de entretenimiento. 8; producción y distribución de filmes y videos

Cajicá

8; transporte, televisión por cable, restaurantes, parqueaderos, actividades inmobiliarias ,lavanderías, telecomunicaciones y mantenimiento

10; Alojamientos en hoteles, moteles, servicio públicos, parques, clubes, educación superior, pública y privada y demás

Sopó

2; Parqueaderos, servicios de telecomunicaciones, radio y televisión

10; casas de empeño, amoblados, moteles, restaurantes y cafeterías y bares

Cota

3, Tiendas, cafeterías, panaderías, venta de
alimentos, heladerías, fruterías, venta de
golosinas, almojabanerías, piqueteaderos y
similares, lácteos, venta de comida rápida y
similares.

10; moteles, compraventas, energía eléctrica, telefonía, televisión por cable, vigilancia y establecimiento educativos privados

Funza

5, Hoteles, restaurantes, moteles, transporte de pasajeros y carga, parqueaderos, actividades turísticas, servicios de transmisión por cable y telecomunicaciones, inmobiliarias y de consultores y financieras

10; Servicios de peajes

Facatativá

3; Sector educación

10; Alojamientos, restaurantes, agencias de viajes, servicios de transmisión de datos y telecomunicaciones, inmobiliarias, salud y limpieza

 Chía

2; Restaurantes, alojamiento, servicios empresariales, distribución de filmes.

10; Alojamiento en moteles

Mosquera

5, Servicios financieros, 6; Hoteles y restaurantes, informática, consultoría , servicios de salud, esparcimiento

7, Transporte, agencias de viajes, servicios de correo y telecomunicaciones, actividades inmobiliarias

Madrid

4; servicios de transporte aéreo y de hidrocarburos

10; compraventas, energía eléctrica, Alojamientos, bares servicios telefónicos y telecomunicaciones

Sibaté

3, Corporaciones de ahorro y vivienda. 5; presentación en salas de cines, y actividades financieras

10; Hoteles, alojamientos, expendio de bebidas alcohólicas y limpieza, distribución de energía eléctrica y telefonía

Tocancipá

3,5; parqueaderos, radio televisión, 4,5; Restaurantes, hoteles, transporte

10; moteles, compraventas, bares, hipódromos.

 La Calera

4; servicio fotográficos, restaurantes, Peluquería y salas de belleza

10; Bares, compraventas, peajes, distribución de energía eléctrica, Moteles, servicios telefónicos, vigilancia, juegos de azar

Tabio

3; servicios públicos, 5; restaurantes y cafeterías, 4, salas de belleza y peluquerías

10; Moteles, compraventas, vigilancia, servicios telefónicos, bares, juegos de azar,

Tenjo

4; salas de cines, 5; transporte y actividades financieras

10; Alojamiento en moteles, restaurantes, juego de azar, parqueaderos

 Gachancipá

5; Hoteles ,actividades inmobiliarias, publicidad, vigilancia, consultoría, televisión por cable y educación privada

10, moteles, casas de empeño, bares, servicios públicos

Soacha

4; Servicios de transporte y de radio y televisión, publicación de revistas y periódicos

10; Servicio de casas de empeño; Servicios de vigilancia; Servicios de recaudo de Peajes prestados a las Concesiones Viales; Servicios de Telecomunicaciones, Telefonía domiciliaria y celular; Servicios de hotel, motel, hospedaje, amoblado y similares. Televisión por cable y servicios públicos domiciliarios, bares, griles, discotecas y similares. Actividades financieras

Fusagasugá

2; Colegios privados, 3,5; Transporte, parqueaderos, publicación de revistas, libros y periódicos.

10; Servicios en general. 7; servicios de restaurantes, hoteles, moteles y bares

Cogua

3; actividades inmobiliarias y servicios públicos

10, moteles, casas de empeño, bares, servicio de televisión por cable, esparcimiento

FUENTE: Acuerdos de los municipios incluidos en la muestra

Este aspecto es tan importante que permite explicar por qué las autoridades municipales no dejan tarifas mínimas permanentes cuando implantan políticas para atraer empresas. La estrategia consiste en hacer una oferta de tarifa mínima para la instalación de la firma pero condicionada a requerimientos en la generación de empleo de personas oriundas de la localidad y con desmonte gradual a mediano plazo. Al no regalar impuestos, la mayoría de los municipios de sabana centro han podido incrementar significativamente sus recaudos por impuesto de industria y comercio (Mapa 3).

Mapa 3. Variación del Impuesto de Industrita, Comercio y Avisos

Así las cosas, una empresa que quiera salirse de Bogotá D.C., tendrá que evaluar si los costos de traslado e instalación, y después los costos de transacción para comercializar en el Distrito, en el mediano plazo, se compensan con el beneficio de los descuentos tributarios que le dan los municipios competidores para que se instalen en sus localidades y que son de corto plazo.

Pero falta un aspecto por considerar. El costo de uso del suelo. Irremediablemente, las actividades extensivas en uso de suelo saldrán del Distrito Capital y eso es independiente de los niveles de imposición local. Con el crecimiento económico de la ciudad el precio del suelo se eleva y, por tanto, también las rentas absoluta y diferencial. Por este aspecto económico, en Bogotá se quedarán aquellas actividades para las que su rotación de capital y su tasa de ganancia les permita pagar la renta13, la cual será más alta en los distritos centrales de negocio y disminuirá hacia las zonas periféricas con menor dotación de amenidades económicas y sociales urbanas.

Lo anterior significa que llegará un momento en que la gran industria tendrá un costo de oportunidad del uso del suelo tan grande que migrarán y dedicaran el área a las actividades económicas que retribuyan la renta. Su nueva localización será aquella que minimice los costos de transacción con respecto a su principal mercado, Bogotá. La pequeña y mediana empresa, que es intensiva en suelo, permanecerá en la ciudad. Y esta dinámica económica es independiente de la política impositiva.

MODERNIZACION DEL PROCEDIMIENTO Y ADMINISTRACION TRIBUTARIO DISTRITAL.

El modelo de administración tributaria y el procedimiento tributario actualmente existentes en el Distrito Capital corresponde a la adopción del procedimiento del Estatuto Tributario Nacional efectuada en desarrollo del artículo 162 del Decreto Ley 1421 de 1993, con algunas modificaciones puntuales en materia de sanciones, notificaciones, gestión de la información, entre otras, y consultando necesariamente la naturaleza y estructura funcional de los impuestos distritales.

Esta adopción que se realizó dentro del contexto económico, fiscal y administrativo de la ciudad existente en 1993 constituyó indiscutiblemente una revolución en la interacción de los ciudadanos con la Administración que en el transcurso de los 18 años ha producido varios progresos al tiempo que ha puesto de presente nuevas coyunturas que demandan una revisión del modelo adoptado.

La autoliquidación del impuesto a cargo de los contribuyentes se fundamenta esencialmente en el desconocimiento del Estado sobre la específica realización de las operaciones económicas y jurídicas que dan lugar al nacimiento de la obligación impositiva así como la identificación plena de los sujetos en cuya cabeza se concretiza la operación, correspondiéndole a la Administración una verificación posterior que en caso de advertir incumplimientos o inexactitudes deberá proceder a la imposición de sanciones además de la determinación del impuesto correspondiente.

Este modelo en su momento (1993), que se ajusta perfectamente para aquellos impuestos que, directa o indirectamente, recaen sobre la realización de actividades económicas, fue una excelente alternativa para reactivar los impuestos a la propiedad: el impuesto predial unificado y el impuesto sobre vehículos automotores como así lo reflejan los resultados del recaudo en la vigencia 1994.

Un efecto secundario del modelo introducido en 1993 fue el despertar de la conciencia a esa íntima relación entre la ciudadanía y los impuestos locales, conciencia que explica en gran medida los altos niveles de cumplimiento en los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores, cuyo recaudo en la fecha de vencimiento está por el orden del 80% para los dos impuestos.

El contexto actual de la ciudad y de la Administración tributaria ha cambiado. Los procesos catastrales de incorporación y actualización han mejorado sustancialmente en oportunidad y calidad, y aun cuando todavía existen aspectos para mejorar, tienen un alto índice de confiabilidad; la utilización de herramientas informáticas que permiten una mayor oportunidad en el intercambio y procesamiento de información y redefinen los mecanismos de interacción con la ciudadanía; y la implementación del registro Único Nacional de Transporte (RUNT); han creado un escenario en el que en principio la Administración tiene acceso a casi toda la información necesaria para la cuantificación de la obligación tributaria en los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores, y hace necesaria una revisión sobre el modelo de autoliquidación privada de estos impuestos y el consecuente régimen procedimental de liquidaciones oficiales y sanciones en condiciones de proporcionalidad, razonabilidad y simplicidad.

Justamente la propuesta de modernización de la administración y procedimiento tributarios tiene como pilares fundamentales los principios de proporcionalidad, razonabilidad y simplificación procedimental; los cuales bien vale la pena reseñar, en los siguientes términos.

El principio de proporcionalidad reviste necesariamente la necesidad de examinar la ponderación realizada por el legislador para regular un aspecto en la orbita de acción de los particulares. Es un principio limitante de los poderes públicos, que examina los límites que estos pueden imponer a los derechos de los ciudadanos, sin afectar su núcleo esencial. La Corte Constitucional ha señalado que el concepto de proporcionalidad sirve como punto de apoyo para ponderar los derechos limitados por el legislador.

La proporcionalidad, es una elaboración de la jurisprudencia y doctrina alemanas que exige que la fijación de reglas procedimentales deba ser idónea, necesaria y equilibrada. Idónea en la medida en que los medios definidos deben ser adecuados para lograr la finalidad perseguida; en este caso, y siguiendo el objeto del Distrito Capital, prestar de manera eficiente los servicios encomendados; necesaria, en el sentido de elegir la regla menos restrictiva para lograr el objetivo fijado por el legislador; y por ultimo, debe ser equilibrada entendida como la relación de los medios utilizados y el fin perseguido, que en el campo de la relación tributaria se traduce en la compensación que debe existir entre los sacrificios del contribuyentes y los beneficios para la sociedad general, lo que corresponde plenamente a los principios de justicia y equidad consagrados en la Constitución Política como principios orientadores del sistema tributario colombiano.

En lo referido al principio de razonabilidad, es de señalar que el Doctor Zagreblesky, en su obra "el Derecho Dúctil" indica que "jurisprudentia con la scientiajuris" para expresar el rechazo a la idea de tratar científicamente el derecho. Cuando se trata de aplicar o de redactar normas hay que acudir necesariamente a una racionalidad no formal sino material, y por supuesto a la razonabilidad14. La razonabilidad aparece así como un método intermedio entre la deducción estricta y la decisión política, basada en criterios de conveniencia u oportunidad. Principios y valores constitucionales como justicia social, dignidad, libertad, igualdad, bienestar general, paz, orden, y seguridad convocan a la búsqueda de soluciones razonables, logrando un equilibrio óptimo entre las exigencias que se plantean y la decisión, y por último debe lograrse el máximo de consenso posible de manera tal que cualquier ciudadano, y no solo los expertos en derecho, pueda entender que la medida es aceptable15.

En lo referido al principio de simplicidad, es de indicar que a la histórica legitimidad exigida a la administración se le ha añadido la necesidad de actuar con valores como la eficacia y eficiencia en términos de cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho, entendidas como la disposición de un ambiente amigable que facilite el cumplimiento de las obligaciones a cargo de la ciudadanía, con la disminución sino eliminación de complejidades y obstáculos y que la posterior interacción con la administración esté precedida de claridad y transparencia.

En este orden de ideas la aproximación a la constitucionalización de los principios de la función administrativa16, lleva a una relativización del principio de legalidad, al considerar que el rigor procedimental va contra la obtención de resultados por parte de la administración. Por lo anterior, se hace absolutamente necesaria la flexibilización de aquel, teniendo como objetivo claro lograr los objetivos que se pretenden en la satisfacción de los servicios que presta el estado social de derecho y garantizar las condiciones necesarias para la convivencia y la realización de los derechos y libertades individuales.

Así las cosas y como conclusión de los principios sobre los cuales se soporta la modificación procedimental tributaria, vale señalar lo indicado por Chaim Perelman en su libro "La Lógica Jurídica y la Retórica", que resume la exegesis, la teleológica funcional y sociológica y, finalmente las teorías modernas que dejan un lugar creciente, en la interpretación y aplicación de la ley, a la búsqueda de una solución que sea no solo conforme y aceptable. En una palabra, que puede ser al mismo tiempo justa y conciliable con el derecho en vigor. La solución buscada no solo debe proceder a insertarse en el sistema sino también revelarse como social y moralmente aceptable para las partes y para el publico ilustrado"

Es decir, con el presente proyecto se busca adecuar el procedimiento tributario existente a un procedimiento que consulte las condiciones reales de la ciudadanía y de la Administración tributaria.

Conforme a lo expuesto, el proyecto normativo tiene un alcance en el impuesto predial, sobre vehículos e industria y comercio y así como en la gestión y/o función administrativa de la administración tributaria distrital.

En tal sentido se armonizan algunas normas tributarias distritales con lo señalado en el Decreto Ley 019 de 2012, relativo a la actuación de la administración, y se reformulan las reglas sobre notificaciones de actos administrativos, haciéndolos mas razonables a las realidades de cada impuesto considerando la naturaleza misma del impuesto, y dándole paso al uso de las TICs.

El aspecto más importante de la propuesta de modernización está referida a los impuestos, predial unificado y sobre vehículos automotores, para los cuales se está planteando un sistema mixto de liquidación.

Son varios los motivos que animan la propuesta: la utilización de la facturación amplía los beneficios al permitir reducir costos de transacción implícitos en formularios, desplazamientos y asesoría tributaria al momento de realizar la liquidación privada bajo el esquema actual. Reducción de los costos de administración y control del tributo haciendo más eficiente la recaudación y el cobro de las obligaciones, eliminándose el proceso intermedio de fiscalización.

El esquema planteado busca consultar la potestad del contribuyente de continuar haciendo uso del esquema de auto declaración durante el primer semestre del año, dejando para el segundo semestre del año la expedición de la factura del impuesto como mecanismo sustitutivo de la liquidación oficial de aforo.

Tal sistema está encaminado a los siguientes objetivos: i) eliminar el proceso de determinación oficial del tributo para los omisos de la declaración, ii) aligerar la carga sancionatoria para los contribuyentes, iii) mejorar para la Administración la oportunidad de cobro de los impuestos no pagados, v) no perder las bondades que representa del sistema de auto declaración del impuesto.

Por su parte, los principios de publicidad y contradicción demandan para la Administración Tributaria que comunique las liquidaciones-factura a los contribuyentes mediante mecanismos idóneos, conforme a la ley, que les permitan a los interesados controvertir la liquidación, de ser el caso. En todo caso, dado que la base gravable, la tarifa y el uso de los predios son factores conocidos y públicos antes de la facturación, las controversias deberían limitarse a errores generados en la información que reposa en las entidades distritales.

Así, la comunicación de las facturas deben notificarse mediante su publicación en Web tal y como lo señala la Ley 1430, por lo que es válido indicar que el principio de contradicción del acto de liquidación oficial (factura) se garantiza con la opción que tiene el contribuyente de liquidar el impuesto por el sistema ordinario de declaración del predial, en el que el mismo determina el autoavalúo y la liquidación del impuesto y en todo caso conservando la facultad de controvertir ante el Departamento Administrativo de Catastro el avalúo desde el primer día hábil del año.

Esta medida se complementa con una modificación respecto de las sanciones en caso de incumplimiento en la presentación de la declaración que para una primera etapa recoge en un solo recargo la sanción más los intereses de mora, así como una redefinición del cálculo de la sanción moratoria para los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores, y finalmente una reducción en la sanción de inexactitud para los predios residenciales y los vehículos automotores particulares diferentes a los de carga y pasajeros.

En el campo de las notificaciones y comunicaciones al contribuyente, la administración tributaria ha dado paso al uso de las tecnologías de la información, considerando la posibilidad de realizar notificaciones al correo electrónico del contribuyente cuando este lo solicite, al igual que realizar citaciones por este mismo medio con la consideración que él es el contribuyente o su apoderado quien debe autorizar tal notificación.

En materia del cumplimiento de los deberes formales de declarar, el proyecto se ordena a la simplificación del trámite del cumplimiento formal de los deberes, mediante la adopción de modelos de declaración virtual virtuales, sencillos sin mayores ritualidades; igualmente se adoptan modelos para el cumplimiento de la obligación sustancial de pago, mediante el uso de canales electrónicos, asumiendo la existencia de presunciones en las declaraciones virtuales.

En términos de las sanciones las mismas son ajustadas, se limitan en algunos casos, y se reduce la sanción por inexactitud en los impuestos a la propiedad, considerando la condición de impuestos masivos y atendiendo el principio mismo de la razonabilidad y proporcionalidad.

En materia del procedimiento propiamente dicho, se simplifica el mismo tanto para el contribuyente como para la administración en dos sentidos, para los impuestos de Industria y Comercio, delineación urbana y otros, la administración podrá en un solo acto administrativo expedir la resolución sanción y la liquidación oficial de aforo, tal y como se viene haciendo con los impuestos a la propiedad, no obstante la diferencia en tal disposición esta referida a la potestad que en este caso existiría, considerando la naturaleza misma del contribuyente aforado.

En la misma línea de razonabilidad, proporcionalidad y simplicidad; se adopta un procedimiento especial unificado para los impuestos predial unificado y sobre vehículos; en tal procedimiento se garantiza el derecho de defensa, y se le imprime mayor dinamismo a la gestión de la administración, al realizarlo bajo esquemas de universos controlados y determinados por inteligencia tributaria, que permitan llevar hasta las etapas definitorias cada uno de los contribuyentes, asegurando calidad en la información y tópicos de revisión o de omisión definidos.

En materia de discusión de los actos de la administración se amplia el término para fallar los recursos de menores cuantías, considerando la necesidad y garantizando con esto que los recursos de mayores cuantías sean fallados prontamente asegurando la tutela judicial efectiva del contribuyente. En el mismo sentido, en aras de la simplicidad y supresión de trámites, se suprime la expedición de autos admisorios, se adopta la posibilidad de acumular recursos considerando el impuesto y/o el tipo de inconformidad y se reglamenta la respuesta a las solicitudes de sanciones reducidas.

En otras disposiciones se toman lineamientos sobre los descuentos y pago del impuesto y/o retenciones para entidades publicas, haciendo más sencillo, justo y solidario el pago de los impuestos distritales, en la medida en que los descuentos estarían sometidos a la conducta esperada por el contribuyente por constituir un incentivo al contribuyente cumplido.

Por otra parte, se otorgan facultades extraordinarias al Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. por el término de un (1) año a partir de la vigencia del presente Acuerdo para compilar y actualizar la normativa sustantiva tributaria vigente, incluyendo las modificaciones generadas por la aplicación de nuevas normas nacionales que se deban aplicar a los tributos del Distrito Capital y las generadas por acuerdos del orden Distrital; y para compilar y actualizar el procedimiento tributario en los diferentes impuestos distritales, de conformidad con su naturaleza y estructura funcional.

Lo anterior teniendo en cuenta que la última actualización del Estatuto Tributario de Bogotá se llevo a cabo en el 2006, y considerando que desde entonces se han proferido múltiples disposiciones tributarias de orden nacional y territorial, se hace necesario actualizar dicho estatuto.

ANÁLISIS JURÍDICO. LEGALIDAD Y CONSTITUCIONALIDAD

La modernización del impuesto predial parte de los parámetros determinados por la Ley 14 de 1983; la Ley 44 de 1990, Capítulo I; el Decreto Ley 1333 de 1993, artículos 173 al 233; el Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 154, 157 y 158, y la Ley 1430 de 2010, artículos 54 y 60.

La Constitución Política de Colombia ha señalado que Bogotá como capital de la Republica se encuentra organizada como Distrito Capital, y goza de un régimen especial, contenido en el decreto Ley 1421 de 1993, expedido de conformidad con las atribuciones consagradas por el articulo 41 transitorio de la Constitución del año 1991, con el objeto de dotar al Distrito Capital de los instrumentos que le permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo.

Dentro de tales herramientas fue la adopción del Estatuto Tributario Nacional como regla general de procedimiento, pero considerando la necesidad de adecuarlo a la estructura funcional y a la estructura de los impuestos administrados por la administración tributaria distrital, por lo cual las adecuaciones que se proponen cumplen y/o agotan las atribuciones señaladas en el régimen especial vigente para el Distrito Capital.

Las leyes 383 y 788, enuncian que en las entidades territoriales debe aplicarse el procedimiento tributario nacional, teniendo como causa última o razón suficiente, la imperiosa necesidad que en aras de la seguridad jurídica se maneje en todo el país el mismo procedimiento tributario, generando al contribuyente un ambiente de seguridad jurídica y de debido proceso. No obstante la Corte Constitucional ha fijado línea jurisprudencial sobre el particular en el fallo C-232- de 1998, al indicar que la aplicación de las normas procedimentales nacionales en las entidades territoriales tienen como finalidad la unificación del régimen procedimental, lo cual no excluye las reglamentaciones expedidas por las asambleas departamentales y por los concejos distritales y municipales con relación a los impuestos que ellos administran, según lo establecido en los artículos 300 y 313 de la Constitución.

En similares términos la misma alta corporación se refirió en sentencia C-1114 de 2003, al considerar que no debe perderse de vista que la ley 788 deja a salvo la facultad de las administraciones tributarias de disminuir el monto de las sanciones y simplificar los procedimientos, dependiendo de la naturaleza de los tributos y la proporcionalidad de las sanciones respecto al monto de los impuestos.

Por lo que, considera la Corte, no se trata de una interferencia ilimitada del legislador, sino de una interferencia razonable orientada a la proporción de procedimientos tributarios equitativos para los administrados y eficaces para la administración, y susceptible de adecuarse a las connotaciones propias de la materia tributaria.

Con las anteriores referencias jurisprudenciales, se ofrece diáfana la línea de interpretación constitucional, según la cual la ley nacional debe dejar un espacio para que el Distrito adecue el procedimiento tributario a su propia realidad, mediante la proporcionalidad, simplificación y razonabilidad de los procedimientos tributarios.

ESTAMPILLAS

En primer termino se abordarán los antecedentes de las estampillas en el marco constitucional seguido de una enumeración de las características propias de estos tributos, se explicarán las estampillas adoptadas actualmente en Bogotá, culminando con los antecedentes y generalidades del Fondo de Seguridad considerando que ambos tributos, afectan el mismo hecho generador (la contratación publica).

ANTECEDENTES

Mas allá del origen postal de las estampillas, resulta pertinente referirnos al proceso de descentralización del estado colombiano, enmarcado dentro de un centralismo profundamente arraigado en la constitución de 1886, generando un notable rezago en la prestación de servicios públicos en los departamentos y municipios. Lo anterior forzaba necesariamente que conforme a la transmisión de competencias se consideraran las fuentes de financiamiento para lograr una adecuada prestación de servicios públicos buscando la satisfacción del interés local.

Siguiendo la necesidad de dotar a los entes territoriales de recursos suficientes para atender las competencias asignadas y en desarrollo del principio de suficiencia impositiva; con ocasión de la Constitución de 1991, constitución que propende a la descentralización y a la prestación de servicios, como estado social de derecho; se han expedido 55 de las 70 leyes autorizadoras que conforman este régimen de estampillas. Aclarando que las mismas no son exclusivas de algún ente territorial, las mismas están presentes en el nivel local y departamental.

GENERALIDADES

En términos generales y según las leyes de autorización de las estampillas, estas tienen como elementos a resaltar:

1. Autorización del Congreso al cuerpo colegiado para adoptar la estampilla.

2. Fijación de un limite bien sea en recaudo o fijando un plazo.

3. Tienen destinación específica.

4. Las corporaciones públicas tienen capacidad para fijar elementos de la obligación tributaria.

5. En el acuerdo en que se adoptan se fijan elementos para su control.

ESTAMPILLAS DISTRITALES

Actualmente en el Distrito Capital están adoptadas 3 (tres) estampillas a saber, Estampilla Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Estampilla Pro–Cultura y, Estampilla Pro–Adultos Mayores, cada una se explica en los siguientes cuadros:

CUADRO 11

Actualmente se ha recaudado un valor cercano a los $120 mil millones, estimándose su agotamiento para el año 2015. Durante el año 2012 los recaudos ascienden aproximadamente a $8 mil millones.

CUADRO 12

CUADRO 13

Por cada una de estas estampillas en el año 2011 se recaudaron $13.453 millones; en tanto que para el año 2012 se han recaudado un total de $5.978 por cada una, 10% menos que lo recaudado en el año anterior.

De las 3 estampillas en mención es dable entender que las mismas tienen el mismo hecho generador (la contratación pública del Distrito Capital); la sumatoria de ellas asciende a un valor del 2%, valor que el contratista incluye dentro de las ofertas.

FONDO DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA

ANTECEDENTES

Mediante la Ley 418 de 1997 se dispuso la creación de Fondos de Vigilancia y Seguridad ciudadanos tanto en el ámbito nacional, como departamental y territorial. El propósito de estos Fondos es garantizar la seguridad ciudadana y la convivencia pacífica. Misión que para el caso del Distrito Capital recae en el Fondo de Vigilancia y Seguridad.

Dicha ley, en su artículo 120 creó una contribución especial a cargo de todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o celebren contratos de adición a los existentes. La cuantía de la contribución era del 5% del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición, debiéndose pagar a favor de la Nación, Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad contratante.

No obstante lo anterior, en el Distrito Capital el Fondo de Vigilancia y Seguridad existe desde 1980, mediante la expedición del Acuerdo 9 del mismo año, disponiendo que el mismo es un sistema de manejo de cuentas del Tesoro Distrital. Indicaba que los bienes y recursos del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, estarían constituidos por los ingresos producto de los impuestos que por concepto de Industria y Comercio se causen anualmente a cargo de los bancos, las Compañías de Seguros, las Corporaciones financieras de Ahorro y Vivienda, y las Compañías de Vigilancia Privada, por sus oficinas principales, sucursales y agencias establecidas en el Distrito Especial de Bogotá, entre otros.

Posteriormente mediante acuerdo 18 de 1983 se transformó el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, en un establecimiento público con Personería Jurídica, autonomía Administrativa y patrimonio independiente; el cual está constituido por los aportes que se asignen en cada vigencia fiscal dentro del Presupuesto Distrital. Los ingresos provenientes de los bonos de seguridad, títulos valores y otros documentos que emita y coloque el Fondo y los ingresos provenientes de los empréstitos contratados por el Fondo.

Con el Acuerdo 28 de 1992, se indicó que el patrimonio del Fondo de Vigilancia y Seguridad está constituido por el total del recaudo del impuesto de Industria y Comercio que paguen las compañías de vigilancia privada. Con ocasión de la expedición de la Ley 418 de 1997, el Distrito Capital mediante el Decreto 857 de 1998 reglamentó el procedimiento para el adecuado manejo de la contribución contenida en la ley 418, a favor del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C. y dispuso que el valor de la contribución del 5% será descontada por parte de la respectiva Entidad Distrital contratante del valor del anticipo, si lo hubiere, y de cada cuenta que se cancele al contratista.

Es de señalar que la Ley 418 de 1997, tenía una vigencia determinada en el tiempo, dicha vigencia fue prorrogada mediante la ley 548 de 1999 por un término de tres años más.

La Ley 782 de 2002, determinó que el cobro de la contribución está referido respecto de los contratos de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías de comunicación terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales, y amplió la vigencia de la disposición contenida en la Ley 418 por cuatro años más.

Según información de la Dirección de Tesorería desde el año 2000, el recaudo de la contribución del 5% había disminuido en el tiempo, comportamiento que responde principalmente a la modalidad de contratación bajo el esquema de "concesión" que aplicó el IDU para el desarrollo de las obras de infraestructura y mantenimiento de las troncales para la ampliación del sistema de transporte masivo gerenciado por Transmilenio, esquema, que durante los años 2000 y 2005 fue no sujeto al pago de la contribución del 5%.

Esta situación hizo que el Fondo de Vigilancia y Seguridad no fuese auto sostenible, por lo que la financiación de su gasto en esas vigencias fue de aproximadamente un 84% con recursos de transferencia de la Administración Distrital.

Ante esta situación se planteó realizar el trámite necesario ante el Ministerio del Interior, para buscar la posibilidad de modificación de la Ley 782 de 2002, y hacer sujeto de la contribución del 5% aquella contratación que se maneja bajo el sistema de concesión, trámite que surtió efecto y con la promulgación de la Ley 1106 de 2006 en la cual se estableció que "Las concesiones de construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación, terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales pagarán con destino a los fondos de seguridad y convivencia de la entidad contratante una contribución del 2,5 por mil del valor total del recaudo bruto que genere la respectiva concesión.".

De otra parte, no limitó la contribución del 5% solo a la Obra Pública de malla vial, pues se extiende a todos los contratos de obra pública que se celebren con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes.

Con la expedición de la Ley 1421, se prorrogó la vigencia de las disposiciones anteriormente señaladas, indicando que los recursos que recauden las entidades territoriales por concepto de la contribución a los contratos de obra, deben invertirse por el fondo-cuenta territorial, en dotación, material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipo de comunicación, compra de terrenos, montaje y operación de redes de inteligencia, recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas; servicios personales, dotación y raciones, nuevos agentes y soldados, mientras se inicia la siguiente vigencia o en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad y la convivencia ciudadana, para garantizar la preservación del orden público.

Ahora bien, según información suministrada por la Dirección de Tesorería de la Secretaria de Hacienda Distrital, la contribución contractual del 5% se ha comportado como lo indica el gráfico 4 en el Fondo de Vigilancia y Seguridad.

En resumen, las estampillas existentes en el Distrito Capital grava la contratación con el 2% del valor del contrato; más el 5% por contribución contractual en contratos de obra, asciende a un 7% sobre algunos contratos, adoptando la estampilla Pro Universidad Pedagógica Nacional equivalente a un 0,5% sobre los contratos de obra, de factibilidad, de interventoría y de consultoría, el total de tributos sobre la contratación publica, ascendería a un 7,5%, valor que en principio encarecería la contratación pública del Distrito Capital.

GRÁFICO 4

Fuente: Dirección de Tesorería, SHD

ESTAMPILLA "CINCUENTA AÑOS DE LABOR DE LA UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONAL"

La adopción de esta estampilla hasta doscientos cincuenta mil millones de pesos ($250.000.000.000), necesaria para la financiación del Proyecto Valmaría, con la finalidad de incrementar la calidad y cobertura de programas académicos tanto de pregrado como de postgrado, beneficiando a más de diez mil nuevos alumnos pertenecientes en su gran mayoría a estratos 1, 2 y 3 de la ciudad.

El producido de la misma se destinará para la construcción de la planta física del Proyecto de Investigación Valmaría, que comprende la sede del Instituto Pedagógico Nacional, escenarios deportivos y culturales, aulas de educación especial, biblioteca, museo pedagógico y demás bienes y elementos, equipos y laboratorios, que requiera la nueva infraestructura de la Universidad Pedagógica Nacional.

Que el artículo en mención autoriza al Concejo de Bogotá, Distrito Capital, entidad de carácter territorial (distrital), para que fije un tributo a favor de la Universidad Pedagógica Nacional, entidad de orden nacional; circunstancia la cual ya ha tenido ocurrencia dentro de nuestro sistema legislativo, en la Ley 426 de 199817

Es de anotar que la citada Ley 426 de 1998, fue objeto de estudio de inconstitucionalidad por la Corte, quien determinó la exequibilidad de la misma, conforme a la sentencia c- 538 de 2002 en el sentido siguiente: "Las leyes demandadas crean un trato diferencial entre los contribuyentes del respectivo ente territorial en su condición de sujetos pasivos de la obligación tributarla allí establecida, frente a los contribuyentes del nivel nacional o de las demás entidades territoriales, pues sólo aquellos deberán asumir la carga fiscal derivada del cobro de la estampilla. Sin embargo, la Corte no encuentra tal diferenciación arbitrarla o irrazonable, toda vez que los parámetros para identificar una posible discriminación tributarla están circunscritos a la órbita interna del ente territorial del que se trate."

Que además, conviene precisar que las leyes que consagran la aplicación del tributo a las entidades del orden nacional, prevén, como es apenas lógico, que éste se produce cuando las entidades del orden nacional "operen" en el respectivo departamento.(Subrayado por nosotros).

La misma Corte Constitucional en la sentencia C-873 del 2002, declara la exequibilidad de la Ley 426 de 1998, reiterando el fallo anteriormente enunciando; por lo cual, una entidad de orden territorial puede ordenar la emisión, distribución y recaudo de un tributo a favor de una entidad de orden nacional, cuando las actividades de esta última se desarrollen dentro del respectivo territorio.

Que en su artículo 3° la Ley 1489 de 2011 "Por la cual se autoriza la emisión de la estampilla pro Universidad Pedagógica Nacional" hace referencia al inciso segundo del artículo 33818 de la Constitución Nacional, para que en conformidad, el Concejo de Bogotá fije las características y demás requerimientos para el uso obligatorio de la estampilla, para los contratistas de estudios de factibilidad, diseños, consultorías, contratos e intervenciones de obras públicas, que se realicen en el territorio de Bogotá, Distrito Capital. Además, en su parágrafo constituye como la base gravable de la contribución, el valor del contrato que se celebre con la entidad territorial.

Cabe anotar, que el artículo 338 de la Constitución, no contempla de manera exclusiva la facultad que las respectivas asambleas o concejos, determinen la destinación del recaudo, permitiéndole al Congreso hacerlo en la ley habilitante, sin detrimento del principio de autonomía territorial plasmado en la misma Constitución. A lo cual hacen referencia los siguientes conceptos jurisprudenciales: "Sentencia C-084 de 1995, "si la ley crea un impuesto nacional, entonces la misma ley debe definir todos los elementos de la obligación tributarla. Pero en cambio, si se trata de un tributo territorial, y en especial si la ley se limita a autorizar el tributo, entonces pueden las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, proceder a desarrollar el tributo autorizado por la ley. Esto significa que en tales eventos, 'la ley puede ser más general, siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y los concejos deben proceder a especificar los elementos concretos de la contribución" (Texto subrayado por nosotros).

Que respecto al ámbito constitucional: La Constitución Política de Colombia consagra en su artículo 67 "La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura (…)

(…) Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo (…) (Subrayado fuera de Texto).

Que el artículo 67 de la Constitución Nacional, como primera medida define la educación como un derecho de la persona y un servicio público19 con función social, cuyas implicaciones precisan que la educación se brinde a todos los individuos dentro del territorio colombiano si ningún tipo de restricción, igualmente, determina el control, inspección y vigilancia por parte del mismo Estado, para garantizar su calidad, generando la responsabilidad estatal en cuanto al cubrimiento y calidad educativa.

Que el artículo 68 de la Constitución Nacional complementa el artículo 67 en su inciso tercero así: (…) La enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica. La Ley garantiza la profesionalización y dignificación de la actividad docente (…) (Texto subrayado por nosotros).

Que el Articulo 69 de la Carta agrega: (…) El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo (…) (Texto subrayado por nosotros).

Que el artículo 366 agrega: "El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación". (Texto subrayado por nosotros)

Que en cuanto a la competencia del órgano legislador, se atiende lo señalado en el artículo 150 de la Carta, numeral primero que dispone: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(…) 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley".

Que respecto al ámbito legal, el artículo 4° de la Ley 115 de 1994 estipula:

"Calidad y Cubrimiento del Servicio Corresponde al Estado, a la Sociedad y a la Familia velar por la calidad de la educación y promover el acceso al servicio público educativo, y es responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales, garantizar su cubrimiento. El Estado deberá atender en forma permanente los factores que favorecen la calidad y el mejoramiento de la educación; especialmente velará por la cualificación y formación de los educadores, la promoción docente, los recursos y métodos educativos, la innovación e investigación educativa, la orientación educativa y profesional, la inspección y evaluación del proceso educativo". (Texto con negrillas y subrayado por nosotros)

Que la Ley 115 de 1994 establece una clara responsabilidad estatal en cuanto al deber de promover factores que contribuyan a la calidad y cubrimiento del servicio educativo, especialmente lo relacionado con la formación docente, y a esto sumado, que en la actualidad la educación busca generar procesos cognitivos continuos, en donde el docente es quien promueve e incentiva dichos procesos. Por consiguiente, es de vital importancia en conformidad con ese artículo 4° de la ley 115 de 1994, el estimular mecanismos que garanticen la calidad educativa, mediante la ejecución de proyectos que permitan obtener los recursos necesarios para la implementación de programas académicos que contribuya a la formación del educador.

Que así mismo la Ley 225 de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de presupuesto establece en su Artículo 2°: "El artículo 12 de la Ley 179 de 1994, quedará así: "Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta de la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. (…)" (Texto subrayado por nosotros)

Que el 88% de los estudiantes matriculados actualmente en la Universidad Pedagógica Nacional, son originarios de la ciudad de Bogotá, beneficiando en gran manera a la población capitalina, con el objeto y destino de la Ley que por éste Acuerdo se reglamenta.

Que en el ámbito internacional, la Conferencia Mundial sobre Educación Superior (UNESCO-2009) "La Nueva Dinámica de la Educación Superior y en Búsqueda del cambio Social y Desarrollo"20, de la cual sustrajimos las siguientes recomendaciones y conclusiones:

4. La Educación Superior como un bien público y una estrategia imperativa para todos los niveles de educación y fundamento de la investigación, la innovación y la creatividad debe ser un tema de responsabilidad y apoyo económico para todos los gobiernos. De acuerdo con la Declaración Universal de los Derechos Humanos "La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos" (Artículo 26, Parágrafo 1º).

5. La década pasada evidenció que la educación superior y la investigación contribuyen a la erradicación de la pobreza, al desarrollo sostenible y al logro de los objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente; incluidos los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MDG) y la Educación para Todos (EPT). La agenda global de educación debe reflejar estas realidades.

6. La Educación Superior, en su proceso de expansión del acceso, debe propender hacia la equidad, la relevancia y la calidad de forma simultánea. La equidad no es simplemente cuestión de acceso – el objetivo debe ser la participación exitosa y la culminación del proceso educativo, asegurando el bienestar de los estudiantes mediante el apoyo financiero y educativo a quienes forman parte de comunidades pobres y marginadas. (Texto Subrayado por nosotros).

7. Generalizar el acceso a la educación depende de nuestro compromiso frente a la escasez de profesores en todo el mundo. Es necesario aumentar la formación de docentes, de forma previa a su labor y durante sus procesos de formación al estudiantado, ya que son ellos quienes mediante planes de estudio completos proporcionan a las personas los conocimientos y habilidades que necesitan en el siglo XXI (…) (Texto Subrayado por nosotros).

8. Mantener, y si es posible, incrementar la inversión destinada a la educación superior con el fin de mantener la calidad y la equidad en todo momento y promover la diversificación en la oferta de enseñanza superior y los medios de financiación. (Texto Subrayado por nosotros).

9. Establecer un alto nivel en la formación de los docentes, durante su preparación y también después del grado, esto mediante planes de estudio que les brinden herramientas idóneas para educar a los estudiantes como ciudadanos responsables. (Negrillas nuestras)

Que en cuanto a los Aspectos Jurisprudenciales, respecto al principio de legalidad del tributo y la autonomía legislativa la cual posee el órgano legislador, la Corte Constitucional ha pronunciado: de la siguiente manera: Principio de legalidad del tributo- Sentencia C-538-2002: "El principio de legalidad comprende el carácter predeterminado del tributo, en armonía con la certeza que está llamado a irradiar, lineamiento según el cual corresponde a los órganos de representación popular fijar directamente, a través de la ley, las ordenanzas y los acuerdos, los elementos constitutivos del tributo, a saber: los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Así pues, con la predeterminación del tributo no sólo se busca hacer efectivo el principio de representación popular en materia impositiva, sino garantizar la seguridad jurídica propia del sistema tributario, por cuanto los contribuyentes tienen derecho a conocer de antemano todos los elementos de la obligación tributarla a que estarán sujetos.

Si bien es cierto que en relación con los tributos nacionales el legislador debe fijar todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas; también lo es que frente a los tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos sus elementos porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales. De este modo, la fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador da a las entidades territoriales para la creación del tributo".

Que la Corte complementa en materia de autonomía del órgano legislativo: "(…) hace parte de la autonomía y de la libertad de configuración del órgano legislativo, la fijación, dentro de cada una de las emisiones de estampillas y que en consecuencia no es necesario exhortar al Congreso; mucho más cuando el Congreso puede por leyes posteriores, modificar o inclusive derogar las ya existentes sobre estampillas (…)"

Que respecto a la conveniencia del proyecto, la Universidad Pedagógica Nacional es una institución educativa pública de naturaleza nacional, como consecuencia de la función educativa a la que está encaminada a la formación de docentes tanto para prescolar, básica y media, tal y como lo establece el artículo 136 de la Ley 30 de 1992: "La Universidad Pedagógica Nacional será la institución asesora del Ministerio de Educación Nacional en la definición de las políticas relativas a la formación y perfeccionamiento de docentes no universitarios. (Texto subrayado por nosotros)

Que desde su fundación en 1955 la institución ha tenido como domicilio y sede principal la ciudad de Bogotá, Distrito Capital21, domicilio que ha antecedido desde 1927 todas las instituciones pedagógicas que permitieron darle origen a la actual Universidad Pedagógica, incluyendo el Instituto Pedagógico Nacional que en la actualidad tiene sede en los terrenos ubicados en la calle 127 de Bogotá, y que desde entonces a favorecido la formación de niños exclusivamente bogotanos de estratos o, 1 y 2, subvencionados también por la Secretarla de Educación del Distrito.

Que en la actualidad, La Universidad Pedagógica Nacional, cuenta con cinco facultades (Bellas Artes, Ciencia y Tecnología, Educación Física, Humanidades y Educación), en las cuales se desarrollan 29 programas a nivel de pregrado y 22 programas a nivel de postgrado, el 80% del total de los estudiantes en pregrado son nacidos o residentes de Bogotá y un 69% a nivel de postgrados, tan sólo un 3% son residentes u oriundos de poblaciones de Cundinamarca y un 28% corresponde al resto del país, teniendo en cuenta que algunos de los programas de postgrado se realizan de manera semi-presencial asistidos por TICs.

Para ello, se observa a continuación la relación de cifras de estudiantes desde el 2005 hasta el 2010, en cuanto al origen o residencia de los estudiantes.

CUADRO 14

Muestra sobre la residencia u origen estudiantes UPN

(Segundo semestre años 2005 y 2010)

LUGAR PROCEDENCIA

AÑO

2005 – II

AÑO

2010 - II

PREGRADO

7.152

8.961

BOGOTA

5.697

7.072

OTROS

1.455

1.880

PARTICIPACION BOGOTA SOBRE TOTAL

80%

79%

POSGRADO + DOCTORADO

780

1.259

BOGOTA

446

869

ZIPAQUIRA

90

9

CHLA

57

6

FACATATIVA

42

6

SOACHA

35

4

LA CALERA

32

3

FUNZA

13

1

MADRID

13

4

COTA

11

0

SUB-TOTAL BOGOTA Y ALREDEDORES

739

902

OTROS

41

357

PARTICIPACION BOGOTA SOBRE TOTAL

57%

69%

PARTICIPACION BOGOTA Y CERCANÍAS SOBRE TOTAL

95%

71%

Fuente: Universidad Pedagógica nacional. División de admisiones y registro, mayo 2011

Que de las anteriores cifras se desprenden beneficios para el Distrito, como consecuencia, que la gran mayoría de los egresados, por su lugar de residencia prestarían sus servicios en instituciones públicas y privadas pertenecientes a la capital, contribuyendo con la formación de más de un millón seiscientos mil niños y niñas entre los 1.000 colegios públicos y 2.000 privados de la ciudad.

Que en cuanto al tema de la cobertura, la Universidad Pedagógica, en los 9 últimos años ha ampliado de manera considerable su número de matriculas, al pasar de 6.934 estudiantes matriculados para el primer semestre del 2002 a 17.544 matriculados para el segundo semestre del 2010 (Cuadro 15), (aproximadamente el 2,5 de las matriculas en veces) en todos sus programas22 de pregrado, postgrado, innovación pedagógica en su colegio Instituto Pedagógico Nacional, casa materna y extensión en lenguas y otros programas, realizados principalmente en la ciudad de Bogotá. En los cuales el 96% de los educandos pertenecen a los niveles 1, 2 y 3, permitiendo el acceso a la educación superior a las clases menos favorecidas de la capital (Cuadro 16).

CUADRO 15

CONTEXTUALIZACION DE LA POBLACION ESTUDIANTIL

COMPORTAMIENTO DE LA COBERTURA EN EL PERIODO

(En miles de estudiantes)

Estudiantes UPN

Matriculados Pregrado

Matriculados Posgrado

Doctorado Educación

Estudiantes matriculados IPN

Escuela Maternal (niños atendidos)

Centro de Lenguas *

Total Estudiantes

2002

I

4.697

496

 

1.741

 

 

6.934

II

4.948

550

 

1.741

 

 

7.239

2003

I

5.102

461

 

1.769

 

 

7.332

II

5.515

679

 

1.769

 

 

7.963

2004

I

6.034

671

 

1.900

36

 

8.641

II

6.484

944

 

1.900

43

 

9.371

2005

I

6.821

825

 

2.035

107

2.392

12.180

II

7.152

780

 

2.035

104

3.744

13.814

2006

I

8.180

830

 

2.057

95

4.061

15.223

II

8.476

1.092

54

2.057

91

5.062

16.832

2007

I

7.819

995

65

2.133

86

5.924

17.022

II

8.264

1.152

68

2.133

92

7.561

19.270

2008

I

8.629

1.001

68

2.118

98

8.114

20.028

II

8.528

1.049

63

2.118

105

7.541

19.404

2009

I

8.776

1.103

67

2.193

93

6.352

18.584

II

8.969

1.311

73

2.193

112

6.089

18.747

2010

I

8.725

1.122

72

2.148

103

6.335

18.505

II

8.961

1.259

74

2.148

107

5.294

17.544

Fuente: Universidad Pedagógica Nacional. Oficina de Planeación

*El Centro de Lenguas es el gran proyecto de Extensión de la UPN, cuyos remanentes se destinan a cubrir parte importante de las necesidades que han surgido por la ampliación en cobertura de un lado y por la falta de financiamiento estatal de otro. El Centro de Lenguas con matrículas del orden de $ 400.000 semestrales, es también parte de una política y un indicador de gobierno distrital en la búsqueda de lograr convertir a Bogotá en una ciudad bilingüe. Sus estudiantes son casi todos bogotanos. De otro lado, la Escuela Maternal ofrece educación integral a niños de 1 a 5 años, 100% bogotanos. (En la Escuela Maternal hace práctica estudiantes de pregrado de los programas de Psicopedagogía y Educación Infantil).

Que sin embargo lo anterior, la Universidad necesita satisfacer la demanda educativa del Distrito Capital, en la medida en que cada año son más los interesados en acceder a la educación superior pública, pero los recursos propios con que cuenta la institución, son insuficientes para la financiación del Proyecto Valmaría, proyecto con el cual busca ampliar su cobertura, tal y como lo muestra los cuadros 17 y 18.

CUADRO 16

POBLACION ESTUDIANTIL DE LA UPN POR ESTRATO SOCIO-ECONOMICO

Fuente: Universidad Pedagógica Nacional. Oficina de Planeación

CUADRO 17

PRESPUESTO DE INGRESOS REALMENTE EJECUTADO

VIGENCIAS 2000 – 2011

RECURSOS PROPIOS – RECURSOS NACION

(En millones de pesos corrientes)

VIGENCIAS

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

*2011

RECURSOS PROPIOS

13.881

11.743

18.964

19.978

30.182

26.921

25.926

30.734

23.508

8.078

Ingresos Corrientes

6.858

7.349

8.803

15.124

20.280

25.074

22.980

29.626

22.422

8.065

Recursos de Capital

7.024

4.395

10.161

4.853

9.901

1.846

2.945

1.109

1.086

13

APORTES NACION

26.493

32.278

34.252

37.644

36.859

39.341

41.218

44.881

48.572

17.962

Funcionamiento

26.493

31.010

32.980

35.302

35.384

36.798

38.762

42.723

45.914

16.055

Inversión

0

1.268

1.272

2.343

1.475

2.543

2.456

2.159

2.658

1.906

TOTAL VIGENCIAS

40.374

44.021

53.216

57.622

67.040

66.262

67.144

75.618

72.080

26.039

*A Abril 30 de 2011, Oficina de Presupuesto UPN

Fuente: Universidad Pedagógica Nacional. División financiera – presupuesto

Que de lo anterior deducimos que la participación de los recursos propios en promedio del periodo proyectado no llega al 40%; mientras esa misma participación en el promedio de los recursos ejecutados, es aún inferior. En el sentido de esa evidencia, la Universidad prácticamente ha llegado al límite posible de consecución y ejecución de recursos propios para equilibrar su presupuesto.

Con base al anterior escenario, el conseguir los recursos necesarios para la financiación del Proyecto Valmaría, requiere que se ejecute la Ley Pro-Estampilla UPN.

Cabe hacer mención, que la misión de la Universidad Pedagógica Nacional, es la formación de maestros, profesionales de la educación y actores educativos al servicio de la ciudad y en alguna medida de la nación, con la finalidad de cumplir con la función social contemplada en el artículo 67 de nuestra Constitución Política y reiterando las recomendaciones de la UNESCO en materia educativa; sin olvidar que la educación está constituida como uno de los pilares de desarrollo y evolución de cualquier comunidad, que dicho pilar está en cabeza de los educadores, quienes deben ser los primeros en formarse conforme a las necesidades actuales. En consecuencia, este tipo de recaudos tributarios generan una alta tasa de retorno social, gracias a los beneficios que se obtienen no sólo en el ámbito educativo, sino cultural, social, económico y laboral.

CUADRO 18

PRESPUESTO DE GASTOS REALMENTE EJECUTADO

VIGENCIAS 2000 – 2011

FUNCIONAMIENTO – INVERSION

(En millones de pesos corrientes)

VIGENCIA

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

*2011

FUNCIONAMIENTO

33.022

36.362

44.715

52.058

58.182

66.730

62.140

71.376

68.529

19.685

Gastos de Personal

23.922

27.009

33.012

36.439

39.395

45.373

46.559

47.068

48.686

16.558

Gastos Generales

6.506

6.500

7.736

8.176

10.110

9.205

7.843

7.682

8.670

2.607

Transferencias

1.516

1.709

2.199

2.414

2.338

2.553

2.634

3.635

3.253

521

Destinación específica

N/A

N/A

N/A

N/A

N/A

391

337

393

317

N/A

Gasto comercialización

1.079

1.145

1.768

5.030

6.339

9.208

4.767

12.598

7.602

N/A

INVERSIÓN

4.496

4.353

5.886

5.779

8.726

5.469

4.366

2.971

2.368

3.666

TOTAL VIGENCIAS

37.517

40.715

50.601

57.837

66.908

72.199

66.506

74.347

70.896

23.351

*A Abril 30 de 2011, Oficina de Presupuesto UPN

Fuente: Universidad Pedagógica Nacional. División financiera – presupuesto

Sin contar la oportunidad de acceso a la educación superior por parte de las clases menos favorecidas, conforme a los principios de igualdad y equidad que debe cumplir la masificación de la educación superior, permitiendo que la población capitalina más vulnerable logre ingresar a un programa de educación superior sin detrimento de la calidad, conjuntamente contribuyendo con el desarrollo de la comunidad al formarse como un profesional docente integro.

Por último, el diseño arquitectónico contemplado en el proyecto para la sede de Valmaría, permitiría desarrollar actividades con elementos sociales amplios, en un ambiente de espacios abiertos, que facilitarían la integración de la comunidad, en virtud a las amplias zonas verdes, espacios deportivos y culturales, que contribuirían no sólo a la atmósfera académica, sino también al ambiente urbano de la ciudad.

ESTAMPILLA PROCULTURA

La propuesta acordada en este punto tiene como fin dictar medidas en materia de financiación y de incentivos a las actividades culturales en Bogotá, con el propósito de fomentar el desarrollo sociocultural y económico del Distrito Capital.

Marco normativo

El artículo 70 de la Constitución Política de 1991 establece que "El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional (…) El Estado promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación".

El artículo 71 superior determina que "El Estado creará incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades".

A su turno, el artículo 17 de la Ley 397 de 1997 estipula que el Estado, a través del Ministerio de Cultura y las entidades territoriales, "fomentará las artes en todas sus expresiones y las demás manifestaciones simbólicas expresivas, como elementos del diálogo, el intercambio, la participación y como expresión libre y primordial del pensamiento del ser humano que construye en la convivencia pacífica".

Del mismo modo, el artículo 18 de la precitada ley preceptúa que el Estado, a través del Ministerio de Cultura y las entidades territoriales, "establecerá estímulos especiales y promocionará la creación, la actividad artística y cultural, la investigación y el fortalecimiento de las expresiones culturales".

Que la Ley 1185 de 2008 modificó la Ley 397 de 1997 en el componente de patrimonio cultural, y en el artículo 1° establece que "la política estatal en lo referente al patrimonio cultural de la Nación tendrá como objetivos principales la salvaguardia, protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación del mismo, con el propósito de que sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el futuro".

El artículo 1 de la Ley 666 de 2001 modificó el artículo 38 de la Ley 397 de 1997, autorizando a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales "para que ordenen la emisión de una estampilla Procultura cuyos recursos serán administrados por el respectivo ente territorial, al que le corresponda, el fomento y el estímulo de la cultura, con destino a proyectos acordes con los planes nacionales y locales de cultura".

Que el artículo 38-2 de la Ley 397 de 1997, adicionado por el artículo 2° de la Ley 666 de 2001 autoriza a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y a los concejos municipales "para que determinen las características, el hecho generador, las tarifas, las bases gravables y los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla Procultura en todas las operaciones que se realicen en su respectiva entidad territorial".

Que por medio del Acuerdo Distrital 187 de 2005 se ordenó la emisión de la Estampilla Pro Cultura de Bogotá, cuyo recaudo es administrado por la entidad encargada del manejo de la cultura.

La financiación de la cultura:

Tal como lo reconoce el Informe Mundial de Desarrollo Humano (2004), la cultura es considerada, ya no como un aspecto marginal, sino como un elemento central del desarrollo humano. De esta forma, es fundamental discutir aspectos como la identidad y la diversidad cultural dentro de la visión del desarrollo a fin de no generar conflictos y tensiones que retrasan el desarrollo. Igualmente, es importante subrayar que la cultura no debe ser vista únicamente como un medio para la obtención de otros fines (Vg. el crecimiento económico), sino que constituye un fin en sí mismo, que enriquece espiritual y materialmente a toda comunidad y persona, genera inclusión social, refuerza el capital social, entre otros beneficios.

En términos económicos, a nivel global las actividades culturales generaron empleos e ingresos por valor de US $ 1,3 trillones en 2005. De igual modo, las industrias culturales representaron en los últimos años más del 7% del Producto Interno Bruto mundial, mientras que en América Latina y el Caribe la contribución promedio de este sector -sin incluir el turismo cultural-, es de alrededor del 3,5% al 4%23.

De la misma manera, cabe señalar que Bogotá ha sido un ejemplo de transformación urbana a partir de cuatro dimensiones entrelazadas: espacial, socioeconómica, política y cultural. Esta perspectiva parte del reconocimiento que "la importancia que se atribuye a la dimensión cultural de la ciudad se encuentra en sintonía con el creciente interés mundial por establecer cómo la cultura influencia la planificación y gestión de las ciudades y cómo ha sido utilizada para darles forma"24. Lo anterior reconoce que la cultura posibilita el fortalecimiento de la democracia y el ejercicio de la ciudadanía y permite resolver conflictos a partir del reconocimiento de la diversidad cultural.

La iniciativa de Bogotá por consolidar la cultura como uno de los ejes de su desarrollo, hace parte de los esfuerzos de distintas ciudades por definir unos criterios sobre el alcance y el desarrollo de la política cultural a nivel local. A manera de ejemplo, la Agenda 21 de la Cultura (suscrita por Bogotá en 2004) hace un llamado a encontrar un punto de equilibrio entre el interés público y privado en las políticas culturales, garantizar recursos para la cultura mediante instrumentos como financiación de programas, apoyo a iniciativas privadas a través de subvenciones, créditos, fondos de riesgo, etc., incentivos fiscales en la materia, entre otros. Lo anterior teniendo en cuenta el papel estratégico de las industrias culturales, las necesidades ciudadanas en este campo, la insuficiencia de programas y recursos actualmente existentes y la importancia de la desconcentración territorial en las asignaciones presupuestarias.

La importancia de las medidas mencionadas radica en la necesidad de fortalecer e impulsar el desarrollo de la cultura y su articulación con la economía. A manera de ejemplo, según datos de la cuenta satélite de la cultura, al 2007 el PIB de las actividades culturales a precios constantes ascendió a $5.014.027 millones de pesos, equivalente al 1,84% del PIB nacional. En términos de crecimiento, la evolución del PIB de actividades culturales es mayor al PIB total de la Nación, lo cual evidencia las posibilidades que brinda el sector a la estructura económica.25

Ahora bien, esta importancia estratégica no se ve reflejada en las asignaciones presupuestales a la cultura. El Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 asigna a la promoción de la cultura un presupuesto de $385.978 millones de pesos, lo cual implica una participación del 0,19% de los gastos de la administración central y descentralizada de la Nación. Lo anterior, pese a que las industrias culturales hacen parte de lo que se denomina "primera locomotora" para el crecimiento económico y la generación de empleo. En este grupo se clasifican aquellos sectores que por sus posibilidades de desarrollo representan una oportunidad importante para diversificar y ampliar la estructura económica del país.

Aunque mejora, dicha situación no difiere mucho a nivel municipal. En el 2011, Medellín destinó 1,98% de su presupuesto a la cultura, Manizales el 1,29%, Cali el 0,66%, Barranquilla el 0,36%, mientras que Bogotá invirtió el 0,84% de sus recursos en la cultura. Lo anterior implica que mientras Medellín invirtió por habitante $28.332, Bogotá invirtió $15.628. A nivel internacional, se observan casos como Barcelona y Buenos Aires, que invierten en promedio 4,3% de sus presupuestos a la cultura26.

Dado este panorama, y teniendo en cuenta su naturaleza, la cultura requiere disposiciones específicas tendientes a: 1) aumentar los recursos disponibles; 2) eliminar obstáculos regulatorios que generan altos costos de transacción y reducen la competitividad de las actividades económicas asociadas a la cultura; y 3) encontrar alternativas específicas de financiación que retomen experiencias como los estímulos tributarios a sectores como la industria editorial, cinematográfica, y al patrimonio cultural, entre otras. Lo anterior implica que Bogotá, a pesar de haber incrementado en los últimos años el presupuesto de la cultura, debe aumentar la destinación de recursos dirigidos a consolidar lo cultural como una dimensión del desarrollo de la ciudad.

Estas alternativas desarrollan los principios consagrados en la Constitución Política de 1991, especialmente en los artículos 70, 71 y 72 que reconocen la cultura y el patrimonio cultural como fundamentos de la identidad nacional y pilares del desarrollo, razón por la cual establecen el deber estatal de fomento y estímulo. Así, la Ley 397 de 199727 en cumplimiento del deber de impulsar los procesos culturales, el fortalecer las expresiones y la diversidad cultural, proteger el patrimonio cultural, articular el desarrollo económico y social con el desarrollo cultural, científico y tecnológico, ampliar la infraestructura artística y cultural, entre otros, autoriza a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales "para que ordenen la emisión de una estampilla Procultura cuyos recursos serán administrados por el respectivo ente territorial, al que le corresponda, el fomento y el estímulo de la cultura, con destino a proyectos acordes con los planes nacionales y locales de cultura".

En dicho sentido, la Ley establece destinaciones específicas de los recursos recaudados con objeto de la estampilla pro cultura, destacándose las acciones dirigidas a estimular la creación y actividad artística y cultural, el mejoramiento de la infraestructura, procesos de capacitación, programas de seguridad social, entre otros. Finalmente, la precitada ley autoriza a los entes municipales a determinar las características, hechos generadores, tarifas (hasta el 2%), bases gravables y los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla.

Para el año 2008, según la información del Departamento Nacional de Planeación, de los 1.099 municipios del país, 532 contaban con estampilla Procultura (48,4%). En el año 2011, de las 32 capitales de departamento sólo 3 (Medellín, Manizales y Tunja) no contaban con esta estampilla. Bogotá ordenó la emisión de la estampilla Procultura en el año 2005, mediante el Acuerdo Distrital Nº 187, reglamentado por el Decreto Distrital 479 de 2005. Para la ciudad, se estableció como único hecho generador la suscripción de contratos y las adiciones a los mismos con las entidades que conforman el presupuesto anual del Distrito Capital de Bogotá, con una tarifa de 0,5% de cada valor pagado. No obstante, dadas las prerrogativas establecidas en la Ley, es posible definir otro tipo de hechos generadores y diferentes tarifas. Lo anterior recogiendo los lineamientos establecidos en el "Manual de Creación de la Estampilla Pro-Cultura"28

A manera de ejemplo ciudades como Pereira (Acuerdo 75 de 2006), Santiago de Cali (Acuerdo 29 de 1998, modificado por el Acuerdo 155 de 2005), Cartagena (Acuerdo 023 de 2002 y Acuerdo 041 de 2006) y Departamentos como Valle del Cauca (Ordenanza 192 de 2004) y Atlántico (Decreto Ordenanza 823 de 2003) han fijado como hechos generadores diferentes situaciones, dentro de lo que se destaca:

* Todo tipo de contratos suscritos en los entes municipales, incluyendo contratos de obras civiles, de interventorias, mantenimiento, prestación de servicios y de transporte, entre otros.

* Las gestiones que deban realizarse ante la Secretaría de Tránsito Municipal.

* Matrículas escolares del sector privado.

* Actos de posesión de servidores públicos y pagos laborales

* Certificados de propiedad y avaluó catastral

Así, se reconoce que a pesar de contar con un instrumento legal que faculta a la ciudad a ampliar la base tributarla relacionada con la estampilla procultura, en comparación, Bogotá tiene una tarifa baja y pocos hechos generadores de la estampilla. Para atender esta observación, se propone ampliar los hechos generadores de la estampilla Procultura, incluyendo la suscripción de contratos y adiciones a los mismos que se suscriban en el Distrito Capital o que siendo suscritos por fuera del mismo se ejecuten total o parcialmente en su jurisdicción.

En relación con esta opción, y dando cumplimiento a lo señalado en el Artículo 7o. de la Ley 819 de 2003, es preciso señalar que la presente propuesta normativa conlleva un impacto fiscal positivo para la Administración Distrital, en la medida que, al ampliar los hechos generadores de la estampilla Procultura, es previsible un aumento en el recaudo por este concepto, mejorando las finanzas del Distrito Capital y brindando al Sector Cultura, Recreación y Deporte mayores recursos para el desarrollo de las políticas, programas y proyectos a su cargo

RESULTADOS ESPERADOS DE LA MODERNIZACIÓN

Con la modernización que se propone al Concejo, el Gobierno Distrital espera mejorar la equidad en el tratamiento a los contribuyentes y tender hacia un sistema impositivo más progresivo, dentro de los límites que le establece la normatividad nacional. La ciudad puede constituirse en un ejemplo a seguir sobre la forma de conseguir una tributación imparcial sin perder nivel de recaudo ni de crecimiento económico urbano.

En efecto, al lado de un perfeccionamiento sustancial en equidad, se espera que los efectos de la modernización se manifiesten en los próximos cuatro años con un recaudo adicional total por $2,9 billones (Cuadro 19). Con un impuesto predial progresivo que participaría con un 56% de ese recaudo e ICA con el restante 44%. Cifras que los ciudadanos pueden aportar si se mantienen las circunstancias de crecimiento económico urbano de los últimos años en Bogotá.

Y con el mejoramiento en el procedimiento tributario se espera que las actuaciones de la administración ganen en eficiencia con lo cual se contribuye a generar más recursos para el fisco. Igualmente, los contribuyentes también se verán beneficiados con una caída en sus costos de liquidación y presentación de los impuestos.

CUADRO 19

RECAUDO ADICIONAL ESPERADO POR MODERNIZACIÓN

Miles de millones de pesos de 2012

Destino hacendario

2013

2014

2015

2016

Total

Recaudo adicional esperado por modernización tributaria

466

647

842

979

2.934

Predial

142

324

519

655

1.640

Residencial

67

152

249

344

812

No residencial

76

172

269

312

828

ICA

324

324

324

324

1.295

Pero el resultado más importante no es el nivel de recaudo en sí mismo. Lo verdaderamente substancial es que la ciudad apalanca unos ingresos futuros que le permitirán financiar su plan de inversiones después de 2014. Estas expectativas de ingreso equivalen a financiar el 18% de la inversión programada para el sector de movilidad en el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2012-2016, Bogotá Humana, el que a su vez equivale al 30,4% del total de la inversión directa de los cuatro años (Cuadro 20).

CUADRO 20

INVERSIÓN PLAN DE DESARROLLO 2012-2016

Millones de pesos de 2012

SECTOR

TOTAL

Educación

14.824.915

Salud

8.511.000

Integración Social

4.869.125

Cultura, Recreación y Deporte

1.640.481

Ambiente

632.600

Hábitat

3.262.076

Gestión Pública

221.480

Gobierno, Seguridad y Convivencia

1.430.806

Hacienda

305.505

Planeación

103.000

Desarrollo Económico, Industria y Turismo

1.080.604

Movilidad

16.118.861

Personería de Bogotá D.C.

30.000

Veeduría Distrital de Bogotá D.C.

5.000

Contraloría de Bogotá D.C.

30.000

Total Inversión Directa

53.065.452

Inversión total Bogotá Humana

61.147.156

Fuente: Secretaría Distrital de Hacienda

En estos términos, el esfuerzo ciudadano se verá reflejado en obras y gasto en capital humano y social que aumentarán el bienestar y fortalecerán el crecimiento de largo plazo del Distrito. La ciudad necesita ponerse a tono con la tendencia de servicios e infraestructura que requiere una economía urbana moderna integrada a los flujos de inversión internacional y esta es la oportunidad para hacer el esfuerzo, en el entendido que la Administración asume la responsabilidad de hacer un manejo cuidadoso y eficiente de los recursos que surgen del sacrificio de los contribuyentes.

Con base en las anteriores consideraciones, la Administración Distrital respetuosamente solicita al Honorable Concejo Distrital estudiar, discutir y aprobar esta iniciativa.

Cordialmente,

Susana Muhamad González

Alcaldesa Mayor de Bogotá, D. C. (E)

José Alejandro Herrera Lozano

Secretario Distrital de Hacienda (E)

PROYECTO DE ACUERDO 299 DE 2012

"Por el cual se Moderniza el Sistema Tributario Distrital y se dictan otras disposiciones"

EL CONCEJO DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL,

En uso de sus atribuciones legales, en especial las que le confieren el numeral 3 del artículo 287 de la Constitución Política; numerales 1 y 3 del artículo 12; el numeral 6 del artículo 155 y el artículo 162 del Decreto Ley 1421 de 1993; el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010; el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 y el Decreto Ley 19 de 2012.

A C U E R D A:

TITULO I

NORMAS GENERALES

Artículo 1°. Finalidad y Alcance. Las disposiciones contenidas en las normas tributarias distritales tienen como finalidad proteger y garantizar los derechos y deberes de los contribuyentes en la ciudad de Bogotá Distrito Capital; buscando la primacía del interés general.

Articulo 2º. Principios. La administración tributaria deberá aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en el Estatuto Tributario de Bogotá, en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en las leyes especiales.

La gestión tributaria se desarrollará con arreglo a los principios de legalidad, equidad, eficiencia, progresividad y justicia.

Parágrafo – La administración tributaria contará con una carta de derechos publicada en los lugares de servicio presencial y virtual, en la que consten todos y cada uno de los derechos de los contribuyentes, así como los principios aplicables a la administración tributaria.

Articulo 3º. Inalterabilidad de la base gravable. Para el impuesto predial unificado y el impuesto sobre vehículos automotores, la base gravable se determinará por las reglas que rigen cada tributo al momento de su causación.

Las modificaciones que de forma oficiosa realicen las entidades competentes del avaluó catastral vigente al momento de causación del impuesto o del valor comercial de los vehículos gravados establecidos anualmente mediante resolución expedida en el mes de noviembre del año inmediatamente anterior al gravable por el Ministerio de Transporte, tendrán aplicación a partir de la siguiente vigencia fiscal.

Artículo 4º. Precedentes Administrativos. La administración tributaria en desarrollo de su actividad de recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro y devolución; podrá revocar sus propios actos administrativos y/o actuaciones administrativas, cuando se hayan proferido con desconocimiento de los principios que gobiernan la función administrativa y/o los principios contenidos en los artículos 1º y 2º del presente acuerdo.

Tales decisiones revocatorias, así como las actas que para tales efectos se documenten, servirán como fundamento aplicable a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

La revocatoria de que trata el presente artículo procederá de conformidad con lo establecido en las normas contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

TITULO II

IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

Articulo 5º. Modificación de tarifas. De conformidad con el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, modifíquense las tarifas del impuesto predial unificado fijadas en el artículo 2° del Acuerdo 105 de 2003 para los predios residenciales urbanos y predios no residenciales la cual se establecerá teniendo en cuenta el avalúo catastral, o la base presunta mínima y considerando los topes contenidos en el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, de conformidad con la siguiente tabla:

IMPUESTO PREDIAL PREDIOS NO RESIDENCIALES:

Para efectos de asegurar un incremento gradual del impuesto por la aplicación de las tarifas establecidas en el presente artículo, el impuesto a cargo para los años 2013, 2014, 2015 y 2016 tendrá un incremento máximo del 25% en relación con el impuesto a cargo del año inmediatamente anterior. A partir de la vigencia 2013 el ajuste por equidad tributaria no tendrá efectos.

Las mencionadas tablas se actualizarán cada año con el incremento fijado anualmente para la UVT. Los predios que con ocasión de dicha actualización queden por debajo del límite fijado por el artículo 23 de la Ley 1450 aplicarán la tarifa del primer rango tarifario.

Parágrafo 1o - Manténgase el sistema preferencial del impuesto predial unificado para predios residenciales de estrato 1 y 2 contenido en el Acuerdo 77 de 2002.

Para predios residenciales de los estratos 1 y 2 que no se encuentren dentro del sistema preferencial de pago y los predios residenciales del estrato tres cuyo avalúo sea inferior a 135 SMLV, se le aplicará la tarifa del 4 por mil para el año 2013 y del 5 por mil a partir del año 2014.

Parágrafo 2°. Los predios no urbanizables tendrán una tarifa del cinco por mil (5%o), según lo establecido por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011.

Parágrafo 3°. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, modifíquense las tarifas contenidas en el artículo 3° del Acuerdo 105 de 2003, quedando como sigue:

Estado

Tarifa Por Mil

Preservación

5

Restauración

6

Deterioro

10

Degradación en suelo rural y urbano

16

Parágrafo 4º. Para los predios ubicados dentro del sistema de áreas protegidas en estado de preservación, la tarifa a partir del año 2013, será del 4 por mil y desde el 2014 será del 5 por mil.

Artículo 6°. Impuesto a Cargo. El impuesto a cargo es el valor resultante de multiplicar la base gravable por la tarifa. A partir de la vigencia 2013, únicamente serán procedentes los descuentos concedidos por pronto pago, señalados en el Acuerdo 469 de 2011 y aquellos que la administración tributaria determine en uso de las atribuciones para el efecto.

TITULO III

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO.

Artículo 7º. Tarifas del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros. Modifíquese el artículo 3° del Acuerdo 65 de 2002 para las siguientes actividades, las cuales serán aplicables a partir del 1º de enero de 2013:

Actividades Industriales

Tarifa por mil

Producción de alimentos, excepto bebidas; producción de calzado y prendas de vestir; producción artesanal; edición de libros y textos escolares; producción de cuadernos

4,14

Demás actividades industriales

11,04

Actividades Comerciales

 

Venta de alimentos y productos agrícolas en bruto; venta de textos y cuadernos; venta de libros; venta de drogas y medicamentos

4,14

Venta de cigarrillos y licores, venta de combustibles derivados del petróleo y venta de joyas

15

Demás actividades comerciales

11,04

Actividades de Servicios

 

Servicios de educación prestados por establecimientos privados en los niveles de educación inicial, pre-escolar, básica primaria, básica secundaria y media; Servicio de Transporte

4,14

Servicios de bar, grill, discoteca y similares; Servicio de alojamiento en residencias, moteles y amoblados

15

Demás actividades servicios

11,04

Actividades Financieras

 

Actividades Financieras

15

Parágrafo –Para los efectos de lo establecido en el presente artículo por actividad artesanal se entenderán realizadas por personas naturales de manera manual y desautomatizada, cuya fabricación en serie no sea repetitiva e idéntica, sin intervención en la transformación de más de cinco (5) personas simultáneamente.

Artículo 8º. Modificase el artículo 27 del Decreto Distrital 807 de 1993, el cual quedará como sigue:

"Artículo 27. Periodo de declaración en el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros. Sin perjuicio de la continuidad de los regímenes simplificado y común del impuesto de industria y comercio, a partir del 1º de enero de 2013, dicho tributo se declarará con una periodicidad anual, salvo para los contribuyentes cuyos ingresos brutos obtenidos en el ejercicio correspondiente al año 2012excedan la suma de 100.000 UVT quienes declararán y pagarán bimestralmente el tributo, dentro de los plazos que para el efecto señale el Secretario Distrital de Hacienda.

Los períodos bimestrales son: enero-febrero; marzo-abril; mayo-junio; julio-agosto; septiembre-octubre; noviembre-diciembre."

TITULO IV

PROCEDIMIENTO

CAPITULO I

ACTUACIONES Y NOTIFICACIONES

Artículo 9o. Actuación ante la Administración Tributaria Distrital. De conformidad con el artículo 68 del Decreto Ley 019 de 2012, cuando el contribuyente actúe ante la administración tributaria, podrá hacerlo directamente o a través de apoderado. Para la interposición de recursos el apoderado deberá ser abogado.

Artículo 10º. Dirección de Notificaciones. La notificación de las actuaciones de la Administración Tributaria Distrital deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente o declarante en el Registro de Información Tributaria – RIT adoptado en el Acuerdo 469 de 2011. Cuando se presente cambio de dirección, la antigua continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva.

También serán válidas las notificaciones que se efectúen conforme a cualquiera de las siguientes reglas:

3. Para los contribuyentes o declarantes inscritos en el registro mercantil de la Cámara de Comercio, efectuándola a la informada como dirección física de notificación judicial. En estos casos, la administración tributaria podrá enviar copia inmodificable del acto administrativo a la dirección de correo electrónico registrado en dicha Cámara.

Para los contribuyentes o declarantes destinatarios de actos administrativos del impuesto predial unificado, también será válida la notificación efectuada a la dirección que corresponda

4. al predio objeto del acto administrativo, siempre y cuando se trate de predios diferentes a garajes, depósitos, predios urbanizables no urbanizados, predios urbanizados no edificados y predios no urbanizables, .

1. En los demás casos, también será válida la dirección de notificación informada por los contribuyentes o declarantes en la última declaración presentada por cualquier impuesto.

En todos los casos la administración tributaria podrá verificar la existencia de las direcciones utilizando sistemas y procedimientos de georreferenciación y/o similares.

Parágrafo 1. Cuando el contribuyente o declarante, no hubiere informado una dirección a la Administración Tributaria Distrital, la actuación administrativa correspondiente se podrá notificar a la que establezca la Administración mediante la verificación directa, o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general, de información oficial, comercial o bancaria, información que de oficio será ingresada en el Registro de Información Tributaria

Parágrafo 2. En el evento de no existir ninguna de las anteriores direcciones, se utilizará como medio de ubicación el Sistema Informático Electrónico Registro Único Tributario que administra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 del Decreto Ley 019 de 2012.

Artículo 11º. Citación y notificación por medios de comunicación electrónicos – La generalidad de los actos proferidos por la administración tributaria, tales como citaciones, liquidaciones oficiales, resoluciones que imponen sanciones, incluidos aquellos que deban notificarse personalmente, podrán ser enviados a la dirección de correo electrónico del contribuyente o de su apoderado, siempre y cuando, en forma previa y por escrito, la hubieren informado para ser notificados de esta manera.

Parágrafo 1 - La citación y la notificación por medios de comunicación electrónica se entenderá surtida el quinto día hábil siguiente al envío del correo electrónico. La constancia de envío será anexada al expediente.

Parágrafo 2 - Lo dispuesto en este articulo entrará en vigencia cuando la Administración Tributaria Distrital adopte las condiciones técnicas necesarias para su aplicación.

Artículo 12º.Notificación de los actos devueltos por correo - Los actos administrativos enviados por correo, que por cualquier razón sean devueltos, serán notificados mediante aviso, con transcripción de la parte resolutiva del acto administrativo en el portal Web de la Secretaria Distrital de Hacienda, utilizando mecanismos de búsqueda por número identificación personal y en todo caso, en un lugar de acceso al público determinado por la misma entidad. La notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde el día hábil siguiente a la publicación del aviso en el portal o de la corrección de la notificación.

Cuando los actos administrativos se envíen a dirección distinta a la legalmente procedente para notificaciones, habrá lugar a corregir el error en la forma y con los efectos previstos en el artículo 567 del Estatuto Tributario Nacional.

Artículo 13º. Deber formal de declarar del contribuyente exento en el pago de impuestos distritales. Los contribuyentes que tengan derecho a una exención equivalente al 100% del total del impuesto, presentarán declaración tributaria anual a través del formulario electrónico contenido en la página de la Secretaria Distrital de Hacienda lo mediante los formularios impresos.

En estos casos, no será necesaria para la validez de la declaración la firma del obligado a declarar; se presumirá legalmente que el diligenciamiento del formulario electrónico hace las veces de firma bien sea mecánica o electrónica. La administración tributaria conservará las facultades de fiscalización.

Parágrafo Lo dispuesto en este articulo entrará en vigencia cuando la Administración Tributaria Distrital adopte las condiciones técnicas necesarias para su aplicación.

Artículo 14º. Firma en la declaración Virtual. Cuando se utilicen medios virtuales para la presentación de las declaraciones de los impuestos distritales, según las condiciones que para el efecto señale la administración tributaria, se presumirá legalmente que el diligenciamiento del formulario electrónico hace las veces de firma bien sea mecánica o electrónica, salvo para aquellos casos en que se requiere utilizar el mecanismo de firma digital autorizado por la misma administración, caso en el cual se indicará expresamente.

Parágrafo - Lo dispuesto en este artículo entrará en vigencia cuando la Administración Tributaria Distrital adopte las condiciones técnicas necesarias para su implementación.

Artículo 15º.Pago electrónico de Impuestos a la Propiedad. El pago de los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores, administrados por la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá se podrá realizar a través de mecanismos electrónicos tales como comunicación telefónica, cajero automático o cualquier dispositivo electrónico que permita enviar, recibir y archivar o procesar los mensajes de datos relacionados con la información de las declaraciones, pagos y demás obligaciones tributarias. En estos casos, para la validez de la declaración no será necesaria la firma ni mecánica, ni electrónica ni manuscrita del contribuyente.

Parágrafo – Lo aquí dispuesto entrará en vigencia cuando la Administración Tributaria Distrital adopte las condiciones técnicas necesarias para la implementación del pago electrónico a que se refiere el presente artículo.

Artículo 16°. Derecho de Semaforización. A partir de la vigencia del presente Acuerdo, el derecho de semaforización de que trata el Acuerdo 40 de 1992 será equivalente a tres (3) salarios mínimos diarios legales vigentes del respectivo período fiscal para los vehículos gravados con el impuesto sobre vehículos automotores y para las motocicletas de menos de 125 c.c., monto que se destinará al servicio de semaforización.

El derecho de semaforización de los propietarios de motocicletas de menos de 125 c.c. y de vehículos automotores gravados con el impuesto sobre vehículos automotores y matriculados en Bogotá, Distrito Capital, se cancelará anualmente mediante la utilización del formulario que se adopte para el impuesto sobre vehículos automotores, diligenciando la casilla que se establezca para este efecto.

Le corresponde a la Administración Tributaria Distrital la gestión, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, devolución y cobro del derecho de semaforización.

Artículo 17°. Régimen sancionatorio y reducción sanción. El régimen sancionatorio para el derecho de semaforización será el aplicable al impuesto sobre vehículos automotores, incluyendo lo correspondiente a la reducción de las sanciones.

La Administración Tributaria Distrital determinará el valor a pagar por el derecho de semaforización y las sanciones correspondientes, conforme con el procedimiento establecido en el Decreto Distrital 807 de 1993.

En el evento en que el contribuyente presente la declaración sobre vehículos automotores sin liquidar el derecho de semaforización o liquidándolo erróneamente, ésta se podrá determinar mediante liquidación oficial de revisión o mediante acto administrativo independiente. Cuando se adelanten procesos de determinación oficial en los que se determinen simultáneamente valores por concepto de impuesto sobre vehículos y el derecho de semaforización, solo habrá lugar a liquidar una única sanción.

CAPÍTULO II

RÉGIMEN SANCIONATORIO

Artículo 18°. Sanción por no declarar sobretasa a la gasolina. La sanción por no declarar en la sobretasa a la gasolina será equivalente al treinta por ciento (30%) del total a cargo que figure en la última declaración presentada por el mismo concepto, o al treinta por ciento (30%) del valor de las ventas de gasolina o ACPM efectuadas en el mismo período objeto de la sanción, en el caso de que no exista última declaración.

Si dentro del término para interponer el recurso contra la resolución que impone la sanción por no declarar, el responsable presenta la declaración, la sanción por no declarar se reducirá al cincuenta por ciento (50%) del valor de la sanción inicialmente impuesta, caso en el cual, el responsable deberá liquidarla y pagarla al presentar la declaración tributaria. En todo caso, esta sanción no podrá ser inferior al valor de la sanción por extemporaneidad prevista en el inciso primero del artículo 642 del Estatuto Tributario.

Artículo 19º. Sanción por inexactitud para impuestos a la propiedad. La sanción por inexactitud de que trata el artículo 15 del Acuerdo 27 de 2001, para el caso del impuesto predial de los bienes residenciales y del impuesto sobre vehículos automotores de los vehículos particulares, excluidos los de carga y de pasajeros será del 80%, para las vigencias posteriores a la promulgación del presente Acuerdo.

Artículo 20º. Sanciones reducidas. Cuando el contribuyente o declarante presente el escrito en el cual manifiesta que acepta las sanciones propuestas o aplicadas por la administración tributaria y afirma cumplir los requisitos para la procedencia de su reducción, en los términos y condiciones en que las normas así lo permiten, el funcionario de conocimiento procederá, dentro de los seis (6) meses siguientes a su radicación, a proferir un acto administrativo en el cual se pronuncie sobre su procedencia legal. Cumplido este término sin que se hubiere proferido dicho acto, se entenderá que la reducción cumple con los requisitos legales para su aceptación.

Artículo 21º. Sanción por no enviar información Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria, así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirá en una sanción equivalente al 0.5% de los ingresos netos; si no existieran ingresos netos o no fuere posible determinarlos, la sanción será equivalente al 0.5% del patrimonio bruto del contribuyente o declarante correspondiente al año anterior de la fecha fijada para la entrega de la información.

En el evento en que el obligado a enviar información sea una entidad distrital, la Secretaria Distrital de Hacienda podrá suspender el giro de recursos presupuestales, previo requerimiento formulado a la entidad para el reporte de la información.

Artículo 22°. Sanciones relativas al incumplimiento de las obligaciones asociadas al RIT. El artículo 22 del acuerdo 469 de 2011, quedará así:

"Conforme a las previsiones del artículo 59 de la Ley 788 de 2002 y el Estatuto Tributario Nacional, adóptense las siguientes sanciones:

1. Sanción por no inscribirse en el Registro de Información Tributario – RIT. Para los contribuyentes, responsables, declarantes, agentes de retención así como de los demás sujetos de obligaciones tributarias distritales, obligados a inscribirse en el Registro de Información Tributaria (RIT), que se inscriban con posterioridad al plazo de inscripción establecido y antes de que la Administración Tributaria Distrital lo haga de oficio, deberán pagar una sanción equivalente a 1% del impuesto a cargo reportado en su última declaración antes de expedir el pliego de cargos por cada día de retardo en la inscripción.

En el evento de no existir declaración tributaria que contenga la base gravable, la sanción equivaldrá al 0.5% de los ingresos anuales certificados por contador público.

Cuando la inscripción se haga de oficio por la Administración Tributaria Distrital, las anteriores sanciones serán duplicadas.

2. Sanción por no presentar en lugar visible al público la certificación de la Inscripción en el Registro de Información Tributaria – RIT. Los responsables del régimen simplificado del impuesto de industria y comercio, que no presenten el documento que acredite su inscripción en el Registro de Información Tributaria RIT, se les impondrá la clausura del establecimiento, sede, local, negocio u oficina, por el término de dos (2) días.

3. Sanción por no informar novedades. Los obligados a informar a la Administración Tributaria el cese de actividades y demás novedades, que no lo hagan dentro del plazo que tienen para ello, y antes de que la administración tributaria lo haga de oficio, deberán cancelar una sanción equivalente una (1) Unidad de Valor Tributario –UVT- por cada día de retraso.

Cuando la novedad se surta de oficio, se aplicará una multa equivalente a dos (2) Unidades de Valor Tributario –UVT por cada día de retardo hasta la fecha de la actualización.

4. Sanción por informar datos incompletos o equivocados. La sanción por informar datos incompletos o equivocados será equivalente a diez (10) Unidades de Valor Tributario –UVT.

Parágrafo.- Lo dispuesto en este artículo sólo aplica para los contribuyentes de industria y comercio y a los importadores y distribuidores de productos gravados con el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de procedencia extranjera".

CAPÍTULO III

DETERMINACIÓN DEL IMPUESTO

Artículo 23°.Procedimiento unificado de la sanción por no declarar y de la liquidación de aforo en los impuestos industria y comercio, avisos y tableros; delineación urbana, y unificado de azar y espectáculos- Para los impuestos industria y comercio, avisos y tableros; delineación urbana, y unificada de azar y espectáculos, la administración tributaria podrá en el acto administrativo de la liquidación de aforo determinar el impuesto correspondiente y la sanción por no declarar respectiva.

Para este fin, en el emplazamiento para declarar se deberá informar al contribuyente la decisión de adoptar tal procedimiento unificado y proponer la sanción por no declarar. Una vez, cumplido el mes de respuesta para el emplazamiento sin que se presente la declaración omitida, se proferirá la Liquidación de Aforo en la forma indicada en el inciso anterior.

CAPITULO IV

RECURSOS CONTRA LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

Artículo 24º. Término para fallar Recursos y/o Revocatorias – Los recursos de reconsideración y las solicitudes de revocatoria directa interpuestos contra actos relativos a los impuestos predial unificado y/o sobre vehículos automotores, en los que el valor de impuesto o el mayor valor determinado no exceda de 100 UVT, deberán ser resueltos dentro de los 18 meses siguientes a su interposición en debida forma. Cuando se cumpla este término sin que se haya proferido la Resolución que los resuelva, operará el silencio administrativo positivo.

Artículo 25º. Admisión o rechazo del recurso y de la revocatoria directa – La administración tributaria, dentro del mes siguiente a la interposición del recurso de reconsideración, expedirá auto inadmisorio o de rechazo, si a ello hubiere lugar. Si dentro de tal término no expidiera el auto de inadmisión o de rechazo, se entenderá que el recurso fue presentado en debida forma.

Artículo 26º. Acumulación de recursos para diferentes recurrentes- La administración tributaria podrá acumular los recursos de reconsideración y/o las solicitudes de revocatoria directa, considerando el tipo de impuesto discutido y/o la similitud de los motivos de inconformidad presentado por los distintos recurrentes. La acumulación se dispondrá mediante un auto de trámite motivado que deberá ser comunicado por correo a los diferentes impugnantes.

Una vez acumulados, los recursos podrán fallarse con una única resolución que revoque y/o modifique, o confirme los actos impugnados. Dicha resolución se notificará por correo a los interesados, y publicada en la página Web de la Secretaria Distrital de Hacienda.

CAPITULO V

SISTEMA MIXTO DE DECLARACIÓN Y FACTURACIÓN PARA EL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO Y EL IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES.

Artículo 27º. Sistema mixto de declaración y facturación para el impuesto predial unificado y el impuesto sobre vehículos automotores. De conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, adoptase en Bogotá Distrito Capital, a partir del año 2014, el sistema Mixto de Declaración y de Facturación para los siguientes impuestos predial unificado y/o el impuesto sobre vehículos automotores.

El sistema mixto aquí adoptado, conlleva la utilización del sistema de facturación por parte de la Administración Tributaria Distrital, sin perjuicio de la determinación del impuesto por el sistema declarativo, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.

Parágrafo.- Los intereses de mora que se generen en relación con los impuestos a que se refiere el presente artículo, se liquidarán por todo el período de mora, a la tasa vigente a la fecha de pago. La tasa aplicable será el interés bancario corriente incrementado en 2 puntos.

Artículo 28º. Facturación en el sistema mixto. Anualmente y por cada vigencia fiscal, la Administración Tributaria Distrital deberá expedir las pertinentes facturas por concepto de impuesto predial unificado y/o vehículos automotores, las cuales prestarán mérito ejecutivo una vez ejecutoriadas. Su notificación se realizará conforme a las reglas establecidas en el Acuerdo 469 de 2011.

El impuesto predial unificado a incluir en la factura, será liquidado sobre el avalúo catastral vigente para el respectivo período.

Artículo 29º. Utilización de la autodeclaración y factura. Para efectos del Sistema Mixto de Declaración y de Facturación de la declaración y pago de los impuestos predial unificado y/o sobre vehículos automotores, los contribuyentes podrán utilizar el esquema de la autodeclaración hasta el 30 de junio de cada año, y a partir del 1 de julio del año de la respectiva vigencia, estarán obligados a utilizar la factura expedida por la Administración Tributaria Distrital.

Durante el primer mes del año de la respectiva vigencia, la administración tributaria expedirá un edicto emplazatorio general a todos los contribuyentes del impuesto predial unificado y/o sobre vehículos automotores, en el cual se les deberá advertir sobre el mecanismo de facturación y las sanciones que el mismo conlleva en el evento en que no se utilicen el esquema de la auto-declaración.

El edicto y las facturas de la vigencia deberán ser notificados mediante publicación en el Registro Distrital y simultáneamente mediante inserción en la página Web de la Secretaría Distrital de Hacienda. El envío de las facturas a la dirección del contribuyente surte efecto de divulgación adicional, sin que la omisión de esta formalidad invalide la notificación efectuada.

Las declaraciones presentadas en el primer semestre del año, quedarán en firme en el término de un año contado desde la fecha del vencimiento del plazo para declarar. Estas declaraciones deberán ir acompañadas del pago del impuesto a cargo, aplicados los descuentos a que haya lugar. Las declaraciones presentadas sin el cumplimiento del requisito anterior, conllevarán que proceda la facturación a que se refiere el presente artículo.

Cuando el contribuyente utilice el sistema de autodeclaración del impuesto predial unificado y/o sobre vehículos automotores, tendrá derecho a un descuento por pronto pago equivalente al 10% si declara y paga antes del primer vencimiento del año, y un 5% si declara y paga antes del segundo vencimiento del año.

Para el impuesto predial unificado, la fecha del primer vencimiento del año tendrá lugar el último día hábil del mes de marzo de cada año. La fecha del segundo vencimiento tendrá lugar el último día hábil del mes de mayo de cada año.

Para el impuesto unificado de vehículos, la fecha del primer vencimiento del año tendrá lugar el último día hábil del mes de abril de cada año. La fecha del segundo vencimiento tendrá lugar el segundo viernes hábil del mes de junio de cada año.

El Secretario Distrital de Hacienda, podrá modificar tales fechas, mediante resolución motivada.

Cuando proceda la factura del impuesto predial unificado y/o sobre vehículos automotores, la Administración Tributaria Distrital deberá liquidar una única sanción equivalente al 5% sobre el impuesto a cargo, para su pago a más tardar el último día hábil del mes de septiembre de la respectiva vigencia, y del 10% sobre el impuesto a cargo, para su pago entre el 1 de octubre y el último día hábil del mes de diciembre del mismo ejercicio. A partir del primero de enero del año siguiente se causarán los intereses moratorios de conformidad con lo preceptuado en el presente acuerdo, sin perjuicio del pago de la referida sanción del 10%. La sanción mínima no procederá respecto de la sanción única a que se refiere este inciso.

Parágrafo- Cuando el contribuyente, con el fin de evitar la aplicación de las sanciones a que se refiere este artículo, presente su declaración sin pago durante el primer semestre del ejercicio gravable, se entenderá que solicita a la administración la emisión de la correspondiente factura. Una vez emitida la factura, podrán iniciarse todas las actuaciones y suscribirse los acuerdos de pago procedentes para garantizar el recaudo efectivo del impuesto liquidado.

La declaración presentada podrá ser objeto del proceso de determinación oficial del impuesto, si fuere el caso.

Artículo 30º. Revisión de las bases oficiales. Cuando el propietario o poseedor solicite la revisión del avalúo liquidado para los bienes inmuebles y/o vehículos de su propiedad, ante la autoridad catastral

y/o Ministerio de Transporte o quien haga sus veces, la administración tributaria sólo podrá adelantar procesos administrativos tributarios respecto de la vigencia objeto de revisión, una vez quede ejecutoriada la decisión que resuelva la petición.

Para que el avalúo catastral de revisión y/o la base revisada de impuestos sobre vehículos produzcan efectos tributarios, el contribuyente deberá corregir su declaración inicial dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria de la decisión de la autoridad competente sin trámite adicional alguno, si a ello hubiere lugar.

En el evento en que el contribuyente no hubiese hecho uso del esquema de autodeclaración y haya realizado el trámite de solicitud de revisión de las bases gravables del impuesto predial unificado y/o sobre vehículos automotores, deberá cumplir su obligación sustancial utilizando necesariamente la factura de impuesto predial y/o vehículos, expedida conforme a la decisión de la autoridad catastral y/o del Ministerio de Transporte. Si la decisión fuere a favor del contribuyente, procederá el pago del impuesto sin que se generen las sanciones e intereses moratorios propios del sistema de facturación, siempre y cuando la cancelación se produzca dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la correspondiente decisión.

Si la decisión de revisión favorable al contribuyente, queda ejecutoriada con anterioridad al vencimiento del plazo para declarar, la declaración inicial podrá presentarse dentro del mes siguiente a la fecha de dicha ejecutoria, con el beneficio de los descuentos que procedan a la fecha en que se realice su presentación.

Parágrafo – La autoridad catastral y/o el Ministerio de Transporte, deberán informar a la administración tributaria, sobre las peticiones de revisión efectuadas por los contribuyentes, dentro del mes siguiente a su presentación, así como sobre la decisión adoptada, dentro del mes siguiente a su ejecutoria. El incumplimiento de esta obligación dará lugar a la sanción por no informar de que trata el artículo 69 del Decreto 807 de 1993 a cargo de la respectiva entidad.

Articulo 31º. Predios gravados parcialmente. Cuando en relación con un mismo predio gravado, coexistan condiciones de no sujeción, exclusión o exención del impuesto predial unificado, el impuesto se liquidará conforme a la porción gravada según las normas vigentes.

No obstante lo anterior, el contribuyente deberá diligenciar en la declaración el valor total del predio.

Articulo 32º. Predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados. Aplicase las siguientes tarifas a los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados salvo los predios de suelo de protección, los espacios abiertos de uso público y los estacionamientos públicos debidamente autorizados y en operación.

TIPO DE PREDIO

TARIFA

Predio sin licencia de urbanización.

Predio con la primera licencia de urbanización y su prórroga, sin licencia de construcción.

33%o

Predio con licencia de construcción que no desarrolle la obra dentro del término de la primera licencia de construcción y su prórroga.

 

28%o

Predio durante el término de la primera licencia de construcción incluida su prórroga.

Predios cuya urbanización se desarrolle por etapas.

20%o

Entiéndase por predio urbanizado no edificado al predio urbano que se encuentre improductivo, es decir, cuando encontrándose en suelo urbano no esté adecuado para tal uso (para ser utilizado con fines habitacionales, comerciales, de prestación de servicios, industriales, dotacionales o cuyas áreas constituyan jardines ornamentales o se aprovechen en la realización de actividades recreativas o deportivas), o no tenga cimentación, estructura, mampostería e instalaciones eléctricas y telefónicas que comprendan levantamientos de muros, instalaciones hidráulicas y cubierta.

CAPITULO VI

OTRAS DISPOSICIONES

Artículo 33°.Descuentos por cumplimiento. Procederá un descuento adicional hasta del 5% del valor del impuesto a cargo, que por vía general establezca la Secretaría Distrital de Hacienda, de conformidad con las políticas aplicables para cada vigencia. Este descuento no podrá concederse por pronto pago.

Artículo 34°. Obligaciones tributarias de las Entidades Las entidades públicas tanto nacionales, como departamentales y distritales deberán cumplir con el deber formal de declarar los impuestos distritales, utilizando los medios electrónicos dispuestos para el efecto y podrán cumplir la obligación sustancial de pago mediante el traslado electrónico de recursos por el sistema que se establezca para este fin, conforme a la reglamentación que expida la Administración Tributaria Distrital.

Artículo 35º Unidades de Valor Tributario. Con el fin de mantener unificado y facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, el Gobierno Distrital reexpresará, en Unidades de Valor Tributario -UVT- vigente, los valores absolutos contenidos en las normas que rigen los tributos distritales. Para efectos de la conversión aquí prevista, los valores absolutos se ajustarán a la Unidad de Valor Tributario más cercana.

El ajuste anual de las Unidades de Valor Tributario para cada período gravable, corresponderá al valor de la –UVT- fijado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, conforme a lo establecido en el artículo 868 del Estatuto Tributario Nacional.

Artículo 36°.Actos de saneamiento general. Cuando en la verificación del cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes, responsables, agentes de retención y demás declarantes de los tributos, se detecten inconsistencias en el diligenciamiento de los formularios prescritos para el efecto, tales como omisiones o errores en la naturaleza o definición del tributo que se cancela, año y/o período gravable, se podrá proceder a su corrección de oficio o a solicitud de parte, en cualquier tiempo, para que prevalezca la verdad real sobre la forma.

Bajo estos mismos presupuestos, la Administración podrá corregir sin sanción para el declarante, errores tales como los cometidos en el NIT o errores aritméticos, siempre y cuando la corrección no genere un mayor valor a cargo del contribuyente y su modificación no resulte relevante para definir de fondo la determinación del tributo o la discriminación de los valores retenidos para el caso de las declaraciones de retención en la fuente.

Para tal efecto, la administración podrá mediante acto administrativo general de corrección realizar los ajustes solicitados o establecidos oficiosamente. La administración distrital deberá expedir un reglamento interno sobre el particular.

Parágrafo: La expresión "en cualquier tiempo" mencionada en este artículo, se entiende incluso, cuando ya haya transcurrido el término de firmeza de la declaración.

Artículo 37°. Saldos a favor por obligaciones no causadas - Cuando de las actuaciones adelantadas por la administración tributaria se originen saldos a favor del contribuyente, se podrá de oficio imputarlos a obligaciones pendientes de pago o conservarlos como anticipos de obligaciones futuras.

Artículo 38º. Pagos a favor de un tercero. Sin perjuicio de lo señalado en el artículo anterior, quien sea titular de saldos a favor originados en las declaraciones tributarias o en pagos en exceso o de lo no debido, podrá autorizar a la Administración Tributaria Distrital para que dicho saldo sea destinado, en todo o en parte, a cubrir la deuda tributaria de plazo vencido de terceros.

En todos los casos, el pago de la deuda del tercero se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones de plazo vencido del titular del saldo.

El saldo a favor a que se refiere este artículo se entenderá causado para el tercero, en el momento en que el contribuyente titular del saldo a favor presente su solicitud en debida forma a la administración tributaria.

Artículo 39º. Pagos y declaraciones por un tercero. Serán validas y tendrán plenos efectos jurídicos las declaraciones y pagos realizados por un tercero que, sin que exista mandato o facultades

expresas para ello, realice tales actuaciones en desarrollo de un acuerdo, negocio y/o acto jurídico subyacente.

Artículo 40º. Aprovechamiento de formas, hechos y negocios jurídicos para evadir el impuesto. Si en el ejercicio de sus amplias facultades de investigación y fiscalización, la administración tributaria establece que la determinación del tributo por el contribuyente no corresponde a la realidad, por haber utilizado formas, hechos o negocios jurídicos de los cuales no resulten efectos legales o económicos relevantes diferentes al de evitar el hecho generador o reducir la base gravable o la tarifa aplicable, podrá desestimar dichas formas o negocios y proceder a determinar la obligación tributaria en el valor que le hubiera correspondido de haber celebrado el acto y/o negocio jurídico propio o usual.

Las pruebas que se recauden para este fin, deberán ofrecer un convencimiento razonable sobre la notoria artificiosidad o lo impropio o inusual del negocio y/o acto jurídico, y sobre su utilización para la consecución del único resultado de evitar el hecho generador, o reducir la base gravable o tarifa aplicable.

En las liquidaciones que se expidan como resultado de las pruebas recaudadas según lo dispuesto en este artículo, se liquidará el impuesto aplicando la norma que hubiere correspondido a los actos o negocio jurídicos propios o usuales y se causarán los intereses moratorios del caso y la sanción por inexactitud.

Artículo 41º. Extensión estimación de base gravable. Extiéndase en lo pertinente, la estimación de la base gravable prevista en los artículos 117 y 118 del Decreto Distrital 807 de 1993, para el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, a los impuestos de delineación urbana; impuesto fondo de pobres; unificado de azar y espectáculos; impuesto al consumo sobre la producción nacional de cervezas, sifones y refajos e impuesto de cigarrillos y tabaco elaborado; cervezas, sifones y refajos; de procedencia extranjera.

Articulo 42º. Incumplimiento de las facilidades. Cuando el beneficiario de una facilidad para el pago, dejare de pagar 3 cuotas o incumpliere el pago de cualquiera otra obligación tributaria surgida con posterioridad a la notificación de la misma, sucederá automáticamente el incumplimiento y habrá lugar a reiniciar el proceso de cobro, y se ordenará hacer efectiva la garantía hasta concurrencia del saldo de la deuda garantizada, la práctica del embargo, secuestro y remate de los bienes o la terminación de los contratos, si fuere del caso.

Articulo 43º. Declaracionesde retención en la fuente presentadas sin pago. Las declaraciones de retención en la fuente de los impuestos administrados por la Administración Tributaria Distrital, presentados sin pago, son obligaciones claras, expresas y exigibles susceptibles de ser ejecutadas coactivamente, sin que exista necesidad de expedir acto o promover actuación administrativa alguna.

Articulo 44º. Incidentes Tributarios. La Administración Tributaria Distrital durante el proceso de cobro, cuando tenga dudas sobre la existencia de la obligación tributaria, o sobre la ejecutoriedad del titulo, o no tiene certeza sobre si la obligación, es clara, expresa y exigible podrá adelantar un incidente de regulación de obligaciones, en el cual determinará la procedencia de la obligación, su regulación, y ejecutoriedad, para ello, podrá practicar pruebas y escuchar en audiencia al contribuyente, al termino del cual la administración podrá archivar el proceso o seguir adelante con la ejecución.

Tal incidente únicamente se iniciará a instancias de la administración, sin que proceda a solicitud de parte. Dentro del tiempo que tenga lugar el incidente, el término de prescripción de la acción de cobro, se suspenderá.  Tal incidente no podrá tener una duración mayor a un mes calendario.

Parágrafo – La solicitud de incidente tributario radicada por el contribuyente, deberá rechazarse de plano por la administración tributaria

Artículo 45o. Condición de aplicación de algunas exenciones existentes. Sin perjuicio de las exenciones contenidas en el Acuerdo 26 de 1998 para víctimas de atentados terroristas y catástrofes naturales, así como las contenidas en los Acuerdos 124 de 2004 y 426 de 2009, están exentos del impuesto predial unificado los inmuebles destinados a la conservación de hoyas, canales y conducción de aguas, embalses, colectores de alcantarillado, tanques, plantas de purificación, servidumbres activas, plantas de energía y de teléfonos, vías de uso público.

Las entidades prestadoras de servicios públicos son sujetos pasivos del impuesto predial unificado sin perjuicio de lo anterior.

Artículo 46o. Anticipo del impuesto delineación urbana. Para la expedición de la licencia, los titulares de las licencias de construcción deberán acreditar ante la Curaduría el pago del anticipo del impuesto de delineación urbana equivalente al 2.6% del monto total de presupuesto de obra o construcción en el formulario de pago que para el efecto prescriba la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá-DIB - Secretaría Distrital de Hacienda.

Parágrafo. El cálculo del pago del impuesto a pagar en forma anticipada, se determinará con base en los precios mínimos de costo por metro cuadrado y por estrato que fije la entidad distrital de planeación para cada año.

TITULO V

ESTAMPILLAS "CINCUENTA AÑOS DE LABOR DE LA UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONAL".

Y PROCULTURA.

CAPITULO I

ESTAMPILLA "CINCUENTA AÑOS DE LABOR DE LA UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONAL"

Artículo 47°. Emisión estampilla. Ordénese la emisión y cobro en el Distrito Capital de Bogotá de la contribución parafiscal estampilla "Cincuenta años de labor de la Universidad Pedagógica Nacional", de conformidad con lo establecido en la Ley 1489 de 22 de diciembre de 2011.

Artículo 48°. Sujetos pasivos. La contribución parafiscal de la estampilla "Cincuenta años de labor de la Universidad Pedagógica Nacional", se aplicará a todos los contratistas que suscriban y/o adicionen contratos de: estudios de factibilidad, diseños, consultorías, contratos e interventorías de obra pública que se realicen en la jurisdicción del Distrito Capital de Bogotá.

Artículo 49°. Base gravable. La base gravable de la contribución parafiscal de la estampilla "Cincuenta años de labor de la Universidad Pedagógica Nacional" está constituida por el valor del acto jurídico que se celebre con las entidades públicas distritales.

Artículo50º. Limite del Recaudo. La emisión de la estampilla cuyo establecimiento autoriza la ley, será hasta por la suma de doscientos cincuenta mil millones de pesos ($250.000.000.000,00). El monto total recaudado se establece a precios constantes de 2010.

Artículo 51º. Destinación. Los recursos provenientes de la estampilla "Cincuenta años de labor de la Universidad Pedagógica Nacional" se destinará para la construcción de la planta física del Proyecto de Investigación Valmaría (nuevo campus universitario de la Universidad), que comprende la sede, escenarios deportivos y culturales, aulas de educación especial, biblioteca, museo pedagógico, la sede del Instituto Pedagógico Nacional y demás bienes y elementos, equipos y laboratorios, que requiera la nueva infraestructura física y tecnológica de la Universidad Pedagógica Nacional.

Artículo 52o. Tarifa. La estampilla que se fija a favor de la Universidad Pedagógica Nacional es del 0,5 por ciento (0,5%) del valor bruto de los contratos descritos en el artículo 48 del presente Acuerdo; en tanto la sumatoria de las estampillas actuales no exceda el 5% del presupuesto anual del Distrito Capital.

Artículo 53o. Recaudo, control y fiscalización interna. El recaudo y giro de la estampilla "Cincuenta años de labor de la Universidad Pedagógica Nacional" será reglamentado por el Gobierno Distrital.

El control y fiscalización interna de la estampilla recaerán sobre la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá – Secretaría Distrital de Hacienda, para lo cual aplicará las disposiciones contenidas en el Decreto Distrital 807 de 1993, incluido su régimen sancionatorio, y demás normas que lo modifiquen, adicionen o complementen.

La devolución de las retenciones de la estampilla, practicadas en exceso o en forma indebida, será responsabilidad del agente retenedor, previa solicitud escrita del afectado con la retención, acompañando las pruebas cuando a ello hubiere lugar.

Parágrafo: Para efectos contables y de ejecución financiera, la Universidad Pedagógica Nacional constituirá un patrimonio autónomo con los recursos de la Estampilla, sobre cuya ejecución rendirá informes anuales a la Secretaría Distrital de Hacienda y a la Contraloría Distrital. Adicionalmente se incluirán con cargo a ese fondo, los costos de administración del mismo, en tanto los recursos de recaudados por concepto de la Estampilla son recursos de inversión y no recursos de funcionamiento de la Universidad.

CAPITULO II

ESTAMPILLA PROCULTURA

Artículo 54o. Modificar los artículos segundo, cuarto, quinto, sexto, séptimo y octavo del Acuerdo 187 de 2005, los cuales quedarán así:

"ARTÍCULO SEGUNDO. Los recursos provenientes de la Estampilla Procultura serán administrados por la Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte, según lo establecido en las Leyes 666 de 2001 y el artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997.

ARTÍCULO CUARTO. Sujeto Pasivo. Son sujetos pasivos de la estampilla Procultura, todas las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos y todos aquellos que realicen el hecho generador definido en este Acuerdo.

ARTÍCULO QUINTO. Hecho Generador. Constituye hecho generador de la estampilla Procultura, la suscripción de contratos y las adiciones a los mismos que se suscriban en el Distrito Capital, o que siendo suscritos por fuera del mismo se ejecuten total o parcialmente en su jurisdicción, cuando estos contratos se realicen con entidades públicas del orden nacional o distrital, y las entidades descentralizadas de estos órdenes, incluyendo las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta de estos órdenes.

ARTÍCULO SEXTO. Causación. La estampilla se causará con el registro contable de cada pago o anticipo. En caso de que el contratista no acredite el pago de la estampilla, la entidad contratante retendrá el valor de la estampilla en el pago que realice.

ARTÍCULO SÉPTIMO. Declaración y pago. Los sujetos pasivos deberán presentar una declaración con pago, previa a la realización del hecho generador.

ARTÍCULO OCTAVO Exclusiones. Están excluidos del pago de la estampilla Procultura, los convenios interadministrativos entre entidades publicas del Distrito Capital, los contratos que las entidades distritales suscriban con las entidades de derecho público, juntas de acción comunal, ligas deportivas nacionales, municipales y locales con personería jurídica reconocida por la entidad competente, los contratos de empréstitos y las operaciones de crédito público, las operaciones del manejo y conexas con las anteriores que celebren dichas entidades".

Artículo 55º. Facultades extraordinarias. Se otorgan facultades extraordinarias al Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. por el término de un (1) año a partir de la vigencia del presente Acuerdo para compilar y actualizar en un solo cuerpo la normativa sustantiva tributaria vigente, incluyendo las modificaciones generadas por la aplicación de nuevas normas nacionales que se deban aplicar a los tributos del Distrito Capital, en virtud de lo establecido en el artículo 162 del Decreto Ley 1421 de 1993 y las generadas por acuerdos del orden distrital así como el procedimiento tributario en los diferentes impuestos distritales, de conformidad con su naturaleza y estructura funcional.

Artículo 56o. Vigencias y derogatorias. El presente acuerdo rige a partir de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias y en especial el artículo 12 del Acuerdo 352 de 2008 y el Acuerdo 98 de 2003.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

DARÍO FERNANDO CEPEDA PEÑA

ELBA LIGIA ACOSTA CASTILLO

Presidente Concejo de Bogotá, D.C.

Secretaria General Concejo de Bogotá, D.C.

GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO

Alcalde Mayor de Bogotá, D.C.

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 Justicia, equidad e igualdad son conceptos íntimamente relacionados pero diferentes. La equidad implica tener unos criterios de valoración que permitan juzgar racionalmente y con imparcialidad una situación determinada. En tanto que igualdad significa darle igual trato a los individuos, éste es ante todo un derecho humano, por tanto, como derecho, se debe incorporar en la legislación.

2 "El fin primero y principal del impuesto es obligar a compartir equitativamente la carga del Estado por todos los individuos y familias que en él se integran y conviven. A menos que el reparto de la imposición se acepte como justo, se debilitan y pueden llegar a desplomarse los cimientos y el armazón político y social de un país. Si el contribuyente estima que la carga se ha distribuido en forma desigual, buscará el medio de evadir el impuesto. Cuando la honradez se desprecia como estupidez, resulta imposible la autoliquidación por parte del contribuyente, multiplicándose innecesariamente los costes de la represión. Estamos persuadidos que una escrupulosa justicia tributaria tiene primacía sobre cualquier otro objetivo que pueda oponérsele" Comisión Carter (1966), Informe de la Real Comisión de Investigación sobre la fiscalidad, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1975.

3 Como los impuestos no se liquidan después de subsidios ni la base se define de manera diferente para cada contribuyente, para fines prácticos la capacidad económica en equidad horizontal queda definida como: para igual base liquidable igual contribución.

4 Calculada como las transferencias con respecto a los ingresos corrientes y los ingresos por rendimientos financieros. En las transferencias no se incluyen las correspondientes a las entidades distritales; y en los ingresos no se incluyen el superávit fiscal, los recursos del crédito, cancelación de reservas, excedentes financieros ni otros ingresos de capital pues el indicador se debe medir en términos de la metodología de operaciones efectivas de caja.

5 Se supone que la riqueza de un ciudadano es superior al valor del predio de su propiedad, pero eso no es relevante para definir el impuesto predial como un gravamen sobre la propiedad.

6 Acuerdo 105 de 2003.

7 Artículo 32 de la Ley 14 de 1983, artículo 195 del Decreto Ley 1333 de 1986 y artículo 32 del Estatuto Tributario de Bogotá D.C.

8 Lucero, Tesoro, Bosa El Porvenir, Bosa Occidental, Diana Turbay y Engativá.

9 El análisis de la canasta de consumo de alimentos se encuentra en Isidro Hernández R. (2010), "Consumo y seguridad alimentaria en población vulnerable en seis UPZ de Bogotá", CID-Universidad Nacional de Colombia, Bogotá D.C.

10 La depreciación contable sigue una regla jurídica determinada a priori.

11 Israel Fainboim (1990), "Inversión, tributación y costo de uso del capital en Colombia, 1950-1987" Ensayos sobre Política Económica, No. 18, Banco de la República. Carolina Soto y Roberto Steiner (1998), "Costo de uso del capital y tasas marginales efectivas de tributación en Colombia", Fedesarrollo, Serie Documento de Trabajo, No. 7.Y Leonardo Rhenals (2005), "Costo de uso del capital en Colombia 1997-2003", Archivos de Economía, DNP.

12 Secretaría Distrital de Desarrollo Económico y Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional –UNCRD (2001), Propuesta para el desarrollo de lineamientos para política de adaptación a la evolución de los asentamientos productivos en la estructura metropolitana y regional, Bogotá D.C. Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID (), Localización de la actividad económica y fiscalidad: El caso de Bogotá y los municipios cundinamarqueses, Investigaciones y productos CID, No. 9. Bogotá D.C.

13 La demostración en Diana C. Gutiérrez G. (2011), "Determinantes del empleo urbano en Bogotá", Revista de Economía del Rosario, Vol. 14, No. 1, enero-junio, Bogotá D.E.

14 Para el autor Vila Casado, la razonabilidad es un principio diferente al de racionalidad en el que impera la lógica deductiva, mientras que la razonabilidad otorga validez a decisiones que no soportan la rigidez de la construcción racional.

15 La Corte Constitucional en fallo T-322 de 1996, sobre a razonabilidad sostuvo que "La razonabilidad hace relación a que un juicio esta conforme con la prudencia, la justicia, y la equidad que rigen para el caso en concreto, es decir, implica una coherencia externa, con los supuestos fácticos. La razonabilidad supera la tradicional racionalidad porque ésta exige una coherencia interna, una lógica formal. En lo razonable, si la coherencia es externa, cobra fuerza la relación con lo constitucionalmente admisible, con la finalidad de la norma y su efecto útil y con la caracterización del Estado democrático; por eso cuando dos hipótesis jurídicas son racionales para preferir una de ellas hay que apelar a lo razonable"

16 El artículo 209 de la Constitución Política señala como fundamentos de la función administrativa los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

17 Por medio de la cual se autoriza a las Asambleas Departamentales de  Caldas y Risaralda para ordenar la emisión de la estampilla Universidad  de Caldas y Universidad Nacional con sede en Manizales y Universidad Tecnológica de Pereira para desarrollo del Eje Cafetero hacía el tercer milenio.

18 Artículo 338 C.N: … La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

19Servicio público es el conjunto de prestaciones reservadas en cada Estado a la órbita de las administraciones públicas y que tienen como finalidad la cobertura de determinadas prestaciones a los ciudadanos. Son brindados por determinadas entidades (por lo general el Estado), y satisfacen primordialmente las necesidades de la comunidad o sociedad donde estos se llevan a cabo. Los servicios públicos pueden cumplir una función económica o social (o ambas), y pueden ser prestados de forma directa por las administraciones públicas o bien de forma indirecta a través de empresas públicas o privadas.

20 Nosotros los participantes de la Conferencia Mundial de Educación Superior 2009, llevada a cabo en la semana del 5 al 8 de Julio de 2009 en la sede de la UNESCO en Paris, respetuosos de la pertinencia de los resultados y la Declaración 1998 de la Conferencia Mundial de Educación Superior, y, tomando en cuenta dichos resultados y las recomendaciones de las Seis Conferencias Regionales (Cartagena de Indias, Macao, Dakar, Nueva Delhi, Bucarest y El Cairo) tanto como los debates y resoluciones de la presente Conferencia Mundial, "La Nueva Dinámica de la Educación Superior y la búsqueda del cambio social y el Desarrollo", expedimos el presente comunicado.

21 Como lo estipula el artículo 3° del Acuerdo 035 del 2005 del Consejo Superior o Estatuto General de la Universidad

22 El número de sus programas acreditados por el Ministerio de Educación, ha crecido de 26 programas en el año 2002, a 51 programas en Pedagogía acreditados para el año 2010.

23 Cf. Quartesan, Alessandra; Romis, Mónica; Lanzafame, Francesco (2007) Las Industrias Culturales en América Latina y el Caribe: Desafíos y oportunidades. Documento de trabajo - Banco Interamericano de Desarrollo.

24 PNUD (2008). Informe Desarrollo Humano. Bogotá, una apuesta por Colombia. Bogotá.

25 DANE (2009). Boletín Estadístico Cuenta Satélite Cultura. Bogotá.

26 Fuente: Consultoría Fernando Zarama (2011). Organizaciones internacionales como la UNESCO recomiendan destinar, como mínimo, un 1% de los gastos generales de una Nación al tema de cultura.

27 Modificada por el artículo 1° de la Ley 666 de 2001

28 Manual de Creación de la Estampilla Pro-cultura. En: Sistema Nacional de Información Cultural -SINIC- "Cultura y Economía. Estampilla Pro-Cultura". Disponible en http://www.sinic.gov.co/sinic/cuentasatelite/CuentasateliteDocumentos.aspx?CUEID=8 (recuperado: enero de 2012)