PROYECTO DE ACUERDO No. 002 DE 2013

 

"Por  el cual se establece una tarifa diferencial en el transporte público para estudiantes de establecimientos educativos oficiales del Distrito Capital”

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

1. OBJETO DEL PROYECTO

 

Garantizar dentro de la operación del Sistema Integrado de Transporte Público – SITP, una tarifa diferencial en el costo del pasaje para los estudiantes de las instituciones educativas distritales – IED, de colegios en concesión y de colegios privados en convenio con la Secretaria de Educación Distrital, matriculados en los niveles: preescolar, básica y media, y de los estudiantes de instituciones de educación técnica, tecnológica y universitaria de origen oficial con sede en Bogotá.

 

2. JUSTIFICACION

 

Una de las estrategias del nuevo Plan de Desarrollo “BOGOTA HUMANA 2012 – 2016”, persigue: ”Mejorar la progresividad en los subsidios y tarifas, que permita ofrecer a las personas en condición de pobreza menores cargas tributarias, mayor acceso a servicios por la vía de la eficiencia y las tarifas, así como garantía de consumos básicos en algunos bienes esenciales, de modo que puedan liberar recursos para destinar a bienes y servicios distintos a la canasta de subsistencia”.

 

En el Artículo 20. Fortalecimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios públicos, se contempla evaluar la estructura de costos de las empresas y la destinación de excedentes, con el fin de mantener y mejorar la progresividad de las tarifas vinculada a capacidad de pago y  mejorar el acceso de las familias más pobres a servicios básicos que representan un monto importante de los ingresos familiares.  

 

Los proyectos prioritarios de este programa son:

 

1. Progresividad en las tarifas de servicios públicos.

 

2. Mejoramiento de la accesibilidad financiera al transporte público. Establecer y adoptar subsidios y tarifas del transporte público que permitan mayor acceso de la población con menor capacidad de pago, personas en condición de discapacidad y adultos mayores que posibilite a través del transporte público desplazarse a los diferentes sectores del distrito capital. Se promoverá la adopción de tarifas diferenciales en transporte para grupos vulnerables.

 

(…)

 

(Negrillas y subrayado nuestro)

 

El Transporte público colectivo y masivo constituye un factor de inclusión para la inmensa mayoría de los capitalinos; sin embargo, el alto costo de vida y la difícil situación económica de buena parte de la población, especialmente de los estratos 0, 1, 2 y 3, no permiten el goce pleno de estos derechos.

 

De acuerdo con diversos estudios sobre costo y calidad de vida, “la carga financiera que representa el transporte para las familias se incrementa de manera inversamente proporcional a los ingresos que se tienen de acuerdo con el estrato socioeconómico. Así, para una familia de estrato uno, el transporte significa  el  16%  del  total  de  sus ingresos; para los estratos dos y tres, 13% y 12%, respectivamente, mientras que para una de estrato 6 representa sólo el 6%”¹.

 

Se hace necesario entonces, que el costo o valor del transporte no sea demasiado alto para los usuarios de los medios de transporte público y que este costo sea todavía mucho menor para la población de menores recursos económicos. Ejemplo claro de ello es el de la Ciudad de Belo Horizonte (Brasil) en donde se muestra que es posible mejorar las condiciones de movilidad de las personas y además tener una reducción global en las tarifas. A pesar de

 

que la integración tarifaria implica una disminución en el recaudo por pasajero (el pasajero que utiliza varios servicios paga menos), el incremento en el número de usuarios que se presentó en esa ciudad compensó esa pérdida, dejando en la primera etapa de la integración un incremento neto en el ingreso correspondiente al 8%). Esto se generó porque la reducción en la tarifa para los más pobres puede atraer a muchas personas que antes realizaban sus viajes a pie o se abstenían de realizarlos y ahora pueden al transporte público.

 

Una de las realidades que son determinantes cuando se considera la intención de establecer esta clase de beneficio en el transporte público para la población estudiantil está relacionada con las cifras de pobreza en nuestro país, las cuales según el último reporte del Departamento Nacional de Estadística (DANE) se ubica en un 37,2%, considerándose sin duda alguna en una de las más altas del continente, a pesar que en comparación de la anterior cifra oficial el porcentaje ascendía a 40,2%, lo cual ha significado la salida de la pobreza de más de un millón de colombianos.

 

Consciente de esta situación, el Concejo de Bogotá en repetidas oportunidades ha mostrado su interés por desarrollar iniciativas que permitan reducir este flagelo, planteando una tarifa diferencial en el transporte masivo que facilite a todas aquellas personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, principalmente jóvenes estudiantes menores de 26 años, adultos mayores de 62 años y personas en condición de  discapacidad, el acceso a sus sitios de estudio y/o trabajo, derechos fundamentales consagrados en la Carta Magna. Es  así como en el periodo 2005- 2007, se presentaron 5 proyectos; en el periodo 2008 -2010 se presentaron 14 iniciativas, sin lograrse convertirlos en acuerdos de la ciudad.

 

En el 2011, la Administración Distrital, presentó a consideración del cabildo, el proyecto de acuerdo 269 de 2011, "Por medio del cual se establece un subsidio de transporte a favor de personas con discapacidad en el Distrito Capital", proyecto que fue respaldado por la Corporación tanto en Comisión Tercera Permanente de Hacienda y Crédito Público como en la Plenaria, lo que permitió que finalmente se convirtiera en el Acuerdo 484 de 2011.

 

En lo relacionado con los adultos mayores de 62 años, es de anotar que el distrito, dando cumplimiento a lo establecido en el en Articulo 5º de la Ley 1171 de 2007, “Por medio de la cual se establecen unos beneficios a las personas adultas mayores”, en los contratos de concesión para la explotación preferencial y no exclusiva para la prestación del servicio publico de transporte de pasajeros dentro del esquema del SITP, dejó establecida una tarifa diferencial para este sector de la población, inferior a la tarifa ordinaria, equivalente como máximo al 90% de la tarifa plena del servicio y no existirá descuento sobre la tarifa por trasbordo.

 

Para el caso de los (as) niños (as) y jóvenes, es de resaltar que el sistema de transporte de la ciudad no contempla este beneficio para esta población y que la tarifa diferencial cumple un fin social muy importante, lo cual permitiría, que muchos más adolescentes llegaran a sus colegios y/o universidades, disminuyendo en un alto porcentaje la deserción escolar.

 

El Informe del Observatorio de Movilidad de Bogotá y la región de la Cámara de Comercio de Bogotá, ha señalado que “La estructuración tarifarla es el eje central en un proceso de integración  del transporte público. Su adecuada planificación debe permitir el sostenimiento del sistema y el pago para todos los operadores, sin que requieran transferencias por parte del Estado ni incrementos significativos en la tarifa para los usuarios”  traduce lo anterior que el sistema de integración del transporte tiene como finalidad ser un sistema más incluyente y equitativo para Bogotá.

 

La financiación de este tipo de proyectos ha sido estudiada en esta Corporación de diversas maneras. La Honorable Concejala Martha Ordóñez, en su ponencia al proyecto de Acuerdo 148 de 2010, expresó: “No obstante en que los porcentajes de descuento disminuyan,  la tarifa  a pagar para cubrir el subsidio representaría un menor valor, a un costo que pueda ser financiado vía presupuesto tal como ocurre en Madrid y Santiago de Chile, o también la posibilidad de un modelo combinado donde distrito vía presupuesto (para tarifa diferencial a estudiantes) y operadores privados vía tarifa (para adulto mayor y población en discapacidad).

 

En ese sentido una iniciativa como la de este proyecto, permiten un respaldo institucional a Transmilenio S.A. y al Alcalde Mayor para que pueda concretar mecanismos legítimos que permitan llegar a acuerdos que beneficien a los grupos poblacionales más vulnerables como estudiantes, adulto mayor y personas en condición de discapacidad”.

 

Es importante anotar, como lo han plantado algunos medios, que en “los años 60, todos los estudiantes del país pagaban menos que los demás en los buses. Porque el Estado de entonces así lo decidió. Y aunque el sistema de transporte no era el encopetado TransMilenio de hoy, los gobernantes tenían claro que había que proteger a los estudiantes. Por aquellos tiempos, también daban unas medias nueves en los colegios públicos, y la Universidad Nacional de Colombia tenía residencias estudiantiles y una cafetería central, donde desayuno y almuerzo costaban una bicoca. Todo eso desapareció tras unas cifras macroeconómicas que enorgullecen a políticos y banqueros.

 

En ese entonces, nadie hablaba de neoliberalismo y todos creían que tanto la salud como la educación no tenían que ser empresas autosostenibles. Es decir, nadie pensaba en el sistema de salud como un sistema financiero; y nadie pensaba en la educación como un negocio.

 

Hace una semana se hundió en el Concejo de Bogotá la iniciativa de subsidiarles a todos los estudiantes un treinta por ciento de la tarifa de TransMilenio. El argumento fue el costo fiscal; eso dijeron los concejales que votaron en contra. Y tienen toda la razón en cuanto a eso: el subsidio tiene un costo fiscal. Pero la ausencia de ese subsidio tiene un costo social inestimable en pesos. Creo que todos los bogotanos, los que vivimos y amamos a Bogotá, estaríamos de acuerdo con ese pequeño subsidio, porque para eso pagamos los impuestos que pagamos. ¿Para qué son entonces los impuestos? Los impuestos que nos cobran deberían ser invertidos en nuestro propio bienestar. No se trata solo de infraestructura.

 

Ese pequeño subsidio debería ser aprobado para todos los estudiantes, de cualquier condición económica (en realidad, odio la estratificación de la gente por su capacidad adquisitiva). Porque los estudiantes están por fuera del engranaje económico mientras se gradúan de profesionales. No pueden trabajar, no deberían trabajar mientras esta ciudad les provee las herramientas necesarias para ser profesionales. Profesionales que, a la postre, entrarán con sus nuevas ideas y su creatividad a mejorar la capacidad adquisitiva de esta ciudad. Sin duda, ese pequeño subsidio es un buen negocio.

 

Entiendo que ese subsidio no costaba tanto porque éramos menos en los años 60. Pero también entiendo que eran menos los que pagaban impuestos. Y si la lógica del Concejo de Bogotá es que a mayor población menos beneficios sociales tendremos, entonces todos esos concejales que votaron en contra tienen algo de idiotas o de mercachifles, que no es lo mismo pero es igual.

 

Es absurdo que en pleno siglo XXI los políticos sigan pensando solo en billete. ¿Cuántos proyectos sociales se habrán hundido en el Concejo de Bogotá? ¿Cuántos en cada capital, en cada municipio?

 

Hoy en día, un estudiante que no tiene plata para montarse a un Transmilenio, pues no se monta, a menos que exponga su vida y se brinque las bardas. En esos lejanos 60, un estudiante sin plata paraba el bus con la certeza de que el chofer lo llevaría”. ²

 

De otra parte, es conveniente traer a colación lo relacionado con la negociación y/o renegociación de la operación de los distintos competentes del Sistema Integrado de Transporte Publico – SITP, como el que próximamente se adelantará para las Fases I y II, producto del fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 14 de diciembre de 2011, que ordena a TRANSMILENIO S.A  la  modificación de los contratos de concesión en atención a la vulneración del derecho colectivo a la defensa de los consumidores y usuarios, con el objeto  de  que  el  Distrito  obtenga  mayor  participación  en los recursos que genera el sistema.  Este  hecho  constituye  una  importante  oportunidad para incluir en los contratos de concesión para la operación troncal del sistema Transmillenio, una cláusula que establezca la tarifa diferencial en el pasaje que favorezca a este grupo poblacional.

 

3. SUSTENTO JURIDICO

 

* Aspectos Constitucionales

 

Las siguientes son las disposiciones constitucionales aplicables al presente proyecto:

 

* Artículo 1. …Colombia es un Estado Social de Derecho… fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general…

 

La Constitución Política de Colombia en sus artículos 2 y 13 señala fines esenciales del estado y consagra derechos fundamentales relacionados con la asistencia que debe brindarse para que grupos de personas puedan acceder en igualdad de condiciones a la prestación de servicios que, o corresponde prestar al Estado, o corresponde a éste su regulación y dirección general para que particulares lo presten, como es el caso del transporte público.

 

* ARTICULO  2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.

 

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las   personas  residentes    en  Colombia,   en  su  vida,  honra,  bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

 

(…)

 

* ARTICULO 13.  Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

 

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

 

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”

 

Del análisis del último inciso de la norma constitucional descrita en el artículo 13, se desprende claramente que el constituyente originario, al establecer protecciones especiales para ciertos grupos poblacionales autorizó a las autoridades a fijar lo que la jurisprudencia constitucional he denominado “acciones afirmativas”, las cuales, legislativa y administrativamente pueden concretarse en medidas a favor de ciertas personas sin que exista la obligación de extender los beneficios a otros grupos poblacionales ni violación alguna al derecho fundamental a la igualdad.

 

* ARTICULO 44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada,   su  nombre  y  nacionalidad,  tener  una  familia  y  no  ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión.

 

* ARTICULO  67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social…

 

* ARTÍCULO 313.   Corresponde a los Concejos:

 

Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.

 

* Artículo 322: “… A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito…”.

 

Por otro lado, es necesario traer a colación el denominado principio de solidaridad establecido como un deber ciudadano tanto en el artículo 1 como en el 95 de la Constitución Nacional, al respecto la Corte ha indicado que:

 

“En su sentido más amplio, el principio de solidaridad implica el ejercicio de acciones o el desarrollo de actuaciones en beneficio de los demás y, en especial, del interés común que surge de la interrelación social del ser humano y representa la suma de intereses de la sociedad. Implica, entonces, un deber de colaboración que refleja la concepción social del Estado y la materialización del interés del conglomerado. La Corte Constitucional ha definido este principio como “aquella comunidad de intereses, sentimientos y aspiraciones, de la cual emana, como consecuencia natural y obvia, un acuerdo de mutua ayuda y una responsabilidad compartida para el cumplimiento de los fines propuestos: la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas”]. En su sentido  más  específico, el principio de solidaridad  implica un deber jurídico que, generalmente, impone el legislador a un individuo para favorecer a un grupo determinado de personas, sin que exista necesaria y directa contraprestación. Así, esta Corporación ha dicho que el principio de solidaridad puede manifestarse de tres formas:

 

… son tres las manifestaciones del principio de solidaridad social: (i) como una pauta  de  comportamiento  conforme  a  la  cual deben obrar los individuos en ciertas situaciones, (ii) un criterio de interpretación en el análisis de acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenacen vulnerar derechos fundamentales y (iii) un límite a los derechos propios” (³)

 

En vista de lo anterior, bajo este principio de solidaridad, de nuevo es totalmente legítimo y válido que las administraciones establezcan medidas diferenciales a favor de personas con protecciones especiales y que necesitan mayores garantías para el acceso a su derecho, implicando que la ciudadanía y las autoridades deben en sus actuaciones tener como eje transversal el principio de solidaridad a manera de pauta comportamental, criterio de interpretación de las decisiones y límite a los derechos propios.

 

* Aspectos Legales

 

El Artículo 2 de la Ley 336 de 1996 por la cual se adopta el Estatuto Nacional del Transporte establece que la seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte. Al tiempo, el artículo 3ro del ibídem establece la accesibilidad como principio que ha de garantizarse a los usuarios.

 

“Artículo 2º. La seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del Sector y del Sistema de Transporte.

 

Artículo 3°. Para los efectos pertinentes, en la regulación del transporte público las autoridades competentes exigirán y verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizarles a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico y de los demás niveles que se establezcan al interior de cada Modo, dándoles prioridad a la utilización de medios  de  transporte  masivo.  En  todo  caso, el Estado regulará y vigilará la

 

industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política”.

 

Concordante con ello, la Ley 769 de 2002, por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre establece como principio la intervención del Estado para garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, en los siguientes términos:

 

“ARTÍCULO 1o. AMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS. Las normas del presente Código rigen en todo el territorio nacional y regulan la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público, o en las vías privadas, que internamente circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de las autoridades de tránsito.

 

En desarrollo de lo dispuesto por el artículo 24  de la Constitución Política, todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía

 

de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público.

 

Le corresponde al Ministerio de Transporte como autoridad suprema de tránsito definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en materia de tránsito.

 

Las autoridades de tránsito promoverán la difusión y el conocimiento de las disposiciones contenidas en este código.

 

Los principios rectores de este código son: seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización.

 

Adicionalmente, se consagra la accesibilidad como una condición esencial, connatural a los servicios públicos, en el artículo segundo del ibídem, de la siguiente forma:

 

“ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Para la aplicación e interpretación de este código, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

 

…

 

Accesibilidad: Condición esencial de los servicios públicos que permite en cualquier espacio o ambiente exterior o interior el fácil disfrute de dicho servicio por parte de toda la población.”

 

Al tiempo, la Ley 105 de 1993  “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 3º, establece diversas disposiciones que refuerzan los planteamientos anteriormente mencionados:

 

ARTICULO 3o. Principios del Transporte Público. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:

 

DEL ACCESO AL TRANSPORTE. El cual implica:

 

Que el usuario pueda transportarse a través del medio y modo que escoja en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad.

 

Que los usuarios sean informados sobre los medios y modos de transporte que le son ofrecidos y las formas de su utilización.

 

Que las autoridades competentes diseñen y ejecuten políticas dirigidas a fomentar   el  uso  de  los  medios  de  transporte,  racionalizando  los equipos

 

apropiados de acuerdo con la demanda y propendiendo por el uso de medios de transporte masivo.

 

Que el diseño de la infraestructura de transporte, así como en la provisión de los servicios de transporte público de pasajeros, las autoridades competentes promuevan el establecimiento de las condiciones para su uso por los discapacitados físicos, sensoriales y psíquicos.

 

DEL CARACTER DE SERVICIO PUBLICO DEL TRANSPORTE. La operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación, en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad.

 

Y en el numeral 9, contiene el mandato a los Concejos para establecer subsidios a favor de los estudiantes entre otros grupos poblacionales:

 

9. De los subsidios a determinados usuarios: “El Gobierno Nacional,   las   Asambleas   Departamentales    y  los   Concejos

Distritales y Municipales podrán establecer subsidios a favor de estudiantes, personas discapacitadas físicamente, de la tercera edad  y  atendidas  por servicios  de transporte indispensables con tarifas fuera de su alcance económico. En estos casos, el pago de tales subsidios será asumido por la entidad que lo establece la cual debe estipular en el acto correspondiente la fuente presupuestal que lo financie y una forma de operación que garantice su efectividad. Los subsidios de la Nación sólo se podrán canalizar a través de transferencias presupuestales.” (Negrilla fuera del texto)

 

Puede concluirse de las disposiciones contenidas en las leyes específicas del sector transporte, que dentro de la actividad del transporte, han de materializarse principios constitucionales que disponen la asistencia del estado para que el servicio público resulte accesible para los estudiantes escolares y universitarios en el Distrito Capital.

 

* Referentes normativos distritales

 

* Decreto 319 de 2006 –  Por el cual se adopta el Plan Maestro de Movilidad para Bogotá Distrito Capital, que incluye el ordenamiento de estacionamiento, y se dictan otras disposiciones.

 

* Decreto 309 de 2009 – Adopción Sistema Integrado de Transporte Público para Bogotá, D.C. El Capítulo VI, artículo 21, establece: “21.5. Tarifas para poblaciones específicas: El diseño tarifario estará abierto a la implementación de tarifas para grupos poblacionales específicos, siempre y cuando se asegure una fuente presupuestal independiente de los ingresos corrientes del SITP y no se perjudique a los usuarios del servicio y la sostenibilidad financiera del sistema, conforme al Marco Fiscal de Mediano Plazo.”

 

De otra parte, consideramos pertinente referenciar como directriz política  nacional, lo normado por el Congreso de la República en relación con la posibilidad de establecer subsidios en el transporte público para estudiantes:

 

* Los subsidios de transporte público en la Ley colombiana 

 

Como ya lo mencionamos, el numeral 9 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993, “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, referente a los principios rectores del transporte público, señala:

 

ARTÍCULO 3.

 

…

9. De los subsidios a determinados usuarios: “El Gobierno Nacional,   las   Asambleas   Departamentales   y  los   Concejos

 

Distritales y Municipales podrán establecer subsidios a favor de estudiantes, personas discapacitadas físicamente, de la tercera edad  y  atendidas  por servicios  de transporte indispensables con

 

 

tarifas fuera de su alcance económico. En estos casos, el pago de tales subsidios será asumido por la entidad que lo establece la cual debe estipular en el acto correspondiente la fuente presupuestal que lo financie y una forma de operación que garantice su efectividad. Los subsidios de la Nación sólo se podrán canalizar a través de transferencias presupuestales.” (Negrilla fuera del texto)

 

* Los subsidios en la jurisprudencia constitucional colombiana

 

La Corte Constitucional abordó en su fallo C-324 de 2009 algunos aspectos sobre subsidios, señalando condiciones para su existencia, con el fin de garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la Carta Política, así:

 

“… Finalmente, se destaca dentro de este recorrido jurisprudencial relativo a los alcances del artículo 355 superior, la sentencia C-507 de 2008, … en tal providencia se señaló como requisitos generales para autorizar cualquier excepción al artículo 355 superior, los siguientes: 1.Toda asignación de recursos públicos debe respetar el principio de legalidad del gasto. 2. Toda política pública del sector central, cuya ejecución suponga la asignación de recursos o bienes públicos, debe encontrarse reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo y en el correspondiente Plan de Inversión. 3. Toda disposición que autorice una asignación de recursos públicos, sin contraprestación por parte del beneficiario, tiene que encontrarse fundada en un mandato constitucional claro y suficiente que la autorice. 4. Debe respetar el principio de igualdad (resaltado fuera del texto)

 

No obstante, la reciente jurisprudencia revela que no es ajeno a nuestro régimen económico y de hacienda pública, la facultad del Estado de  intervenir en la economía –artículo 334 superior-, facultad a través de la cual se articulan diferentes mecanismos y modelos  que  autorizan, ante  el  escaso y recortado presupuesto, medidas de fomento dirigidas a igualar las oportunidades de acceso a servicios básicos, así como la distribución de los recursos de la manera más eficiente posible.

 

Así las cosas, conviene señalar qué se entiende por subsidio, auxilio o subvención, así como sistematizar los requisitos señalados por la jurisprudencia para entender cuándo estos instrumentos se encuentran autorizados por la Constitución, así como en qué casos se está frente a la prohibición contemplada por el artículo 355 constitucional.  

 

2.4 Subvenciones como instrumentos autorizados en general por la Constitución Política en su artículo 334 o de manera directa por otros artículos de la Carta Política frente a la prohibición de donaciones y auxilios de que trata el artículo 355 constitucional.

Los conceptos de donación, auxilio, subsidio o subvención, encuentran desde el punto de vista semántico, idéntico significado, así: subvenir significa venir en auxilio; subsidio, ayuda o auxilio extraordinario de carácter económico; auxilio, ayuda o amparo; y donación, acto de liberalidad de una persona que transmite gratuitamente una cosa que le pertenece a favor de otra.

 

… Así, las subvenciones o los auxilios que otorga el Estado pueden:

 

(i) Albergar una finalidad estrictamente altruista y benéfica:

Cuando este tipo de auxilio se otorga por mera liberalidad del Estado, se  encontrará  con  que está prohibido por virtud del artículo  355  constitucional,  pues  debe asumirse  que  en países en vía de desarrollo como Colombia, debe privilegiarse el gasto social en concordancia con lo dispuesto en el artículo 350 superior, según el cual el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.

…

De esta forma, la finalidad altruista del auxilio se encuentra autorizada únicamente cuando se dirige a alentar actividades o programas  de  interés  público acordes con el plan de desarrollo y

 

los planes seccionales de desarrollo, a través de entidades sin ánimo de lucro, con las cuales deberá suscribirse, previamente, un contrato. De esta manera se asegura una cierta reciprocidad a favor del Estado.

 

(ii) Derivarse de la facultad de intervención del Estado en la economía

y, en consecuencia, orientarse al estímulo de una determinada actividad económica; asignación que por mandato expreso del artículo 334 superior debe comportar una contraprestación, es decir, debe implicar un retorno para la sociedad en su conjunto, sin el cual la subvención carece de equidad y de toda justificación.

 

(iii) Derivarse    de    un    precepto   constitucional   que   lo   autorice

expresamente, en orden a garantizar los derechos fundamentales vía  acceso  a  bienes   y  servicios  por  parte  de  quienes  tienen

 

 

mayores necesidades y menores ingresos, con lo cual se garantiza una contraprestación o beneficio social.

 

No obstante lo anterior, es conveniente aclarar que el presente proyecto de acuerdo lo que pretende es crear una tarifa diferencial en el transporte público, consensuada entre la administración distrital y los operadores del servicio a favor de los estudiantes.

 

4. COMPETENCIA DEL CONCEJO

 

El Concejo de Bogotá es competente para dictar normas relacionadas con el objeto del proyecto de acuerdo, según las disposiciones constitucionales mencionadas que obligan al Estado a garantizar los derechos de los niños, niñas y jóvenes.

 

Así mismo el Decreto Ley 1421 de 1993, en los numerales 1 y 19 del artículo 12, le concede al Concejo atribuciones para dictar normas de transporte.

 

Artículo 12:

 

Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

 

1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

 

(….)

 

19. Dictar normas de tránsito y transporte.”

 

 

5. SUSTENTO TECNICO E IMPACTO FISCAL

 

Demanda y costo de la tarifa diferencial.

 

Estadísticas de la población estudiantil.

 

Preescolar, primaria, secundaria y media

 

En Bogotá se estima que la población en edad escolar (PEE) asciende a más de un  millón  setecientos  mil,  entre niñas,  niños y jóvenes, y que la mayoría de

 

 

estos pequeños se encuentran entre los 5 y los 16 años, tal como se muestra en la siguiente ilustración:

 

Población en edad escolar según rango de edades – 2012

 

 

Fuente: SED - Derecho de Petición, marzo de 2012

 

Considerando un escenario que sea financieramente sostenible y disminuya los costos en que incurren los estudiantes de las instituciones educativas del distrito capital, hemos tomado como base la información suministrada por la Secretaría de Educación Distrital mediante respuesta a derecho de petición elevado por esta Concejalía el 29 de marzo de 2012, en la que se indica que el sector oficial atiende el 63% de la educación en el distrito y el sector privado, el 37%, de un total de 1.471.000 estudiantes que aproximadamente hay en Bogotá.

 

De acuerdo con la información por la SED, que entre los años 2008 y 2012 la población en edad escolar disminuyó en un 1.72%, situación que obviamente se ve reflejada en un decrecimiento de las cifras de matrícula.

 

Actualmente en Bogotá hay 935.957 mil estudiantes entre los niveles desde preescolar hasta media, distribuidos por tipo de colegio como se muestra en el siguiente cuadro en el que se observa además, que del 100% de los estudiantes a cargo de la Secretaría de Educación Distrital, el 83% se encuentran en colegios distritales, el 4.2% en colegios en concesión  y el restante 11.9% en colegios privados en convenio con la SED, veamos:

 

 

Así las cosas, el número de estudiantes de las instituciones educativas oficiales tiene una tendencia a la baja, pues en el año 2010 había un total de 1.025.737 alumnos, en el año 2011 se redujo a 983.413 y para este año (2012) tan solo se matricularon 935.957 estudiantes, lo que quiere decir que en los últimos dos años el número de estudiantes se redujo en un 8.75%.

 

La mayoría de los estudiantes están en los niveles primaria y secundaria con 377.838 y 356.370 cupos respectivamente, mientras que en el nivel medio se inscribieron 140.745 y en preescolar 61.004 cupos, y principalmente los estudiantes matriculados en el sector oficial pertenecen a los estratos 0, 1, 2 y 3.

 

El 95.4% de éstos residen a menos de 1 kilometro de su lugar de residencia, por lo que su desplazamiento a los centro de educación no implicaría transporte; mientras que el 1.2% corresponde a niños y jóvenes que se encuentran entre 1 y 2 kilómetros de distancia, y el restante 3.4%, estudian a mas de 2 kilómetros de su lugar de residencia, que serian los estudiantes objeto de esta medida en un total de 43.054.

 

Ubicación del establecimiento educativo con respecto al lugar de residencia

 

 

No. de estudiantes de preescolar, primaria, secundaria y media que residen a más de 1 kilómetro de distancia del centro educativo: 43.054, población a subsidiar.

 

Fuente: SED - Derecho de Petición, marzo de 2012

 

Vale resaltar que el Acuerdo 273 de 2007 otorga subsidio o ruta escolar a niños que residen a más de 2 km., pero nosotros proponemos atender a los que están a más de 1 Km., puesto que esta es una distancia que en doble trayecto, es  muy grande para niños, que en muchos casos necesitan acompañante. Así mismo, es pertinente aclarar que esta norma es complementaria a la anteriormente citada, y que los estudiantes que actualmente reciben el servicio de transporte de la SED, continuarán haciendo uso del mismo, por cuanto tal disposición no se deroga ni se modifica.

 

Educación técnica, tecnológica y universitaria

 

En   lo   que   respecta a la educación superior de origen oficial,   según   datos    del  Ministro  de  Educación Nacional  (Respuesta  a  derecho  de petición CNH-

 

14/03/2012), en Bogotá se tiene que a 2011, se encuentran matriculados 204.357 estudiantes, distribuidos por carácter de institución educativa superior - IES, tal como se muestra en el siguiente cuadro:

 

 

Para los años 2012, 2013 y 2014, se prevé un incremento de 10.463, 12.404 y 13.837 cupos respectivamente, es decir que a 2012, se tiene aproximadamente, 214.840 estudiantes.

 

El monto de la tarifa diferencial propuesta tendría un valor máximo equivalente al 70% de la tarifa ordinaria, con una asignación de hasta cincuenta (50) viajes mensuales durante la vigencia escolar. Esto quiere decir que con un costo de transporte como el actual de $1.700, el descuento sería de $510 y los estudiantes solo pagarían $1,190, y tendrían derecho a hacer uso de este beneficio máximo para cincuenta (50) pasajes por mes.

 

Sumando la población de preescolar, primaria, secundaria y media que vive a más de 1 KM del colegio: 43.054 y la de educación superior oficial de 214.840, nos da un total de 257.894 estudiantes para atender en el 2012.

 

En consecuencia el costo de la tarifa diferencial para el 2013 y años subsiguientes sería:

 

 

Respecto del impacto fiscal de la presente iniciativa, y considerando las observaciones hechas sobre la misma por parte de los Honorables Concejales Ponentes y la Administración Distrital, se plantea que la rebaja en la tarifa del transporte para los estudiantes aquí propuesta, sea cubierta con un subsidio con cargo a los recursos del Presupuesto de la Administración Central del Distrito Capital. Así mismo, se considera conveniente que su implementación quede proyectada para iniciarse a partir del segundo semestre de 2013, en todo caso, dependiendo de la disponibilidad presupuestal, que para tal fin debe garantizar la Secretaría Distrital de Hacienda, en el concepto de viabilidad del proyecto.

 

Finalmente, se establece que la Administración Distrital debe reglamentar el presente Acuerdo expidiendo las normas necesarias para su efectividad, seguimiento y auditoría, determinando los instrumentos a través de los cuales se acreditará a la población beneficiaria, y en todo caso, observando la normatividad y la jurisprudencia vigente al momento de la entrada en operación  de  la  medida,   principalmente   lo   relacionado con la negociación

 

y/o renegociación de la operación de los distintos competentes del Sistema Integrado  de  Transporte  Publico  –  SITP,   como   el  que  próximamente  se adelantará para las Fases I y II de Transmilenio, hecho que constituye  una  importante  oportunidad para incluir en los contratos de concesión para la operación troncal del sistema Transmillenio, una cláusula que establezca la tarifa diferencial en el pasaje que favorezca a este grupo poblacional.

 

Sea esta la oportunidad para agradecer a los concejales que en oportunidades anteriores ofrecieron su respaldo a esta iniciativa, en particular a los Honorables Concejales: Clara Lucia Sandoval Moreno y Carlos Roberto Sáenz Vargas, quienes rindieron ponencia positiva al proyecto de acuerdo 121 de 2012, tramitado en las sesiones ordinarias del pasado mes de mayo; a los Honorables Concejales: Miquel Uribe Turbay y Boris de Jesús Montes de Oca Anaya, quienes igualmente, rindieron ponencia positiva al proyecto de acuerdo 144 de 2012, tramitado en las sesiones ordinarias del mes de agosto, y al Honorable Concejal Hosman Yaith Martínez Moreno quien igualmente, rindió ponencia positiva al proyecto de acuerdo 238 de 2012, tramitado en las sesiones ordinarias del mes de Noviembre.

 

Cordialmente,

 

 

EL CONCEJO DE BOGOTA DISTRITO CAPITAL

 

 

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y, en especial las que le confiere los numerales 1 y 19 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993

 

ACUERDA:

 

ARTICULO 1°.  Tarifa Diferencial. La Administración Distrital implementará en el Sistema Integrado de Transporte Público, una tarifa diferencial para los estudiantes de establecimientos educativos oficiales del Distrito Capital, cuyo valor máximo será el 70% de la tarifa ordinaria, con una asignación de hasta cincuenta (50) viajes mensuales durante el año académico escolar.

 

Parágrafo. Hasta el inicio de la operación del Sistema Integrado de Transporte Público, la tarifa diferencial aplicará en el sistema de Transporte Masivo Transmilenio.

 

ARTÍCULO 2º. Beneficiarios. Serán beneficiarios de la tarifa diferencial objeto de este acuerdo, los alumnos matriculados en las instituciones educativas del distrito en los niveles: preescolar, básica y media; y los estudiantes matriculados en las instituciones de educación técnica, tecnológica y universitaria de origen oficial, con sede en Bogotá, que pertenezcan a los estratos 0, 1, 2 y 3.

 

Parágrafo: En ningún caso un estudiante podrá recibir más de un beneficio en materia de transporte escolar.

 

ARTÍCULO 3º.- Financiación. La financiación de la tarifa diferencial prevista en  el  presente  Acuerdo,  se  efectuará  con  recursos  del  Presupuesto  de la

Administración Central del Distrito Capital.

 

ARTICULO 4º.  Reglamentación. La Administración Distrital reglamentará el presente  Acuerdo,  expidiendo  las   normas  necesarias  para  su  efectividad, seguimiento y auditoría, determinando los instrumentos a través de los cuales se acreditará a la población beneficiaria.

 

ARTICULO 5º. Vigencia. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.

 

PUBLIQUESE Y CUMPLASE

 

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

 

1 Honorable Concejal Jaime Caicedo, 28-09-11.

 

2 Cristian Valencia, El Tiempo 10 de septiembre de 2012.

 

3 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C – 032 de 2008, Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra