RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Bogotá D.C., 27 de junio de 2014

Respetados Doctores:

Teniendo en cuenta que actualmente se adelantan las gestiones necesarias tendientes a que la línea de emergencias 123 NUSE traslade sus operaciones a las instalaciones del Centro Operativo de Emergencias COE, esta Oficina recibió consulta, de manera verbal, en relación con la viabilidad jurídica de realizar inversión de recursos del FVS en bienes de terceros, específicamente en las adecuaciones y mejoras realizadas a bienes inmuebles de propiedad de otras entidades públicas; solicitud frente a la cual esta Oficina Asesora se pronuncia en los siguientes términos:

I. PROBLEMA JURÍDICO.

Teniendo en cuenta que la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos suscribieron el Contrato de Comodato No. 542 de 2013,  mediante el cual se entrega al comodatario (Secretaría de Gobierno) un bien inmueble ubicado en un predio de uso público, el cual fue entregado a estapor parte del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, con el fin de destinarlo “para la puesta en marcha de la SALA DE CRISIS DISTRITAL y el funcionamiento del Numero Único de Seguridad y Emergencia NUSE 123”, y que el comodatario requiere realizar una serie de adecuaciones y mejoras para poner en funcionamiento el Numero Único de Seguridad y Emergencia NUSE 123, se pregunta: ¿Es posible realizar estas adecuaciones con cargo a los recursos del FVS y, en caso afirmativo, a quién pertenecerían las eventuales adecuaciones al bien inmueble y a qué título serían transferidas?

II. MARCO NORMATIVO, DOCTRINAL Y JURISPRUDENCIAL

*Código Civil

*Ley 80 de 1993.

*Decreto Distrital 053 de 2002.

*Decreto Distrital 503 de 2003.

*Decreto Distrital 451 de 2005.

*Acuerdo 232 de 2006.

*Acuerdo 233 de 2006.

*Decreto Distrital 563 de 2007.

*Decreto Ley 1421 de 2010  (sic).

III. ANTECEDENTES

De conformidad con la Constitución Política, el Estatuto Orgánico del Distrito Capital de Bogotá y el artículo 28 del Decreto Distrital 503 de 2003, "[p]or el cual se adopta el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogotá D.C.", al Alcalde Mayor de Bogotá le corresponde adoptar las medidas necesarias para garantizar la seguridad ciudadana, y la protección de los derechos y libertades públicas, de tal modo que,  con el fin de atender los requerimientos de la ciudadanía, manejo de información y comunicaciones que permitan brindar una acción integral y una oportuna atención de emergencias y seguridad, mediante el Decreto Distrital 451 de 2005,“[p]or el cual se implementa el Sistema del Número Único de Seguridad y Emergencias para el Distrito Capital NUSE 123, creado por el capítulo 6 del Decreto 503 de 2003 y se dictan otras disposiciones", se implementó el Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias Número Único, definido como el sistema integrado que “se ocupará de recibir las llamadas de los ciudadanos o de las entidades solicitando ayuda en casos de emergencias de cualquier tipo o reportando casos de policía, y de despachar las unidades de los organismos de emergencia y seguridad en forma coordinada, para dar una respuesta eficiente y rápida para cada uno de los escenarios de emergencias y seguridad”¹.

Ahora bien, mediante el Convenio Interadministrativo No. 2357 de diciembre de 2005, suscrito entre el Fondo de Vigilancia y Seguridad –FVS- y la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá – ETB, el día 1° de julio de 2007  empezó a operar el Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias - NUSE 123. A su vez, el aludido convenio estableció que el FVS asumiría los gastos de funcionamiento del NUSE, y otras entidades proveerían las instalaciones y plataforma tecnológica.

De otro lado, la Administración Distrital, previendo la terminación del Convenio y que el NUSE funciona en las  instalaciones adyacentes a la central telefónica Bachué de la ETB (ocupadas en virtud de un contrato de arrendamiento), tomó la decisión de que el NUSE opere desde el Edificio Sala Situacional del Centro Operativo de Emergencias (COE); razón por la cual, la Secretaria Distrital de Gobierno suscribió el Contrato de Comodato No. 542 de 2013 con la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos, por el cual hace la entrega del inmueble denominado “Edificio Sala de Crisis”, para la puesta en marcha de la sala de crisis y el funcionamiento del NUSE-123-.   

Posteriormente, el día 23 de enero de 2014, el DepartamentoAdministrativo de la Defensoría del Espacio Público y la Secretaría Distrital de Gobierno, suscribieron un acta, con el objeto de entregar a “título gratuito el uso, costumbres, goce y disfrute de parte del bien de uso público, ubicado en la Calle 20 No. 68ª-06 de la localidad 9ª de Fontibón”, el cual tiene una destinación específica, descrita en la Cláusula Segunda, la cual a la letra indica:

“SEGUNDA.- DESTINACIÓN DEL INMUEBLE: Parahabilitar el funcionamiento del Comando operativo de Emergencias –COE, la Sala de Crisis Distrital y el Número Único de Seguridad y Emergencias NUSE 123 a cargo de la SECRETARÍA”.

Visto lo anterior, se hace necesario realizar unas adecuaciones de infraestructura y tecnología en dichas instalaciones para que el NUSE funcione de manera adecuada, razón por la cual se debe estudiar la viabilidad de realizarlo con recursos del FVS teniendo en cuenta que no es propietario del bien.

IV. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º del Acuerdo 003 de 2007 expedido por la Junta Directiva del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, D.C., “son funciones de la Oficina Asesora Jurídica las siguientes: 1. Asesorar a la Gerencia y a las demás dependencias del Fondo en la interpretación y aplicación de normas para el cabal desempeño de las actividades de la entidad. 2. Conceptuar sobre los asuntos jurídicos relacionados con el Fondo cuya competencia no haya sido asignada a otras dependencias. 3. Definir y unificar el criterio jurídico de la Entidad, conforme a los asuntos que sean sometidos para su consideración y concepto. (…)”

Con fundamento en esta competencia y con el fin de atender la emisión de conceptos, procede este despacho a conceptuar en los siguientes términos:

1. Proyecto de Renovación de la Plataforma NUSE-123

Estudiado el documento que contiene la formulación del Proyecto de Renovación de la Plataforma NUSE-123, el cual tiene como objetivo específico la adecuación física y tecnológica del “Edificio Sala de Crisis del NUSE 123” y salas de despacho de las agencias, teniendo en cuenta que se ha dificultado adoptar un modelo de operación integrada y coordinada, debido a que la plataforma tecnológica y de telecomunicaciones no soporta las actuales necesidades para la operación, y que el modelo de gestión tecnológica ha comportado una dependencia total del operador tecnológico de la línea de emergencias, dificultando la personalización de la herramienta y la integración e interoperabilidad entre sistemas de información, la Administración Distritalmanifiesta la decisión de realizar la renovación tecnológica y operar desde el edificio Sala de Crisis,  con el fin de continuar prestando el servicio del 123 ajustando la operación del NUSE a las normas internacionales, aprovechando la infraestructura disponible, adoptando tecnologías de punta para mejorar los tiempos de respuesta a la ciudanía y la gestión en general. Así mismo, como decisión estratégica para la seguridad de la ciudad, se busca articular, funcional y operativamente, la Sala de Crisis con el Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias NUSE-123. Lo anterior, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 40 del Plan de Desarrollo Distrital Bogotá Humana.

Por consiguiente, el proyecto precisa que, de acuerdo con el estado actual del Comando Operativo de Emergencias, y la infraestructura física y tecnológica del Edificio de Crisis del NUSE: 123, se requiere la adecuación del mismo, lo cual permitirála operación del NUSE-123, dado que aún hay subsistemas pendientes por desarrollar y complementar.

2. Viabilidad de invertir en el Proyecto de Renovación de la Plataforma NUSE-123

A. Estructura y objetivos del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá

De conformidad con el Acuerdo Distrital 028 de 1992, el Fondo de Vigilancia y Seguridad es un establecimiento Público del orden distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito a la Secretaría de Gobierno, el cual tiene como objetivo adquirir bienes y servicios que las autoridades competentes requieran para garantizar la seguridad y la protección de todos los habitantes del Distrito Capital.

De igual forma, el citado acuerdo se encuentra consonante tanto con el artículo 119 de la Ley 418 de 1997 - modificado por el Artículo 6º de la Ley 1421 de 2010 -, como con el Decreto Nacional 399 de 2011, de los cuales se resalta que los recursos se deben destinar prioritariamente a los programas y proyectos a través de los cuales se ejecute la política integral de seguridad y convivencia ciudadana. Así mismo, tales recursos se distribuirán según las necesidades regionales de seguridad y convivencia, de conformidad con los planes integrales de seguridad.

B. Sistema del Número Único de Seguridad y Emergencias –NUSE- 123

Ahora bien, de conformidad con el Decreto Distrital 451 de 2005,“[p]or el cual se implementa el Sistema del Número Único de Seguridad y Emergencias para el Distrito Capital NUSE 123, creado por el capítulo 6 del Decreto 503 de 2003 y se dictan otras disposiciones", se implementó el Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias Número Único -123 y, de la misma manera, se estableció, en lo pertinente, lo siguiente:

“ARTÍCULO 8º.- DIRECCIÓN, SUPERVISIÓN Y CONTROL DEL SISTEMA.- A la Secretaría de Gobierno del Distrito Capital de Bogotá le corresponde la fijación de políticas, la dirección general, el control y la supervisión del NUSE-123. La gestión, operación y control del mismo podrá adelantarla de manera directa o indirecta.

La Secretaría de Gobierno continuará ejerciendo, a través de sus respectivas dependencias o Sub-Secretarías, las competencias que le han sido atribuidas en materia de seguridad y atención de emergencias.

(…)

ARTICULO 9º.- GESTIÓN DEL NÚMERO ÚNICO -NUSE 123.- La gestión y la administración del NUSE-123 estarán a cargo de un Coordinador General, que será designado por el Secretario de Gobierno Distrital.

Al Coordinador General del NUSE-123 le corresponde:

(…)

*Presentar ante el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá -FVS-, los requerimientos financieros del Sistema, justificarlos y coordinar su ejecución;

(…)

ARTÍCULO 10º.- PREVISIONES PRESUPUESTALES.- Las entidades que forman parte del Sistema, en desarrollo del artículo 38 del Decreto Distrital 332 de 2004, adoptarán las medidas y emprenderán las gestiones que resulten necesarias, para asegurar la apropiación de recursos presupuestales, dentro de cada vigencia fiscal, con el propósito de garantizar el funcionamiento ininterrumpido y la sostenibilidad del Sistema.

PARÁGRAFO PRIMERO.- El Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá -FVS-, destinará los recursos que demande el NUSE 123, para su efectivo y continuo funcionamiento, manteniendo sus propias competencias. Igualmente, mientras se designa el Coordinador General del NUSE 123, a que se refiere el artículo 9º y se pone en marcha el Sistema NUSE, la coordinación del Proyecto corresponde al Fondo de Vigilancia y Seguridad...” (Negrilla y subrayado fuera de texto).

A su vez, el Acuerdo Distrital 489 de 2012,“[p]or el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2012-2016”de la Bogotá Humana, se estableció, dentro de sus ejes,“[u]na Bogotá que defiende y fortalece lo público”; eje en el cual se definen los objetivos, estrategias, programas y proyectos prioritarios del cual se destaca y se trae a colación el siguiente:

Artículo 40. Programa fortalecimiento de la seguridad ciudadana

Este programa vincula los proyectos considerados estratégicos para la seguridad ciudadana, en coordinación interinstitucional con operadores de justicia y de seguridad, la nación, la región, el departamento y las localidades. Las principales acciones a desarrollar están orientadas a dotar e implementar nuevos equipamientos y medios de seguridad, defensa y justicia y sostenibilidad, y hacer mantenimiento a los existentes; proveer medios de transporte, tecnologías de la información y logística; producir información y conocimiento en relación a la situación de la seguridad y convivencia en la ciudad; consolidar el sistema único para emergencias y seguridad −NUSE-123−; y, actualizar el plan maestro de equipamientos de seguridad, defensa y justicia, en la perspectiva de darle coherencia a través de la creación de la Secretaria de Seguridad Ciudadana.

Los proyectos prioritarios de este programa son:

(…) 3. Fortalecimiento del sistema integrado de seguridad y emergencias - NUSE 123. A través de este proyecto se actualizará la plataforma tecnológica y operativa del NUSE para ofrecer una respuesta eficiente y rápida de las entidades que se encuentran adscritas en el sistema para la prevención, atención y despacho de recursos, lo que permitirá brindar una adecuada respuesta en situaciones de urgencias, emergencias y desastres; así como en eventos que involucren situaciones alrededor del tema de seguridad que ocurran en el distrito.

4. Articulación de la política de seguridad distrital con la nacional. Los programas de seguridad de la ciudad se articularán con el Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana y el Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes (PNVCC).”

Es claro entonces, que las adecuaciones físicas y tecnológicas solicitadas para el Edificio de Crisis del NUSE, son necesarias, en cuanto tienen como fin garantizar y dar continuidad a la prestación del servicio de la línea de emergencias 123. Del mismo modo, tiene plena relación con el proyecto prioritario definido en el Plan de Desarrollo Distrital como Fortalecimiento de la Seguridad Ciudadana, así como con las competencias designadas al FVS, en cuanto éste deberá destinar los recursos que demande el Coordinador General del NUSE, una vez aquel presente los requerimientos financieros del Sistema debidamente justificados.

3. Viabilidad de realizar mejoras y adecuaciones en bienes de terceros

Aclarado que es viable financiar y realizar las diferentes adecuaciones físicas y tecnológicas plasmadas en el proyecto de renovación de la plataforma del NUSE, es necesario verificar su viabilidad jurídica, en cuanto a establecer la titularidad de las mejoras y bajo qué figura se transferirían las mismas. Razón por la cual, se trae a colación lo siguiente:

a. Mediante la Resolución 1311 de 23 de junio de 2009, emitida por la Secretaría Distrital de Planeación, se adoptó el Plan de Regularización y Manejo para la Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos, Centro Operativo de Emergencias y Sala de Crisis para Bogotá D.C. Esta resolución reglamenta la implementación del COE como equipamento a escala metropolitana dividiéndolo en los dos edificios.

b. De conformidad con el Decreto Distrital 332 de 2004,“[p]or el cual se organiza el Régimen y el Sistema para la Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”, se inició una estrategia que permitiera dotar a la ciudad de un equipamiento que suministre las condiciones técnicas suficientes, que permitan a la Administración Distrital afrontar con éxito un momento de crisis.

c. La Secretaría de Gobierno y la Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos suscribieron el Contrato de Comodato No. 542 de 2013, mediante el cual hace la entrega del inmueble denominado “Edificio Sala de Crisis”, para la puesta en marcha de la sala de crisis y el funcionamiento del Número Único de Seguridad y Emergencia NUSE 123.

d. El día 23 de enero de 2014, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público y Bogotá, y la Secretaría Distrital de Gobierno, suscribieron el Acta No. 11-14, con el objeto de entregar a “título gratuito el uso, costumbres, goce y disfrute de parte del bien de uso público, ubicado en la Calle 20 No. 68ª-06 de la localidad 9ª de Fontibón”.

e. En la citada acta, se acordó lo siguiente:

TERCERA- OBLIGACIONES DE LA SECRETARÍA

(…)

e. Efectuar a su costa y bajo su responsabilidad las construcciones y/o mejoras sobre el inmueble, requeridas para dar cumplimiento a la destinación señalada en la presente acta, así como lo relacionado con las instalaciones y acometidas de los servicios públicos requeridos.

f. Adelantar los trámites respectivos ante las autoridades pertinentes para la obtención de los permisos y licencias necesarias para efectuar las construcciones y/o mejoras.

(…)

CLAUSULA QUINTA. CONSTRUCCIONES Y/O MEJORAS. La porción del lote que ocupa la SECRETARIA y su construcción formaran un solo bien en virtud de lo señaladoen el artículo 713 del Código Civil. Efectuadas las construcciones por parte de la Secretaria, no habrá lugar a reclamaciones posteriores relacionadas con reconocimientos económicos por ser comunicadas por escritoal DADEP y pasaran a ser parte integral del inmueble y el DADEP no reconocerá suma alguna por dichos conceptos. Así mismo, efectuadas cualquier tipo de mejoras, estas deberán ser comunicadas por escrito al DADEP y pasarán a ser parte integral del inmueble y el DADEP no reconocerá suma alguna por dichos conceptos. PARAGRAFO: la presente acta no legaliza construcciones sobre la parte entregada mediante la misma tampoco exime a la Secretaria de realizar todos los trámites necesarios ante las autoridades competentes sobre las ocupaciones y/o intervenciones urbanísticas que se lleven a cabo en el inmueble bajo las condiciones ya anotadas.(Negrilla y subrayado fuera de texto).

Examinados todos los precedentes referenciados y en consideración con el inciso 1° del Articulo 13 de la Ley 80 de 1993, el cual dispone que “los contratos que celebran las entidades a que se refiere el artículo 2° del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas por esta ley”, para el presente caso, es necesario acudir al Código Civil, el cual establece, en su artículo 713 (definición de la accesión), que “[l]a accesión es un modo de adquirir por el cual el dueño de una cosa pasa a serlo de lo que ella produce o de lo que se junta a ella. Los productos de las cosas son frutos naturales o civiles”. En otras palabras, de conformidad con el precitado artículo, las mejoras que se realizaren al Edificio de la Sala de Crisis serán del dueño del predio.

A su vez, el Artículo 739, ibídem (construcción y siembra en suelo ajeno), señala que “[e]l dueño del terreno en que otra persona, sin su conocimiento hubiere edificado, plantado o sembrado, tendrá derecho de hacer suyo el edificio, plantación o sementera, mediante las indemnizaciones prescritas a favor de los poseedores de buena o mala fe en el título de la reivindicación, o de obligar al que edificó o plantó a pagarle el justo precio del terreno con los intereses legales por todo el tiempo que lo haya tenido en su poder, y al que sembró a pagarle la renta y a indemnizarle los perjuicios>><<si se ha edificado, plantado o sembrado a ciencia y paciencia del dueño del terreno, será este obligado, para recobrarlo, a pagar el valor del edificio, plantación o sementera”.

Se habla entonces, de la exigibilidad del crédito del mejorista en la accesión, habida consideración de que “el dueño de un predio sobre el cual un tercero realiza mejoras tiene derecho a exigir al mejorista que le pague el justo precio del terreno con los intereses legales causados durante el tiempo de ocupación; con otra opción que le da la ley es la de hacer suyo el edificio, plantación o sementera pagando las indemnizaciones de rigor. Estas opciones solo las tiene el propietario del suelo, porque al tener <sic>de nuestro ordenamiento proado<sic>, quien es el titular del suelo lo es de la mejora construida en él”². Por lo anterior, el mejorista solo tiene a su favor un derecho personal o de crédito por el valor de la mejora, el cual surge a la vida jurídica desde el momento de la realización de la mejora.

Teniendo en cuenta que se trata de un derecho personal o de crédito, se considera que la figura jurídica que procede frente a este punto, es una cesión a título gratuito, no solo por lo estipulado en el clausulado del Acta de Entrega de enero 23 de 2014 – citada -, sino también porque, como se explicó anteriormente, dentro de las funciones o competencias otorgadas al Fondo de Vigilancia y Seguridad se encuentra la de destinar los recursos necesarios que demande el Coordinador General del NUSE, con el fin de garantizar y dar continuidad a la prestación del servicio de la línea de emergencias 123.

Aún explicado lo anterior, es necesario precisar que la mentada figura se diferencia de la donación, puesto que esta hace referencia a bienes, esto es, derechos reales. En ese sentido, se pronunció mediante el Oficio 043460 de 2003 el Ministerio de Hacienda, con relación a la donación de bienes y en especial entre entidades públicas, en el siguiente sentido:

“[…] Armonizando el texto constitucional con lo expuesto por la Corte, se observa que la prohibición  de decretar auxilio o donaciones, es en relación con las personas “de derecho privado”, lo que significa que la misma no aplica en relación con las personas de derecho público. Para estos efectos, se debe acudir a las normas que regulan la constitución y naturaleza de cada entidad, con el fin de establecer si la misma es de derecho público o de derecho privado. […]”

No obstante, es menester anotar que si bien el Concepto se refiere a bienes muebles, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la hizo extensiva a bienes inmuebles y se pronunció en los siguientes términos:

“El artículo 355 de la Constitución Política prohíbe a las ramas u órganos del poder público decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.

La Corte Constitucional ha precisado los alcances de dicha prohibición en varios pronunciamientos, entre ellos la sentencia C-251 de 1996, que puede sintetizarse así:

1. “La Constitución no prohíbe que el Estado transfiera a los particulares, sin contraprestación económica, recursos públicos, siempre y cuando tal transferencia tenga un sustento en principios y derechos constitucionales expresos”.

Sustenta la anterior tesis en la necesidad de armonizar la prohibición de los auxilios y donaciones con los deberes sociales de las autoridades colombianas, que derivan de la adopción de la fórmula política del Estado social de derecho y de los fines que le son inherentes, entre los cuales ocupa un lugar preponderante la búsqueda de un orden justo, en donde la igualdad sea real y efectiva.

2. Restringida la prohibición en la forma expresada, la Corte pasa en la misma sentencia a afirmar: “El Estado puede entonces transferir en forma gratuita el dominio de un bien estatal a un particular, siempre y cuando no se trate de una mera liberalidad del Estado sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos, entre los cuales está obviamente incluida la garantía de los derechos constitucionales”.

Dicha afirmación la fundamenta en una interpretación armónica del artículo 355 con el mandato del artículo 136 ordinal 4º, según el cual las Cámaras no pueden decretar en favor de particulares erogaciones "que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente". La Corte señala que “no son actos de mera liberalidad sino de justicia distributiva, aquellas transferencias que se efectúen con el propósito de  satisfacer  derechos  preexistentes, como sucede con los derechos que consagra la propia Constitución, siempre y cuando esa cesión sea imperiosa para la satisfacción de ese derecho constitucional”.

En la sentencia C-922 de 2000 la Corte Constitucional reiteró los anteriores criterios jurisprudenciales.

Lo anterior permite preguntarse: si la prohibición es para donar, a favor de personas de derecho privado, ¿puede entenderse que no están prohibidas las donaciones a favor de entidades públicas?. Y, también, si la prohibición indicada no pugna con las transferencias que se hagan para el cumplimiento de deberes constitucionales expresos, ¿puede concluirse que son procedentes las transferencias entre las ramas u órganos del poder público para el cumplimiento de deberes constitucionales expresos?

Respecto de la primera pregunta cabe responder que la Constitución Política no prohíbe expresamente las donaciones o auxilios a favor de entidades que integran las ramas u órganos del poder público, o por lo menos tal prohibición no puede deducirse de lo dispuesto en el artículo 355. La respuesta a la segunda pregunta será que sí proceden esas transferencias entre las ramas u órganos del poder público para el cumplimiento de deberes constitucionales expresos. Esta segunda respuesta se fundamenta en los siguientes argumentos:

a). El artículo 287 de la Constitución Política otorga a las entidades territoriales el derecho a: “4. Participar en las rentas nacionales”. Por consiguiente, de la misma forma que las entidades territoriales pueden percibir dineros de la Nación, también pueden recibir bienes muebles a título de donación y para cumplir los fines previstos en la Constitución y la ley.

b). Los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad consignados en la Constitución permiten que la Nación coadyuve la acción de las entidades territoriales.

c). Si los bienes muebles que la Nación pretende donar a las entidades territoriales fueron antes entregados a ellas en comodato para cumplir propósitos enmarcados en convenios interadministrativos relativos a proyectos y programas de desarrollo regional, se dará una identidad en la finalidad de los dos actos o contratos. Esa finalidad es la promoción del desarrollo regional, para lo cual habían sido creados los CORPES y sus Fondos Regionales de Inversión.

d). Aquí no se da, como lo explica el consultante, una desafectación de los bienes del servicio para el cual fueron adquiridos, porque no los retira de ese servicio, sino que por el contrario se consolida su destinación en la respectiva entidad territorial objeto de la promoción del desarrollo.

Por tanto, puede decirse que, en principio, la donación de bienes no está prohibida entre entidades públicas y que para hacerla se celebra un convenio interadministrativo. Lo que la ley establece, respecto de bienes adquiridos con destino a la prestación de un servicio público, que luego son desafectados en todo o en parte a esa finalidad porque la entidad ya no los necesita para ello, es su enajenación por medio del contrato de compraventa, tal como expresó la Sala en el concepto número 1.164 de 25 de noviembre de 1998, sustentado en lo dispuesto en los artículos 150 numeral 9° de la Constitución Política, 33 de la Ley 9ª de 1989 y 14 del Decreto 855 de 1994.”³

Dentro de este contexto y habida consideración que, en criterio del Consejo de Estado, es viable la donación de bienes entre entidades públicas dependiendo de la calidad del bien, como se consideró con anterioridad, en el presente caso se trata de derechos personales o de crédito, por tratarse de mejoras o adecuaciones realizadas a un bien ajeno; por lo tanto, no le es dable manejarlas jurídicamente bajo la figura de la donación de bienes sino por la de cesión a título gratuito. De modo que, el titulo mediante el cual será entregadas la respectivas mejoras será el acta de entrega en la cual debe quedar consignado que están son cedidas a título gratuito por tratarse de un derecho personal, y el modo por el cual se transfiere la propiedad es la accesión, así se cumplen los requisitos del título y modo en la transferencia del dominio de los bienes.

Sin perjuicio de lo anterior, se recalca que si bien es cierto que existe la figura de cesión de bienes, ésta por naturaleza es onerosa, puesto que consiste en el“abandono voluntario que el deudor hace de todos los suyos a su acreedor o acreedores, cuando a consecuencia de accidentes inevitables, no se haya en estado de pagar sus deudas"⁴.

V. CONCLUSIONES

1. Revisados los soportes documentales y la normativa vigente, es claro que las adecuaciones físicas y tecnológicas solicitadas para el Edificio de Crisis del NUSE (bien de uso público), son necesarias, en cuanto tienen como fin garantizar y dar continuidad a la prestación del servicio de la línea de emergencias 123, ya que consiste en un proyecto prioritario definido en el Plan de Desarrollo Distrital vigente.

2. De otra parte, se reitera que, de conformidad con las competencias asignadas al FVS, en cuanto a la destinación de recursos, es prioritario que el Coordinador General del NUSE presente los respectivos requerimientos financieros del Sistema debidamente justificados.

3. Por último, se considera que las mejoras y adecuaciones serán del dueño del predio, tal y como lo establece el Código Civil, y que la figura que procede para el correspondiente traslado de éstas, por tratarse de derechos personales o crediticios, así como por serentre entidades públicas, es una “cesión sin contraprestación”. Se precisa que esto deberá quedar consignado en el acta de entrega, una vez se hayan realizado las respectivas mejoras y habrán de ser comunicadas en su momento al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público –DADEP, en virtud de lo establecido en Cláusula Quinta del Acta de Entrega No. 11-14, suscrita el 23 de enero de 2014, entre el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público y Bogotá, y la Secretaría Distrital de Gobierno.

4. Se aclara que las mejoras realizadas en bienes inmuebles que son propiedad del Distrito, son viables y pueden ser cedidas a título gratuito teniendo en cuenta la naturaleza de los mismos. Así mismo, en virtud del artículo 13 del Decreto 714 de 1996, del cual se recalca el principio de unidad de caja, es claro que los ingresos del distrito pueden asignarse a financiar el gasto público y por lo tanto, las diferentes apropiaciones que se hagan de este.

5. Por último, la transferencia en forma gratuita del dominio de un bien estatal a un particular, solamente procederá cuando no se trate de una mera liberalidad del Estado sino consista en el cumplimiento de deberes constitucionales expresos, entre los cuales está obviamente incluida la garantía de los derechos constitucionales de conformidad con lo expresado por la Corte Constitucional, razón por la cual, no es viable que el FVS realice donaciones o cesiones a particulares a título gratuito.

Sin otro particular,

OMAR ALBERTO BARÓN AVENDAÑO

Jefe de la Oficina Asesora Jurídica

C.C. Gerencia General FVS

Subgerente Administrativa y Financiera FVS

Coordinador General NUSE

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 DECRETO 451 DE 2005 "Por el cual se implementa el Sistema del Número Único de Seguridad y Emergencias para el Distrito Capital NUSE 123, creado por el capítulo 6 del Decreto 503 de 2003 y se dictan otras disposiciones" “ARTÍCULO  2º.- DEFINICIÓN DEL SISTEMA DEL NÚMERO UNICO- NUSE 123”.

2 Velázquez Jaramillo, Luis Guillermo; BIENES; Editorial Temis, Pág. 271

3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: César Hoyos Salazar Bogotá D.C., cuatro (4) de julio de dos mil tres (2003).- Radicación número 1.495 Referencia: DONACIÓN. De bienes muebles entre entidades públicas.

4 Artículo 1672 del Código Civil.