JUAN MANUEL CHARRY URUEÑA, en su propio nombre el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda con las siguientes PETICIONES:

"La declaratoria de Nulidad de los Acuerdos No. 6 de 1987, "Por el cual se ratifica una clasificación laboral y se autoriza a las Entidades Distritales del Sector Colectivas, y se dispone la constitución de un Comité Interinstitucional de asuntos laborales de Bogotá, Distrito Especial2 y NO. 21 de 1987, "por el cual se define la naturaleza jurídica de algunas Entidades Descentralizadas y se dictan otras disposiciones laborales", expedidos por el Honorable Concejo Distrital de Bogotá".

En la demanda se expusieron como fundamentos, normas violadas y concepto de violación:

1. Violación del artículo 199 de la Constitución Política de Colombia.

2. Violación del artículo 197 numeral 3º. de la constitución Política de Colombia.

3. Violación por extralimitación e indebida aplicación, que conduce a falta motivación, del artículo 13 del Decreto Ley No. 3133 de 1968".

4. violación por aplicación indebida que conduce a falta motivación del artículo 15 del Decreto 3133 de 1968.

5. Ausencia de competencia del Concejo para determinar la calidad de empleados públicos y trabajadores oficiales.

Admitida la demanda se denegó la suspensión provisional pedida de los dos Acuerdos Distritales demandados, por auto del 11 de agosto de 1989 (folios 23 a 28 C.P.).

El Distrito Especial de Bogotá contesto e impugnó la demanda durante la fijación en lista y en se alegato de conclusión (folios 36, 37 y 51 a 54 C.P.).

El señor Procurador Octavo en lo Judicial, en el traslado para concepto, se limitó a expresar:

"… Este Despacho estima que por economía procesal y dado el numeroso volumen de trabajo que esta Procuraduría tiene en la actualidad, sin necesidad de más consideraciones y teniendo en cuenta que el H. Consejo de Estados se ha venido pronunciado en forma reiterada en asuntos similares al que nos ocupa, lo prohija en su integridad.

Véase por ejemplo, la sentencia del 14 de mayo de 1984, Magistrado Ponente: Dr. MARIO ENRIQUE PEREZ, Autoridades Municipales".

Cumplido el trámite de Ley sin que se observe causal de nulidad procesal, se decide mediante las siguientes.

CONSIDERACIONES:

Se trata de dilucidar la legalidad, controvertida en la demanda, de los siguientes Acuerdos del Concejo del Distrito Especial de Bogotá.

"ACUERDO No. 6 de 1987.- (Mayo 19).- "Por el cual se ratifica una clasificación laboral y se autoriza a las Entidades Distritales del sector Central y Descentralizado continuar celebrando Convenciones Colectivas, y se dispone la constitución del Comité Interinstitucional de asuntos laborales de Bogotá. Distrito Especial, - EL CONCEJO DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTÁ.- en uso de sus facultades legales, y en especial las que le confiere el Decreto 3133 de 1968 en su artículo 13 numeral 10º. Y el artículo 15º. ACUERDA:.- ARTICULO 1º.- Las entidades del sector central y descentralizado del Distrito Especial de Bogotá continuarán celebrando Convenciones Colectivas, que tienen carácter contractual de obligatorio cumplimiento con sus trabajadores oficiales.

PARAGRAFO.- Lo dispuesto en este Acuerdo se incluirá en los Estatutos de las respectivas Entidades y Empresas Distritales.- ARTICULO 2º.- Con el fin de estudiar lo relacionado con la naturaleza jurídica de cada Entidad Distrital y el Carácter de los servidores de la misma, el Alcalde mayor constituirá el comité Interinstitucional de asuntos laborales de Bogotá Distrito Especial.- En dicho comité se incluirá la presencia de tres Presidentes de Sindicatos de Entidades Distritales, dos concejales y el Delegado del señor Alcalde que será en todo caso Secretario de Despacho.- PARAGRAFO 1º. Los representantes de los sindicatos en el Comité interinstitucional se escogerán en reunión que cuente con la participación de los Presidente de las entidades y enopresas Distritales.- PARAGRAFO 2º. El Comité Interinstitucional se reunirá una vez por mes o con carácter extraordinario, cuando el señor Alcalde lo convocare. El comité presentará las conclusiones e iniciativas al Concejo de Bogotá en un plazo de 90 días a partir de la fecha de aprobación del presente Acuerdo.- Articulo 3º. Este A cuerdo rige a partir de su sanción.

"ACUERDO NUMERO 21 DE 1987.- "Por el cual se define la naturaleza jurídica de algunas de las Entidades Descentralizadas y se dictan otras disposiciones laborales". EL CONCEJO DE DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA.- en uso de sus facultades legales en especial de las que le confiere la Constitución Nacional, artículo 199 y Decreto Ley 3133 de 1968, artículo 13, Literal 4º.- ACUERDA: .- ARTICULO 1º. Las entidades del Sector Descentralizado del Distrito Especial de Bogotá continuarán aplicando y celebrando Convencionales Colectivas que tienen carácter contractual de obligatorio cumplimiento con sus trabajadores, quienes conservan el carácter de trabajadores oficiales, quienes conservan el carácter de trabajadores oficiales.- ARTICULO 2º. Para efectos laborales. Son Empresas Comerciales o Distrito las siguientes: Empresas de Energía Eléctrica de Bogotá. Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Empresa de Teléfonos de Bogotá. Empresa de Transporte Urbano. SISE Instituto de Recreación y Deporte. Caja de Vivienda Popular. FAVIDI e Instituto Distrital de Cultura y Turismo y las Entidades que ejecuten o ejecutaren estas actividades o similares.- ARTÍCULO 3º. El presente Acuerdo rige a partir de su sanción y continuará vigente el Acuerdo No. 6 de 1987.

En la demanda se pide la declaración de nulidad de estos Acuerdos, en su totalidad, por las razones que se relacionan a continuación.

VIOLACION DEL ARTICULO 199 DE LA C.N., que se hace consistir en que:

En el Acuerdo No. 6 se ejercieron potestades fuera de las condiciones de ley y en nada relacionadas con las normas que invoca como sustento, debido: 1) Se desconoce la definición de trabajador oficial del artículo 5º., inciso 2º., del D.L. 3135 de 1968; 2) El D.E. 3133 DE 1968, estatuto especial que fija las condiciones en que se organiza el Distrito Especial de Bogotá, nada establece en materia de clasificación labora y menos aún en celebración de convenciones Colectivas; 4) El artículo 3º. del C.S., del T. ordena que las relaciones de derecho colectivo del trabajo oficiales están reguladas por el mismo código y, por lo tanto, el Concejo Distrital no podía autorizar la celebración de convenciones colectivas de trabajo, ni determinar la capacidad para estos actos, que son de competencia del legislador; 5) Los artículos 1º. Del Acuerdo No,. 6 y del Acuerdo No. 21 de 1987, por regular materias fuera de las condiciones que fija la ley, resultan violatorios del artículo 199 de la C.N.; 6) El Acuerdo No. 21 no tuvo en cuenta las precisiones sobre la definición de la naturaleza No. 56 del 9 de junio de 1987 de la Corte Suprema de Justicia, conforme a la cual, no puede el legislador y menos el Concejo Distrital clasificar los entes descentralizados sin atender a sus elementos constitutivos, según su esencia y constitución dentro del esquema de la organización administrativa fijada por la Constitución Nacional y la Ley que la desarrollo, Así, el Acuerdo No,. 21 clasifica entes administrativos desconociendo el decreto 1050 de 1968 y, su artículo 2º. Viola el artículo 199 de C.N., por no ceñirse a las condiciones de ley consagrados en este Decreto.

VIOLACION DEL ARTICULO 197 numeral 3º. De la C.N., por extralimitación de funciones y usurpación de competencias legislativas, que se hace consistir en que:

Los Acuerdos acusados desconocieron la sentencia del Consejo de Estado del 14 de mayo de 1984, que declaró nulo el artículo 46 del Acuerdo No. 7 de 1977 del Concejo Distrital que determinaba la calidad de empleado público y trabajador oficial y, conforme a los conceptos de esta sentencia, resultan violados por esos Acuerdos, especialmente en sus artículos primeros, los artículos 5º. De la ley 4ª. De 1913, la ley 6 de 1945 y el artículo 4º. Del Decreto reglamentario de esta ley 2127, en cuanto a que los Acuerdos demandados determinan la calidad de trabajadores oficiales de los servidores del Distrito Especial de Bogotá.

VIOLACION POR EXTRALIMITACION E INDEBIDA APLICACIÓN QUE CONDUCE A FALSA MOTIVACION DEL ARTÍCULO 13 DEL D.L. No. 3133 de 1968, consistente en que:

El Acuerdo No. 6 invoca como sustento legal el artículo 13 numeral 10º. Y el artículo 15 del D.E. 3133 DE 1968, que no lo facultaban para hacer una clasificación laboral de las entidades Distritales, ni para autorizar la celebración de convenciones colectivas, ni para crear un comité interinstitucional.

El Acuerdo No. 21 invoca facultades del artículo 199 de la C.N. que establece un régimen especial para el Distrito sujeto a la ley, que es el D.L. 3133 DE 1968, cuyo artículo 13 numeral 4º. También invoca. Según este precepto y conforme a la citada sentencia del Consejo de Estado, es clara la incompetencia del Cabildo Distrital para determinar la calidad de empleado público o trabajador oficial que es diferente a la facultad del sector …….. descentralizados.

VIOLACIN POR APLICACIÓN INDEBIDA QUE CONDUCE A FALSA MOTIVACION DEL ARTICULO 15 DEL DECRETO 3133 DE 1968, (modificado por el A.L. No. 1 de 1986), invocado como sustento por el Acuerdo No. 6, el cual no tiene relación con la facultad ejercida y así resulta indebidamente aplicado.

AUSENCIA DE COMPETENCIA DEL CONCEJO PARA DETERMINAR LA CALIDAD DE EMPLEADOS PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES DE LOS SERVIDORES DEL D.E. DE BOGOTA, según las normas antes citadas. Los Acuerdos acusados desbordaron las atribuciones dadas por el D.L. 3133 DE 1968, cuyas normas invocaron como sustento con falsa motivación. Por tales razones, se violaron indirectamente los artículos 2 y 20 de la C.N., que limitan la actividad administrativa a las funciones expresamente consagrados en la constitución y la Ley, con responsabilidad y desbordamiento del Estado de Derecho y violación directa del D.L. 3133 DE 1968.

Frente a estas razones de la demanda, que son el marco de juzgamiento sobre la inconstitucionalidad e ilegalidad imputadas a los actos administrativos cuya nulidad se impetra, la Sala hace las consideraciones siguientes en orden a decidir sobre las peticiones de la demanda:

I. El Acuerdo No. 6 de 1987, en su artículo primero, contiene tres ordenes, a saber: a) Que las entidades del sector central y del sector descentralizado del Distrito Especial de Bogotá continúen celebrando convenciones colectivas, como contratos obligatorios, con sus trabajadores; b) Que los trabajadores de ambos sectores, central y descentralizado, conservarán el carácter de trabajadores oficiales; c) En el parágrafo se dispone que lo anterior se incluya en los estatutos de las respectivas Entidades y Empresas Distritales.

El Acuerdo se fundamenta expresamente en sus "facultades legales, y en especial las que confiere el Decreto 3133 de 1968 en sus artículos 13 numeral 10º. Y el artículo 15".

El artículo primero del Acuerdo No. 21 contiene precepto similar al del artículo primero del Acuerdo No. 6, pero restringido a las entidades del sector descentralizado del Distrito Especial de Bogotá y no comprende el mandato de adicionar los estatutos de las respectivas entidades y empresas Distritales del parágrafo de éste. El Acuerdo No. 21 se apoya "en sus facultades legales", en especial en los artículos 199 C.N. y 13 lit. 4 del Decreto 3133 de 1968.

Estos preceptos indicados como fundamento en los Acuerdos, no facultaban al –Concejo Distrital para proveer como lo hizo, como tampoco lo autorizaban los artículos 197 y 199 de la C.N. vigente entonces. Este artículo 199 preceptuaba:

"ARTICULO 199.- La ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley….".

Este Régimen Legal especial de organización administrativa del D.E. de Bogotá lo constituye el D.E. 3133 DE 1968, cuyo artículo 13 trata de las atribuciones del Concejo Distrital así:

"Art. 13.- Además de las atribuciones conferidas por la Constitución y las leyes a los concejos municipales y en especial al de Bogotá, este tendrá las siguientes:.- 1) Ordenar, por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del distrito;.- 2) Votar en conformidad con la Constitución y la ley las contribuciones, impuestos y tasas y gastos locales;.- 3) Determinar la estructura de la administración distrital, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas que remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; .- 4) Crear a iniciativa del alcalde establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales, sociedades de economía mixta y fondos rotatorios del distrito;.- 5) Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del distrito, con base en el proyecto presentado por el alcalde; .- 6) Organizar el crédito público del distrito y ordenar la emisión de títulos de deuda pública. El valor nominal de los bonos de valorización no amortizados, no podrá exceder el total recaudado en impuesto a la propiedad raíz en el año inmediatamente anterior; Autorizar al alcalde para que con la sola aprobación de la Junta Asesora y de contratos, puede celebrar contratos, negociar empréstitos, y enajenar bienes Distritales cuando su cuantía exceda de diez (10) millones de pesos. El concejo distrital podrá autmentar, cuando lo juzgue conveniente, el límite hasta el cual el alcalde con la sola aprobación de la Junta asesora y de contratos pueda celebrar dichos contratos y negociaciones, .- 8) Conceder autorizaciones generales o especiales al alcalde para la celebración de contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes Distritales en cuantía superior a aquella por la cual pueda contratar directamente;.- 9) Elegir personero, de terna presentada por el alcalde, y contralor, libremente, para períodos de dos (2) años, contado a partir del primero de enero;.- 10) Crar personerías delegadas en los ramos civil, penal, administrativo u otras, cuando lo estime conveniente; .- 11) Reglamentar las funciones y deberes de los empleados del Distrito y de los representantes del concejo en otras entidades, y fijar las calidades y condiciones para el desempeño de los cargos;.- 12) Dictar a iniciativa del alcalde, las normas básicas sobre la organización de la carrera administrativa de los funcionarios del distrito; 13) Delegar en comisiones o junta de su seno, en forma precisa, algunas de las atribuciones que le corresponden y en especial la de aprobar determinados actos y contratos sin perjuicio de las atribuciones legales de la Junta Asesora y de contratos;.- 14) Autorizar al alcalde para delegar funciones administrativas o de policía en los secretarios u otros funcionarios; la delegación conlleva la responsabilidad correspondiente;.- 15) Revestir, pro tempore, al alcalde de precisas facultades de las que correponden al concejo distrital cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen; .- 16) Dictar los códigos para el Distrito en materia de policía, fiscal, de tránsito y trasportes, de construcción y administración;.- 17) Dictar, a iniciativa del alcalde, las reglamentaciones urbanísticas y restricciones administrativas para las diversas zonas del distrito especial, pudiendo establecer prohibiciones para la urbanización y parcelación de determinadas zonas dentro del territorio del distrito; .- determinadas zonas dentro del territorio del distrito; .- 18) Exigir los informes que considere convenientes de los funcionarios del distrito o de sus empresas descentralizadas por intermedio del respectivo secretario, director o gerente; y la cooperación de los organismos técnicos distritales para el mejor desempeño de sus funciones; .- 19) Elegir presidente y los vicepresidentes del concejo para períodos hasta de un año; .- 20) Elegir secretario general del concejo para períodos de dos (2) años, quien deberá reunir las misma calidades que para ser elegido concejal;.- 21) Proveer los empleos necesarios para el funcionamiento normal del concejo;.- 22) Ejercer las demás funciones que la ley de señale."-

En la citada normatividad de la Constitución Nacional y de la ley no tienen respaldo los artículos primero del Acuerdo No. 6 y del Acuerdo No. 21 que regulan materias que no corresponden a las autorizadas o confiadas al Concejo de Bogotá, como se verifica a continuación.

Las relaciones de derechos colectivo del trabajo oficiales, como las relativas a las convenciones colectivas entre las entidades centralizadas y descentralizadas del Distrito con sus trabajadores, (celebración, carácter contractual obligatorio, sujetos, etc.) están regidas por el C.S. del t. (Arts. 3º., 352 y ss). El legislador reglamentó éstas materias con carácter obligatorio, sin darle competencia sobre ellas al Concejo de Bogotá, que no estaba, en consecuencia, facultado para regularlas como lo hizo en el artículo primero del Acuerdo No. 6 y en el artículo primero del Acuerdo No. 21, los cuales resultan viciados por incompetencia y deben ser declarados nulos.

II. Aunque relacionada con la anterior, tiene independencia sobre clasificación de los servidores la disposición del artículo primero del Acuerdo No. 6, que ordena respecto de los trabajadores del sector central y del sector descentralizado: "quienes conservan el carácter de trabajadores oficiales". Igual disposición contiene el artículo primero del Acuerdo No. 21 sobre los trabajadores de las entidades del sector descentralizado.

El sentido y el alcance de estos mandatos no es claro sobre si comprenden en general a todos los servidores de los sectores de las Administración a que se refieren, como se deriva de no señalar criterios o elementos determinantes de cuáles de sus servidores no conservan el carácter de trabajadores oficiales. En todo caso es evidente la incompetencia del Concejo Distrital para dictar esta norma que implica definición y clasificación de la naturaleza del vínculo y de la relación de trabajo entre la Administración Central y la de las entidades descentralizadas con sus servidores. Aquí basta transcribir las consideraciones sobre la materia de la sentencia del H. Consejo de Estado, Sección Primera, del 14 de mayo de 1984, Consejero Ponente Dr. Mario Enrique Pérez, Exp. No. 3708, al anular el artículo 46 del departamento y municipal. Mas no se ha ocupado específicamente de la clasificación de los servidores del Distrito Especial de Bogotá.

En el ámbito nacional la Corporación dictó la sentencia de 2 de diciembre de 1982, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la que aplicó e hizo prevalecer lo dispuesto sobre clasificación en los artículos 5º. del Decreto – Ley 3135 de 1968 y 5º. De su Decreto reglamentario.

En el plano departamental la Sección Segunda de la Corporación dictó la sentencia de 25 de septiembre de 1982, que en lo pertinente dice:

"De lo anterior se deduce, incuestionablemente, que la determinación del vínculo jurídico que une a la Administración con los servidores del Estado, es uno de esos otros aspectos a que alude el citado artículo 76, numeral 10, de la Constitución Nacional, y, por consiguiente, le corresponde al Congreso de la república su regulación, pues ninguna otra norma confiere esa facultad a Corporación o funcionario distintos a éste, en los órdenes Departamentales, Intendencial, Comisarial o Municipal.

"Los gobernadores no tienen atribución constitucional alguna para clasificar a los servidores de su departamento entre empleados públicos y trabajadores oficiales, debido a que en la carta no existe ningún precepto que le señale dicha facultad…"

"Al respecto, esta Sala considera que la norma transcrita (se refiere al numeral 5 del articulo 187 de la Constitución) sólo permite al gobernador reglamentar lo relativo a la prestación de los servicios a cargo del departamento y no lo referente a determinar la naturaleza jurídica de la relación entre la Administración y sus servidores y mucho, menos la clasificación de éstos entre empleos públicos y trabajadores oficiales, pues son aspectos totalmente distintos a los que preceptúa la referida disposición.

"En consecuencia, esta entidad reitera que la determinación del vínculo jurídico existente entre la Administración y sus servidores, conlleve a una facultad exclusiva del Congreso Nacional, ejercitada por medio de ordenamientos necesarios para fijar la naturaleza jurídica de esa relación en forma que permita a otros organismos o autoridades el desarrollo de los principios contenidos en aquellas. Esto es lo que acontece con el artículo 5º. Del decreto 3136 (sic) de 1968, pues tal precepto define, de manera general, quiénes son empleados públicos y cúales trabajadores oficiales y prescribe, además que en los estatutos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del estado, se preciso, qué clase de actividades pueden ser desempeñadas por trabajadores oficiales y cuáles por empleados públicos, respectivamente" (Anales Nos. 475-476, segundo semestre 1982, p. 472 Ponente doctor Alvaro orejuela Gómez).

En el orden municipal general u ordinario esta Sala pronunció la sentencia del 1º. De abril de 1977, que sobre la materia en comento llegó a la siguiente conclusión, que luego ha sido rectificada, por la equivocada:

"Con base en lo anterior, el Decreto-Ley 3135 de 1968, sobre clasificación de los servidores públicos en empleados públicos (vinculados a la Administración con relación legal y reglamentaria) y trabajadores oficiales (con contrato de trabajo) debe aplicarse en lo nacional, en lo departamental y en lo municipal". (Anales, Nos. 453-454, primer semestre, p. 325, Ponente Carlos Anibal Restrepo S.).

Para decidir el cargo contra el artículo 46 del Acuerdo, se considera:

De conformidad con el artículo 199 de la Carta Política, "La ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley".

Buscó en esta forma el constituyente eximir al Distrito de Bogotá del régimen municipal entonces existente, esto es, el impuesto por el Código de Régimen así poder dictar normas específicas para la capital del país, Pero de lo anterior no puede deducirse que se buscara constituir una entidad sin sometimiento ala Constitución Nacional ni a la Ley.

Al reconocer sus características especiales, como la ciudad más importante y habitada de Colombia, se quiso, por un lado, someterla a un tratamiento legal directo y, además, sacarla del sistema municipal ordinario y de la sujeción a las ordenanzas departamentales, para dejar todo esto de cargo de la ley. Por tanto la Constitución y ley integran la normatividad superior obligatoria para el Distrito de Bogotá.

La especificidad reconocida por la constitución significa en este caso una autonomía amplia pero enmarcada entre aquella y la Ley. Es dentro de tal marco que los órganos de la Administración Municipal (el Concejo Distrital y el Alcalde Mayor, como Jefe de ella), pueden extender al Distrito Especial de Bogotá, además, el propio artículo 5º. Del citado Decreto alude a entidades oficiales nacionales, tales como los ministerios, departamentales administrativos y superintendencias.

Lo precedente permite deducir también que los empleados y trabajadores oficiales de carácter local se rigen por la Ley 6ª. De 1945 y especialmente por el artículo del decreto 4º. Del decreto 2127 del mismo año, que es del contenido:

"No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, las relaciones entre los empleados públicos y la administración nacional, departamental o municipal no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a las de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas por éstos en la misma forma".

No es pertinente aplicarles a los empleados y trabajadores del Distrito Especial del Decreto 3135 de 1968 por analogía, porque no hay vacío. Y si hubiese duda en la aplicación de los dos estatutos habría que optar por el Decreto 2127, por ser más favorable, principio este de gran relevancia y equidad en el campo del Derecho del trabajo.

El demandante le hace al artículo ….. referencia el cargo de que el Concejo Distrital carece de competencia para determinar quienes son empleados públicos y quienes trabajadores oficiales y señala al respecto como normas violadas el artículo 197 numeral 3 de la Constitución Nacional, por considerar que éste en ninguna parte le da esa autorización, y el artículo 5º. Del decreto- Ley 3135 de 1968.

En cuanto a la violación del artículo 5º. Del Decreto 3135, no le asiste la razón al actor por cuanto dicho artículo solo es aplicable en el orden nacional, según los entes expuesto. Pero en relación con el numeral 3º. Del artículo 197 de la Carta si les asiste la razón. En efecto:

1. La facultad que tienen los Concejos, en general, y el del Distrito Especial de Bogotá, en virtud del artículo 13 del decreto-Ley 3133 de 1968, de determinar la hacer la clasificación entre empleados públicos y trabajadores oficiales, en el caso de estudio la de los servidores del Distrito, porque el concepto de la citada estructura no comprende la última atribución, en atención a lo que se trata de cuestiones que tienen …. Como se desprende de la jurisprudencia sentado sobre el particular por la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de Estado.

Sobre lo que significa estructurar la administración, dijo el Consejo de estado en consulta del 13 de octubre de 1970, con ponencia del doctor Luis Carlos.

"Estructurar la administración es crear los elementos que la integran, determinar su disposición dentro del órgano de que son parte y regular sus mecanismos de relación, en orden al cumplimiento de la función para la cual existen. Tal facultad de estructurar comprende todos los aspectos orgánicos de la administración, separándolos de los de sus funcionamiento, que son del resorte de ella misma".

2. Es función del Legislador (y éste ha hecho uso de ella) definir quiénes son empleados públicos. Así lo hizo al expedir el artículo 5º. De la Ley 4ª. De 1913, el cual fue modificado por el artículo 1º. Del decreto 30 de 1968 únicamente en cuanto a los servidores públicos de la nación, quedando vigente en lo concerniente a los empleados departamentales y municipales. Además, ha hecho referencia a la clasificación entre empleados públicos y trabajadores oficiales, para fines laborales, en la Ley 6ª. De 1945 en el decreto reglamentario 2127 del mismo año, en su artículo 4º.

3. Si bien es cierto que se debe …. Clasificación de los servidores del estado, son aplicables en 4º. Del decreto 2127 de 1945, de conformidad con lo anteriormente explicado.

En consonancia con lo que se acaba de exponer corresponde reformar la sentencia en el sentido de decretar la nulidad de todo el artículo 46 del Acuerdo aquí cuestionado.

Estas consideraciones son suficientes para permitir, no habiendo cambiado los fundamentos de hecho ni de derecho que llevaron a la anulación declarada en la sentencia ameritada, encontrar que las disposiciones acusadas adolecen del vicio de incompetencia que obliga a su anulación.

III. La norma contenida en el parágrafo del Artículo Primero del Acuerdo No. 6 del siguiente tenor:

"PARAGRAFO.- Lo dispuesto en este Acuerdo se incluirá en los Estatutos de las respectivas Entidades y Empresas Distritales.- "

En este parágrafo, como complemento de la disposición del artículo, se ordena incluir lo dispuesto en éste, que está vinculado de incompetencia como queda visto, en los estatutos de las entidades y empresas Distritales. Se desconoce así en este parágrafo los estatutos básicos, la autonomía administrativa y la naturaleza jurídica de las entidades descentralizadas derivada de los elementos característicos fijados en la ley.

En este parágrafo el Concejo Distrital extralimitó sus atribuciones dadas en el articulo 13 del Decreto 3133 de 1968, que desarrolló los artículo 197 y 199 de la C.N. donde no se le facultó para establecer imperativos generales sobre los estatutos básicos, orgánicos e internos según su naturaleza jurídica o legal. La falta de Competencia del Concejo para expedir esta norma obliga a declarar su nulidad.

IV. El artículo segundo, con sus parágrafos primero y segundo, del Acuerdo No. 6, crea "el Comité Interinstitucional de asuntos laborales de Bogotá Distrito Especial", que debe integrar el Alcalde Mayor con tres presidentes de sindicatos de entidades Distritales, dos concejales y un delegado del señor Alcalde que debe ser Secretario de Despacho, para estudiar la naturaleza jurídica de cada Entidad Distrital y el carácter de sus servidores y, que debe presentar conclusiones e iniciativas al Concejo de Bogotá.

Fácilmente se aprecia, que el Concejo Distrital no estaba facultado para dictar esta norma, según el texto del artículo 13 del Decreto 3133 de 1960, que desarrollo los artículos 197 y 199 de la C.N. y no hay norma que autorice esta clase de comités mixtos con participación de personas privadas, como son los presidentes de los sindicatos, para hacer estudios y conclusiones y presentar iniciativas de Acuerdos sobre la naturaleza jurídica de las entidades Distritales y del vínculo de sus servidores supliendo la iniciativa ante el Concejo y las funciones administrativas propias del Alcalde Mayor con sus funcionarios colaboradores y los concejales con violación directa del artículo 13 numeral 1, 3, 4 y 13 del Decreto 3133/68.

Hubo extralimitación de las funciones autorizadas e incompetencia del Concejo de Bogotá para dictar este precepto, el cual, en consecuencia, debe ser declarado nulo.

V. El artículo segundo del Acuerdo no. 21 dispuesto:

"…

"ARTICULO 2º. Para efectos laborales. Son Empresas Comerciales o Industriales de la Administración Descentralizada del Distrito las siguientes: Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, empresa de Teléfonos de Bogotá. Empresa Distrital de Servicios Públicos "EDIS". Lotería de Bogotá, Empresa de Transporte Urbano. SISE. Instituto de Recreación y Deporte. Caja de Vivienda Popular. FAVIDI e Instituto Distrital de Cultural y Turismo y las Entidades que ejecuten o ejecutaren estas actividades o similares.-"

Como se enuncia en el título del Acuerdo y en el texto de este artículo, se define la naturaleza jurídica de las señaladas entidades descentralizadas, para efectos laborales, como empresas comerciales o industriales.

La Sala comparte la argumentación contenida en la siguiente cita jurisprudencial traída de la demanda.

"En cuanto a la definición de la naturaleza jurídica de Entidades descentralizadas, es pertinente citar la sentencia No. 56 de 9 de junio de 1987, de la Corte Suprema de Justicia, Magistrado Ponente Doctor Fabio Morón Díaz, que acoge salvamento de voto del Magistrado Doctor Carlos Medellín a la Sentencia de 28 de abril de 1981:

"Ahora bien el legislador, en ejercicio de su competencia para crear entidades públicas de la administración nacional al ordenar los elementos característicos de cada una de ella, debe observar el contexto general fijado por la Carta.

"Al respecto, el Magistrado Carlos Medellín en salvamento de voto formulado en relación con la sentencia de 28 de abril de 1981, señaló con claridad el alcance de la competencia del legislador sobre la creación de entidades administrativas:

"…. En la práctica a veces ocurre que el legislador, al dar origen a nuevos organismos de la Administración, los distingue con nombres diferente a los utilizados por la Constitución. En tales casos su identidad no depende de las denominaciones con que se les llame, (subrayo) sino de la identificación de los elementos constitutivos atinentes a la naturaleza jurídica, los objetivos, las funciones, el grado de autonomía, la personería, el patrimonio, y demás aspectos propios de cada tipo de entidad. El Decreto 1050 de 1968 precisamente hace la especificación de tales elementos (subrayo), por ejemplo cuando se refiere a los establecimientos públicos (articulo 5º.) de los cuales dice que deben tener personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Et sic de caeteris. (subraya el Magistrado) Por manera que en los casos a que se hace referencia, las dudas que surjan acerca de la índole de una dependencia o entidad administrativa deben resolverse mediante la confrontación de sus elementos constitutivos con los propios de cada tipo de organismo, a la luz de los preceptos constitucionales y las normas legales que los desarrollan. Un organismo llamado con nombre distinto a los que en éstos se utilizan, bien pueden ser establecimiento público, vebi gratía, como lo son la mayoría de los denominados institutos. Y hasta ciertas universidades.

"Lo que importa verdaderamente al interés constitucional es que todo organismo de la Administración Pública corresponda al esquema de ella trazado por el constituyente (subrayo), a fin de evitar que se creen y organicen cuerpos extraños, con detrimento de la unidad orgánica y técnica en el ente administrativo general que la Carta contempla. Justamente la necesidad sentida de que el Estado pudiera tener para determinados fines corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, requirió de toda una reforma constitucional, porque el anterior esquema estructural de la administración, tal como la Carta lo tenía establecido, no le permitía al legislador crear estas clases de organismos…".

Encuentra la Sala que el Decreto 3133 de 1968, artículo 13 numeral 4º., invocado en el Acuerdo, faculta al Concejo Distrital para "Crear a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales, sociedades de economía mixta y fondos rotatorios del distrito;".

El Concejo está facultado para crear tales entes administrativos, pero no para darles caprichosamente la naturaleza jurídica, puesto que, cada uno de ellos debe tener la naturaleza jurídica correspondiente a sus elementos característicos, objetivos y funciones, como se señala en las normas legales que desarrollan los principios de la constitución nacional y sin que pueda el Concejo determinar que tengan una naturaleza jurídica para efectos laborales diferente de la que les corresponda por el objeto, las funciones, las actividades, la integración del patrimonio, la autonomía, la forma de constitución, etc. La naturaleza jurídica debe determinarse según los elementos de constitución, objetivos y funciones y régimen jurídico aplicable.

En este artículo segundo se define la naturaleza jurídica de las entidades descentralizadas que señala como empresas comerciales o industriales, con los efectos laborales consiguientes de definición y clasificación del vínculo de trabajo de sus servidores, todo lo cual se aparte de las materias específicas a que se contraen las atribuciones conferidas al Concejo de Bogotá por la Constitución y la Ley. Además, se contrarían la definición y clasificación vigentes del Artículo 4º. Del Decreto 2127 de 1945 y 5º. De la ley 4ª. De 1913, que en desarrollo de la Constitución Nacional, disponen como regla general, la naturaleza de empleado público (por nombramiento y posesión) del servidor público para atender las funciones de un empleo y, excepcionalmente, el carácter de trabajador vinculado por contrato para construcción y sostenimiento de obras públicas o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se explotan con fines de lucro o que sean idénticas a las de los particulares.

El artículo segundo del Acuerdo No. 21 no tiene en cuenta estas condiciones fijadas en la ley, en orden a la definición y clasificación del vínculo de trabajo de los servidores, que es el cierto y el sentido …… de la definición como empresas industriales o comerciales, de varias entidades descentralizadas del Distrito, cuyas funciones y demás características no corresponden a esta clasificacion.

No estando autorizado el Concejo de …. Para hacer la definición, con efectos laborales, como empresas industriales o comerciales de las entidades descentralizadas del Distrito, según el artículo 13 del Decreto 3133 de 1968, el artículo 5º. De la Ley 4ª. De 1913, el ar´ticulo 4º. Del decreto 2127 de 945, y los artículos 288 , 290 y 292 del decreto 1333 de 1986, que desarrollan los artículos 197 y 199 de la C.N., resulta viciado de incompetencia el artículo segundo del Acuerdo No. 21, el cual debe ser declarado nulo.

Como complemento adicional del estudio anterior se presentan a continuación consideraciones que la Sala ha hecho sobre las materias tratadas, transcribiendo de la sentencia de abril 24 de 1992, expediente No. 87-17271 Magistrado Ponente Dr. Tarsicio Caceres Tor.

"…

Ahora bien, la ley clasificó los servidores públicos del orden nacional (art. 5º. Del Decreto L. 3135760) y en los últimos tiempos lo ha hecho respecto de los mismos del orden departamental y municipal (arts. 233 y 304 del D. L. 1222/86 en los Departamentos y 292 del D.L. 1333/86 en los Municipios) pero se eha de menos que haya hecho una clasificación legal para el personal vinculado al antinguo Distrito Especial de Bogotá, ahora Distrito Capital. Ahora, en el ámbito municipal, de acuerdo al Decreto L. 1333/86 la regla aplicable es la siguiente.

"Art. 292 Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará que actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.

Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta municipales con participación estatal mayoritaria son trabajadores oficiales. Sin embargo. Los estatutos de dicha empresas precisarán que actividades de dirección o confianza debe ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos".

Pues bien el legislador previendo que se dan múltiples vacios normativos en el campo administrativo de la ciudad de Bogotá – como Distrito Especial, ahora Distrito Capital – buscó su solución transitoria por la vía de la remisión en la ley 8ª. De enero 16 de 1991 " Por la cual se dictan normas sobre organización administrativa para el Distrito Especial de Bogotá", la cual rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, por lo que se entiende que los casos anteriores a esta ley deben ser solucionados, bajo los parámetros que le puedan ser aplicables en el momento de la controversia. La nueva regla manda:

"Art. 1º. De conformidad con el artículo 199 de la constitución Política, Bogotá, es Distrito Especial.

En lo no previsto para Bogotá en su Régimen Administrativo Especial, se le aplicarán las disposiciones legales comunes a todos los municipios, que sean compatibles con aquel régimen".

Entonces, en época anterior a la vigencia de la ley 8ª. De enero 16 de 1991- pues después de esta fecha se aplicaría las normas análogas municipales se da el vacío legal en tratándose de la clasificación de los servidores públicos de Bogotá en sus administraciones central y descentralizada. Por lo tanto, de conformidad con las tesis del Consejo de Estado, ese vacío normativo se llena con las reglas legales análogas que sean compatibles con el régimen legal de Bogotá y de tiempo atrás se ha aceptado en esa materia la aplicación análoga del art. 5º. del D.C. 3135 DE 1968 que sobre el particular dispone:

"Art. 5º. Empleados públicos y trabajadores oficiales.

Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará que actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo…"

De la anterior regla se colige que el personal "predominante" y que regla general existe en los establecimientos públicos son los empleados públicos, ahora, excepcionalmente existen trabajadores oficiales vinculados por contrato de trabajo en esta clase de descentralizada, que comprende el personal dedicado a labores "de la construcción y sostenimiento de obras públicas", cuyas actividades para su identificación se deben determinar en los estatutos de la entidad.

En fin, si en una descentralizada no se encuentra dentro de su estatuto la clasificación de las actividades que pueden ser desempeñadas por personal vinculado de manera diferente al que predomina en la entidad, en tratándose de los establecimientos públicos es factible "descubrir" quienes pueden ser trabajadores oficiales debido a la clase de actividades que desarrollan, pues el personal vinculado por "contrato de trabajo" solo puede ser en ellas el dedicado a labores de "construcción y sostenimiento de obras públicas", salvo mandato legal en contrario de carácter "especial" y aplicable en una determinada Persona Jurisdiccional.

De otra parte, en la planta de personal también es factible de descubrir los trabajadores oficiales debido a que de conformidad con el art, 76 del D.C. …… de 1978 en ellas se deben incluir "todos" los empleos desempeñados por empleados públicos y trabajadores oficiales, y teniendo en cuanta que en dicho Acto se debe determinar el número de cargos permanentes que serán ejercidos por trabajadores oficiales, con sus apropiaciones presupuestales. Se anota que aunque esta norma está destinada a la Administración Nacional, es aplicable en las administraciones Locales en caso de vacio legal sobre la materia a la luz de la analogía, más cuando no existe incompatibilidad con el régimen de las entidades territoriales, la norma mencionada es del siguiente tenor:

"Art. 76. De la inclusión de los cargos de trabajadores oficiales en la plantas de personal. Artículo 76º.- Los organismos que desarrollen actividades de construcción y mantenimiento de obras públicas, fijarán en sus respectivas plantas de personal el número de cargos permanentes que para el desempeño de esas labores serán ocupados por trabajadores oficiales.

En cada planta deberá señalarse la apropiación presupuestaria para atender al pago de los salarios de dichos trabajadores.

Las plantas de personal de los establecimientos públicos indicarán el número de empleados de carácter puramente auxiliar y operativo que, de acuerdo con sus estatutos serán desempeñados por trabajadores oficiales, así como la apropiación total destinada al pago de los salarios de tales trabajadores.

En ningún caso el número de trabajadores oficiales vinculados al servicio de una entidad podrá exceder el total de cargos fijados para este tipo de servidores en la respectiva planta de personal".

De acuerdo con lo expuesto, debe declararse la nulidad de todo el texto de los Acuerdos acusados en la demanda por resultar violadas las normas superiores a que debían estar sujetos cuando fueron expedidos, como se indica en la demanda y sin que con posterioridad ni a raíz de la constitución de 1991 hayan cambiado los fundamentos jurídicos que han sido estudiados en esta sentencia.

En tal virtud, el tribunal Administrativo de Cundinamarca – sección segunda Sub-sección "A" administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

1.- Declarase la nulidad de Acuerdo No. 6 de 1987 del H. concejo del Distrito Especial de Bogotá "Por el cual se ratifica una clasificación laboral y se autoriza a las Entidades Distritales del sector Central y Descentralizado continuar celebrando Convenciones Colectivas, y se dispone la constitución del Comité Interinstitucional de asuntos laborales de Bogotá, Distrito Especial."

2. Declarase la nulidad del acuerdo No. 21 de 1987 del H. Concejo del Distrito Especial de Bogotá "Por el cual se define la naturaleza jurídica de algunas de las Entidades Descentralizadas y se dictan otras disposiciones laborales2.-