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“POR EL CUAL SE ESTABLECEN LOS OBJETIVOS, CRITERIOS Y
LINEAMIENTOS GENERALES DE LA POLÍTICA PÚBLICA PARA COMBATIR LA POBREZA OCULTA
EN EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ” Bogotá D.C. Doctor LUIS ALFREDO CERCHIARO DAZA SECRETARIO GENERAL CONCEJO DE BOGOTA Ciudad. Respetado Doctor: Remito a su despacho el Proyecto de Acuerdo “POR EL CUAL SE ESTABLECEN LOS OBJETIVOS, CRITERIOS Y LINEAMIENTOS
GENERALES DE LA POLÍTICA PÚBLICA PARA COMBATIR LA POBREZA OCULTA EN EL DISTRITO
CAPITAL DE BOGOTÁ” el cual es presentado
por la bancada del Partido Social de Unidad Nacional - Partido de la U, para
que sea debatido en la Comisión Segunda Permanente de Gobierno. PROYECTO DE ACUERDO No. 219 DE 2014 “POR EL CUAL SE ESTABLECEN LOS OBJETIVOS, CRITERIOS Y
LINEAMIENTOS GENERALES DE LA POLÍTICA
PÚBLICA PARA COMBATIR LA POBREZA OCULTA EN EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ” EXPOSICIÓN DE MOTIVOS I. OBJETIVO: Establecer los
lineamientos generales para la formulación de la política pública dirigida a
solucionar o mitigar los efectos de la pobreza oculta en Bogotá D.C. II. CONCEPTUALIZACIÓN El tema que trata el
presente Proyecto de Acuerdo hace parte de la problemática de la pobreza de la
ciudad de Bogotá DC., y por tanto los conceptos de “pobreza” y “pobreza oculta”
tienen una estrecha interrelación y dependencia, y su profundización adquiere
una directa dependencia causa - efecto. Conforme lo anterior, es pertinente
abordar detalladamente el concepto general de la Pobreza y sus diferentes
enfoques, así como los métodos aplicados actualmente para su medición. Respecto del
concepto de pobreza no hay un concepto generalizado aunque sí hay divergencias
entre autores e instituciones, en especial porque en muchas ocasiones se
relaciona equívocamente el concepto con el método de medición. En lo que sí hay consenso entre expertos y especialistas, vinculados al
tema, es en la naturaleza de la pobreza como un fenómeno complejo y
multidimensional en las causas que la generan y en los efectos que se derivan
del mismo. Es por esto que en actualmente se ha establecido la necesidad de
avanzar hacia una definición de la pobreza más amplia e integral que, al mismo
tiempo, permitan rediseñar y validar métodos de medición pertinentes que
evidencien la multidimensionalidad del fenómeno. 1. DEFINICIÓN BÁSICA DE POBREZA1 Según la definición básica, la pobreza es la falta de acceso o dominio de los requisitos básicos para mantener
un nivel de vida aceptable; Esto significa que una persona es pobre si
no tiene suficiente alimentación o carece de acceso a una combinación de
servicios básicos de educación, atención de salud, vivienda, sistemas de
protección social y empleo adecuados. Generalmente, el enfoque socio-económico ha
utilizado la variable “ingreso” como medida representativa de la pobreza, fundamentalmente
porque ésta proporciona los medios para asegurar la atención debida de
las demás necesidades básicas de las personas. Por tal razón, la mayoría de los
conceptos, métodos y las estrategias para combatir la pobreza, dedican suma
atención a la generación de ingresos
como la principal solución del problema. Desde el punto de vista del
ingreso, la estrategia básica de reducción de la pobreza consiste en ayudar a
los pobres a ganar lo necesario para salir de dicha situación. Éste enfoque sostiene que para lograrlo, la economía debe aumentar el
número de empleos disponibles y la productividad o el potencial de ingresos de
los pobres que acceden a estos empleos. En la actualidad, la mayoría de esos
empleos, son generados por el sector privado y le corresponde al Estado elegir
las políticas que incentiven al sector privado a crear empleos mejor remunerados
para los pobres. Por otro lado, el Estado debe brindar una red de protección
social que pueda atender directamente muchas de las necesidades básicas que definen un nivel de vida mínimo, garantizando
educación básica y acceso a servicios de salud para los considerados pobres,
entre otras medidas prioritarias. El asunto es, si el crecimiento económico, es condición necesaria y
suficiente para erradicar la pobreza de los grupos excluidos de los beneficios
del desarrollo y el rol juega el Estado, el mercado y la sociedad civil en este
sentido. Por esto, surge hoy la necesidad de definir otras dimensiones,
enfoques, métodos o indicadores que contribuyan a la superación del fenómeno
citado. 2. UN ENFOQUE RELACIONADO
CON LA MEDICIÓN DEL FENÓMENO Un enfoque que
incorpora las bases para la medición de la pobreza se encuentra en el estudio “Métodos de Medición de la Pobreza. Conceptos y
aplicaciones en América Latina”2 que expresa: “En
términos generales, la pobreza es entendida como la situación de privación que
obliga a quienes la padecen a llevar una vida por fuera de los estándares
socialmente establecidos. La pobreza es
excluyente como consecuencia de la carencia de los recursos necesarios para
acceder a las condiciones materiales de existencia típica de una sociedad
históricamente determinada. La delimitación de aquello que se considera
necesario estaría referida directamente al núcleo irreductible de privación de
cuya satisfacción depende la subsistencia y al conjunto de necesidades
absolutas que trascienden las comparaciones entre países o personas, que
remiten a la dignidad e igualdad esenciales del ser humano dotado de
capacidades de ser y funcionar integrado a la sociedad. Actualmente, la
definición más utilizada para la identificación de la pobreza centra su
atención en las acepciones concernientes a “necesidad”, “estándar de vida”, o
“insuficiencia de recursos”. Así, los indicadores más utilizados atienden a la
satisfacción de ciertas necesidades, al consumo de bienes o el ingreso
disponible. De manera general, y a pesar del carácter multidimensional
y complejo que puede tener, se dice que la pobreza es una condición en la cual
una o más personas tienen un nivel de bienestar inferior al mínimo necesario
para la sobrevivencia. Esta definición general de pobreza es prácticamente la
premisa básica para iniciar su medición, cualquiera que sea el método a
utilizar, teniendo en los indicadores del "nivel de bienestar" y los
criterios para determinar el "mínimo necesario" el factor diferencial
entre los diferentes métodos. En este estudio se presentan los enfoques y métodos de
medición de la pobreza de los siguientes países de América Latina: Argentina,
Brasil, Chile y México; los cuales conservan alta similitud, al igual que
Colombia y otros no mencionados, porque en general siguen orientaciones que al
respecto ha establecido la Comisión Económica para la América Latina y el
Caribe (CEPAL). 3. UN ENFOQUE ALTERNATIVO:
AMARTYA SEN El Nóbel Amartya Sen
presenta una apreciación alternativa sobre el tema de la pobreza: En el
capítulo 4º de su libro “Desarrollo y Libertad”3, se refiere a las capacidades
de una persona para llevar el tipo de vida que tiene razones para valorar
expresa: “Desde esta perspectiva, la pobreza debe concebirse como la privación
de capacidades básicas y no meramente por la falta de ingresos, que es el
criterio habitual con el que se identifica la pobreza”. La perspectiva de la
pobreza basada en las capacidades no
entraña el rechazo de la razonable idea de que la falta de renta es una de las
principales causas de la pobreza, ya que la falta de renta puede ser una
importante razón por la que una persona está privada de capacidades. De hecho, la falta
de renta predispone claramente a llevar una vida pobre. Según el autor, los
puntos a favor del enfoque de la pobreza basado en las capacidades son los siguientes: 1. La pobreza puede
identificarse en forma razonable con la privación de capacidades; el enfoque
centra la atención en las privaciones que son intrínsicamente importantes (a
diferencia de la renta baja, que es instrumentalmente
importante). 2. Hay otros
factores que influyen en la privación de capacidades –y por tanto, en la
pobreza real-, además de la falta de renta (la renta no es el único instrumento
que genera capacidades). 3. La relación
instrumental entre la falta de renta y la falta de capacidades varía de unas comunidades a otras
incluso de unas familias a otras y de unos individuos a otros (la influencia de
la renta en las capacidades es contingente o condicional). La tercera cuestión
en muy importante cuando se examinan y evalúan las medidas públicas que aspiran
a reducir la desigualdad y la pobreza”. A continuación, el Profesor Sen concreta las ventajas que tiene el enfoque de las
capacidades para los propósitos públicos4: a. Permite hacer
diferencias de las carencias de la población se acuerdo con sus condiciones
específicas como edad, sexo, salud,
localización, ambiente. b. Las personas, de
conformidad con sus condiciones, pueden tener dificultades de conversión del
enfoque renta en capacidades reales. Por ejemplo: las de la tercera edad. c. Hay formas de
discriminación (ejemplo: por sexos), que pueden distorsionar los objetivos de
un programa basado en el enfoque renta. d. La privación relativa desde el punto de vista de las
rentas puede provocar una privación absoluta
desde el punto de vista de las capacidades, en contextos de altos ingresos. Y concluye su
planteamiento con este párrafo: “Lo que hace la perspectiva de las capacidades
en el análisis de la pobreza es contribuir a comprender mejor la naturaleza y
las causas de la pobreza y la privación, trasladando la atención principal de
los medios (y de un determinado medio
que suele ser objeto de atención exclusiva, a saber, la renta) a los fines que los individuos tienen razones
para perseguir, y por lo tanto, a las libertades necesarias para poder
satisfacer esos fines. Los ejemplos que examinamos con brevedad aquí, ilustran
la aportación de esta extensión básica. Las privaciones se consideran en un
nivel más fundamental, más cercanas a las demandas informativas de justicia
social. De ahí la importancia de la perspectiva basada en las capacidades”. 4. ENFOQUE DE DERECHOS
HUMANOS En relación a los
planteamientos de Sen, en el sentido de ampliar las
perspectivas de considerar el fenómeno de la pobreza y no circunscribirlo al
enfoque socioeconómico que se orienta solamente al nivel de ingresos - gastos
de las personas y los hogares, se encuentra este nuevo enfoque que se basa en
los Derechos Humanos, los cuales para Colombia y para el caso particular de
Bogotá D.C., están claramente especificados en el Título II de la Constitución
Política discriminados en: fundamentales, sociales, económicos, culturales,
colectivos y ambientales. Este fue el enfoque
aplicado en el Plan de Desarrollo Bogotá
Humana 2012-2016. Su eje principal (1): “Una ciudad que reduce la
segregación y la discriminación: el ser humano en el centro de las
preocupaciones del desarrollo”, sustenta que “el nivel de bienestar de las
personas se reduce con la discriminación motivada por razones del ciclo vital,
la pertenencia étnica, racial, la condición socioeconómica, la discapacidad, la
identidad de género, la orientación sexual, las prácticas culturales, la
condición urbano- rural, la situación de la víctimas del conflicto armado y el
desplazamiento forzado”, falencias que serán objeto de la atención del plan en
sus programas sociales y económicos. También fue
utilizado en el Estudio de la Pobreza
Oculta realizado en el 2013 por la Secretaría Distrital de Planeación5,
que en su parte conceptual expresa: “En este estudio se
analiza la pobreza considerando las múltiples necesidades humanas y su misma
diversidad, lo que permite pensar la pobreza desde una perspectiva de derechos.
Así mismo es importante comprender que la pobreza no se mide desde variables
netamente observables o agentes externos, sino que se comprende desde las
percepciones y las vivencias de los seres humanos en sus vidas cotidianas”. Más adelante afirma: “Para efectos del
presente estudio se tendrá en cuenta el Método integrado de Pobreza (MIP) el
cual conjuga los métodos Línea de Pobreza (LP) y Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), dividiendo los hogares en cuatro grupos así: Pobreza
crónica: La hipótesis para este grupo es que sufre una situación
prolongada de pobreza; que corresponde a los hogares que tienen al menos una
NBI y reciben ingresos por debajo de la
LP. Pobreza
reciente: La hipótesis para este grupo es que posiblemente tenía un ingreso permanente suficiente
para tener acceso a las necesidades básicas, pero ha sufrido un deterioro
reciente en sus ingresos, lo cual podría afectar el nivel de satisfacción de
necesidades en el futuro si la situación persiste. Este grupo sugiere una
situación social descendente ya que aparentemente tiene satisfechas todas sus
necesidades básicas, pero recibe un nivel de ingresos por debajo de la LP. Pobreza
inercial: Se podría plantear como hipótesis para este grupo que son aquellos que a pesar de contar
con ingresos por encima de la LP, mantienen al menos una NBI que podrían
superar en el futuro. Este grupo tiene una situación social ascendente. No
Pobreza. Grupos de individuos
que no experimentan NBI ni ingresos por debajo de la LP. Este estudio retomó
el criterio o hipótesis de pobreza reciente y que se traslapa con el concepto
de pobreza coyuntural, referida a
cuando un cierto sector de la población que antes no era considerado como
pobre, de acuerdo a las mediciones hechas en determinado tiempo, comienza a
serlo por diferentes factores. 5. UN CONCEPTO APLICADO A COLOMBIA CON
ENFOQUE INTEGRAL En el Informe final de la Misión para la
Erradicación de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD) constituida en el años 2005
por el Gobierno Colombiano, bajo la coordinación del Departamento Nacional de
Planeación (DNP), se incorpora este concepto: “La pobreza es un
estado de privación del bienestar, no sólo material (consumo de alimentos,
vivienda, educación, salud…) sino referido también en otras esferas de la vida:
inseguridad personal y de los bienes; vulnerabilidad (a la enfermedad, a los
desastres y las crisis económicas); exclusión social y política, entre otros
factores”. III. MEDICION DE LA POBREZA 1. ENFOQUES SOBRE LA
MEDICION El documento “Métodos de Medición de la Pobreza. Conceptos y
aplicaciones en América Latina”6 antes mencionado
inicia así: “El concepto de pobreza es
multidimensional y no existe un enfoque autosuficiente para poder
dimensionarlo. En la presente nota se repasan los diferentes abordajes que
existen para interpretar y medir la pobreza y los diferentes métodos que se
utilizan en los principales países de la región”. Luego expresa: “Existen
diferentes enfoques para la identificación de la pobreza. Puede ser considerada
un fenómeno absoluto o relativo; puede también determinarse a partir de la
medición del consumo realizado efectivamente o de la capacidad para realizarlo.
La identificación de la pobreza implica realizar una comparación entre
distintos niveles de bienestar. Para
esto se debe elegir una variable cuantificable que actúe como indicador del
nivel de bienestar de las personas. Esta elección responde al concepto
utilizado de pobreza, pero también a la información disponible. El enfoque relativo sostiene que las personas tenderían a
percibir su propio bienestar en función del bienestar de los demás. La pobreza
de una persona depende de cuanto tenga su grupo social de referencia, y no
tener tanto como él implicaría una condición de “privación relativa”. Muchos de
los autores que adoptan esta perspectiva consideran la necesidad de analizar la
pobreza como si fuera un subconjunto de un tema mayor: la desigualdad en la
distribución de los ingresos. Para la visión absoluta, si bien la sociedad determina
ciertas necesidades, no puede negarse la existencia de un “núcleo irreducible”
de pobreza absoluta, independiente del nivel de ingresos de algún grupo
referencial. Este núcleo está conformado por necesidades cuya satisfacción
representa indiscutiblemente, una situación de privación, como por ejemplo, la
inanición. Este es el enfoque que se
utiliza oficialmente en países de Latinoamérica como Argentina, Chile, México y
Uruguay. A partir del planteamiento anterior, con el objetivo de
“medir” la pobreza, se puede utilizar un método “directo” o “indirecto”. En el
primero, una persona pobre es aquella que no satisface una o varias necesidades
básicas, como por ejemplo una nutrición adecuada, un lugar decente para vivir,
educación básica, etc. El “indirecto”,
en cambio, clasificaría como pobres a aquellas personas que no cuenten con los
recursos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas. Mientras que el
método “directo” relaciona el bienestar con el consumo efectivamente realizado,
el método “indirecto” lo evalúa a través de la capacidad para realizarlo7. Recientemente se ha sumado a esos dos métodos una nueva
línea de trabajo que considera o toma parte de los dos anteriores. Actualmente,
entonces, para cuantificar la pobreza, hay tres métodos de medición
internacionalmente reconocidos: el de la Línea de Pobreza (LP), el de las
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)8, y el Integrado (MIP) que
combina las dos anteriores”. 2. MÉTODOS GENERALES DE MEDICIÓN Se conocen los siguientes
métodos generales de medición de la pobreza: 2.1. Subjetivos Se refieren a la percepción de
las personas y los hogares sobre su situación socioeconómica, es decir en
materia de ingresos, niveles de gastos, posibilidades de participación
ciudadana, salud, seguridad, recreación, vivienda y sus servicios públicos y
otros aspectos referentes a sus condiciones de vida particular y a sus
relaciones con las demás personas. Se hace a través de entrevistas, encuestas y
otras formas para consultar la opinión de las personas. 2.2. Objetivos Se relacionan con posibilidades
de tener las condiciones para vivir conforme a los requerimientos sociales en
términos de niveles de consumo, de servicios públicos, seguridad, movilidad y
otros elementos para la satisfacción de necesidades. En estos métodos, se
pueden aplicar los enfoques directo e indirecto. El primero se relaciona con
los bienes y servicios requeridos y el segundo con la posibilidad financiera de
adquirirlos dada por el nivel de ingresos. De acuerdo a esto, se conocen los
siguientes métodos de medición objetiva: 2.2.1. Método de la Línea de Pobreza
- LP- (tipo indirecto) El método más utilizado internacionalmente, a pesar de sus
limitaciones es el método de la Línea de Pobreza (LP), el cual utiliza el
ingreso y el gasto de consumo como medidas del bienestar. Para ello, se
establece previamente el valor percápita de una canasta mínima de consumo necesario para la
sobrevivencia, es decir, una canasta de satisfactores esenciales, el cual
permite la diferenciación de los niveles de pobreza. La línea de pobreza extrema corresponde al
valor percápita
de la canasta que contiene sólo rubros alimenticios. La línea de pobreza total
comprende el valor percápita
de los rubros alimenticios y no alimenticios. Con este método son considerados “Pobres Extremos” las personas que tienen ingresos y por tanto
posibilidad de gastos percápita
por debajo del valor de la canasta mínima alimentaria, y “Pobres” quienes tienen ingresos y por tanto posibilidad de gastos percápita por encima de la línea de pobreza extrema, pero
por debajo de la línea de pobreza total; es decir, cuando pueden financiar el
costo de una canasta mínima de alimentos pero no el costo de una canasta mínima
total. Se consideran “No Pobres” a las personas que tienen
ingresos o gastos percápita
por arriba de la línea de pobreza total. 2.2.2. Método de las Necesidades
Básicas Insatisfechas –NBI- (Tipo directo)9 Este método toma en consideración un conjunto de
indicadores relacionados con necesidades básicas estructurales (vivienda,
educación, salud, infraestructura pública, etc.), que se aplican para evaluar
el bienestar individual. El conjunto de indicadores puede variar de un país a otro.
A diferencia de la Línea de Pobreza, este indicador se refiere a la evolución
de la pobreza estructural. La principal
característica de este método es que no es sensible a los cambios de la coyuntura
económica y por lo tanto ofrece una visión del comportamiento de la pobreza en
el tiempo. Con este método se considera población en pobreza a
aquella que tiene al menos una necesidad básica insatisfecha y como pobres
extremos a los que presentan dos o más indicadores en esa situación. Este método presenta las siguientes limitaciones: a) todos
los indicadores utilizados tienen el mismo peso, b) considera igualmente pobre
a un hogar que indistintamente tenga uno cualquiera de los indicadores de NBI,
c) considera igualmente pobre a un hogar en donde hay 1 ó más niños que no
asisten a la escuela, d) por facilidades de medición, se privilegia a los
indicadores de vivienda, e) es una forma de medición muy estática y por ello,
no guarda relación con la dinámica de los cambios de las relaciones
socioeconómicas de la población. Asimismo, la utilización de indicadores de servicios para
el área rural presenta problemas conceptuales. En la medida que el área rural
es un ámbito casi natural, al utilizar los mismos indicadores del área urbana,
se estaría sobreestimando la pobreza en ese ámbito. Este método tiene la gran ventaja de que permite la
focalización de la pobreza y la elaboración de mapas de pobreza a nivel regional
y local, cuando se utilizan como fuente de información los Censos Nacionales. 2.2.3. Método de Medición Integrada
–MMI- El tercer método denominado MMI, combina los métodos LP y
NBI; y con él se clasifica a la población en los siguientes grupos: a.
Pobres crónicos: son los grupos más vulnerables,
porque tienen al menos una NBI e ingresos o gastos por debajo de la LP. b.
Pobres recientes: aquellos que no tienen NBI, pero que
sus ingresos o gastos están por debajo de la LP. c.
Pobres inerciales: aquellos que tienen al menos una NBI,
pero sus ingresos o gastos están por encima de la LP. d.
Integrados socialmente: personas que no tienen NBI y
sus ingresos o gastos están por arriba de la LP. En la medida que los indicadores utilizados por ambos
métodos (NBI y LP) tienen comportamientos diferentes a lo largo del tiempo,
pueden identificarse situaciones de pobreza estructural (bajo el enfoque del
método de las NBI) y de pobreza coyuntural (bajo el enfoque del método de la
LP). La principal limitación de este método es que el porcentaje total de
pobres siempre resulta mayor que el que proporciona cualquiera de los dos
métodos que integra. 3. MÉTODOS DE MEDICIÓN DE LA POBREZA
APLICADOS EN COLOMBIA Siguiendo las orientaciones
principalmente de la CEPAL, otros organismos internacionales y los informes de
Misiones expresamente constituidas para el efecto10 y previos los
ajustes a las estadísticas de carácter social y económico que lleva el DANE, en
el país se han aplicado diversas metodologías para la determinación y medición
de la pobreza y del nivel de vida de los colombianos, mismas que se sintetizan
en el siguiente cuadro: CUADRO No 1 METODOLOGIAS E INDICADORES PARA MEDIR LA CALIDAD DE
VIDA Y LA POBREZA APLICADAS EN COLOMBIA
*Aplicada en Bogotá, desde el año 2011. Fuente: Elaboración Propia De acuerdo con el Cuadro No 1,
se aprecia que en Colombia se han aplicado las diferentes formas para la
medición de la pobreza sugeridas por la CEPAL, y utilizadas en otros países de
América Latina que fueron descritas en el numeral anterior, con las siguientes
aclaraciones: 1. El método Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI) se aplica desde el año 1988, con base en los Censos
1985, 1993 y 2005; está próximo a cumplir 30 años, y arroja datos para la nación,
los departamentos y cada uno de los municipios del país, diferenciando en cada
nivel la población de las áreas urbanas y rurales. Siguiendo los lineamientos
generales de la metodología, se considera “pobre” a la persona que no
alcanza el umbral en uno de los
indicadores simples, y en “miseria”
a quienes no alcancen el umbral en dos o
más de los indicadores simples establecidos, los cuales son: - Viviendas inadecuadas: Expresa las características físicas de viviendas consideradas
impropias para el alojamiento humano. - Viviendas con hacinamiento crítico: Se consideran en esta situación las viviendas con
más de tres personas por cuarto (excluyendo cocina, baño y garaje). - Viviendas con servicios inadecuados: Enuncia en forma más directa el no acceso a condiciones
vitales y sanitarias mínimas. En
cabeceras, comprende las viviendas sin sanitario o que careciendo de acueducto
se proveen de agua en río, nacimiento, carrotanque o
de la lluvia. En el resto, se incluyen las
viviendas que carezcan de sanitario y acueducto y que se aprovisionen de agua
en río, nacimiento o de la lluvia. - Viviendas con alta dependencia económica: Se clasifican aquí, las viviendas en las cuales
haya más de tres personas por miembro ocupado y el jefe tenga, como máximo, dos
años de educación primaria aprobados. - Viviendas con niños en edad escolar que no
asisten a la escuela:
Considera las viviendas con, por lo menos, un niño mayor de 6 años y menor de
12, pariente del jefe que no asista a un centro de educación formal. 2. El método Línea de Pobreza (LP) no se ha aplicado de manera regular en el país. Se
ha construido una línea normativa de alimentos en forma continua para la nación
desde los años 90 pero esporádica para los departamentos, y no hay referentes
para los municipios. La LP se formaliza en el 2012
con el método Pobreza Monetaria, formulado por MESEP (Fase 2 - 2012),
cuyo objetivo es: “proporcionar indicadores que permitan valorar, cuantificar y
caracterizar las condiciones de vida y los niveles de privación de los colombianos”. La medición de la pobreza se hace tradicionalmente de forma directa
e indirecta, siguiendo la clasificación de Amartya Sen (1981). El
método directo evalúa los resultados de satisfacción (o no privación) que tiene
un individuo respecto a ciertas características que se consideran vitales como
salud, educación, empleo, entre otras.
En Colombia se realiza la medición directa por medio del Índice de
Pobreza Multidimensional (IPMD). Por otra parte, el método indirecto busca
evaluar la capacidad adquisitiva de los hogares respecto a una canasta, para
esto observa su ingreso, el cual es un medio y no un fin para lograr la satisfacción
(o no privación); cuando esta canasta incluye todos los bienes y servicios
considerados mínimos vitales se habla de la pobreza monetaria general, mientras que cuando solo se consideran
los bienes alimenticios se habla de la pobreza
monetaria extrema. De acuerdo a lo anterior la pobreza
monetaria y la pobreza multidimensional miden aspectos diferentes de las
condiciones de vida de los hogares y son complementarias para obtener una
panorámica general para analizar la pobreza del país”11. Con el informe de la MESEP (Fase
2 - 2010) se resultados de la medición de la Pobreza, la Pobreza Extrema y la
Desigualdad en las series 2002 - 2005, 2008- 2010, detallados para la nación y los departamentos, y el DANE
ha continuado con los años 2011- 2013. Los componentes de
la LP siguen los lineamientos metodológicos generales previos, los ajustes a
las fuentes estadísticas recomendados por la MESEP, y se obtienen los
siguientes elementos: - Línea de ingresos
de los hogares. - Costo de la
canasta de alimentos según hábitos de consumo nacionales y regionales (departamentales).
Con base en este costo se determina la Línea de Pobreza Extrema o de Indigencia
(LI). Y la Línea de Pobreza se calcula con base en la LI multiplicada por el
Coeficiente de Orshansky (CO) que corresponde al
cociente entre los gastos totales y los gastos en alimentos. - Indicadores de Pobreza Monetaria: Pobreza,
Pobreza Extrema, Desigualdad (Indice de GINI), Brecha
de la pobreza y de la pobreza extrema, Severidad de la pobreza y de la pobreza
extrema. - Fuentes de información utilizadas: DANE: Censo
Nacional de Población 2005, Proyecciones de Población 2005 - 2020, Gran
Encuesta Integrada de Hogares (GEIH, anual), Encuesta Nacional de Ingresos y
Gastos (2006-2007) 3. El índice de Pobreza
Multidimensional (IPMD): Es un
método nuevo propuesto en 2010 por Oxford Poverty y
Human Development Initiative,
y en el mismo año el DNP inició su proceso de adaptación a Colombia siendo
oficializado por el CONPES 150 de 2012, como una forma de medir la
pobreza. Opera con base en 5 dimensiones
y 15 variables; y se considera pobre el hogar que no alcanza el umbral en 5 de
ellas (al menos el 30% del total). En el Cuadro No 2 se relacionan las
dimensiones y variables de este método: CUADRO No 2 DIMENSIONES Y VARIABLES DEL METODO “POBREZA
MULTIDIMENSIONAL”
Fuente: DNP – DDS – SPSCV. Las carencias que se evalúan
para determinar si un hogar se considera en pobreza multidimensional son: *Logro educativo: Si los miembros de 15 años y más tienen menos de 9
años promedio de educación. *Alfabetismo: Si al menos un miembro de 15 años y más no
sabe leer ni escribir. *Asistencia escolar: Si al menos un miembro de 6 a 16 años no asiste a un centro educativo. *Rezago escolar: Si al menos un miembro de 7 a 17 años no se encuentra en el grado para la edad. *Acceso a servicios para el cuidado
de la primera infancia: Si
al menos un miembro menor de 5 años carece de salud, cuidado y nutrición
adecuada. *Trabajo infantil: Si al menos un miembro que no pertenece a la Población
en Edad de Trabajar –PET-12, se encuentra trabajando. *Desempleo de larga duración: Si al menos un miembro del hogar que hace
parte de la Población Económicamente Activa
–PEA- , se encuentra desempleado por más de 12 meses. *Empleo formal: Si al menos un miembro del hogar que hace
parte de la PEA se encuentra ocupado sin
afiliación a pensiones o desempleado. *Aseguramiento en salud: Si al menos un miembro del hogar mayor de 5
años no se encuentra afiliado a salud. *Acceso a servicios de salud dada una
necesidad: Hogares con al menos una
persona que enfrentó un problema salud que no requirió hospitalización pero que
para tratarlo no acudió al lugar adecuado. *Acceso a agua mejorada: Si un hogar urbano sin servicio público de
acueducto. Si un hogar rural se abastece de agua de pozo sin bomba, agua
lluvia, río, manantial, carro tanque, aguatero u otra fuente. *Eliminación de excretas: Si un hogar urbano está sin servicio público de
alcantarillado. Si un hogar rural tiene inodoro sin conexión, bajamar, o no
tiene servicio sanitario. *Pisos: Si son de tierra. *Paredes exteriores: Si un hogar urbano tiene como material madera burda,
tabla, tablón, guadua, otro vegetal, zinc, tela, cartón, desechos o sin
paredes; Si un hogar rural tiene como material guadua, otro vegetal, zinc,
tela, cartón, desechos o sin paredes. *Hacinamiento crítico: Si un hogar urbano tiene 3 o más personas por
cuarto; Si un hogar rural tiene más de 3 personas por cuarto. El IPMD se ha definido como un
índice multidimensional de pobreza aguda, que refleja las carencias o
privaciones en las condiciones básicas que requieren los hogares de una
sociedad para alcanzar el bienestar. Tiene la ventaja de reflejar problemáticas
que el NBI y otros indicadores del nivel de vida no permiten identificar. 4. MÉTODOS DE MEDICIÓN DE LA POBREZA
APLICADOS EN BOGOTA D.C. Además de los resultados
generales para el Distrito Capital que publica el DANE con base en la
aplicación de los métodos de medición de la pobreza, antes descritos (NBI, IPM,
IPMD), la Secretaría Distrital de Planeación ha aplicado los mismos métodos
empleados en América Latina y en Colombia –incluso anticipándose al país- con
la diferencia que las cifras se discrimina
por localidades y con algunas variaciones13: 4.1. Pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI):
Se calcula con la misma
metodología aplicada en el país de acuerdo con los criterios y definiciones
anteriormente expuestas. 4.2. Pobreza por Ingresos (LP): Es aplicado
por la Secretaría Distrital de Planeación en el año 2011(es decir un año antes
que Colombia). Como fuente de información se
toma la Encuesta Multipropósito de Bogotá, aplicada por la SDP en el año 2011. 4.3. Índice de Pobreza Multidimensional (IPM): Fue
adoptado por la Secretaría Distrital de Planeación en el año 2011 (también un
año antes de su oficialización en Colombia). 4.4. Método Integrado de Pobreza (MIP): Se
aplica por la SDP combinando los métodos NBI y LP, conforme a las definiciones
de las modalidades de pobreza que se expusieron en el numeral 1.4; las cuales coindicen en términos generales con lo expuesto en el Método de Medición Integrada –MMI-. IV. LA POBREZA OCULTA 1. CONCEPTO, DETERMINACION
Y CUANTIFICACION DE LA PROBLEMÁTICA. Se entiende por Pobreza Oculta la franja de la población que no está
registrada en condición de “Pobre”
en las estadísticas oficiales de estratificación socioeconómica o de medición
de la pobreza en el Distrito Capital de Bogotá; fenómeno que es real como se
demuestra en este punto. Por ello, para tener información sobre el
fenómeno, su determinación y cuantificación, acudimos a revisar los conceptos y
las estadísticas más recientes de dos formas de medida aplicadas en Bogotá D.C
que tienen una estrecha relación con el tema: La estratificación socioeconómica
y la capacidad de pago; y un estudio específico sobre la Pobreza Oculta
realizado por la Secretaría Distrital de Planeación. 2. LA
ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA 2.1. Definición La Ley 142 de 1994 define la estratificación
socioeconómica así: “Es la clasificación
de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atención a los
factores y procedimientos que determina la ley”. Por su parte, el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística -DANE- señala: “La estratificación socioeconómica es el mecanismo que permite
clasificar la población en distintos estratos o grupos de personas que tienen
características sociales y económicas similares, a través del examen de las
características físicas de sus viviendas, el entorno inmediato y el contexto urbanístico
o rural de las mismas. Los municipios y distritos pueden tener entre uno y seis
estratos, dependiendo de la heterogeneidad económica y social de sus viviendas”14. 2.2. La
estratificación en Bogotá D.C. En atención a la normatividad del Distrito
Capital, la estratificación es una clasificación de los inmuebles,
concretamente los de uso residencial, organizados en seis estratos. Dicho orden ascendente que implica que
las viviendas de peores condiciones de habitabilidad se encuentran en el
estrato 1 y las de mejor estado en el estrato 6. La estratificación se compone
de los siguientes niveles: Estrato 1: Bajo - Bajo, Estrato 2: Bajo, Estrato 3:
medio- bajo Estrato 4: medio, Estrato 5: medio- alto Estrato 6: alto. La estratificación se efectúa teniendo como
marco metodológico los lineamientos establecidos para tal fin, mediante la
observación de las características físicas exteriormente observables de las
viviendas y de su entorno”15 Los resultados de la estratificación
en Bogotá se resumen en el Cuadro No 3: CUADRO No 3 NÚMERO DE
PREDIOS POR ESTRATO
Fuente:
Secretaría de Hacienda Distrital, Base de información Tributaria, 2012. Según estas cifras, la mayor cantidad
de predios se ubican en los estratos 3 - 2 y cerca de las tres cuartas partes
de los predios residenciales de la ciudad (el 73%) se encuentran en la franja
comprendida entre los estratos 1 y 3. Por otra parte, es importante agrupar
estas cifras con relación a los tres grandes niveles de clasificación
socioeconómica de la población, así:
Se percibe que el nivel medio es el
que tiene una mayor relevancia en términos relativos, pues constituyen más de
la mitad de los predios de uso residencial. Para el caso específico de la determinación y cuantificación de la Pobreza
Oculta, la cifra de 52,4% es de gran importancia, porque es ese nivel en donde
se presenta dicha problemática y por supuesto, la población afectada se
encuentra en esa franja. Por lo anterior, para el objeto de análisis no se
toman las franjas de la población que habitan en los estratos 1 y 2 ya que
ellos obedecen en su mayoría a la concepción de pobreza estructural o absoluta
que está determinada en la formas tradicionales de medición de la pobreza; y
tampoco los estratos 5 y 6 que por su mayor nivel de ingreso y capacidad de
pago, no se encuentran afectados por el fenómeno. 2.3. ESTUDIO SOBRE
CAPACIDAD DE PAGO El Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad
Nacional de Colombia, entre los años 2002 y 2006, desarrolló a petición de la
Secretaría de la Planeación de Bogotá una investigación sobre la capacidad de
pago en los hogares bogotano, cuyo objetivo era determinar si la
estratificación de los hogares usada como base para definir las tarifas de
servicios públicos domiciliarios y de impuestos, correspondía con la capacidad
de pago en los mismos. Como corolario del citado estudio, en 2004 se aplicó una encuesta, para
determinar la capacidad de pago de los hogares bogotanos que se enfocó en las
condiciones generadoras de calidad de vida así como la relación de la capacidad
de pago con la estratificación, de cuyos resultados se produjeron otros
estudios y documentos como el de “Equidad en las tarifas en los servicios
públicos”. En el 2012, la Secretaría de Planeación solicita al CID desarrollar un
nuevo estudio de la capacidad de pago y la calidad de vida de los hogares
bogotanos a partir de los resultados de la Encuesta Multipropósito que fue
contratada por Planeación Distrital y realizada por el DANE en 2011, estudio
que es abordado con las siguientes consideraciones: A continuación los principales resultados del estudio, cuyo objetivo
central fue calcular el índice de capacidad de pago y el índice de calidad de
vida para Bogotá: *En Bogotá, el porcentaje de hogares sin capacidad de pago es del 18.9%
del total, que corresponde a 414.167 hogares. Las localidad con más hogares sin
capacidad de pago son Ciudad Bolívar y Usme, con un 40% del total de sus
hogares; con más del 30% le siguen Bosa, San Cristóbal y Rafael Uribe. De
acuerdo con el estudio las localidades que tienen menos hogares sin capacidad
de pago son Usaquén, Chapinero, Teusaquillo, Barrios Unidos, Puente Aranda y
Fontibón. *En el
estrato 1, el 52,2% de los hogares no tienen capacidad de pago; en el 2, el
porcentaje es del 29,6%; y en el 3, del 8,5%, mientras que en los estratos 4, 5
y 6 el porcentaje es más cercano a cero en la medida que el estrato aumenta. El
alto porcentaje de hogares sin capacidad de pago en el estrato 1 muestra otra
faceta de la pobreza. Empero, como
evidencian los datos no es exclusivo de los hogares pobres la falta de
capacidad de pago. Según esto, un hogar pobre carece de capacidad de pago, pero
no necesariamente lo contrario resulta ser cierto lo que se comprueba con la
cantidad de hogares no pobres que carecen de capacidad de pago. *En cuanto
a la relación de la capacidad de pago con el sexo del jefe de hogar, en
aquellos hogares con jefatura masculina hay una mayor incidencia de la no
capacidad de pago (19,1%) mientras que los hogares con madre cabeza de familia
el porcentaje es del 18,7%. En cuanto a la relación de la no capacidad de pago
con la posición ocupacional la mayor incidencia la tienen aquellos hogares
cuyos jefes son empleados domésticos (42,4%), le siguen los encabezados por obreros
(29,9%), desocupados e inactivos (25,5%) y trabajadores independientes
(23%). Los hogares con menor incidencia
son los que tienen jefe patrón (5,6%), profesionales independientes (6,8%) y
pensionados (7,8%). *La
proporción de hogares sin capacidad de pago en Bogotá tiene a disminuir pasando
del 30,1% en 2003 al 28% en 2004 6 al 18,9% en 2011. Los resultados evidencian
una importante reducción durante los últimos ocho años. Dicho fenómeno se
podría explicar en parte por las políticas públicas distritales dirigidas a
atender a la población en condición de pobreza y vulnerabilidad, así como por
el cambio de fase del ciclo económico colombiano, que refleja con claridad la
reducción de la tasa de desempleo y la recuperación del crecimiento económico
en la ciudad y en la economía colombiana entre 2004 y 2011. *La
reducción de los hogares sin capacidad de pago se presenta en prácticamente
todas las localidades de la ciudad. No obstante, entre 2004 y 2011 aumentan
ostensiblemente en La Candelaria, Usaquén y Chapinero. Lo mismo ocurre en Bosa,
Barrios Unidos, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar, entre 2003 y 2004. Resulta clave
resaltar que en las localidades donde se concentra el mayor porcentaje de
hogares sin capacidad de pago como Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Tunjuelito,
Kennedy y Rafael Uribe, el indicador muestra una reducción importante y
continua entre 2004 y 2011. *Se
aprecia una alta correlación entre la tasa de desempleo por localidad y la
existencia de hogares sin capacidad de pago, por lo que una de las acciones que
debiera emprender la Secretaría de Desarrollo Económico y la Secretaría de
Integración Social, en este sentido, sería la de promover esquemas de empleo
público con el objeto de disminuir las tasas de desempleo en las localidades
más afectadas por este problema y con ello contribuir a la disminución de los
hogares sin capacidad de pago. *El índice
promedio de calidad de vida urbana (ICVU) llega al 0,61%, lo que deja ver un
déficit importante en términos de capacidades y libertades de los bogotanos.
Las dimensiones que pueden estar explicando este resultado son: calidad
ambiental, movilidad, seguridad ciudadana, el ocio, la recreación, la no
discriminación y la capacidad de pago. Hallazgo que no sorprende toda vez que
dichas dimensiones son las que presentan los valores promedio más bajos en
términos de desarrollo y mejoramiento en la ciudad. *Otro
resultado importante es que al parecer en Bogotá coexisten dos ciudades; la
primera la conforman los estratos 1, 2 y 3, mientras que la otra ciudad, la
componen los estratos 4, 5 y 6. esta segmentación de la ciudad en términos de
la calidad de vida obligan a un replanteamiento de las políticas públicas en
este sentido; urge que las condiciones de vida para los estratos 1, 2 y 3
mejoren más rápidamente que la de los estratos 4, 5 y 6, pues de lo contrario
el llamado efecto túnel se puede disipar y generar serias tensiones entra la
población de las dos ciudades, deteriorando otros indicadores como los de
convivencia y seguridad como ya se empieza a ver a los largo de todas las
localidades. *Los
hogares que poseen derechos de propiedad sobre un activo (capital o riqueza
financiera) tienen los mejores indicadores de calidad de vida en la ciudad. En
efecto, los directivos, profesionales, técnicos y empleados tienen índices por
encima del promedio de la ciudad, caso contrario como en el caso de los obreros
industriales; esto puede reflejar los cambios en la estructura productiva de la
ciudad. Actualmente la economía del sector de servicios pesa más que el PIB,
mientras que las empresas del sector industrial poco a poco se ha venido desplazando hacia las afueras de Bogotá. *El
conocimiento de las deficiencias en la calidad de vida de los ciudadanos y
ciudadanas de Bogotá, se constituyen en el insumo fundamental que oriente y
guie el establecimiento de las políticas públicas que busquen el mejoramiento
de la calidad de vida y permitan el disfrute pleno de los derechos individuales
y colectivos de bogotanas y bogotanos. *Al hacer
el análisis de los perfiles económicos de las localidades se encuentran algunos
hechos importantes a resaltar y que resultan ser sustento de los argumentos que
justifican el establecimiento de unos lineamientos de política pública para la
mitigación de la pobreza oculta en Bogotá. *De las 20
localidades (Ver Cuadro No 5), en 5
de ellas (Kennedy, Suba, Engativá, Ciudad Bolívar y Bosa) se concentra cerca
del 54,71% del total de la población de la ciudad, con un 41,8% de ciudadanos y
ciudadanas viviendo en hogares estrato 3. Mientras que los estratos 1 y 2
representan cerca del 40%, los estratos 3 y 4 reúnen casi el 60% de la
población bogotana (Ver Cuadro No 6). *Hay cifras
que generan alta preocupación y que se deberían traducir en la formulación de
políticas públicas que mitiguen su impacto como las de analfabetismo y
desempleo; de acuerdo a las cifras de la Secretaría de Desarrollo Económico el
porcentaje promedio de personas que no saben leer ni escribir es del 7,1%
mientras que la pasa de desempleo entre las localidades es de aproximadamente
el 12,42%. *Del total
de las empresas en el Distrito Capital, el 97,39% corresponde a micro y
pequeñas empresas, 89,26% de las primeras y 8,13% de las segundas; este tipo de
organizaciones generan en Bogotá el 53,07% de los empleos, cifras que
justificarían ampliamente el establecimiento de unos beneficios que estimulen
la creación y formalización de este tipo de organizaciones que literalmente
mueven y jalonan la economía distrital. CUADRO No 5 HOGARES SIN CAPACIDAD DE PAGO POR LOCALIDAD
CUADRO No 6 HOGARES SIN CAPACIDAD DE PAGO POR ESTRATO
2.4. ESTUDIO SOBRE POBREZA
OCULTA: SDP- 2013 La Pobreza Oculta,
como tema para la toma de decisiones al respecto, también estaba oculta en
Bogotá. Solo en el año 2013, la Secretaria Distrital de Planeación (SDP) atendiendo
solicitudes del Concejo Distrital, lo asume como objeto de estudio y llega a
algunas conclusiones y efectúa recomendaciones interesantes al respecto. Los
resultados de dicho estudio se presentan en el Boletín No. 50
de la serie “BOGOTÁ: Ciudad de estadísticas”17, del cual
transcribimos y/o extractamos lo siguiente: 2.4.1. Presentación del estudio En la presentación del estudio entre otros
aspectos, la SPD señala: “El apartado 1 de este documento “Antecedentes y conceptos”, expone el horizonte
conceptual desde el cual se enmarca el estudio, evidenciando algunas tensiones
entre las mediciones de pobreza actuales, aquellas que se retoman en este
estudio y la estratificación de la ciudad. El apartado 2 “Los aportes de este estudio para la ciudad”, pone en evidencia su
articulación con el Plan de Desarrollo “Bogotá Humana 2012- 2016” y sus
posibles contribuciones para fortalecer las políticas públicas vigentes en la
ciudad. El apartado 5 expone de manera detallada los resultados encontrados que se
presentan de manera analítica y dialógica entre los resultados cuantitativos y
cualitativos. El apartado 6 presenta unas consideraciones
finales que retoman de manera abstracta y analítica unas conclusiones y recomendaciones
para la política pública y para el desarrollo de próximas investigaciones. Se
espera que este estudio sea de gran utilidad para ejecutar acciones concretas y
tomar decisiones en torno a la inversión social en la ciudad que permita
mejorar las condiciones de vida de las personas, hogares, barrios y localidades
que afrontan esta problemática de la pobreza oculta”18. 2.4.2. Origen y aspectos conceptuales de la Pobreza Oculta Al respecto el estudio dice: “Se podría afirmar que el concepto de la
“pobreza oculta” se construyó de manera remota, primero en los análisis
socioeconómicos en Europa y Norte América, haciendo referencia a la situación
en que un país con bajos niveles de pobreza (como Suiza o Canadá, entre otros)
no evidencia aquellas poblaciones minoritarias pobres que lo habitan, entre
ellos migrantes de otros países, y, por lo tanto, no visibiliza claramente sus
necesidades para atenderlas. De una manera más reciente, el concepto de
“pobreza oculta” se retoma en otro sentido y en otro contexto en América
Latina, esto es, desde las discusiones, tensiones y debates sobre los límites
entre la pobreza absoluta y la pobreza relativa y la pobreza estructural y
coyuntural, entre otras tensiones y dificultades en las mediciones para hacer
referencia, más bien y en contextos de países en vías de desarrollo, a una
pobreza emergente de gran complejidad. En este contexto se puede suponer que la
pobreza se oculta de cinco maneras que sin duda se correlacionan: - Se oculta cuando un gobierno no logra
identificar la totalidad de los pobres, evidenciando dificultades en la
aplicación de sus instrumentos. - Se oculta cuando un gobierno diseña sus
indicadores para medir la pobreza omitiendo variables relevantes desde la
perspectiva de derechos (por ejemplo, cuando en los indicadores de pobreza no
se tiene en cuenta la calidad de la educación, solo la cobertura entre otros). - Se oculta cuando se asumen unos
parámetros, reglas y correlaciones estructurales que no permiten ver nuevas
situaciones en la pobreza en los estratos altos. Por ejemplo, cuando se asume
que en los predios con estratificaciones altas habitan personas con capacidad
económica sin considerar las condiciones de vida actuales y reales de estas
personas y sus necesidades. - Se oculta cuando una población
empobrecida, desde los conceptos de pobreza coyuntural y pobreza relativa,
oculta la situación de manera intencional por diferentes razones no
excluyentes: desconocimiento de sus derechos, falta de credibilidad en los gobiernos,
vergüenza social relacionada con el estatus social, etc. - Se oculta porque, existiendo una población
más amplia en situación de pobreza estructural, la pobreza coyuntural no es
prioridad para inversión social”19. 2.4.3. Resultados Para llegar a la determinación del número de
pobres ocultos, la metodología utilizada para el estudio partió de estos
elementos: En Bogotá, la relación poblacional por
estratos muestra un alto porcentaje de hogares de las clases medias que habitan
los estratos 3 y 4: 2.668.455 personas viven en el estratos
3 y 706.191 en el estrato 4, para un total de 3.374.647 personas, que representan
un 45% de la población de Bogotá. … Con base en los antecedentes del estudio,
las mediciones actualmente utilizadas en Bogotá y las investigaciones previas,
se establecieron estas hipótesis: 1. Los hogares en pobreza oculta se
encuentran concentrados en los estratos 3 y 4. 2. La pobreza oculta está relacionada con
los ingresos del hogar, lo que lleva a priorizar las mediciones de capacidad de
pago. 3. Los hogares sin capacidad de pago de los
estratos 3 y 4 tienen altos niveles de pobreza reciente de acuerdo con las mediciones MIP. 4. Los hogares sin capacidad de pago de los
estratos 3 y 4 tienen en su mayoría jefes de hogar mayores de 34 años de edad. Partiendo de estas hipótesis se procedió a
filtrarlas en la Encuesta Multipropósito EMB- 2011, lo cual permitió
identificar que el 77.6% del total de los hogares con estas características se
encuentran concentrados en siete localidades de Bogotá: Usaquén, Puente Aranda,
Fontibon, Engativa, Barrios
Unidos, Rafael Uribe Uribe y Kennedy20. Así, con
estas tres condiciones arriba expuestas y en estas localidades se identificaron
39.138 hogares para su análisis”. Con base en el porcentaje antes mencionado
(77.6%), se tendría un total de 50.435 hogares como mínimo en condición de pobreza
oculta en la ciudad, lo que equivale a 171.479 personas, que corresponde al
5.1% de la población de estratos 3 y 4 de Bogotá. Este es un primer cálculo que
se hace sobre el fenómeno, el cual necesariamente debe precisarse con las
herramientas estadísticas y económicas pertinentes21. 2.4.4. Conclusiones y recomendaciones Se transcribe a continuación, la primera
conclusión del estudio: “Sobre la pobreza como situación creciente
en la ciudad. Evidentemente, existe pobreza en personas
que habitan los estratos 3 y 4 en Bogotá22, de acuerdo con las percepciones de
los participantes del estudio y de acuerdo con las mediciones de pobreza por
ingresos, por capacidad de pago y por método integrado de pobreza, develándose
situaciones alarmantes como pobreza crónica e indigencia. El empobrecimiento de personas que habitan
los estratos 3 y 4 puede tender a crecer o empeorar si no se toman las medidas
pertinentes para frenar este fenómeno. Esta
tendencia permite pensar en que cada vez más crece una población pobre homogénea
comprendida por las personas que habitan los estratos 1, 2, 3 y 4. Esto lo
ilustra la reflexión hecha por uno de los líderes comunitarios en Rafaél Uribe Uribe: “lo único que
cambia entre los que viven allá en los cerros (se refiere a personas que
habitan en los estratos 1 y 2 en la zona oriental de la localidad y algunos
viviendas ilegales), y los vivimos en este barrio, son las latas y el
concreto”. Es posible que en Bogotá esté sucediendo
algo similar a los que menciona Mario Camberos para el caso de las ciudades en
México: los modelos económicos actuales promueven cada vez más un deterioro de
los ingresos, informalidad y desempleo, generando una cadena de empobrecimiento
desde las clases bajas hasta las clases medias”. Lo resaltado fuera de texto. Luego hace el estudio un conjunto de y
recomendaciones sobre los siguientes aspectos, que deben tenerse en cuenta en
la construcción de una política pública integral para combatir la Pobreza
Oculta: - Sobre la estratificación y la capacidad de
pago. - Sobre el fortalecimiento de la política
pública contra la pobreza. - Sobre los subsidios y paternalismos. - Sobre el derecho al trabajo. - Sobre las oportunidades educativas. - Sobre la situación de los adultos mayores. - Sobre situaciones de vivienda y
hacinamiento. - Sobre las adaptaciones y la resiliencia. - Sobre los sistemas y estructuras
institucionales. - Sobre el nivel central y el nivel local. V. JUSTIFICACION DE UNA
POLITICA PARA COMBATIR LA POBREZA OCULTA Establecer una
política para combatir las diferentes manifestaciones de pobreza, como la
Pobreza Oculta se justifica por múltiples razones, las principales se resumen a
continuación, algunas en forma general y otras se especificarán en el caso
concreto de Bogotá D.C. 1. ETICO La pobreza es un
estado no deseable para la sociedad, por todas las secuelas que conlleva en
contra de la humanidad. La Organización de las Naciones Unidas se ha propuesto
combatirla en todos los Estados del mundo; y por ello, el primero de los Objetivos de Desarrollo del Milenio es
“erradicar la pobreza extrema y el
hambre” y los demás objetivos (7) giran alrededor de propósitos
relacionados acudimos con la pobreza y las formas de combatirla desde
diferentes ámbitos. La lucha contra la
pobreza se ha convertido en un compromiso ético de la humanidad, porque se
trata de lograr el bienestar social y de la misma supervivencia de la especie
humana. En el caso
específico de Bogotá D.C en relación con la modalidad de la Pobreza Oculta,
para esta justificación es preciso referir una parte de la primera conclusión
del estudio realizado en el año 2013 por la Secretaría Distrital de Planeación,
analizado en el punto anterior23: “El empobrecimiento de personas que habitan los
estratos 3 y 4 puede tender a crecer o empeorar si no se toman las medidas
pertinentes para frenar este fenómeno. Esta tendencia
permite pensar en que cada vez más crece una población pobre homogénea
comprendida por las personas que habitan los estratos 1, 2, 3 y 4. Es posible que en
Bogotá esté sucediendo algo similar a los que menciona Mario Camberos para el
caso de las ciudades en México: los modelos económicos actuales promueven cada vez
más un deterioro de los ingresos, informalidad y desempleo, generando una
cadena de empobrecimiento desde las clases bajas hasta las clases medias”. Lo resaltado fuera de texto. Evitar el
crecimiento de la pobreza en todas sus modalidades, debe convertirse en un
compromiso ético del Distrito Capital como ente territorial de la república de
Colombia, de las autoridades y de todos los actores y habitantes de la ciudad.
El Concejo y el Gobierno Distrital, deben asumir esta responsabilidad, a través
de la formulación e implementación de políticas públicas orientadas a este
propósito. 2. EXISTENCIA REAL DEL
FENOMENO: PRESENCIA DE PERSONAS CON POBREZA OCULTA EN BOGOTÁ El fenómeno
socioeconómico de la Pobreza Oculta es una realidad en el Distrito Capital de
Bogotá, como se ha planteado anteriormente en este documento. El estudio
realizado por la misma Secretaría Distrital de Planeación en 2013, en su
primera conclusión afirma: “Evidentemente,
existe pobreza en personas que habitan los estratos 3 y 424 en Bogotá,
de acuerdo con las percepciones de los participantes del estudio y de acuerdo
con las mediciones de pobreza por ingresos, por capacidad de pago y por método
integrado de pobreza, develándose situaciones alarmantes como pobreza crónica e
indigencia”. De los estudios
realizados en los años 2007 en la localidad de Teusaquillo25 y en
2010 en Usaquén26 al igual que en el estudio de la SDP (2013) antes
referido, se comprobó la existencia de la modalidad de pobreza denominada Pobreza
Oculta por varios hechos: a) El fenómeno de la Pobreza Oculta en la ciudad de
Bogotá existe con sus consecuencias socioeconómicas; b) Se efectuaron
caracterizaciones específicas del mismo dependiendo de los objetivos y alcances
de cada estudio; c)Se logró una primera cuantificación de la pobreza oculta. 3. AUSENCIA DE UNA POLITICA INTEGRAL PARA COMBATIR
TODAS LAS FORMAS DE POBREZA. El Distrito Capital
carece de una política integral para combatir todas las formas de pobreza, la cual
podría adolecer del defecto de no ser práctica debido su complejidad derivada
de la naturaleza misma de la pobreza y a las múltiples expresiones que adopta.
Por ello, en Bogotá se ha acudido a establecer diversas políticas públicas y
programas sociales que buscan la disminución del impacto negativo de diferentes
manifestaciones relacionadas con la pobreza y los estados de vulnerabilidad de
las personas, tales como: el desplazamiento forzado por la violencia y las
condiciones ambientales y climáticas, la discriminación por sexos, etnias,
edad, nivel social, la insuficiencia de ingresos, la desigualdad económica y
otras formas de desequilibrio social, económico y regional. 4. AUSENCIA DE UNA POLITICA
PARA COMBATIR LA POBREZA OCULTA. Revisadas las diferentes
políticas públicas establecidas por el Gobierno del Distrito Capital que tienen
como objetivo dar soluciones a diferentes modalidades de pobreza,
discriminación y segregación social, no se encuentra una de carácter específico
encargada del tratamiento de la Pobreza Oculta. Es posible que ello se deba a
que si bien esta es una realidad que se vive en la ciudad desde hace una o dos
décadas, solo en estos años se ha vuelto objeto de estudio, como se ha
planteado en el punto 3. Su existencia real la convierte en objeto de atención
por parte del Estado, conforme lo hemos sustentado en este escrito; afirmación
que adquiere cuerpo cierto si dicho problema lo confrontamos con cada uno de
los elementos que la misma
Administración considera como importantes
en la definición que ha dado de Política Pública: Elemento 1: “Un conjunto de
decisiones políticas y acciones estratégicas que llevan a la transformación de
una realidad social que tanto los ciudadanos y ciudadanas como quienes
representan al Estado han determinado importantes de transformar. En donde se
resalta que la política es ante todo el encuentro de actores políticos que
motivados por un horizonte de sentido común y colectivo asumen decisiones y
responsabilidades de orden político, enmarcadas en un continuo ejercicio del
poder. Así mismo, ubica una concepción de Estado centrado en la garantía de
derechos y la participación como principio estructural de transformación
social”. Situación específica: Como se ha planteado en el presente Proyecto de Acuerdo, el combatir
todas las formas de pobreza se ha convertido en una obligación del Estado en
todos sus niveles, desde el punto de vista de los principios éticos y
sociales. Es un derecho de las personas
a vivir con dignidad, es decir en condiciones
de no pobreza y en un principio universal de los Estados, el garantizar
los derechos a sus ciudadanos. Y la Pobreza Oculta es una forma de pobreza que
ha adquirido presencia en Bogotá y que trae como consecuencias bajos y
bajísimos niveles de vida para quienes la padecen, lo cual no es consecuente
con los propósitos ni de este Gobierno ni de los Gobiernos que sean
consecuentes con la problemática socioeconómica de la población. Elemento 2: “Condiciones de
desequilibrio y desigualdad que afectan la calidad de vida de la sociedad, lo
social y la búsqueda de la dignidad como el elemento unificador del trabajo
entre instituciones que representan al Estado y la sociedad misma”. Situación específica: Se ha dicho que los propósitos de las políticas contra la pobreza en cualquiera
de sus modalidades es que la población alcance una vida digna, por lo cual
deben combatirse todas las condiciones que ocasionan desequilibrios y desigualdades
que afectan la calidad de vida de las personas en la sociedad. Este
precisamente es el propósito de la Política contra la Pobreza Oculta: En primer
lugar que se pueda visualizar y caracterizar, para que a partir de ello, se
formulen las acciones específicas que permitan un tratamiento adecuado,
oportuno y diferenciado a las condiciones particulares que ocasionan ese
ocultamiento. Este razonamiento justifica una Política Pública específica al
respecto. Elemento 3: “Tiene en cuenta
que la intervención del Estado se da en el marco de evitar desigualdades,
inequidades, discriminación, y que ello supone decisiones y acciones políticas
determinantes en contextos y territorios sociales. Está ligada en su sentido
político a estrategias de descentralización y desconcentración” Situación específica: Todo lo expuesto conduce a que se requiere la toma de una decisión que
primero es política y después administrativa, para el tratamiento de esta
modalidad de pobreza que debe pensarse en forma central para todo el distrito
Capital con las diversas variantes que pueda tener ese fenómeno socioeconómico,
pero ejecutarse desde un punto de vista operativo en forma descentralizada en
cada una de las .localidades de Bogotá, atendiendo la diferenciación que se
presenta en ellas. VI. CRITERIOS Y LINEAMIENTOS PARA LA FORMULACION DE LA
POLITICA En el articulado del
Proyecto de Acuerdo se señalan los siguientes criterios y lineamientos que debe
observar el Gobierno Distrital en la formulación de la Política Pública para
combatir la Pobreza Oculta: 1. CRITERIOS La “Política Pública
para combatir la Pobreza Oculta en el Distrito Capital de Bogotá”, deberá
enmarcarse dentro de la definición que ha establecido el Gobierno Distrital:
“La política pública entendida como el conjunto de decisiones políticas y
acciones estratégicas que llevan a la transformación de una realidad social,
que tanto los ciudadanos y ciudadanas como quienes representan al Estado han
determinado como importante o prioritario de transformar, dado que subsisten en
ella condiciones de desequilibrio y desigualdad que afectan la calidad de
vida. La política pública plantea una
distribución diferente de lo existente, en especial y de manera estructural del
poder y su relación con la distribución de los bienes o servicios, y de éstos a
la materialización de los derechos individuales y colectivos teniendo en cuenta
contextos y territorios políticos y sociales”27. 2. LINEAMIENTOS 1. La “Política
Pública para combatir la Pobreza Oculta en el Distrito Capital de Bogotá”,
deberá formularse siguiendo el ciclo establecido por el Gobierno del Distrito
en el documento “Guía para la formulación, implementación y evaluación de
Políticas Públicas Distritales”, el cual contempla las siguientes fases: I. Elaboración de la
agenda pública: Horizonte de sentido II. Formulación III: Adopción de la
Decisión IV: Implementación:
Plan de Acción V. Seguimiento y
Evaluación: instrumentos, indicadores 2. De acuerdo con la
Guía mencionada y las características específicas de esta modalidad de pobreza,
el documento técnico de la “Política Pública para combatir la Pobreza Oculta en
el Distrito Capital de Bogotá”, deberá constar por lo menos de los siguientes
elementos: a. Marcos de la
política pública: conceptual, ético, analítico, normativo. b. Diagnóstico, con
especial referencia a las diferentes modalidades, situaciones y explicaciones
que en el Distrito Capital puede adoptar la Pobreza Oculta. c. Formas
pertinentes para la focalización de las personas y grupos que están en
condición de Pobreza Oculta, y que serán objeto de atención con la política a
establecer, para que no se convierta en un instrumento que pueda ser utilizado
para desvirtuar su propósito central. d. Descripción
analítica del proceso de construcción de la política, con la especificidad de
las acciones realizadas para garantizar el derecho a la participación en la
construcción de lo público. e. Finalidad,
objetivos, metas y principios de la política. f. Estructura de la
política pública: Ejes o líneas de acción. g. Orientaciones
para la implementación de la política. VII. ARGUMENTOS JURIDICOS DEL PROYECTO DE ACUERDO La Política Pública
a formular tiene suficiente piso legal, y se enmarca en las normas nacionales y
distritales, empezando por la Carta magna de Colombia. 1.1. DE ORDEN
CONSTITUCIONAL: La Constitución Política de Colombia (1991) en
su Título I consagra la naturaleza y los principios fundamentales del Estado: “Artículo 1. Colombia es un
Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en
el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la
prevalencia del interés general”. “Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a
la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo. Las autoridades de
la República están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en
su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares”. Lo resaltado fuera de
texto. Luego continúa con el Título II
que establece los derechos de todos los colombianos: fundamentales,
sociales, culturales, económicos, colectivos y ambientales, entre los que
sobresalen el derecho a la vida, al trabajo, a la salud, a la educación, a la vivienda
y a una vida digna, los cuales son vulnerados cuando se dan situaciones
negativas como la pobreza, la discriminación en cualquiera de sus formas, las
desigualdades extremas. Adicionalmente: *ARTICULO 13. Todas las personas nacen
libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados. El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan (Subrayado propio). Ver la Ley 581 de 2000 *ARTICULO 48. Adicionado por el Acto Legislativo 01
de 2005. Se garantiza a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la Seguridad Social. (Subrayado
propio). El Estado, con la
participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la
Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que
determine la Ley. La Seguridad Social podrá
ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No
se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la
Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios
para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante. *ARTICULO 49. Modificado
por el Acto Legislativo No 02 de 2009. La
atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo
del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de
promoción, protección y recuperación de la salud. Corresponde al Estado
organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los
habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la
prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su
vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las
entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo
en los términos y condiciones señalados en la ley. Los servicios de salud se
organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con
participación de la comunidad. La ley señalará los
términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será
gratuita y obligatoria. (Subrayado propio). Toda persona tiene el
deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad. *ARTICULO 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda
digna. El
Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y
promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda. (Subrayado propio). *ARTICULO 52. El ejercicio del deporte, sus manifestaciones recreativas,
competitivas y autóctonas tienen como función la formación integral de las
personas, preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano. El deporte y la recreación,
forman parte de la educación y constituyen gasto público social. (Subrayado propio). Se reconoce el derecho de
todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y el
aprovechamiento del tiempo libre. El Estado fomentará estas
actividades e inspeccionará, vigilará y controlará las organizaciones
deportivas y recreativas cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas. *ARTICULO 334. Modificado por el art. 1, Acto
Legislativo 003 de 2011, Desarrollado por la Ley 1695 de 2013.
El nuevo texto es el siguiente: La dirección general de la
economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en
la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la
producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los
servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de
conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad
fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal
deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos
del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será
prioritario. El Estado, de manera especial,
intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular
las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y
servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad
y el desarrollo armónico de las regiones. (Subrayado y negrilla propia). *ARTICULO 350. La ley de apropiaciones deberá tener un
componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según
definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra
exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad
sobre cualquier otra asignación. En la distribución territorial del
gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades
básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa,
según reglamentación que hará la ley. El presupuesto de inversión no se
podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto
total de la correspondiente ley de apropiaciones. (Subrayado propio). *ARTICULO 363. El sistema tributario se funda en los
principios de equidad, eficiencia y progresividad. (Subrayado propio). *ARTICULO 366. El bienestar general y el mejoramiento
de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será
objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua
potable. Para tales efectos, en los planes y
presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. (Subrayado propio). ARTICULO 368. La Nación, los
departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas
podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las
personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos
domiciliarios que cubran sus necesidades básicas. (Subrayado propio). 1.2. DE ORDEN LEGAL: *Ley 789 de 2002 “Por la cual se dictan normas para
apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos
artículos del Código Sustantivo de Trabajo”. Artículo 1°. Sistema de Protección
Social. El sistema de protección social se constituye como el
conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a
mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más
desprotegidos. Para
obtener como mínimo el derecho a: la salud, la pensión y al trabajo. El objeto fundamental, en el área de
las pensiones, es crear un sistema viable que garantice unos ingresos
aceptables a los presentes y futuros pensionados. En salud, los programas están
enfocados a permitir que los colombianos puedan acceder en condiciones de
calidad y oportunidad, a los servicios básicos. El sistema debe crear las condiciones para que los trabajadores puedan
asumir las nuevas formas de trabajo, organización y jornada laboral y
simultáneamente se socialicen los riesgos que implican los cambios económicos y
sociales. Para esto, el sistema debe
asegurar nuevas destrezas a sus ciudadanos para que puedan afrontar una
economía dinámica según la demanda del nuevo mercado de trabajo bajo un
panorama razonable de crecimiento económico. (Subrayado y negrilla
propia). 1.3. MANDATO DEL PLAN DE
DESARROLLO DEL DISTRITO CAPITAL: BOGOTA HUMANA 2012 – 2016 En el Apartado 2 del
Estudio “la Pobreza Oculta” del SDP denominado LOS APORTES DE ESTE ESTUDIO PARA
LA CIUDAD28 se expresa: Varios son los aportes que este estudio hace
a la ciudad, de acuerdo con algunos de los propósitos planteados en el Plan de
Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016. Desde el eje 1 del Plan “una ciudad
que reduce la segregación y la discriminación: el ser humano en el centro de
las preocupaciones del desarrollo”, se ha planteado que “el nivel de bienestar
de las personas se reduce con la discriminación motivada por razones del ciclo
vital, la pertenencia étnica, racial, la condición socioeconómica, la
discapacidad, la identidad de género, la orientación sexual, las prácticas
culturales, la condición urbano- rural, la situación de la víctimas del
conflicto armado y el desplazamiento forzado”29. El presente
estudio, desde un enfoque diferencial, hace
visible una o varias formas de discriminación social y económica que pueden
relacionarse con la pobreza oculta de la ciudad. De igual modo, el
Plan de Desarrollo define como manifestaciones de segregación: “la ausencia de oportunidades educativas…
la exposición a factores de riesgo… la calidad de la alimentación… el acceso a los
servicios institucionales de salud… las formas de mantenerse activo, sano y
saludable, etc, cuestiones que serán abordadas de
manera descriptiva por el presente estudio para caracterizar la población
focalizada. Lo resaltado, fuera de
texto. De una manera más
amplia, el Plan de Desarrollo plantea la existencia de un empobrecimiento
político de las poblaciones desde la mirada del restablecimiento de sus
derechos y desde un “cambio de
imaginarios”, lo que supone transformaciones estructurales en la ciudad“…
de modo que se avance hacia la igualdad
de oportunidades; la protección y restitución de sus derechos, visibilizando y
ampliando sus oportunidades y solicitando el respeto y cambio de imaginarios
frente a los estereotipos en torno a la edad, al género, la pertenencia
cultural y étnica… la apariencia y la discapacidad30. Para
efectos del presente estudio, se pueden fortalecer los mecanismos de
empoderamiento político para el restablecimiento de derechos, frente a los
estereotipos en torno a la edad y la estratificación social, para el caso
particular de las personas que afrontan una pobreza reciente. …. Este estudio brinda
insumos importantes para fortalecer todas las políticas poblacionales actuales
de la ciudad con enfoque diferencial, como las dirigidas a poblaciones con
discapacidad, afrocolombianas, indígenas, raizal, rom,
mujeres, familia, vejez y envejecimiento. De igual manera, aporta al
fortalecimiento de acciones en el sector salud, seguridad y educativo”. Al final este
apéndice señala: “Así mismo, el estudio contribuirá a delinear unas
recomendaciones para fortalecer la capacidad de adaptación de las familias y
personas en situación de pobreza coyuntural para que ésta deje de ser oculta y
se fortalezcan las redes y estrategias para superarla”. Es claro que el presente proyecto de Acuerdo se
enmarca en los propósitos del Gobierno Distrital pues se orienta a uno de los
ejes fundamentales del Plan de Desarrollo: la disminución de la pobreza, la
discriminación y la exclusión, con un enfoque orientado a visualizar y dar un
tratamiento social adecuado a la pobreza oculta. Este Proyecto, que
trata de la formulación de una Política Pública orientada a combatir una
modalidad de pobreza, encaja en los principios que constituyen el Estado Colombiano
y busca un mejor cumplimiento de los derechos de la población que habita en el
Distrito Capital de Bogotá. 1.4. REGIMEN Y FUNCIONES
DEL DISTRITO CAPITAL: “Artículo 322. Santa Fe de
Bogotá, capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, se organiza
como Distrito Capital. “Su régimen político, fiscal y administrativo
será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo
se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios”. Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo a
iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de
acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el
correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas. A las autoridades
distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la
ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las
locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio”. “Artículo 311. Al municipio como
entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le
corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las
obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás
funciones que le asignen la Constitución y las leyes”. Lo resaltado fuera
de texto. Es clara la misión de Bogotá D.C. como municipio, de buscar el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes; y la responsabilidad de las
autoridades distritales de garantizar el desarrollo armónico e integrado de la
ciudad. 2. DECRETO
LEY 1421 DE 1993 En desarrollo del
artículo 322 de la Constitución, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1421 de 1993 que dicta el
régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en donde entre
otras disposiciones, se señalan las atribuciones del Concejo Distrital y del
Alcalde Mayor de Bogotá. 2.1. COMPETENCIA: El artículo 12
establece lo siguiente: ARTÍCULO.- 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo
Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley: 1. Dictar las normas
necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente
prestación de los servicios a cargo del Distrito. (…) ARTÍCULO.- 13. Iniciativa. Los proyectos de acuerdo
pueden ser presentados por los concejales y el alcalde mayor por conducto de
sus secretarios, jefes de departamento administrativo o representantes legales
de las entidades descentralizadas. El personero, el contralor y las juntas
administradoras los pueden presentar en materias relacionadas con sus
atribuciones. De conformidad con la respectiva ley estatutaria, los ciudadanos
y las organizaciones sociales podrán presentar proyectos de acuerdo sobre temas
de interés comunitario. Sólo podrán ser dictados o
reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos a que se refieren los
ordinales 2o., 3o., 4o., 5o., 8o., 9o., 14, 16, 17 y 21 del artículo anterior.
Igualmente, sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los
acuerdos que decreten inversiones, ordenen servicios a cargo del Distrito,
autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarias o cedan sus
rentas. El Concejo podrá introducir modificaciones a los proyectos presentados
por el Alcalde. Así mismo el
artículo 38 establece las atribuciones del Alcalde Mayor, entre otras: “1. Hacer
cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno Nacional y los acuerdos
del Concejo. … 3. Dirigir la
acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la
prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del
Distrito”. En
razón a lo anterior se obtiene que en efecto, el Concejo Distrital es competente para presentar y discutir el presente proyecto
de Acuerdo. 3. ACUERDO
257 DE 2006 El Concejo de Bogotá
D.C. mediante Acuerdo
257 de 2006, determinó las normas básicas sobre
la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las
entidades de Bogotá, Distrito Capital, y definió las responsabilidades y
competencias de cada una de ellas. 3.1.
Principios de la función administrativa distrital El
artículo 3º del Acuerdo 257 dispone: “La función administrativa distrital se desarrollará en consonancia
con el interés general de la ciudadanía y los fines del Estado Social de
Derecho y se llevará a cabo atendiendo los principios constitucionales y
legales de democratización y control social de la Administración Pública
Distrital, moralidad, transparencia, publicidad, igualdad, imparcialidad,
efectividad, economía, celeridad y buena fe, así como a los principios de
distribución de competencias, coordinación, concurrencia, subsidiaridad y complementariedad. Las autoridades
distritales desarrollarán sus actuaciones observando los principios enunciados
en el presente artículo con el fin de garantizar la efectividad y
materialización de los derechos humanos sean ellos individuales o colectivos, propiciar
la participación social en las decisiones públicas y lograr la integración
dinámica entre la Administración Distrital y los habitantes del Distrito
Capital. Las decisiones que adopte
la Administración Distrital serán objetivas, fundadas en los supuestos de hecho
y de derecho, adecuadas a los fines previstos en el ordenamiento jurídico, y
útiles, necesarias y proporcionales a los hechos que les sirven de causa”. 3.2. Misión del Sector Integración Social y funciones de la Secretaría El capítulo 8 del Acuerdo, desarrolla lo relacionado
con el Sector Integración Social de la Administración Distrital, con el
siguiente articulado: “Artículo 86. Misión del Sector Integración Social. El Sector Integración Social tiene la misión de liderar y formular, en
la perspectiva del reconocimiento y la garantía de los derechos, las políticas
sociales del Distrito Capital para la integración social de las personas, las
familias y las comunidades, con especial atención para aquellas que estén en
mayor situación de pobreza y vulnerabilidad, ejecutar las acciones que permitan
la promoción, prevención, protección, rehabilitación y restablecimiento de sus
derechos, mediante el ejercicio de la corresponsabilidad y la cogestión entre
la familia, la sociedad y el Estado”. “Artículo 89. Naturaleza, objeto y funciones básicas de la Secretaría
Distrital de Integración Social. La Secretaría
Distrital de Integración Social es un organismo del Sector Central con
autonomía administrativa y financiera que tiene por objeto orientar y liderar la formulación y el desarrollo de
políticas de promoción, prevención, protección, restablecimiento y garantía de
los derechos de los distintos grupos poblacionales, familias y comunidades,
con especial énfasis en la prestación de servicios sociales básicos para
quienes enfrentan una mayor situación de pobreza y vulnerabilidad. Así como,
prestar servicios sociales básicos de atención a aquellos grupos poblacionales
que además de sus condiciones de pobreza se encuentran en riesgo social, vulneración
manifiesta o en situación de exclusión social. Además de las atribuciones generales establecidas en el presente
Acuerdo para las Secretarías, la Secretaría Distrital de Integración Social
tiene las siguientes funciones básicas: a. Formular, orientar y desarrollar políticas sociales, en
coordinación con otros sectores, organismos o entidades, para los distintos
grupos poblacionales, familias y comunidades, en especial de aquellos en mayor
situación de pobreza y vulnerabilidad y promover estrategias que permitan el
desarrollo de sus capacidades. b. Dirigir la ejecución de planes, programas y proyectos de
restablecimiento, prevención, protección y promoción de derechos de las
personas, familias y comunidades, en especial aquellas de mayor situación de
pobreza y vulnerabilidad. c. Establecer objetivos y estrategias de corto, mediano y largo plazo,
para asegurar la prestación de servicios básicos de bienestar social y familiar
a la población objeto. d. Desarrollar políticas y programas para la rehabilitación de las
poblaciones vulnerables en especial habitantes de la calle y su inclusión a la
vida productiva de la ciudad. 3.3. Decreto Distrital 556 de 2006 Esta norma determina el Objeto, la Estructura
Organizacional y las funciones de la Secretaría Distrital de Integración
Social, con el propósito de desarrollar la misión del sector y las funciones
básicas de la Secretaría determinadas en el acuerdo 257 de 2006. CONCLUSIONES El establecimiento de una Política Pública
que combata la Pobreza Oculta está dentro de las responsabilidades del Distrito
Capital y corresponde a la misión y competencias específicas de la Secretaría Distrital de Integración Social. VIII. IMPACTO FISCAL En concordancia con las disposiciones
contenidas en la Ley 819 de 2003 “Por
la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones” en su artículo 7º se indica lo siguiente: Análisis del
impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley,
ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios,
deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse
expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite
respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República,
deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso
anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal
de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso. Los
proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o
una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva
por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y
aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (subrayado propio). En las
entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido
ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces (subrayado
propio). Para el caso en particular el impacto fiscal debe ser analizado y
cuantificado por la Secretaria Distrital de Hacienda e informar a la
Corporación las partidas requeridas para cumplir con el objetivo del presente
proyecto de Acuerdo. Agradezco
su atención a la presente. Cordialmente.
PROYECTO DE ACUERDO No DE 2014 “POR EL CUAL SE ESTABLECEN LOS OBJETIVOS, CRITERIOS Y
LINEAMIENTOS GENERALES DE LA POLÍTICA PÚBLICA PARA COMBATIR LA POBREZA OCULTA
EN EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ” EL
CONCEJO DE BOGOTÁ D.C., en
uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas
por los artículos 313 y 322 de la
Constitución Política, el numeral 1º del artículo 12 y el artículo 13 del
Decreto Ley 1421 de 1993. ACUERDA: ARTÍCULO 1º. Objeto: El presente Acuerdo tiene por objeto
establecer los criterios y lineamientos que debe aplicar la Administración
Distrital, en la formulación de la política pública para combatir la pobreza
oculta existente en la ciudad de Bogotá D.C. ARTÍCULO 2º. Definición: Se entiende por pobreza oculta la franja de la población ubicada en estratos
medios que no está registrada en condición de pobre en las estadísticas
oficiales de estratificación socioeconómica y/o de medición de la pobreza en el
Distrito Capital. ARTÍCULO 3º. Para beneficiarse de las medidas de atención que se
establezcan en la política pública que se formule, se requiere que previamente
se identifique el cumplimiento de los criterios para ser “Pobres Ocultos”, para
tal efecto la población debe ser clasificada como tal por la Secretaria
Distrital de Integración Social a través de la aplicación del Indicador de
Pobreza Oculta. Parágrafo. La construcción del indicador de pobreza oculta,
será responsabilidad de la Secretaria Distrital de Planeación. ARTÍCULO 4º. Objetivos de la Política. La
Política Pública tiene como objetivo combatir los
efectos de la pobreza oculta. Los
objetivos específicos para lograrlo serán: 1.
Localizar a los pobres ocultos en el Distrito Capital. 2. Establecer
las causas subjetivas y objetivas que determinan la tipología de pobreza
oculta, y determinar las estrategias de atención a esta población. 3. Definir
las acciones de carácter social que la Administración Distrital debe
implementar para atender a esta franja de la población y las condiciones
diferenciales que dichas acciones deben tener 4.
Determinar las políticas públicas o programas de carácter social ya implementados por la Administración
Distrital, en que puedan ser incluidos los pobres ocultos, para tomar la
decisión de atenderlos en las condiciones antes señaladas. Ello, para efectos
de racionalizar el uso de recursos y brindar una atención oportuna. ARTÍCULO 5º. Formulación. La Secretaria Distrital de Integración
Social formulará la política pública para combatir los
efectos de la pobreza oculta en la ciudad de Bogotá D.C, Parágrafo. En la formulación de la política que trata el
presente artículo, la Secretaria Distrital de Integración Social, contará con
el apoyo técnico de la Secretaria Distrital de Planeación y de las demás
entidades distritales que se requieran para el efecto. ARTICULO 6. En tanto se realice el proceso de formulación e
implementación de esta política pública, por vía de excepción se incluirá a la
población identificada como destinatarios de las políticas públicas de carácter
social implementadas por la Administración Distrital, para tal efecto, se
ajustará en lo pertinente las disposiciones necesarias respecto a la
focalización y priorización del gasto. ARTÍCULO 7º. Criterios. La Política Pública para combatir la pobreza
oculta deberá enmarcarse dentro de la conceptualización que ha establecido la
Administración Distrital y las implicaciones socioeconómicas que la misma
conlleva. ARTÍCULO 8º. Lineamientos. La política pública deberá
seguir estos lineamientos: 1. Formularse teniendo en cuenta las disposiciones establecidas en el
documento “Guía para la formulación, implementación y evaluación de Políticas
Públicas Distritales”. 2. De acuerdo a las características específicas de esta modalidad de
pobreza, el Documento Técnico de la “Política Pública para combatir los efectos
de la pobreza oculta”, deberá contener por lo menos los siguientes elementos: a. Marcos de la política pública: conceptual, ético, analítico, normativo. b. Diagnóstico, con especial referencia a las diferentes modalidades,
situaciones y explicaciones que en el Distrito Capital ha adoptado y/o tiende a
adoptar la Pobreza Oculta. c. Formas pertinentes para la focalización de las personas y grupos que
estén en condición de Pobreza Oculta, y que serán objeto de atención con la
política a establecer. d. Descripción analítica del proceso de formulación de la política,
especificando las acciones realizadas para garantizar el derecho a la
participación responsable en la construcción de las decisiones públicas. e. Indicador de la Pobreza Oculta. Criterios y procedimientos generales
utilizados en su construcción. f. Finalidad, objetivos y principios de la política. g. Estructura de la política pública:
Ejes o líneas de acción, metas e indicadores. h. Orientaciones para la implementación de la política, su seguimiento y
evaluación. i. Recursos previstos para el cumplimiento de los objetivos trazados. 3. En la construcción de esta política pública, atender las
Consideraciones Finales y las Recomendaciones del estudio POBREZA OCULTA EN
BOGOTA D.C., elaborado por la Secretaría Distrital de Planeación en el año 2013
(Boletín No 50 de la serie Bogotá D.C:
Ciudad de estadísticas), referentes a: *Estratificación y la
capacidad de pago. *Fortalecimiento de la
política pública contra la pobreza. *Subsidios y paternalismos. *Sobre el derecho al
trabajo. *Sobre las oportunidades
educativas. *Sobre la situación de los
adultos mayores. *Sobre situaciones de
vivienda y hacinamiento. *Sobre las adaptaciones y
la resiliencia. *Sobre los sistemas y
estructuras institucionales. *Sobre el nivel central y
el nivel local. ARTÍCULO 9º Vigencia. Este Acuerdo rige a partir de su publicación
y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Publíquese
y Cúmplase Dado
en Bogotá a los días ( ) del mes de 2014
GUSTAVO PETRO URREGO Alcalde Mayor NOTAS
DE PIE DE PÁGINA 1
Conceptos tomados del documento “síntesis de los principales
enfoques, métodos y estrategias para la superación de la pobreza” elaborado por el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) de Chile
conjuntamente con la Comisión Económica para la América Latina y el Caribe
(CEPAL). Santiago de Chile, 2012. Se los ha incluido aquí por cuanto en las
últimas décadas, la CEPAL ha sido el organismo orientador de las políticas
económicas y sociales de los países de América Latina y el Caribe. 2
Elaborado por el Equipo de trabajo de la
Encuesta de Hogares y Empleo; de la Dirección Provincial de Estadística de la
provincia de Buenos Aires; bajo la orientación de la CEPAL. En: Artículo de la Revista:
Entrelíneas de la Política Económica, Buenos Aires, Argentina. Agosto de 2010. 3 SEN, Amartya. Desarrollo y
Libertad. Editorial Planeta, 3ª reimpresión, Bogotá, 2001. Pág
114- 115. 4 Por
efectos de espacio, aquí se presenta una
síntesis de las mismas. 5 SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN. Pobreza
Oculta en Bogotá D.C. En: Boletín No 50 de la serie Bogotá D.C: Ciudad de
Estadísticas. Junio de 2013. Las definiciones son tomadas de la misma fuente
En: Boletín No 42 de la misma serie: Método Integrado de pobreza Bogotá, 2011. 6 Ver nota 2. 7 Los métodos “directo” e “indirecto”
son los recomendados por Amartya Sen
para la medición de la pobreza, porque combina los dos enfoques: monetario y no
monetario; advirtiendo que los dos son complementarios, no excluyentes. 8 Este método es utilizado en Colombia desde
1988, hoy en día continúa siendo
utilizado; pero se ideó uno de mayor alcance que se llama el Método de la
Pobreza Muldimensional, del cual se hablará más
adelante. 9 Debe señalarse que este método (NBI) es
utilizado en Colombia desde 1988 y hoy
en día continúa en aplicación; pero se ideó uno de mayor alcance que se llama
el Método de la Pobreza Muldimensional oficializado
por el CONPES 150 de 2012. 10 Dos ejemplos recientes: La Misión
para la Erradicación de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD: 2004- 2005) y la
Misión para el Empalme de las Series de
Empleo, Pobreza y Desigualdad MESEP: 2009-2010). Las dos fueron constituida por el Gobierno Colombiano, con las
finalidades anotadas en su denominación y funcionaron bajo la coordinación del
Departamento Nacional de Planeación (DNP). La MESEP fue la misión encargada de
formular la nueva metodología de medición de la pobreza en Colombia, conocida
como Pobreza Monetaria. 11 MESEP. Informe segunda fase, 2012. 12 Niños y jóvenes de 10 a 17 años en el hogar rural y de 12 a 17 años en el hogar urbano. 13 Fuente de esta información: Método
integrado de Pobreza Bogotá 2011. En; Boletín No 42 de la serie Bogotá; Ciudad
de Estadísticas, 2012. 14 Concepto tomado de http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/Informaci%F3nTomaDecisiones/Estratificaci%F3n%20Socioecon%F3mica/QueEs 15 Debe recalcarse que es una observación de las características exteriores de los inmuebles; a pesar de que esta forma de medición tiene muchas connotaciones socioeconómicas para la población. 16 Al estrato 9 pertenecen los inmuebles residenciales
que están ubicados en manzanas que no tienen asignado estrato oficial. 17 Secretaria Distrital de Planeación, Bogotá: Ciudad de estadísticas, Boletín No. 50 Pobreza oculta en Bogotá D.C.,2013. 18 Op cit, pág 4 19 Op cit. Págs 10 y 11. 20 Por ese motivo, en dichas localidades se
procedió a efectuar el trabajo directo del estudio. 21 Inclusive esa cifra es inferior en 64.530 personas (19.000 hogares), al número de personas y hogares sin capacidad de pago determinadas en el estudio del CID, presentado en el numeral anterior. 22 Que es lo que se ha denominado “Pobreza Oculta”. 23 Op cit. Pág 48. 24 Insistimos en que a la pobreza de las
personas que habitan en estratos 3 y 4 es a lo que se ha denominado en Bogotá
“Pobreza Oculta”. 25 ALCALDIA LOCAL DE TEUSAQUILLO:
“Pobreza oculta en estratos 3 y 4, una nueva realidad en Bogotá, 2008; y PABON,
Hernán. Indicadores de pobreza oculta en la localidad de Teusaquillo. Estudio
para la Alcaldía Local de Teusaquillo. Bogotá, 2007. 26 MENDOZA TORRES Martha y otros. Caracterización de
la pobreza oculta y su efecto en la sostenibilidad de las pequeñas y medianas
empresas de la localidad de Usaquén. En: Revista Investigación y reflexión.
Facultad de Ciencias Económicas. Vol 19 No 2. Bogotá, Julio de 2011. 27 Tomada
de la “Guía
para la formulación, implementación y evaluación de Políticas Públicas
Distritales”, instrumento del Gobierno Distrital adoptado como norma en el Decreto No 689 de 2011. 28 Op cit. 29 Plan de Desarrollo
Bogotá Humana 2012 – 2016. Pág 22. 30 Ibidem |