Bogotá, D.C.,

Doctor

Director Archivo de Bogotá

Ciudad

Radicado: 3-2014-854

Asunto: Solicitud de Concepto Jurídico – Aplicabilidad de la normativa nacional y distrital en gestión documental y archivos a los órganos de control distrital: Personería, Contraloría y Veeduría.

Respetado doctor Ramírez:

Esta Dirección recibió su solicitud mediante radicado No. 3-2014-854, por medio de la cual requiere que se conceptúe sobre la competencia del Archivo General del Distrito respecto de la dirección, coordinación, control y vigilancia de la actuación administración en gestión documental y archivos de los órganos de control distritales.

Ahora bien, previo a emitir pronunciamiento es imperioso señalar que el Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011¹ establece que salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.

De otra parte, el numeral 2 del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, establece los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones, dentro de las cuales se encuentra sometida a término especial las consultas en relación con las materias a su cargo, pues las mismas se resolverán en un término máximo de treinta (30) días siguientes a su recepción.

De esta manera los interrogantes a resolver son los siguientes:

1.¿Es competente el Archivo de Bogotá, como Archivo General del Distrito de conformidad con lo establecido en el Decreto 2578 de 2012², para dirigir y coordinar la actuación administrativa en gestión documental y archivos, de los órganos de control distritales tal como son la Personería, Contraloría y Veeduría, teniendo en cuenta el carácter especial que les ha sido otorgado en la Constitución Política como órganos independientes de las ramas del poder público?

2. ¿Es competente el Archivo de Bogotá, como Archivo General del Distrito, para controlar, vigilar y sancionar si es del caso, a los órganos de control del Distrito, en el desarrollo de sus actuaciones administrativas de gestión documental y archivos, atendiendo al mencionado carácter especial que le ha sido otorgado a los mismos en la Constitución política?

Al respecto, procede señalar lo siguiente:

De conformidad con lo establecido por la Constitución Política de Colombia en su artículo 113³, son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, asimismo, además de estas, existen otros órganos autónomos e independientes instituidos para el cumplimiento de las demás funciones del Estado; sin embargo, aunque dichos órganos estatales tienen funciones separadas, debe existir una colaboración armónica entre ellos para la realización de sus fines que resultan concordantes con los fines del Estado.

Ahora bien, es importante resaltar en primer término que aunque las personerías cumplen atribuciones de agentes del Ministerio Público⁶, estas no forman parte del organismo de control del nivel nacional, sino que pertenecen a las entidades territoriales del nivel municipal o Distrital "como una manifestación de la descentralización de la función de control, bajo las directrices del Procurador General de la Nación"⁷. Lo anterior se ve reflejado en el artículo 313 numeral 8⁸ el cual determina que le corresponde a los concejos "elegir personero para el período que fije la ley.

De igual manera se ha manifestado la Corte constitucional al indicar que "El personero municipal, aun cuando puede considerarse como agente del Ministerio Público, en el sentido de que actúa o funge como tal al desarrollar funciones que pertenecen a la órbita de dicha institución, no es en sentido estricto y en los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado inmediato, como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente del Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales, no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a la planta de personal de la misma; es un funcionario del orden municipal, aun cuando se encuentra sujeto a la dirección suprema del Procurador General de la Nación y, por lo tanto, sus funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo, como se deduce de las siguientes funciones que le asigna el art. 178 de la ley 136 de 1994"⁹

Por su parte, la Contraloría tiene como funciones ejercer la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración de conformidad con los artículos 119¹⁰ y 267¹¹ constitucionales y a su vez a nivel nacional como a nivel municipal o distrital, esta goza de autonomía administrativa y presupuestal, de esta manera el Artículo 272 de la carta Política establece:

Ahora bien, en lo que respecta al órgano de control denominado Veeduría Distrital, el Estatuto Orgánico de Bogotá, Decreto Ley 1421 de 1993, la define en su artículo 5°, como el Órgano de Control y Vigilancia de la Administración Distrital junto con la Personería y la Contraloría, los cuales para el desarrollo de sus funciones, tienen autonomía administrativa y presupuestal.

A su vez, en los artículos 118 al 124, establece la creación de este ente, y define la estructura orgánica y funciones, con el objeto de velar por la moralidad y la eficacia administrativa, sin perjuicio de las funciones que la Constitución y las leyes asignan a otros organismos o entidades. De esta manera la función principal de la Veeduría es verificar que se obedezcan y ejecuten las disposiciones vigentes, controlar que los funcionarios y trabajadores distritales cumplan debidamente sus funciones y solicitar a las autoridades competentes la adopción de medidas necesarias para subsanar las irregularidades y deficiencias que encuentre.

Por lo anterior, es menester resaltar que la Veeduría Distrital es un organismo autónomo de vigilancia y control del más alto nivel, que se encarga de apoyar a los funcionarios responsables de lograr la vigilancia de la moral pública en la gestión administrativa, así como a los funcionarios de Control Interno de las entidades del Distrito Capital. Además, ejerce función preferentemente preventiva y de apoyo a las autoridades investidas de estas potestades para lograr el imperio de la moralidad, mediante la promoción de la participación ciudadana para el control de la gestión pública y mediante el ejercicio eficaz del control interno en todas las entidades distritales, como lo prevé la Ley.

En este sentido, de lo expuesto se infiere que tanto la Personería, la Contraloría y la Veeduría son órganos locales a los cuales la Constitución y la Ley les confiere autonomía e independencia, a fin de que puedan ejercer adecuadamente las funciones de control que les competen dentro del Distrito. No obstante, dichos entes no dependen directamente del Alcalde Mayor ni del Concejo Distrital para cumplir sus funciones, constituyen un conjunto de órganos instituidos para ejercer la representación de la sociedad y actúan solamente cuando aparece comprometida la causa pública con motivo de la aplicación de las normas vigentes.

Mediante la Ley 594 de 2000¹², se establecieron las reglas y principios generales que regulan la función archivística del Estado y se creó el Sistema Nacional de Archivos como "un conjunto de instituciones archivísticas articuladas entre sí, que posibilitan la homogenización y normalización de los procesos archivísticos, promueven el desarrollo de estos centros de información, la salvaguarda del patrimonio documental y el acceso de los ciudadanos a la información y a los documentos". Asimismo, se dijo que ese sistema lo integran: el Archivo General de la Nación, los archivos de las entidades del Estado en sus diferentes niveles de la organización administrativa, territorial y por servicios.¹³

Ahora bien, la Ley de archivística hace una categorización de los archivos públicos desde el punto de vista de su jurisdicción y competencia clasificandoles en Achivo General de la Nación, General del Departamento, General del Municipio y General del Distrito. En segundo término, la norma se refiere a la categorización de los archivos desde el punto de vista territorial clasificándolos en: Archivos de entidades del orden nacional, del orden departamental, del orden distrital, metropolitano, municipal, local, de las nuevas entidades territoriales que se creen por ley y archivos de los territorios indígenas. Y finalmente como última categorización encontramos los archivos según la organización del Estado, clasificados en Archivos de la Rama Ejecutiva, de la Rama Judicial, de la Rama Legislativa, de los Órganos de Control y de los órganos autónomos¹⁴.

En este punto, de la lectura de las normas de categorización de archivos públicos se desprende que el legislador quiso darle un trato diferente a los archivos de los órganos de control, en razón a la naturaleza constitucional de sus funciones y de la forma como estos integran la organización del Estado, de esta manera los archivos de estos entes no fueron incluidos en los archivos del orden territorial.

Posteriormente, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las funciones a él conferidas, reglamentó el Sistema Nacional de Archivos creado por la Ley 594 del 2000, mediante el Decreto Nacional 2578 de 2012¹⁵, el cual está dirigido a las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, departamental, distrital, municipal; las entidades territoriales indígenas, de los territorios especiales biodiversos y fronterizos y demás que se creen por ley; las entidades privadas que cumplen funciones públicas; las entidades del Estado en las distintas ramas del poder; y demás organismos regulados por la Ley 594 de 2000¹⁶.

En este sentido, el mencionado Decreto en su artículo 5 reguló lo referente a las funciones principales y generales de los archivos generales territoriales así:

En este sentido, de la norma inmediatamente citada y de la regulación establecida en la Ley 594 de 2000, se infiere que el legislador quiso diferenciar entre archivos territoriales, archivos de organización por ramas y órganos autónomos, sin embargo a nivel de decreto reglamentario no hizo tal diferenciación, sino que se estableció de manera expresa la regulación de las funciones en lo atinente a los archivos del orden territorial, por lo cual al no incluir regulación alguna en cuanto a los archivos de los órganos de control estos se encuentran sujetos a las normas establecidas para la materia archivística contempladas en la respectiva Ley ; Lo anterior resulta aún mas evidente al realizar la lectura del inciso 2 del Decreto reglamentario cuando le ordena a los archivos Generales Territoriales el "recibir y custodiar (...) las transferencias documentales realizadas por las entidades adscritas, las entidades descentralizadas, autónomas (...), función que si es expresa de los archivos territoriales frente a los órganos de control que gozan de autonomía a nivel constitucional como ya se expuso en la primera parte del presente escrito.

Es claro que el legislador delegó a nivel territorial en el respectivo Consejo de Archivos dicha facultad de prevensión y sanción, ya que no excluye de este escenario a los órganos de control que gozan de la autonomía derivada directamente de la Constitución, la cual tiene como fin velar por los intereses de la sociedad frente a el actuar estatal.

Por lo anterior, esta Dirección considera que el Consejo Distrital de Archivo es la instancia encargada en el Distrito Capital de ejercer la facultad preventiva y sancionatoria frente a todas las entidades de orden local incluyendo así de acuerdo a la norma citada a los órganos de control de orden local.

De conformidad con lo expuesto anteriormente, esta Dirección concluye frente al primer interrogante que el Archivo de Bogotá no es competente, como Archivo General del Distrito, para dirigir y coordinar la actuación administrativa en gestión documental y archivos, de los órganos de control distritales tal como son la Personería, Contraloría y Veeduría, teniendo en cuenta el carácter especial que les ha sido otorgado en la Constitución Política como órganos independientes de las ramas del poder público.

Por otro lado, se concluye frente al segundo interrogante, que el Archivo de Bogotá, como Archivo General del Distrito, no es competente para controlar, vigilar y sancionar si es del caso, a los órganos de control del Distrito, en el desarrollo de sus actuaciones administrativas de gestión documental y archivos, debido a que de acuerdo al artículo 35 de la Ley 594 del 2000 esta facultad recae en el Consejo Distrital de Archivos de Bogotá D.C, regulado por el Decreto Distrital 329 de 2013¹⁷.

Finalmente, cualquier inquietud o duda sobre el particular, esta Dirección estará atenta a prestar la colaboración que resultare pertinente.

Cordialmente,

a) Archivos de entidades del orden nacional;

b) Archivos de entidades del orden departamental;

c) Archivos de entidades del orden distrital;

d) Archivos de entidades del orden metropolitano;

e) Archivos de entidades del orden municipal;

f) Archivos de entidades del orden local;

g) Archivos de las nuevas entidades territoriales que se creen por ley;

h) Archivos de los territorios indígenas, que se crearán cuando la ley los desarrolle.

ARTÍCULO 9º. Los archivos según la organización del Estado.

a) Archivos de la Rama Ejecutiva;

b) Archivos de la Rama Legislativa;

c) Archivos de la Rama Judicial;

d) Archivos de los Organos de Control;

e) Archivos de los Organismos Autónomos.

c.c. N.A

Anexos: N.A

Proyectó: Julieta Vásquez Hernández

Revisó: Aura Catalina Martínez Cruz/ Edgar Quiroga Natale

Aprobó: Fernando Pardo Flórez