RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

La equidad¹: es un principio deseable política y económicamente, pues permite configurar unas relaciones sociales más armónicas que motivan la cooperación entre los individuos. En la política tributaria, significa repartir la carga impositiva de manera justa entre los ciudadanos². En economía pública, ese propósito se puede conseguir de acuerdo con el criterio del beneficio o con el criterio de capacidad económica. Ante las exigencias técnicas y administrativas del primero de ellos, la práctica en el mundo demuestra que el criterio del beneficio se puede aplicar cuando se trata del consumo de bienes y de servicios del Estado en los que se puede identificar al consumidor individual; en cambio, el reparto de la carga impositiva de acuerdo con el criterio de la capacidad económica, busca que cada ciudadano aporte para cubrir el costo de los bienes y servicios que se necesitan para mantener e incrementar el bienestar social de los habitantes de la ciudad y, al mismo tiempo, se garantice el crecimiento económico de largo plazo de la urbe.

La capacidad económica como principio rector de la imposición en Bogotá D.C., no sólo se justifica por razones prácticas, sino también por razones técnicas. Un sistema tributario progresivo, requiere que el recaudo obtenido por la imposición directa sea proporcionalmente superior al conseguido por la imposición indirecta; pero también que, en cada impuesto directo que integra el Sistema, se presente equidad vertical, es decir, que a mayor capacidad económica, mayor imposición y, equidad horizontal, esto es, que los ciudadanos que tengan la misma capacidad económica, soporten la misma carga impositiva³. Esta razón técnica es crucial, pues expresa que la norma impositiva debe tratar a los ciudadanos como iguales porque todos somos iguales ante la ley; pagos diferenciales para bases impositivas equivalentes, significan desigualdad de tratamiento tributario, lo que indica que políticamente se incorporan preferencias incompatibles con los principios de una sociedad democrática. En el evento en que existan preferencias tributarias no justificadas, se rompe el fundamento económico y político sobre el que se erige la aceptación y el cumplimiento voluntario de la obligación impositiva por parte del ciudadano; por ello, un sistema plagado de exenciones, deducciones y no sujeciones, estimula la evasión, dificulta la administración del Sistema y propicia condiciones de inequidad.

Otra razón de técnica impositiva, es la necesidad de un sistema impositivo flexible, que se adapte con facilidad al ciclo económico y ayude automáticamente al proceso de estabilización; esto significa que, en los períodos de auge, el recaudo aumenta y, en los de recesión, el recaudo disminuye. Para tener flexibilidad, se debe eliminar cualquier elemento que desvincule la deuda tributaria de la variación cíclica o que esa deuda sea procíclica. Así las cosas, un sistema o un impuesto inflexible, introduce inequidad impositiva intertemporal; este es un requerimiento técnico fuerte para un gobierno, ya que implica que la política fiscal, debe encaminarse a generar un ahorro público en el período de auge para tener unos recursos financieros disponibles que mantengan el nivel de gasto público en la época de depresión.

Es pertinente e importante tener presente que un impuesto puede ser progresivo, pero eso no significa que el sistema impositivo necesariamente también lo sea. El propósito de la propuesta de modernización, es que el sistema y cada uno de los impuestos individualmente considerados, gane en progresividad; es por esto que se plantean modificaciones para los impuestos básicos de la ciudad. El Gobierno Distrital, hace esta propuesta con el convencimiento de que es la mejor forma técnica para empezar a cerrar las brechas de riqueza en la ciudad; por ello, es consecuente en plantear la necesidad de desmontar las ventajas tributarias obtenidas por cualquier grupo de presión: igualdad ante la ley y equidad horizontal.

El segundo elemento básico de la modernización, es la eficiencia económica. Un sistema impositivo es eficiente cuando contribuye a la asignación eficiente de los recursos económicos; esto significa, eficiencia en la comercialización, en la producción y eficiencia global; en otras palabras, que una distribución socialmente deseable de riqueza, renta y consumo, inducida por una política impositiva, no altere sustancialmente los precios relativos, no genere distorsiones en las obligaciones impositivas y no implique mayores costos de gestión. Por lo anterior, un sistema impositivo es eficiente cuando alcanza el mínimo exceso de carga, la mínima incidencia impositiva y el mínimo costo de administración y cumplimiento tributario, tanto para el Estado, como para el contribuyente.

En cuanto al exceso de gravamen, dentro del marco general que señalan las leyes, la propuesta que se pone a consideración cuida que las bases y las tarifas imponibles sugeridas mantengan los precios relativos de los bienes y servicios con el fin que la modernización sea lo más neutra posible en cuanto a las decisiones de los agentes económicos sobre sus demandas de bienes y servicios y con respecto a la asignación de recursos en el aparato productivo de la ciudad. La neutralidad económica no necesariamente va en contravía del principio de equidad, pues individuos con diferente nivel de riqueza o ingreso, valoran de manera diferente sus unidades monetarias marginales y, dadas sus respectivas restricciones presupuestales, sus canastas de consumo son diferentes, lo que conduce a que tomen decisiones con precios relativos diferentes.

Esa neutralidad económica, es otra de las razones técnicas para que en la modernización del sistema impositivo distrital, se tienda a una tarifa general en el impuesto que grava las actividades económicas; una tarifa única elimina los incentivos que tiene el contribuyente a reclasificarse hacia aquellas actividades que tienen menor tarifa y elimina las posibles distorsiones que se inducen en la asignación de factores productivos.

Por lo anterior, la propuesta de modernización tiene en cuenta las características diferenciales que se presentan en la realidad y adapta el principio de exceso de gravamen a las condiciones objetivas de la ciudad por medio de dos tarifas diferenciales en el impuesto a las actividades económicas.

El otro elemento de la eficiencia económica, es la incidencia impositiva. La traslación de los impuestos entre agentes económicos, depende de la estructura de mercado y de las elasticidades-precio de la oferta y de la demanda. Una política impositiva no puede alterar esas elasticidades, pues ellas dependen de las particularidades económicas de los mercados donde se transan los bienes y los servicios. Para minimizar ese impacto, la Administración Distrital identificó las bases imponibles donde es factible que la obligación impositiva se transfiera a la población más vulnerable de la ciudad; esta es una de las razones para que en los impuestos predial unificado y de industria, comercio y avisos – ICA, se propongan unos grupos de contribuyentes a quienes se les debe dar un tratamiento preferencial.

Los costos de gestión y de cumplimiento, se tienen que mirar desde las perspectivas del Gobierno y del contribuyente. Para el primero de ellos, la cuestión importante se concentra en la Administración Tributaria, que es la que asume día a día las labores de control y auditoría. Los costes de cumplimiento no se incrementan únicamente por acciones y decisiones internas a la Administración, estos también dependen de factores ajenos. El crecimiento en el nivel de contribuyentes, de sus inexactitudes y reclamaciones, acarrea una ampliación del equipo humano y técnico de la Administración Tributaria; tal vez éste es el factor más visible; pero existe un factor que siempre pasa inadvertido: el grado de complejidad de la norma tributaria.

El coste de administración de un sistema tributario tiene una relación directa con la complejidad de la norma; entre más grande el conjunto de elementos que integran el sistema y más complicadas e intrincadas sus relaciones, mayores serán los requerimientos de funcionarios y de operaciones complejas para controlar, detectar e investigar inexactitudes, evasiones y elusiones en cada uno de los impuestos. Por ello, el objetivo de un buen sistema es simplificar las autoliquidaciones de los contribuyentes, ganar claridad y reducir los costes de administración para utilizar el recurso disponible en mejorar los procesos de control o auditoría que genere recursos adicionales al fisco.

Un sistema diáfano también disminuye los costes de cumplimiento del contribuyente. La claridad en los elementos esenciales de los impuestos, en especial del hecho imponible, la base liquidable, el tipo de gravamen y la cuota líquida, reducen sustancialmente los costos directos e indirectos en que incurre el contribuyente al momento de realizar su liquidación. Un sistema con deducciones, exenciones, no sujeciones, ajustes sugeridos por cualquier motivo y una multiplicidad de tarifas, además de introducir inequidades, aumenta los costos de liquidación; por ejemplo, los pagos de honorarios profesionales, la propensión a caer en inexactitudes que significan costos de tiempo de viaje y tiempo de espera para ser atendido en la Administración Tributaria y a elevar la probabilidad de evasión y elusión por parte del contribuyente.

El último elemento que guía la propuesta de modernización, es la obligación de contar con recursos para atender las necesidades generadas en la atención a las víctimas del conflicto armado, en especial, bajo un escenario de acuerdo de paz con la guerrilla y un período de posconflicto. En este sentido, dado que el proceso de paz y los esfuerzos por lograr un acuerdo son parte de las políticas de estado, el Distrito Capital, como líder entre las entidades territoriales y, principal espacio de localización de víctimas de desplazamiento forzado, debe tener la capacidad de atender a las víctimas del conflicto y apoyar su reparación.

En efecto, el Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016, contempla dentro del eje "Una ciudad que supera la segregación y la discriminación: el ser humano en el centro de las preocupaciones del desarrollo", el objetivo de reconocer y restablecer los derechos de los grupos vulnerables, dentro de los que se contemplan las víctimas del conflicto armado; este objetivo se materializa en programas como: "Bogotá Humana por la dignidad de las víctimas", que plantea diversas acciones y medidas para proteger y atender a las víctimas del conflicto armado y de la población en condición de desplazamiento a través del fortalecimiento de los sistemas de información sobre víctimas, acompañamiento legal, gestión de oferta de vivienda digna y atención integral para niños, niñas y adolescentes, entre otras medidas.

Al respecto el Decreto reglamentario 4800 de 2011, de la Ley 1448 de 2011 por medio de la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, al establecer el sistema de corresponsabilidad y de herramientas para la articulación de las instancias de coordinación del sistema de atención y reparación integral a las, víctimas estableció en sus artículos 255 y 256 lo siguiente:

En la actualidad, Bogotá D.C. tiene trece impuestos, todos determinados en sus bases y tarifas por ley y, dos de ellos, cedidos por la Nación (el impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos y el impuesto sobre vehículos automotores). En el nivel de recaudo predominan dos: el impuesto predial y el impuesto de industria, comercio y avisos – ICA (Gráfico 1). A partir de 2002, en promedio anual, el ICA ha participado en un 50,3% del total de ingresos tributarios.

Fuente: Secretaría Distrital de Hacienda

El sistema impositivo de la ciudad muestra signos de equidad. Durante el período comprendido entre 1994 y 2013 la imposición directa –predial, ICA y vehículos– tuvo una participación promedio anual de 78,5% del total de ingresos tributarios (Gráfico 2). Los resultados de este sencillo indicador señalan que el sistema impositivo del Distrito Capital es progresivo, depende de impuestos que consultan las características económicas del contribuyente, como lo son tener un predio o un vehículo y generar ingresos producto de la actividad productiva.

Fuente: Secretaría Distrital de Hacienda.

La propuesta que se enmarca dentro de la normatividad nacional vigente toma como núcleo de modernización los impuestos: predial unificado, industria, comercio y avisos y tableros, sobre vehículos automotores, procedimiento tributario, estampillas y la adopción de la tasa por uso de áreas de alta congestión autorizada por el artículo 90 de la Ley 1450 de 2011.

Los principios de progresividad y equidad, enunciados en el artículo 363 dela Constitución Política, deben ser pilar fundamental en toda normativa tributaria, en este sentido y con la convicción de lograr que los tributos se establezcan en razón de las posibilidades económicas de cada ciudadano, esta modificación al impuesto predial unificado se encamina a aplicar tarifas progresivas. Esto se logra apartándonos de la vinculación de la tarifa al estrato socioeconómico de los predios urbanos residenciales.

El impuesto predial unificado y las finanzas del Distrito Capital, así como el comportamiento económico de los bogotanos, ha evolucionado desde la gran reforma del año 1993 y dos décadas después encontramos que el estrato ya dejó de ser un buen indicador de ingreso y de riqueza. A manera de ejemplo, supongamos que dos individuos, uno de renta alta y otro de renta baja, de acuerdo con sus preferencias el individuo de renta alta resuelve minimizar sus costos de ubicación en la ciudad y para cumplir su objetivo adquiere un predio en el estrato donde reside el individuo de renta baja. La situación conduce a una conclusión evidente: pese a las diferencias de renta ambos pagarán tarifas similares tanto en el impuesto predial unificado como en el consumo de servicios públicos domiciliarios.

Cuando se utiliza el estrato como medida de capacidad económica se incurre en la inexactitud de plantear una relación directa y lineal entre las preferencias de localización de los individuos en la ciudad, el entorno de su vivienda y su ingreso, además, que existen límites espaciales perfectamente definidos por nivel de riqueza. En esa lógica las mezclas espaciales entre diferentes niveles de ingreso y riqueza no existen.

En cuanto al diseño de la tarifa impositiva. En el gráfico 3 se representan las tarifas del impuesto predial. De acuerdo con la norma vigente un individuo cuyo predio tenga un avalúo catastral menor a $ 10.417.000 tiene una tarifa cero con la condición que su predio esté clasificado como estrato uno o dos. En el gráfico el color gris representa los estratos uno o dos, en donde existen dos tarifas, dos y seis por mil. Obsérvese que la tarifa de seis por mil también aplica para unos rangos de base imponible de los estratos tres y cuatro, con barras graficadas en rayas y rombos respectivamente. Y es ahí cuando el problema de regresividad se detecta.

En efecto, para bases imponibles entre $68.575.000 y $86.770.000 el estrato es irrelevante, excepto para el grupo conformado por los estratos cinco y seis. Por ejemplo, para un avalúo catastral de sesenta y nueve o de ochenta y cinco millones de pesos se paga la misma tarifa hasta el estrato cuatro y se aumenta un punto por mil para los estratos cinco y seis (Cuadro 1). Pero para valores de base imponible mayores a $ 86.770.000 y hasta $229.885.000, el estrato cuatro paga a una tarifa superior a la de los estratos cinco y seis. Este resultado se ilustra en el cuadro 1 con un predio con un avalúo de cien millones de pesos. Así las cosas, en ese rango es evidente la regresividad del impuesto.

Para avalúos superiores la desigualdad es amplia. Por ejemplo, tómese un predio con un avalúo de dos mil millones de pesos, valor que indica que su propietario no es una persona de recursos económicos bajos. Si ese predio está ubicado en estrato uno, dos o tres, entonces, liquida el impuesto con una tarifa de seis por mil; en estrato cuatro, lo hará con una de siete y medio por mil; y si se ubica en los estratos cinco y seis lo hará a nueve y medio por mil. Visto así, se observa que la tarifa se incrementa a medida que sube de grupo y deja la sensación de progresividad. Pero la realidad es otra, pues se observa realmente desigualdad y a que no existe un argumento económico que permita sostener que un individuo con un predio de ese valor ubicado en estrato uno se aplique igual tarifa que otro predio en el mismo estrato pero que apenas vale sesenta y cinco millones de pesos (Cuadro 1). En este caso, la utilidad marginal de una unidad monetaria es mayor para el de menor riqueza y menor para el dueño del predio de mayor valor. Es evidente que los diferenciales de riqueza son amplios para estar gravados con igual tarifa. Y si se compara con otro contribuyente que tenga un predio de igual valor pero en un estrato más alto, entonces, pagará con una tarifa inferior teniendo una riqueza inmobiliaria equivalente, lo que estará en contra de la equidad vertical.

FUENTE: Cálculos Secretaría Distrital de Hacienda

La modernización tributaria pretende corregir las anteriores inequidades. El impuesto predial debe ser progresivo frente a la base imponible, resaltando que el cálculo del avalúo catastral incorpora variables socio económicas que determinan dicho valor, en particular la información del estrato, y sigue un procedimiento de actualización permanente, por lo cual constituye una medida adecuada de la riqueza del contribuyente.

La modernización del impuesto predial parte de los parámetros determinados por la Ley 14 de 1983; la Ley 44 de 1990, Capítulo I; el Decreto Ley 1333 de 1986, artículos 173 al 233; el Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 154, 157 y 158, la Ley 1430 de 2010, artículos 54 y 60 y la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo) artículo 23.

En específico, esa normatividad le permite a las autoridades del Distrito Capital adoptar unas tarifas entre el 5 y el 16 por mil; excepto para predios residenciales ubicados en los estratos 1, 2, y 3 y predios rurales con destino económico agropecuario, para los cuales el rango de la tarifa oscila entre 1 y 16 por mil, pero condicionados a que su valor monetario sea inferior a ciento treinta y cinco (135) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Las tarifas para los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados, pueden ser superiores al 16 por mil pero teniendo en cuenta el límite máximo de 33 por mil.

La base gravable corresponde como mínimo al avalúo catastral o al Autoavalúo establecido para cada vigencia fiscal por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital. Igualmente, en la legislación se establece que a partir de la aplicación de la formación catastral de los predios, el impuesto a pagar por parte del contribuyente, resultante que surge del nuevo avalúo no puede exceder el doble del monto liquidado en el año inmediatamente anterior (Artículo 6 de la Ley 44 de 1990), o en otras palabras, el incremento derivado de la base imponible tiene como máximo el cien por ciento.

Con la promulgación de Ley 1450 de 2011, se estableció que a partir del año en que se aplique la modificación de las tarifas para ajustarse a dicha norma, el impuesto a pagar no puede exceder el 25% del monto liquidado en el año inmediatamente anterior, excepto cuando el predio tenga cambios físicos o económicos identificados en la actualización del catastro.

Como el fundamento de la modernización es el principio de equidad, el Gobierno Distrital propone que el impuesto predial se liquide con tarifas progresivas. Como se trata de un impuesto a una parte de la riqueza, sobre la propiedad inmueble, la equidad vertical se consigue especificando unos rangos para la base imponible, es decir, con el avalúo del predio, y a cada rango se le asocia una tarifa progresiva. Y la equidad horizontal se garantiza liquidando con la misma tarifa a los contribuyentes que tengan la misma base de liquidación.

Para construir las categorías de base imponible, la Administración Distrital plantea un grupo conformado por los actuales contribuyentes de predios residenciales con avalúo en 2014 menor o igual a ochenta y tres millones ciento sesenta mil pesos ($83.160.000), valor equivalente a 135 salarios mínimos mensuales legales vigentes de 2014.

En este primer grupo se ubican los predios de estratos uno y dos, con tarifa preferencial, a quienes se les mantendrá la tarifa del dos por mil (2,0oo). Igualmente para los predios residenciales de los estratos 1 y 2 que no correspondan a la tarifa preferencial y para los predios residenciales del estrato tres cuyo avalúo sea inferior a 135 SMLV, se le aplicará la tarifa del 5 por mil (5,0º/oo) a partir del año 2014, según lo indicado en la Ley 1450 de 2011.

Otro grupo lo conforman los predios residenciales con un avalúo en 2014 mayor a ochenta y tres millones ciento sesenta mil pesos ($83.160.000) y menor o igual a doscientos veintinueve millones ochocientos ochenta y cinco mil pesos ($229.885.000); para los cuales la tarifa es progresiva entre el seis uno por mil (6,1_oo) y el catorce nueve por mil (14,9_oo). En el cuadro 4A se muestra la tabla de tarifas, con rangos de avalúos en Unidades de Valor Tributario (UVT) tal como se incorpora en el articulado, lo cual permite la actualización anual de la misma, y en pesos para que sirva como guía en la discusión.

El tercer grupo corresponde a los predios residenciales con avalúo en 2014 mayor a doscientos veintinueve millones ochocientos ochenta y cinco mil pesos ($229.885.000), a los que se les aplicará la tarifa máxima, es decir, el dieciséis por mil (16,0_oo).

Para los predios de uso dotacional y para la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se mantienen las tarifas. Para los de uso industrial y comercial se proponen quince rangos que parten de manera progresiva desde un ocho por mil (8,0_oo), que es la mínima tarifa actual, hasta un dieciséis por mil (16,0_oo) (Cuadro 4B).

Los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados pasan a una tarifa del dieciséis por mil (16,0_oo) para aquellos cuyo autoavalúo en 2014 sea menor o igual a cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes y para aquellos con una autoavalúo superior a cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes se establecen cuatro (4) tarifas que inician en dieciocho por mil 18 (18,0_oo) y terminan en treinta y tres por mil (33,0_oo). Para los predios de uso financiero se sube un punto por mil a la actual tarifa. Y para los predios catalogados como depósitos de hasta 30 metros cuadrados de construcción y parqueaderos accesorios a un predio principal se propone una tarifa de diez por mil (10,0_oo).

El deterioro ambiental producto de los modelos de desarrollo humano han dejado de ser solo una hipótesis, actualmente inciden en la conciencia colectiva y se reflejan tanto en la ciudadanía como en los imaginarios o las representaciones sociales que elaboran las políticas públicas a nivel mundial y nacional.

Por lo anterior, se ha podido establecer que el 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero se originan en los edificios, tanto residenciales como comerciales⁷, se calcula que las emisiones directas e indirectas de los edificios aumentarán un 70% en 2030 y un 140% en 2050 (Stern 2007). Las edificaciones en su ciclo de vida emplean entre el 30 y 40% de la energía mundial⁸, y más del 50%⁹ de la energía producida en el mundo está destinada a la climatización de edificios, lo que hace de las edificaciones uno de los principales focos de estudio para mitigar el impacto ambiental.

Por otro lado, se tiene que más del 40%¹⁰ de los recursos naturales del planeta son utilizados para erigir las ciudades, esto se traduce en que los edificios y procesos de construcción consumen cada año alrededor del 40% de piedra, gravilla y arena, y el 25% de madera virgen¹¹, siendo esto un referente de disminución de recursos tanto no renovables como renovables. La construcción y el funcionamiento de edificios consumen el 20% del recurso hídrico del planeta, producen el 30% de los residuos sólidos y con el tiempo, el 30% de las edificaciones ya construidas sufren del síndrome del edificio enfermo.

Ahora bien, reconociendo el urbanismo y la actividad edificatoria como actividades de desarrollo social y económico de los países que "generan un impacto en el ambiente, la economía y la sociedad durante todo el ciclo de vida de la edificación u obra construida, a través de la ocupación del espacio y del paisaje, de la extracción de recursos, y de la generación de residuos y contaminación" (Acosta, 2004); es preciso valorar que ese impacto generado por estas actividades, exige la generación de políticas públicas orientadas a prevenir, reducir, y mitigar los impactos ambientales y deterioro de la habitabilidad, así como impulsar y promover instrumentos e iniciativas que generen aportes ambientales, que dinamicen economías locales e incidan en el desarrollo tecnológico e investigativo, y aumenten las condiciones de calidad de vida de la población.

De otra parte, la Secretaría Distrital de Ambiente a través de la Resolución 5926 de 2011, adoptó el Programa de Reconocimiento Ambiental a Edificaciones Ecoeficientes – PRECO, el cual se consolida como un mecanismo de reconocimiento e incentivo dispuesto por la SDA para aquellas edificaciones que implementen tecnologías limpias con criterios ambientales y de ecoeficiencia, basados en el cumplimento de la normatividad ambiental vigente y los principios de sostenibilidad urbana, con propósito de mitigar los factores de deterioro ambiental y elevar la calidad de vida de los ciudadanos.

En la actualidad el programa se reformuló dada la necesidad de un mayor detalle en las diferentes etapas y con el fin de determinar la posibilidad de adicionarle incentivos tributarios, para lo cual se consolida el programa BOGOTÁ CONSTRUCCIÓN SOSTENIBLE, el cual busca generar un mecanismo de reconocimiento e incentivo dispuesto por la SDA para aquellos proyectos en la ciudad que implementen estrategias de sostenibilidad en el urbanismo y las edificaciones, basados en el cumplimento de la normatividad ambiental vigente y los principios de sostenibilidad urbana, con propósito de mitigar los factores de deterioro ambiental y elevar la calidad de vida de los ciudadanos.

Bogotá, consume el 24% de la energía eléctrica del país y el sector que produce una mayor demanda de este recurso es la vivienda (Empresa de Energía de Bogotá, 2008) y genera el 60% del total de emisiones de GEI de la ciudad (del cual el 63% corresponde a transporte, 30% al conjunto que incluye los sectores de la industria manufacturera, de la construcción, comercial e institucional, y el 7% restante a uso residencial¹⁴).

Fuente: Codensa 2014.

Esto identifica que el mayor impacto en energía está en el sector residencial con un 58%, que ésta al ser de origen hídrico, una vivienda adicional o el aumento en el consumo energético es una gran presión para los ecosistemas de la Ciudad y alrededores.

La construcción y vida útil de las edificaciones en la ciudad, también afecta al recurso hídrico, ya que se incide en:

a. Presión e impacto sobre ecosistemas para extracción del recurso, Bogotá consume anualmente en promedio 477,4 millones de metros cúbicos de agua potable, lo cual se hace a través de transvase de cuencas para la extracción del recurso y con un costo anual de potabilización para la ciudad de 74 mil millones año.

b. La contaminación del recurso hídrico por el incremento en las descargas, lo cual deteriora severamente por contaminación nuestros ecosistemas hídricos, solo el 30% del agua residual es tratada en Bogotá (Planta el Salitre) con una eficiencia solo del 40%, con un costo promedio anual para la ciudad en su tratamiento de 17 mil millones de pesos y la generación anual de 51 mil toneladas de biosólidos.

c. El inadecuado manejo del agua de escorrentía urbana (inundaciones y/o encharcamientos), lo anterior trae como consecuencia perdida en tiempo de productividad y en recursos por atención de emergencias.

d. El Uso inadecuado de agua potable en la construcción, se emplean aproximadamente 76Kg de agua por cada m² construido en Bogotá.

La Industria de la construcción demanda una gran cantidad de materiales para su ejecución (arena de las montañas, gravilla del lecho de los ríos, madera de los bosques, ladrillos y baldosas elaborados con arcillas de las montañas, cemento de las calizas, agua, energía, etc.), solo Bogotá anualmente demanda en energía 836 millones de megajulios en los materiales empleados. Bogotá consume diariamente 4602 toneladas de cemento, 10133 toneladas de arena, 15200 toneladas de grava.

Otro de los impactos de la construcción y grandes problemáticas de Bogotá es la generación de escombros y otros residuos de construcción, que afectan los ecosistemas, zonas verdes y hasta vías por el gran volumen de su producción y su inadecuado manejo y disposición final; en el 2011 según cifras de la UAESP la capital produjo aproximadamente 300 mil toneladas de escombros.

Frente a este indudable impacto, de manera progresiva los países desarrollados y en desarrollo han adoptado para sus ciudades acciones de política pública orientadas a reducir la huella ambiental del sector de la construcción y las emisiones de gases de efecto invernadero de los edificios nuevos y existentes. Entre estas acciones de política, se destaca la efectividad y rentabilidad en la implementación de regulaciones (códigos o reglamentos técnicos de construcción) y sistemas de certificación o etiquetado para incentivar el diseño de edificaciones sostenibles¹⁵. Por lo anterior, si se implementa un incentivo tributario para el programa Bogotá Construcción Sostenible se podría contar con los siguientes beneficios para la ciudad.

*Minimizar las afectaciones¹⁶ que durante el ciclo de vida de la edificación se generan en el recurso hídrico respecto de su cantidad y calidad (captación y disposición).

*Proteger y restaurar el suelo afectado por la degradación y contaminación generada durante el ciclo de vida de la construcción.

*Garantizar niveles adecuados de calidad del aire al interior y exterior de las urbanizaciones y edificaciones de la ciudad.

*Minimizar el impacto que genera el proceso de urbanismo y el ciclo de vida de las construcciones sobre la flora y la fauna, compensando la pérdida de biodiversidad y restituyendo las alteraciones provocadas a los ecosistemas, en aras de la restauración ecológica.

*Garantizar condiciones higrotérmicas, acústicas, visuales y olfativas de las edificaciones y urbanizaciones, evitando el síndrome de edificio enfermo.

*Minimizar el uso de energía durante el ciclo de vida de las construcciones, mediante la implementación de estrategias bioclimáticas, uso eficiente de la luz natural, utilización de fuentes no convencionales de energía y el apoyo de sistemas de control electrónico.

*Reducir el impacto que los residuos sólidos derivados del ciclo de vida de las construcciones producen sobre el territorio.

*Utilizar materiales, técnicas constructivas y tecnologías que minimicen la afectación sobre la salud y los recursos naturales.

*Fortalecer los mecanismos de control para la protección de propiedades patrimoniales, y su reutilización o reciclaje con usos coherentes y armónicos con la tipología original.

*Garantizar que el desarrollo de proyectos inmobiliarios tengan en cuenta las condiciones del lugar, aprovechando el suelo urbanizable frente a los usos que demanda la ciudad y la vocación del sector, con el fin de fomentar una ciudad compacta.

El Distrito requiere que este instrumento promueva y garantice:

*Uso eficiente del agua, regulando el manejo, aprovechamiento y disposición de las aguas residuales, aguas lluvias, aguas freáticas, agua caliente y aparatos ahorradores.

*Protección del suelo, definiendo requerimientos de tipo geotécnico, de permeabilidad, control de erosión, manejo de pasivos ambientales (remitir a normas), de la capa orgánica y de suelo de excavación.

*Control de la calidad del aire (exterior) de las construcciones, regulando su calidad y manejo acústico exterior.

*Conservación y restauración de la flora y preservación de la fauna, definiendo la conservación y regeneración de éstas, los muros/cubiertas verdes y los cuerpos de agua vinculados en el proyecto de construcción.

*Uso eficiente de la energía, regulando aspectos relacionados con la energía eléctrica, energía térmica (gas natural y propano), sistemas térmicos (vapor, calefacción, aire comprimido, aire acondicionado, ventilación) y sistemas alternos de energía (solar, biomasa, eólico).

*Implementación de materiales, técnicas y tecnologías sostenibles, regulando entre otros: clasificación de materiales, materiales y sustancias prohibidas, materiales compuestos, ecomateriales, ecoetiquetas, reciclaje de edificaciones, de construcción, equipos y maquinarias eficientes.

*Manejo adecuado de residuos sólidos, regulando conductos, almacenamiento, vertimiento y/o disposición final para residuos sólidos.

*Calidad Ambiental Interior, lineamientos y especificaciones para el confort higrotermico, confort visual (iluminación natural), confort olfativo (ventilación natural), confort acústico (ruido y/o vibraciones, de fuente externa o que se perciben desde el exterior del espacio físico donde se encuentra la fuente sonora) y calidad aire interior.

Con base en lo anterior, el Programa BOGOTÁ CONSTRUCCIÓN SOSTENIBLE, reúne las especificidades para que el Distrito alcance los niveles de sostenibilidad requeridos en sus metas y plan Distrital de Desarrollo ya que tiene la medición de las siguientes escalas:

Eje de temático. Biodiversidad.

Eje de temático. Implantación.

Eje de temático. Redes y Sistemas de Ciudad.

Eje de temático. Social.

Eje de temático. Diseño Arquitectónico.

Eje de temático. Sistemas Constructivos.

Eje de temático. Energía.

Eje de temático. Agua.

Estas escalas generan en su totalidad. 1100 puntos, distribuidos así:

400 puntos para la Categoría URBANISMO.

700 puntos para la Categoría EDIFICACIÓN.

Con este nivel de criterio, se alcanzaría a demostrar que toda construcción que se reconoce por el programa tendrá criterios de sostenibilidad.

En razón de lo anterior se propone incentivar la implementación de prácticas de construcción sostenible y tecnologías de menor impacto ambiental con la aplicación del Programa de Reconocimiento Ambiental BOGOTA CONSTRUCCIÓN SOSTENIBLE, con el fin de prevenir, controlar, mitigar y compensar las afectaciones ambientales producidas por el sector de la construcción en la ciudad.

Según el puntaje obtenido dentro del reconocimiento que otorgue el programa, se darían los siguientes incentivos tributarios para las construcciones que se realicen en los próximos 10 años.

Viviendas nuevas: un porcentaje de descuento durante 5 años en el impuesto predial unificado según los diferentes avalúos catastrales discriminado por el rango de salarios mínimos mensuales legales vigentes, dependiendo del nivel de reconocimiento alcanzado dentro del Programa Bogotá Construcción Sostenible.

Comercio Nuevo (incluye oficinas y bodegas): un porcentaje de descuento durante cinco años en el impuesto predial unificado sujeto al avalúo catastral medido en salarios mínimos mensuales legales vigentes y del nivel de reconocimiento alcanzado en el programa Bogotá Construcción sostenible.

La información que se presenta a continuación, tiene como soporte las proyecciones promedio sobre producción anual de vivienda para Bogotá D.C en los próximos 10 años (esto entendido que en el año 5 se certifiquen las últimas viviendas que tendrán un beneficio de 5 años); a partir de la cual se proyectaron los beneficios, en un escenario potencial de producción de vivienda certificada en el programa Bogotá Construcción sostenible, en lo relacionado con el uso y manejo eficiente de agua, energía y materiales, como se muestra a continuación:

Fuente: SDP, Cálculos propios.

En la tabla se identifica que hay un aumento progresivo en el número de viviendas que se espera sean construidas, ya que se pasa de 6.546 en el primer año de implementación a 28.999 para el último, con un total de 150.908 viviendas acumuladas en el periodo, lo que se traduce en un promedio anual de 15.091 unidades habitacionales, cifra que es coherente dentro de las proyecciones promedio anual de 35.944 que se construyen por año.

Los procesos de producción de eco-materiales tienen como materias primas residuos sólidos industriales, lo que implica una reducción de la demanda de energía para su producción, y a su vez se reducen la emisión de GEI.

Prueba de lo anterior, está en que la Unidad de Planeamiento Minero Energética (UPME) del Ministerio de Minas y Energía, ha establecido por el uso de ecomateriales los porcentajes de reducción en el consumo energético y las emisiones de CO2, de acuerdo a las tipologías de sistemas constructivos desarrollados en el país. Así:

Fuente: "Determinación de propiedades físicas y, estimación del consumo energético en la producción, de acero, concreto, vidrio, ladrillo y otros materiales, entre ellos los alternativos y otros de uso no tradicional, utilizados en la construcción de edificaciones colombianas". UPME 2012

Fuente: "Determinación de propiedades físicas y, estimación del consumo energético en la producción, de acero, concreto, vidrio, ladrillo y otros materiales, entre ellos los alternativos y otros de uso no tradicional, utilizados en la construcción de edificaciones colombianas". UPME 2012

A partir del estudio de la UPME se proyectó el ahorro en el consumo energético y de emisiones TonCo2, para la producción de vivienda posible que sea certificada como se mostró en la tabla 2, en un periodo de 10 años (totales) contados a partir del año 2015. Con los siguientes resultados:

Fuente: Codensa 2014.

Por lo anterior, y teniendo en cuenta las diferentes técnicas constructivas, con la aplicación de Ecomateriales en la producción de vivienda certificada, se tiene un ahorro de un 30% en consumo energético (reducción de 17,4 mil millones de megajulios) y un ahorro del 35% en emisiones de TonCo2 (reducción de 2.2 millones de TonCO2)

Lo anterior, traería como consecuencia una reducción de los escombros que serán reutilizados para la producción de ecomateriales.

Adicionalmente, el uso de materiales reciclados en la producción de viviendas reduce los costos directos entre 25% a un 40% del valor de una vivienda convencional.

La Corporación Financiera Internacional (IFC) del Grupo Banco Mundial, en el proceso de formulación del Código Nacional de Construcción sostenible, ha establecido que al incorporar mecanismos para la reutilización del agua potable se generan ahorros del 28% durante la vida útil del mismo. Al respecto se ha proyectado el ahorro en el consumo y costos de agua potable para viviendas certificadas por el programa BOGOTA CONSTRUCCIÓN SOSTENIBLE, en un periodo de 10 años contados a partir del año 2015. Con los siguientes resultados:

Fuente: EAAB. 2014

Con la aplicación de mecanismos para el uso eficiente y reutilización del agua potable, se obtiene un ahorro en su consumo que equivale solamente para la vivienda nueva que aplique al programa BOGOTÁ CONSTRUCCIÓN SOSTENIBLE en los próximos 10 años, a un ahorro de consumo de agua de 9.8 millones de m3 (2% del agua que Bogotá consume anualmente), y con esto se ahorrará aproximadamente $1.520 millones de pesos en tratamiento de agua potable y $1.246 millones de pesos en tratamiento de agua residual.

Con el agua que se ahorraría se podría dar agua potable a 55.421 viviendas VIP durante un año

La Corporación Financiera Internacional (IFC) del Grupo Banco Mundial, en el proceso de formulación del Código Nacional de Construcción sostenible, ha establecido que implementando algunas medidas de ahorro energético tanto activas como pasivas, se logra una reducción de más del 40% en consumo energético de las viviendas.

Fuente: Codensa 2014.

Con la implementación de medidas activas y pasivas en las viviendas al ser certificadas por el programa en los próximos 10 años, se proyectan ahorros del 40% en consumo energético (equivalente a 145 mil kw/h) y un ahorro de aproximadamente $48 mil millones de pesos m/cte en el pago de facturación para los usuarios.

Es importante referenciar que reglamentar y promover el desarrollo de edificaciones en términos de sostenibilidad, conlleva a que Bogotá aporte un gran porcentaje de la proyección esperada a nivel nacional, estimada en un 24% las emisiones de CO2 a la atmósfera para el año 2025, por parte del sector residencial.

DISEÑO DEL INCENTIVO ECONÓMICO.

El incentivo se realiza a partir de las posibilidades de inserción de mercado, el proceso de divulgación y finalmente la aceptación en la cual la mayor cantidad de construcción en la ciudad sea bajo la el reconocimiento otorgado por la SDA y bajo la salvedad que es un proceso del cual se espera en nueve (10) años contar con cerca del 75% de inserción dentro de la vivienda nueva proyectada para el Distrito.

El incentivo predial tendrá los siguientes porcentajes:

Fuente: SHD, con SDA.

En el caso de predios con destino comercial, la proyección de nuevos establecimientos comerciales es la siguiente, teniendo como base el crecimiento de años anteriores.

Fuente:SHD.

Según esta proyección de predios, el incentivo se vería reflejado de la siguiente manera para los tres niveles de reconocimiento:

Fuente: SDH y SDA.

El incentivo es progresivo tanto para viviendas como para establecimientos comerciales, ya que en la medida que se dé un mayor nivel de reconocimiento del programa se da un mayor incentivo, dado que el nivel 2 es más exigente que el 3, pues cada uno de los niveles consta de parámetros de puntuación según las dos escalas ya mencionadas. Esto significa por ejemplo que el descuento en nivel 1 aplica si tiene características de ubicación e iluminación básicas, mientras que el nivel 2 ya incluye techos verdes, manejo de aguas residuales y el nivel 3 procesos más sofisticados que involucran sistemas de construcción, una bioclimática más rigurosa y manejos de energía alternativos.

Teniendo en cuenta que se espera que de manera gradual se construya nueva vivienda que incorpore los criterios de sostenibilidad medio ambiental, se realizó el siguiente escenario de adaptación de la medida.

FUENTE: Cálculos propios.

Dado este escenario de adopción de la medida y los descuentos en el impuesto predial para los predios residenciales y comerciales, se espera una minoración en el tributo en los predios nuevos de $138 millones para 2015 y un máximo de $ 12.703 millones en el 2024.

Fuente: SDH y SDA

La experiencia nacional e internacional permite concluir que la renovación urbana debe ir más allá de la intervención física de edificios, casas y de la infraestructura de servicios. Una recualificación exclusivamente física puede generar la expulsión de los residentes originales, ya sea por expropiación de sus predios y por la incapacidad de los gobiernos locales para vincular a estas personas a los proyectos, o por el incremento en los precios del suelo y el aumento del costo de vida, este último proceso es conocido como gentrificación. Pues bien, la gentrificación hace referencia a un proceso de transformación urbana de zonas en deterioro a las que llegan a vivir sectores acomodados de la sociedad desplazando a los ocupantes originales, generalmente personas con menor capacidad adquisitiva. La renovación, por lo tanto, no sólo se refiere a la transformación física de un espacio, también hace alusión a procesos socioeconómicos y culturales en los que existe una revalorización de puntos centrales y estratégicos de las ciudades, su recualificación y aumento de valor, y el desplazamiento de población original residente (Hammett, 1991).

En este sentido el numeral 8 del artículo 1 del Decreto 190 de 2004 uno de los objetivos para el ordenamiento territorial es el de Equilibrio y Equidad Territorial para el Beneficio Social, que busca "(…) disminuir las causas que generan exclusión, segregación socio-espacial y desigualdad de la población, (…) fomentar una estructura socio-espacial de la ciudad que favorezca la cohesión social y espacial" y "(…) promover la inclusión de las variables sociales en los instrumentos y procesos de planificación de modo que se favorezca la identidad, apropiación, pertenencia, participación y solidaridad de la población en un territorio común".

Para evitar los efectos negativos de este proceso e impactar positivamente la calidad de vida de esa población, se concibió el derecho de preferencia del que trata los artículos 34 de la Ley 9 de 1989 y 119 de la Ley 388 de 1997. En el marco de los procesos de participación de los planes parciales de renovación urbana el Distrito ha identificado que la generación de vivienda de reemplazo (unidad inmobiliaria mediante la cual se restituye al (los) propietario (s) original (es) el aporte del predio y/o inmueble para la ejecución de la Unidad de Actuación Urbanística o Unidad de Gestión, según sea el caso, de acuerdo al reparto equitativo de cargas y beneficios del respectivo Plan Parcial de Renovación Urbana) para propietarios originales es una respuesta concreta a la problemática planteada. Esto significa que si bien, el hogar que decide seguir habitando en la zona contar con una vivienda de reemplazo en los casos de proyectos de renovación urbana supone el mejoramiento de la calidad de vida de los hogares que la reciban, no con ello se aumenta su capacidad adquisitiva, ni implica la disposición de los recursos materiales necesarios para subsistir digna y autónomamente en un predio de mayor valor al originalmente asignado.

Esto significa que la iniciativa que tiene por objeto garantizar la permanencia de los residentes originales en los proyectos de renovación y así evitar procesos de segregación urbana y gentrificación, terminan generándolos dado que disminuye su capacidad adquisitiva.

En este sentido los estudios sobre capacidad de pago muestran que el mayor porcentaje de hogares sin capacidad de pago habita en viviendas de estrato 1, 2, y 3 como lo muestra la tabla 1.

Fuente: SDP-UNAL. 2012.

Por esta razón, este mecanismo de reemplazo de una vivienda para evitar procesos segregacionistas y garantizar una acción pública incluyente requiere de articulación de otras decisiones públicas, como la tributación de los predios de uso residencial en el ámbito de planes parciales de renovación urbana y dela su focalización en los hogares con menor capacidad de pago.

El ICA es un impuesto directo que grava el ejercicio de una actividad económica¹⁷ dentro del espacio de un municipio. Esto significa que el Estado pide a los productores de bienes y servicios una retribución por el aprovechamiento que obtienen de localizarse en la ciudad. Entendido así, todas las actividades productivas que se ejercen en el Distrito Capital se benefician recíprocamente de la actividad global, sin distinguir por cada tipo de actividad, entonces, excepto cuando generen costos sociales o incidencia impositiva, el gravamen no debe tener tarifas diferenciales.

El Estatuto Tributario de Bogotá D.C. tiene siete tarifas y discrimina por tipo de actividades (Cuadro 3). La separación que corresponde a los servicios financieros viene dada por la Ley 14 de 1983, ante lo cual la Administración y el Concejo tienen limitado su accionar para proponer y llevar a cabo cambios sustanciales. La variedad de tarifas no tiene una sustentación por lo dicho en el párrafo anterior. A manera de ejemplo, en la actividad industrial la edición de libros tiene una tarifa de ocho por mil y, en la actividad de servicios, la publicación de libros tiene una tarifa de 4,14 por mil. De seguro, ambas actividades no difieren en el aprovechamiento que obtienen de la localización en la ciudad y sin embargo presentan tarifas diferentes.

En industria, la fabricación de productos primarios de hierro y acero pagan 6,9 por mil, cuatro puntos por mil menos que la tarifa general de esa actividad. Esa rama manufacturera corresponde a la producción que surge de esos minerales o escorias de hierro y que requiere de altos hornos, como la producción de arrabio. Si con esa tarifa diferencial se pretendía impulsar la instalación en la ciudad de este tipo de producción, no se consultaron los hechos técnico-económicos: es una manufactura intensiva en uso del suelo y, económica y ambientalmente es ineficiente que se ubique en una metrópoli como Bogotá. La teoría de la localización prevé que las empresas que producen ese tipo de bienes manufacturados se ubican cerca de las minas de hierro o en espacios donde la renta diferencial del suelo es más baja o los costos de contaminación los pagan a menor precio.

Se podrían traer más ejemplos para mostrar que la discriminación de actividades y tarifas tienen fallas de concepción. Por el momento se concluye que es necesario especificar claramente un argumento técnico para separar actividades y tarifas imponibles. En caso de que no exista un argumento, lo coherente con el tipo de tributo, la progresividad, el exceso de carga y la incidencia impositiva es tener una tarifa única para todas las actividades.

Finalmente, en materia de administración, los responsables del impuesto están obligados a presentar la declaración del impuesto de ICA con periodicidad bimestral. La mayoría de ellos para pagar sumas apreciablemente bajas y que exigen tiempo de atención por parte de los funcionarios de la Dirección de Impuestos de Bogotá –DIB y, además, con alta probabilidad de incurrir en errores sistemáticos de liquidación que luego implica una nueva asignación de recurso humano y tecnológico por parte de la DIB, lo cual acarrea costos adicionales.

Para tener un orden de magnitud, para el año gravable 2013, el 94% de los contribuyentes aporta un 6% del recaudo de éste gravamen, y son ellos los que más requieren un esfuerzo administrativo en cada bimestre.

Dentro del margen de ajustes que permite la Ley 14 de 1983; el Decreto Ley 1333 de 1986, artículos 195 al 233; el Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 154; la Ley 142 de 1994; la Ley 788 de 2002; la Ley 863 de 2003; y la Ley 1430 de 2010, artículos 31 y 54; el Gobierno Distrital propone modificar la estructura tarifaria del impuesto de ICA, los demás elementos esenciales del tributo quedarán intactos, en especial la base imponible que la define la normatividad nacional.

El Distrito Capital está autorizado para implantar tarifas de ICA en un rango comprendido entre el dos por mil y el treinta por mil sobre la base definida por la ley (Artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993). El núcleo de la cuestión técnica es determinar cuál es la tarifa óptima que se puede adoptar dada esa amplitud, es decir, la tarifa que minimiza los cambios en los precios relativos de bienes, servicios y factores productivos. El Gobierno Distrital considera que el nivel de tasa se debe establecer con base en la suficiencia, el exceso de carga y la incidencia impositiva a efectos de minimizar el impacto.

De acuerdo con lo anterior, la Administración sugiere prescindir de la actual distinción según el tipo de actividad – industria, comercio y servicios –, por equidad, a igual valor de base imponible igual pago, al fin y al cabo, por los atributos técnicos del impuesto, en la liquidación del ICA no se deben tener en cuenta las características económicas de los contribuyentes, como se argumentó en la sección correspondiente a la situación impositiva actual del Distrito Capital.

Descartada la distinción entre actividades, se propone aplicar una tarifa única para todos los tipos de actividades. En otras palabras, el impuesto debe tener una tarifa general. Con fundamento en los principios de suficiencia impositiva, exceso de carga y equidad, se sugiere una tarifa general unificada del 11_oo. La tarifa general para las actividades de industria y comercio queda igual a la vigente y con respecto a las actividades de servicios, se incrementa del 9,66 a 11.

El Gobierno Distrital también busca minimizar el impacto económico y por eso incorpora en la propuesta un segundo criterio como es la incidencia impositiva para determinar tarifas. El objetivo de introducir éste principio es evitar que los hogares más vulnerables se vean afectados por la modernización tributaria, es decir, impedir que haya una traslación absoluta que induzca un efecto social perverso y no deseable.

Para minimizar la traslación se toma como punto de partida la canasta básica de bienes de consumo de la población vulnerable económicamente. Esta cesta está compuesta por los grupos de alimentos, vestuario (textil y calzado), transporte, servicios públicos y vivienda.

COMERCIALIZACIÓN DE LOS DISTRIBUIDORES MINORISTAS (%)

La comercialización de alimentos tiene niveles bajos de competencia en distribución minorista y es oligopólica en los mayoristas. De acuerdo con los datos de la Encuesta de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Bogotá D.C., los alimentos frescos que llegan a la ciudad se tranzan en un 88% en Corabastos (Cuadro 6). El 66,9% de los distribuidores minoristas ubicados en Unidades de Planeamiento Zonal –UPZ¹⁸ donde residen una parte importante de la población más vulnerable de la ciudad, compran ese mismo tipo de productos en la central de abastos, es decir, quedan subordinados por los distribuidores mayoristas y sujetos a sus precios de comercialización. Esos mismos minoristas adquieren los alimentos procesados a los proveedores y distribuidores de empresas grandes quienes les fijan los precios al consumidor final. Así las cosas, los que abastecen los precios de los alimentos al consumidor final operan en un mercado dominado por oligopolios y, por tanto, sometidos a los precios mayoristas que se trasladan inmediatamente a los hogares.

Ahora bien, como los alimentos se transan en una estructura de mercado oligopólica¹⁹ los precios quedan determinados por el margen de ganancia (mark up). En promedio, el margen bruto de ganancia del mayorista es del 25% del precio final, el del minorista del 20%, los costos de empaque, transporte, descargue, selección, almacenamiento y pérdidas técnicas es el 25%, y el precio de finca el restante 30% del precio a consumidor.

La conclusión inmediata es que los comercializadores mantendrán su margen de ganancia y un impuesto que grave a estas actividades será trasladado al consumidor. Esas cifras proporcionan elementos de juicio para sugerir que la comercialización y producción de alimentos quede excluida de la tarifa general a efectos de evitar un impacto social indeseado por efectos de la incidencia impositiva.

Las actividades de calzado y prendas de vestir tienen mayores niveles de competencia que los alimentos, pero por las características de inelasticidad de la demanda, presenta incidencia impositiva que es conveniente evitar. Por eso estas actividades deben recibir igual tratamiento que los alimentos.

Las barreras de entrada crean un monopolio en el caso del transporte y un oligopolio en el caso de los medicamentos. Ese servicio y esos bienes son esenciales para el consumidor, y en mayor grado para la población vulnerable económicamente. En ambos casos, por su estructura de mercado, la imposición se traslada al consumidor, aspecto que no se puede soslayar para determinar la tarifa del impuesto. En consecuencia, para evitar los efectos negativos, el Gobierno Distrital sugiere que también se excluyan de la tarifa general de ICA.

Por último, en la economía existen bienes preferentes. No tan solo por sus características de exclusión y rivalidad sino, ante todo, porque generan unos impactos que permiten garantizar una sociedad política y económicamente viable en el largo plazo. Y en ese conjunto se encuentran los servicios de educación y la salud, y sus bienes complementarios (libros, y medicamentos, etc.). Ante esa particularidad, el Gobierno Distrital sugiere sustraerlos de la tarifa general.

En síntesis, para el grupo conformado por la producción de alimentos, excepto bebidas; producción de calzado y prendas de vestir; venta de alimentos y productos agrícolas en bruto; ventas de textos escolares, libros y cuadernos; comercialización de drogas y medicamentos; servicio de educación hasta nivel medio prestado por establecimientos privados; y servicio de transporte se sugiere mantener la tarifa de ICA en cuatro por mil (4_oo). Como se reporta en el cuadro 7, frente a la situación actual, el único cambio que se presenta es en educación donde se da una reducción de su tarifa. Con esto es evidente que este cambio favorece a la ciudad.

Existe otro grupo de bienes y servicios en los cuales la imposición actúa como subsidiaria de objetivos de otras políticas públicas que buscan incentivar una reasignación de los recursos, o desestimular el consumo de aquellos que generan costos o externalidades negativas para la sociedad. En este grupo se incluyen los cigarrillos y licores por su efecto negativo en la salud; con una política impositiva se puede desincentivar su consumo y ahorrar gasto en el tratamiento de las enfermedades que de ellos se derivan. Los servicios de discotecas, bares y similares, que son complementarios del consumo de alcohol, además son fuente de alteraciones del orden público y de inseguridad ciudadana.

El servicio de motel, amoblado y similares tienden a deteriorar social y económicamente las zonas aledañas a su ubicación, especialmente las residenciales; por ello la política impositiva colabora para desestimular su crecimiento. El comercio de venta de joyas es una rama especializada en consumo de lujo. En estos casos, mayores obligaciones fiscales sirven como herramienta para estimular la reasignación de recursos de consumo suntuario hacia la inversión real o financiera que sustenta el crecimiento de largo plazo.

Por último, la venta de combustibles comercializa un bien no renovable, contaminante y cuyo consumo es complementario al uso del carro privado. Una tarifa impositiva diferencial a esta actividad tiene como propósito desincentivar el uso de transporte privado para que la ciudad gane en movilidad y en calidad de su medio ambiente.

La utilización de una tarifa diferencial como instrumento para disuadir la oferta y la demanda de los bienes y servicios anteriormente señalados, es la razón para que el Gobierno le proponga al Concejo Distrital una tarifa específica y alta de impuesto de ICA, concretamente, el quince por mil (15 _oo).

Los servicios financieros, en especial la banca comercial, reciben un beneficio económico que no tiene ningún otro sector de la economía: La sociedad en su conjunto le cede al sector financiero una parte de su monopolio de emisión y el sector cobra parte del impuesto inflación, por ello la ley le da un tratamiento tributario diferencial. Desde luego, la economía bogotana les genera gran parte de los recursos monetarios con los cuales puede hacer efectivo esos dos beneficios. Así las cosas, es cuestión de reciprocidad y equidad que el sector le devuelva a la sociedad parte de esas utilidades por intermedio de una tributación diferencial. Por esta razón, el Gobierno Distrital plantea que el sector financiero le retribuya a la ciudad con una tarifa del quince por mil (15_oo )

Como se muestra en el cuadro 8, el efecto de la propuesta para los bienes y servicios a desincentivar corresponde a un crecimiento en la tarifa de 1,2 puntos por mil. Y para el sector financiero, es un incremento de 3,96 puntos por mil.

En cuanto a la propuesta de los periodos declarables en el Impuesto de industria y Comercio, la DIB ganará en eficiencia porque adicionalmente se sugiere complementarla con una modificación al actual régimen de periodización en la presentación de la declaración del impuesto.

En la actualidad todos los responsables están obligados a presentar la declaración del impuesto de ICA con periodicidad bimensual. La propuesta consiste en dividir en dos grupos a los contribuyentes. Uno corresponde a los que continuarían bajo el actual régimen y el otro a un conjunto que pasaría a un régimen de presentación y pago anual de la declaración. El criterio para trazar la línea de corte es la minimización del coste de los recursos que se dejan de recibir y la ganancia que se obtiene por la liberación de recurso humano y tecnológico que se puede utilizar en labores de auditorías que permitan un mayor control. El Gobierno Distrital considera que si se trasladan a una presentación anual de la declaración al 94% de los contribuyentes, que aportaron el 6% del recaudo total, se incurre en el año de transición, en un coste fiscal de seis mil novecientos veintinueve millones de pesos de 2012 ($6.929.000.000); contrario sensu, los contribuyentes incurren en menores costos de procesamiento (formularios, diligenciamiento, tiempo en el banco, procesamiento de la información tributaria, tiempos de espera en servicio etc).

Los beneficios de la modificación están representados en la liberación de recurso humano y tecnológico que se puede utilizar para profundizar las auditorías, depuración de bases de datos, incremento de coberturas y demás controles a quienes permanecen en el régimen bimestral de ICA y para otros impuestos como predial y vehículos. Los beneficios en las actividades de control pueden representar una economía de dos mil millones de pesos anuales. Y el monto puede crecer porque se deben sumar los menores costos (formularios, diligenciamiento, tiempo en el banco, procesamientos del sistema de información tributario, tiempos de espera en servicio, etc.) en que incurren los contribuyentes.

En aras de garantizar los derechos de los contribuyentes y en procura de aplicar los principios de equidad y justicia, la modernización tributaria propone que en aquellos eventos en los cuales el Ministerio de Transporte mutuo propio modifique la base gravable del impuesto sobre vehículos automotores con posterioridad a su causación, los ciudadanos pueden hacer caso omiso de dichos valores absteniéndose de aplicarlos en la liquidación del impuesto, garantizando así la seguridad jurídica propia de la relación que entraba la Administración y los ciudadanos.

La anterior teniendo en cuenta que, si bien es cierto corresponde al conglomerado social coadyuvar con las cargas públicas del Estado, también es deber del éste ofrecer a sus asociados un tratamiento razonable y uniforme en la aplicación de las obligaciones fiscales impuestas, propendiendo por la justicia como el reconocimiento de sus derechos en el ámbito de la igualdad.

Así mismo, el proyecto propone otorgar al impuesto sobre vehículos automotores el carácter real que grava la titularidad del vehículo y que se genera por la existencia del mismo y su matrícula en el Distrito Capital de Bogotá, sin consideración a la calidad del sujeto pasivo; esto significa que, por tratarse de un impuesto íntimamente relacionado a la propiedad del bien, los sujetos pasivos deben atender su pago, sin importar a qué título hayan adquirido el vehículo automotor.

Bogotá, como la mayoría de ciudades del mundo, tiene problemas de movilidad, resultantes en parte por el alto crecimiento de las tasas de motorización, la expansión geográfica de la ciudad, el mal estado de infraestructura vial y las deficiencias en la operación del transporte público. Todo esto ha intensificado el número de viajes que se realizan en la ciudad y en particular el uso del automóvil. Este crecimiento ha derivado en un aumento de la demanda por infraestructura que supera la posible expansión de las vías.

Este desbalance ha significado una mayor congestión vehicular en la ciudad y en particular en aquellas zonas y horas del día en que el incremento en la demanda por vías ha sido superior al aumento en la oferta. Una razón de esta conducta es que los usuarios de automóvil perciben sólo una parte de los costos de circular como y no el costo de la provisión y mantenimiento de la infraestructura, las demoras que causan al resto del tráfico, su participación en accidentes y la contaminación que generan sus vehículos, entre otros. Estos costos no percibidos reciben el nombre de externalidades derivadas del tráfico vehicular. Al no percibirlos, muchos de los conductores toman decisiones que no se ajustan al bienestar social de la ciudad pues usan el carro de manera deliberada.

Con el aumento de la motorización y la limitada percepción de sus costos por parte de muchos de los ciudadanos, se tiende a entrar en una espiral negativa de aumento de la congestión y del tiempo malgastado viajando, así como un deterioro de los servicios de transporte público. En el largo plazo esto conduce a una segunda espiral negativa que promueve la dispersión de la población y la pérdida del corazón urbano de la ciudad.

En el documento CONPES 3260 de 2003, se evidenció la marcada tendencia al uso de los vehículos privados en Colombia y el Gobierno Nacional resaltó su preocupación sobre el impacto de dicha tendencia en la movilidad urbana: "Esta tendencia inducirá a un aumento de la congestión de las ciudades, debido a que la provisión de nueva infraestructura para albergar los nuevos vehículos estará limitada por: i) reducidos espacios físicos disponibles; ii) costos de inversión muy superiores a la capacidad fiscal de los municipios; y iii) velocidad de construcción de las obras de la malla vial inferiores al crecimiento del número de vehículos que ingresan al sistema".

Como respuesta institucional a dicha preocupación, la administración distrital viene trabajando desde hace varios años en la adopción de medidas encaminadas a desincentivar el uso de los vehículos automotores particulares, las cuales se encuentran contempladas en el Plan Maestro de Movilidad contenido en el "Decreto 319 de 2006", entre las cuales podemos citar: el mejoramiento del servicio de transporte público en la ciudad, la optimización del uso de la infraestructura existente, la creación de incentivos para los desplazamientos a pie y en bicicleta, la mejora del entorno, la construcción de ciclorutas y la adecuación de ciclocarriles.

Desde el Gobierno Nacional se siguen impulsando las políticas de transporte urbano, en esa línea de ideas el Congreso de la República instrumentó mediante el artículo 90 de la Ley 1450 de 2011 medidas para la administración de la demanda de viajes para mitigar el impacto de la congestión. En consecuencia, el Ministerio de Transporte adoptó el Decreto 2883 de 2013 "por medio del cual se fijan los criterios para la determinación de áreas de alta congestión, de alta contaminación o de infraestructura construida o mejorada, para evitar congestión urbana y se dictan otras disposiciones". En este acto administrativo se hace evidente la necesidad de "…impulsar acciones coherentes para controlar la creciente demanda por vías por parte de los vehículos motorizados menos eficientes en el uso del espacio público". Adicionalmente establece que: " …el Estado debe intervenir con el fin de atender la prosperidad general, promoviendo las opciones de transporte más sostenibles, a través de medidas de administración de la demanda de viajes que equilibren los costos asociados al uso de modos individuales, considerando la afectación que éstos generan sobre el resto de la comunidad".

Así mismo, la Administración Distrital, en el Plan Maestro de Movilidad (Decreto 319 de 2006) autoriza la creación de peajes en la jurisdicción del Distrito sujeto a la aprobación del Concejo Distrital y en el Plan de Desarrollo vigente (Acuerdo 489 de 2012). En ésta última norma se reconoce la importancia de adoptar el cobro por congestión tanto para atender las necesidades de desarrollo sustentable, como para fortalecer el carácter de lo público.

La administración de la demanda en transporte mediante cobros a los usuarios, ha sido un tema tratado extensamente a lo largo del mundo y ha impulsado políticas y proyectos que intentan internalizar dichos costos para modificar las conductas de algunos sujetos económicos y así maximizar el bienestar de la sociedad. A la fecha, los casos más importantes de la aplicación de estas medidas se han dado en ciudades de países más desarrollados, siendo los ejemplos más conocidos Singapur, Londres, Estocolmo, Milán y Gotemburgo. En todos estos casos se cobra por el uso de vías ubicadas en ciertas zonas o corredores existentes y no se asocian con nueva infraestructura. Es importante hacer la distinción que esta tasa corresponde al uso de áreas de alta congestión y no necesariamente a la de nueva infraestructura. El Decreto 2883 del 2013 también se refiere a esta distinción.

Los sistemas de cobros por congestión como medida de gestión de la demanda de transporte complementaria a la política general de transporte de una ciudad y en particular a la mejora del sistema de transporte público. Su fin principal es la reducción de la congestión a través de que los usuarios del carro perciban el costo real de congestionar la ciudad y cambien las decisiones de qué viajes hacen y en qué modo de transporte. La vía para hacerlo es el incremento del costo de viajar a las zonas identificadas como de mayor congestión en la ciudad, a través del establecimiento de un cobro por congestión que reconoce las externalidades o costos a la sociedad que generan los usuarios del carro.

El primer paso hacia la implementación de la tasa por uso de áreas de alta congestión o alta contaminación creado mediante artículo 90 de la Ley 1450 de 2011 y reglamentado mediante el Decreto 2883 de 2013 es el establecimiento de la tasa por parte del Concejo Distrital en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 338 de la Constitución Política.

Una vez establecida la tasa en la ciudad de Bogotá Distrito Capital, corresponderá a la administración, en cabeza del Alcalde Mayor y la Secretaría de Movilidad, estructurar la tasa por uso de áreas de alta congestión o alta contaminación, surtir el trámite ante el Ministerio de Transporte y emitir los actos administrativos que sean necesarios para implementarla en la ciudad de Bogotá Distrito Capital.

El modelo de administración tributaria y el procedimiento tributario actualmente existentes en el Distrito Capital corresponde a la adopción del procedimiento del Estatuto Tributario Nacional efectuada en desarrollo del artículo 162 del Decreto Ley 1421 de 1993, con algunas modificaciones puntuales en materia de sanciones, notificaciones, gestión de la información, entre otras, y consultando necesariamente la naturaleza y estructura funcional de los impuestos distritales.

Esta adopción que se realizó dentro del contexto económico, fiscal y administrativo de la ciudad existente en 1993 constituyó indiscutiblemente una revolución en la interacción de los ciudadanos con la Administración que en el transcurso de los últimos 20 años, ha producido varios progresos al tiempo que ha puesto de presente nuevas coyunturas que demandan una revisión del modelo adoptado.

La autoliquidación del impuesto a cargo de los contribuyentes se fundamenta esencialmente en el desconocimiento del Estado sobre la específica realización de las operaciones económicas y jurídicas que dan lugar al nacimiento de la obligación impositiva, así como la identificación plena de los sujetos en cuya cabeza se concretiza la operación, correspondiéndole a la Administración una verificación posterior que en caso de advertir incumplimientos o inexactitudes, deberá proceder a la determinación del impuesto correspondiente además de la imposición de sanciones.

Este modelo que en su momento (1993), se ajusta perfectamente para aquellos impuestos que, directa o indirectamente, recaen sobre la realización de actividades económicas, fue una excelente alternativa para reactivar los impuestos a la propiedad, a saber: el impuesto predial unificado y el impuesto sobre vehículos automotores, tal como lo reflejan los resultados del recaudo en la vigencia 1994.

Un efecto secundario del modelo introducido en 1993 fue el despertar de la conciencia a esa íntima relación entre la ciudadanía y los impuestos locales, conciencia que explica en gran medida los altos niveles de cumplimiento en los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores, cuyo recaudo en la fecha de vencimiento está por el orden del 80% para los dos impuestos.

El contexto actual de la ciudad y de la Administración tributaria ha cambiado. Los procesos catastrales de incorporación y actualización han mejorado sustancialmente en oportunidad y calidad, y aún cuando todavía existen aspectos para mejorar, se observa un alto índice de confiabilidad. La utilización de herramientas informáticas y la implementación del Registro Único Nacional de Transporte (RUNT), permiten una mayor oportunidad en el intercambio y procesamiento de información, redefiniendo los mecanismos de interacción con la ciudadanía, creando un escenario en el que en principio, la Administración tiene acceso a casi toda la información necesaria para la cuantificación de la obligación tributaria en los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores, haciendo necesaria una revisión sobre el modelo de autoliquidación privada de estos impuestos y el consecuente régimen procedimental de liquidaciones oficiales y sanciones en condiciones de proporcionalidad, razonabilidad y simplicidad.

Justamente la propuesta de modernización de la administración y procedimiento tributarios tiene como contenido axiológico referido al reconocimiento del contribuyente en su dignidad humana, buscando optimizar la hermenéutica jurídica bajo un relevante criterio de justicia y equidad; tal contenido axiológico esta soportado sobre pilares fundamentales; los principios de proporcionalidad, razonabilidad, seguridad jurídica y simplificación procedimental; los cuales bien vale la pena reseñar, en los siguientes términos.

El principio de proporcionalidad reviste necesariamente la necesidad de examinar la ponderación realizada por el legislador para regular un aspecto en la órbita de acción de los particulares. Es un principio limitante de los poderes públicos, que examina los límites que estos pueden imponer a los derechos de los ciudadanos, sin afectar su núcleo esencial. La Corte Constitucional ha señalado que el concepto de proporcionalidad sirve como punto de apoyo para ponderar los derechos limitados por el legislador.

La proporcionalidad, es una elaboración de la jurisprudencia y doctrina alemanas que exige que la fijación de reglas procedimentales deba ser idónea, necesaria y equilibrada. Idónea en la medida en que los medios definidos deben ser adecuados para lograr la finalidad perseguida; en este caso, y siguiendo el objeto del Distrito Capital, prestar de manera eficiente los servicios encomendados; necesaria, en el sentido de elegir la regla menos restrictiva para lograr el objetivo fijado por el legislador; y por último, debe ser equilibrada entendida como la relación de los medios utilizados y el fin perseguido, que en el campo de la relación tributaria se traduce en la compensación que debe existir entre los sacrificios del contribuyentes y los beneficios para la sociedad general, lo que corresponde plenamente a los principios de justicia y equidad consagrados en la Constitución Política como principios orientadores del sistema tributario colombiano.

En lo referido al principio de razonabilidad, es de señalar que el Doctor Zagreblesky, en su obra "el Derecho Dúctil" indica que "jurisprudentia con la scientiajuris" para expresar el rechazo a la idea de tratar científicamente el derecho. Cuando se trata de aplicar o de redactar normas hay que acudir necesariamente a una racionalidad no formal sino material, y por supuesto a la razonabilidad²⁰. La razonabilidad aparece así como un método intermedio entre la deducción estricta y la decisión política, basada en criterios de conveniencia u oportunidad. Principios y valores constitucionales como justicia social, dignidad, libertad, igualdad, bienestar general, paz, orden y seguridad convocan a la búsqueda de soluciones razonables, logrando un equilibrio óptimo entre las exigencias que se plantean y la decisión; y por último debe lograrse el máximo de consenso posible de manera tal que cualquier ciudadano, y no solo los expertos en derecho, pueda entender que la medida es aceptable²¹.

En lo tocante al principio de seguridad jurídica, es de señalar que en materia tributaria, fue abordada mediante el análisis del principio de certeza por Adam Smith en el año de 1776 cuando en su libro Investigaciones sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones, formuló los cánones clásicos del sistema tributario: igualdad, certeza, comodidad del pago y economía en la recaudación.

Es así como, la seguridad jurídica demanda un derecho vigente, claro y estable que permita que la conducta desplegada por la Administración Tributaria y por los contribuyentes tenga una cuota de razonabilidad, legitimidad y justicia en cada una de sus actuaciones.

El sistema jurídico como un todo debe estar dispuesto a adaptarse, controlar y neutralizar los riesgos que se suscitan durante el ciclo tributario, respondiendo de forma eficiente a las transformaciones que se originan en las relaciones jurídicas que afectan y condicionan la actividad económica de los ciudadanos.

Así pues, la seguridad jurídica demanda la existencia de reglas claras y justas que permitan a los ciudadanos aceptar su deber de contribuir con las cargas del Estado no solamente por el impulso de la coacción, sino por la comprensión y aceptación con conocimiento de los beneficios sociales que ella conlleva.

El sujeto pasivo se convierte en este esquema, en un actor que ejerce un rol activo en la tributación: es el llamado a liquidar el tributo, a actuar como agente de retención, a informar sobre cada aspecto que demande la Administración y a cumplir con una serie de obligaciones formales y materiales acatando lo establecido en el artículo 95 numeral 9 de la Constitución Política.²³

Huelga referirnos de la misma manera al principio de confianza legítima, a lo que conviene referirnos a lo señalado por la doctrinante Angélica Sofía Caicedo Medrano²⁴, en el artículo "El principio de confianza legítima en las sentencias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y su incidencia en la congestión de los despachos judiciales en Colombia" publicado por la revista "diálogos de derecho y política"²⁵, así:

De conformidad con este principio, los ciudadanos tenemos el derecho a que las normas, reglamentos y procedimientos establecidos por la administración sean respetados, pues éstas son pautas ya claramente preestablecidas que no deben ser variadas ni constante ni radicalmente por parte de la administración, toda vez que los ciudadanos confían en que los trámites, operaciones y procedimientos se realizan en determinada forma y es con dicha regulación que acuden ante ésta. La Corte Constitucional desde 1995 lo analizó, en sentencia de Unificación en 1999 definió dicho principio en los siguientes términos:

A partir del propio artículo 83 de la Constitución Política se ha desarrollado en nuestro país el principio de confianza legítima, el cual debe permear todos los campos del derecho administrativo, incluyendo, por supuesto, el tributario.

Este principio tiene una íntima y necesaria relación con los principios de seguridad jurídica, de respeto al acto propio y buena fe, los cuales adquieren una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación administración - administrado. Es por ello que la confianza en la administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible. Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones.

En lo referido al principio de simplicidad, es de indicar que a la histórica legitimidad exigida a la administración se le ha añadido la necesidad de actuar con valores como la eficacia y eficiencia en términos de cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho, entendidas como la disposición de un ambiente amigable que facilite el cumplimiento de las obligaciones a cargo de la ciudadanía, con la disminución sino eliminación de complejidades y obstáculos y que la posterior interacción con la administración esté precedida de claridad y transparencia.

En este orden de ideas la aproximación a la constitucionalización de los principios de la función administrativa²⁸, lleva a una relativización del principio de legalidad, al considerar que el rigor procedimental va contra la obtención de resultados por parte de la administración. Por lo anterior, se hace absolutamente necesaria la flexibilización de aquel, teniendo como objetivo claro lograr los objetivos que se pretenden en la satisfacción de los servicios que presta el estado social de derecho y garantizar las condiciones necesarias para la convivencia y la realización de los derechos y libertades individuales.

Es decir, con el presente proyecto se busca adecuar el procedimiento tributario existente a un procedimiento que consulte las condiciones reales de la ciudadanía y de la Administración Tributaria, constituyendo la sinergia necesaria para dinamizar el actuar público, cuyo norte es compatible con el de los administrados, bajo esquemas amparados dentro de los principios mencionados con anterioridad.

Conforme a lo expuesto, el proyecto normativo tiene un alcance en el impuesto predial unificado, sobre vehículos automotores e industria y comercio y así como en la gestión y/o función administrativa de la Administración Tributaria Distrital.

En tal sentido, se armonizan algunas normas tributarias distritales con lo señalado en el Decreto Ley 019 de 2012, relativo a la actuación de la administración, y se reformulan las reglas sobre notificaciones de actos administrativos, haciéndolos más razonables a las realidades de cada impuesto considerando la naturaleza misma del impuesto, y dándole paso al uso de las TICs.

El aspecto más importante de la propuesta de modernización está referida a los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores, para los cuales se está planteando un sistema mixto de liquidación.

Son varios los motivos que animan la propuesta: la utilización de la facturación amplía los beneficios al permitir reducir costos de transacción implícitos en formularios, desplazamientos y asesoría tributaria al momento de realizar la liquidación privada bajo el esquema actual. Reducción de los costos de administración y control del tributo haciendo más eficiente la recaudación y el cobro de las obligaciones, eliminándose el proceso intermedio de fiscalización.

El esquema planteado busca consultar la potestad del contribuyente de continuar haciendo uso del esquema de auto declaración durante el primer semestre del año, dejando para el segundo semestre del año la expedición de la factura del impuesto como mecanismo sustitutivo de la liquidación oficial de aforo.

Tal sistema está encaminado a los siguientes objetivos: i) eliminar el proceso de determinación oficial del tributo para los omisos de la declaración, ii) aligerar la carga sancionatoria para los contribuyentes, iii) mejorar para la Administración la oportunidad de cobro de los impuestos no pagados, v) no perder las bondades que representa del sistema de auto declaración del impuesto.

Por su parte, los principios de publicidad y contradicción demandan para la Administración Tributaria que comunique las liquidaciones-factura a los contribuyentes mediante mecanismos idóneos, conforme a la ley, que les permitan a los interesados controvertir la liquidación, de ser el posible. En todo caso, dado que la base gravable, la tarifa y el uso de los predios son factores conocidos y públicos antes de la facturación, las controversias deberían limitarse a errores generados en la información que reposa en las entidades distritales.

Así, la comunicación de las facturas deben notificarse mediante su publicación en web tal y como lo señala la Ley 1430, por lo que es válido indicar que el principio de contradicción del acto de liquidación oficial (factura) se garantiza con la opción que tiene el contribuyente de liquidar el impuesto por el sistema ordinario de declaración del predial, en el que el mismo determina el autoavalúo y la liquidación del impuesto y en todo caso conservando la facultad de controvertir ante el Departamento Administrativo de Catastro el avalúo desde el primer día hábil del año.

Esta medida se complementa con una modificación respecto de las sanciones en caso de incumplimiento, en la presentación de la declaración que para una primera etapa recoge en un solo recargo la sanción más los intereses de mora, así como una redefinición del cálculo de la sanción moratoria para los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores.

En el campo de las notificaciones y comunicaciones al contribuyente, la administración tributaria ha dado paso al uso de las tecnologías de la información, considerando la posibilidad de realizar notificaciones al correo electrónico del contribuyente cuando este lo solicite, al igual que realizar citaciones por este mismo medio con la consideración que él es el contribuyente o su apoderado quien debe autorizar tal notificación.

En materia del cumplimiento de los deberes formales de declarar, el proyecto se ordena a la simplificación del trámite del cumplimiento formal de los deberes, mediante la adopción de modelos de declaración virtuales, sencillos sin mayores ritualidades; igualmente se adoptan modelos para el cumplimiento de la obligación sustancial de pago, mediante el uso de canales electrónicos, asumiendo la existencia de presunciones en las declaraciones virtuales.

En términos de las sanciones las mismas son ajustadas y se limitan en algunos casos, considerando la condición de impuestos masivos y atendiendo el principio mismo de la razonabilidad y proporcionalidad.

En la misma línea de razonabilidad, proporcionalidad y simplicidad; se adopta un procedimiento especial unificado para los impuestos predial unificado y sobre vehículos automotores; en tal procedimiento se garantiza el derecho de defensa, y se le imprime mayor dinamismo a la gestión de la administración, al realizarlo bajo esquemas de universos controlados y determinados por inteligencia tributaria, que permitan llevar hasta las etapas definitorias a cada contribuyente, asegurando calidad en la información y tópicos de revisión o de omisión definidos.

Por otra parte, se otorgan facultades extraordinarias al Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. por el término de un (1) año a partir de la vigencia del presente Acuerdo para compilar y actualizar la normativa sustantiva tributaria vigente, incluyendo las modificaciones generadas por la aplicación de nuevas normas nacionales que se deban aplicar a los tributos del Distrito Capital y las generadas por acuerdos del orden Distrital; y para compilar y actualizar el procedimiento tributario en los diferentes impuestos distritales, de conformidad con su naturaleza y estructura funcional.

Lo anterior teniendo en cuenta que la última actualización del Estatuto Tributario de Bogotá se llevó a cabo en el 2006, y considerando que desde entonces se han proferido múltiples disposiciones tributarias de orden nacional y territorial, se hace necesario actualizar dicho estatuto.

Adicionalmente se incluyen importantes herramientas tendientes a reconocer al ciudadano como sujeto principal y axiomático de la relación jurídico tributaria; esto es el desarrollo de los conceptos vinculantes, según lo señalado en la Ley 1607 de 2012, la consagración de los derechos y deberes del contribuyentes, en desarrollo de la dignidad humana del ciudadano, la racionalización de estructuras sancionatorias como la formulación de procesos conminativos y transaccionales.

Se incluye una disposición relativa a la causación del impuesto de publicidad exterior visual, conforme una orden judicial dictada por el Consejo de Estado en sentencia 2010-00031 de agosto 28 de 2013 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta. Radicación: 250002327000201000031 01 Número interno: 19140 Consejera Ponente: Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

Con el presente proyecto, además, se busca adecuar el procedimiento tributario existente a un procedimiento que consulte las condiciones reales de la ciudadanía y de la Administración tributaria.

En tal sentido, se armonizan algunas normas tributarias distritales con lo señalado en el Decreto Ley 019 de 2012, relativo a la actuación de la administración, y se reformulan las reglas sobre notificaciones de actos administrativos, haciéndolos más razonables a las realidades de cada impuesto considerando la naturaleza misma del impuesto, y dándole paso al uso de las TICs.

En el campo de las notificaciones y comunicaciones al contribuyente, la administración tributaria ha dado paso al uso de las tecnologías de la información, considerando la posibilidad de realizar notificaciones al correo electrónico del contribuyente cuando éste lo solicite, al igual que realizar citaciones por este mismo medio con la consideración que el contribuyente o su apoderado es quien debe autorizar tal notificación.

De Igual manera el proyecto propone mecanismos novedosos haciendo uso de nuevos elementos como lo son las direcciones que reportan los comerciantes ante las Cámaras de Comercio. Se intenta entonces garantizar por todos los medios el derecho al debido proceso, a la defensa y a la contradicción como garantías constitucionales de los Ciudadanos.

El proyecto incluye un mecanismo nuevo y novedoso mediante el cual se intenta obtener anticipadamente recursos de las actividades gravadas con el impuesto de Industria y comercio.

El beneficio de Auditoria, tiene en la Nación su único antecedente en el Artículo 689-1 del Estatuto Tributario Nacional mediante el cual se reduce el término de firmeza de las declaraciones privadas, siempre y cuando se cumpla con las condiciones de oportunidad de la presentación y la presentación en debida forma. Además que su pago se produzca en los plazos dispuestos.

Para dicho beneficio el contribuyente deberá incrementar su impuesto pago con relación al mismo impuesto del respectivo período en los porcentajes indicados en la norma que lo crea.

Actualmente en el Distrito Capital están adoptadas 3 (tres) estampillas a saber, Estampilla Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Estampilla Pro–Cultura y, Estampilla Pro–Adultos Mayores.

Las 3 estampillas en mención tienen el mismo hecho generador (la contratación pública del Distrito Capital); la sumatoria de ellas asciende a un valor del 2%, valor que el contratista incluye dentro de las ofertas.

Millones de pesos.

Fuente: Tesorería Distrital.

Fecha corte: Diciembre 31 2013.

El objetivo del legislador al expedir la referida ley, fue crear un panorama favorable, desde el ámbito económico, para iniciar la ejecución del proyecto Valmaría, el cual se constituye en la construcción del campus Universitario más moderno del país, con miras a fomentar la transformación social y económica clases menos favorecidas de Bogotá mediante el acceso a la profesionalización ofrecida por los planes curriculares de primer orden que hoy se imparten en la Universidad Pedagógica Nacional, que mediante la implementación del nuevo esquema de Campus enriquecerá el medio de aprendizaje y eliminará las carencias que se presentan con la planta física actual.

La misma Ley determinó el hecho generador, los sujetos pasivos, la base gravable y limitó la tarifa imponible por concepto de esta estampilla.

La Universidad Pedagógica Nacional es una institución educativa pública de carácter nacional, orientado a la formación de docentes para preescolar, básica y media, fundada en 1955 y con domicilio y sede principal en la ciudad de Bogotá (artículo 3° del Acuerdo 035 de 2005 del Consejo Superior o Estatuto General de la Universidad), que hoy cuenta con cinco facultades (Bellas Artes, Ciencia y Tecnología, Educación Física, Humanidades y Educación) en las cuales se desarrollan 29 programas a nivel de pregrado y 22 programas a nivel de postgrado.

Los datos de cobertura de la Universidad ilustran su relación estrecha con la población del Distrito capital:

El 80% del total de los estudiantes en pregrado son nacidos o residentes de Bogotá, en posgrados la cifra es de un 69%, con tan sólo un 3% son residentes u oriundos de poblaciones de Cundinamarca y un 28% corresponde al resto del país, teniendo en cuenta que algunos de los programas de postgrado se realizan de manera semipresencial asistidos por TICs.

En promedio el 86% de los estudiantes de la UPN proceden de Bogotá, en la siguiente tabla se observa que las localidades con mayor participación son Kennedy, Suba; Bosa; Engativá, Rafael Uribe y San Cristóbal.

Fuente: Universidad Pedagógica Nacional.

Además, en los últimos años la UPN ha ampliado de manera considerable su número de matrículas, al pasar de 6.934 estudiantes matriculados para el primer semestre del 2002 a 17.544 matriculados para el segundo semestre del 2010, en todos sus programas, en los cuales el 96% de los educandos pertenecen a los estratos 1, 2 y 3, permitiendo el acceso a la educación superior principalmente a los estudiantes de menores ingresos de la Capital de la República.

Fuente: Universidad Pedagógica Nacional - Oficina de Planeación.

La Universidad Pedagógica Nacional cuenta con distintas sedes físicas en Bogotá, mediante las cuales cumple con el proceso de formación, investigación y proyección social. Algunas de estas sedes son propiedad de la Universidad, otras fueron dadas en comodato y otras han sido tomadas en arriendo para poder atender las demandas realizadas por la comunidad. En la tabla No. 3 se observa el número de estudiantes por periodos lectivos y sedes.

Fuente: Universidad Pedagógica Nacional.

De acuerdo con los datos observados en la tabla No. 3, se hace necesario mejorar y ampliar la infraestructura de la Universidad ya que la demanda de estudiantes cada vez es más amplia y el Estado debe garantizar todos los mecanismos necesarios para la financiación de los proyectos requeridos para tal fin.

Fuente: Universidad Pedagógica nacional - División Financiera – Presupuesto.

Fuente: Universidad Pedagógica nacional. División Financiera – Presupuesto

Las cifras mostradas en la tablas No. 4 y 5, muestran que con los Recursos Propios no se alcanzan a financiar proyectos que permitan el aumento de la cobertura y que con el paso del tiempo se hace más urgente, la Universidad prácticamente ha llegado al límite posible de consecución y ejecución de Recursos Propios para equilibrar su Presupuesto, teniendo en cuenta que:

La UNP sólo puede disponer de un máximo del 10% del ingreso, estimado entre $2.700 y $3.000 millones año, por cuanto esos recursos son en su gran mayoría asesorías y proyectos; los cuales requieren de un alto gasto para la ejecución. La mayoría de ellas son para la Secretaria De Educación del Distrito²⁹.

Adicionalmente, los Costos de matrícula están por debajo de los institutos tecnológicos privados, pues el promedio es de $287.000 por estudiante de pregrado semestre, o $ 574.000 año, que en 10.000 estudiantes, representa $5.740 millones de los $ 75.000 millones del presupuesto anual (7,6% de todo el Ingreso).

Fuente: Universidad Pedagógica Nacional.

De acuerdo con lo expuesto anteriormente la Universidad requiere otros instrumentos que permitan la consecución de recursos necesarios para financiar el Proyecto Valmaría, y por ello desde esta corporación debe darse el trámite correspondiente al presente proyecto de acuerdo en cumplimiento a la ley 1489 de 2011, ya que incrementar el valor de las matriculas en los programas ofertados afectaría directamente a los estudiantes dado que los mismos pertenecen principalmente a los estratos 1,2 y 3 y presentan menor capacidad de pago, así mismo se aumentaría una de las principales causas de la deserción estudiantil, generando más barreras para el acceso a la educación superior.

Además, de los recursos asignados en cada vigencia con cargo al presupuesto del Distrito Capital para el cumplimiento de sus funciones, las entidades del Sector cuentan con los recursos del recaudo de la Estampilla Pro Cultura, la que fue creada por el Acuerdo 187 de 2005, en desarrollo de las Leyes 397 de 1997 y 666 de 2001.

El Acuerdo 187 de 2005, estableció la forma de administración y destinación de los recursos, quienes iban a ser los sujetos activos y pasivos, la causación, el hecho generador y finalmente quienes se encontraban exonerados de la estampilla pro cultura.

Se definió como hecho generador la suscripción de contratos y las adiciones a los mismos con las entidades que conforman el presupuesto anual del Distrito Capital de Bogotá (artículo 6). Estas entidades son agentes de retención de la estampilla, por lo cual deben descontar al momento de los pagos y de los pagos anticipados de los contratos y adiciones que suscriban, el 0,5% del valor pagado (sin incluir el IVA), tarifa mínima fijada en la Ley 666.

Otras entidades territoriales han establecido diversos hechos generadores para el recaudo de esta estampilla (expedición de certificaciones, toma de posesión encargos públicos, entre otros)

En Bogotá la estampilla Procultura ha tenido el siguiente recaudo en los últimos años:

Respecto al comportamiento del recaudo en la vigencia 2014 tenemos:

En lo referente a la proyección de recaudo en los presupuestos anuales y su recaudo efectivo, el comportamiento ha sido el siguiente:

*Recaudo 2013 a 30 de abril.

*Fuente: Secretaría Distrital de Hacienda.

*Suscripción de contratos y las adiciones a los mismos que se celebren en el Distrito Capital, o que siendo suscritos por fuera del mismo se ejecuten total o parcialmente en su jurisdicción, cuando estos contratos se realicen con las entidades que conforman el presupuesto anual del Distrito Capital de Bogotá; así como aquellos contratos suscritos y las adiciones para la ejecución de los recursos regionalizados contenidos en el Presupuesto de Inversión de la Nación.

Se debe señalar que en la normativa vigente sobre estampilla Procultura en Bogotá, este hecho generador ya se encuentra estipulado pero de una forma más simple, es decir, no abarca los contratos que pese a haberse suscrito por fuera de la ciudad se ejecuten dentro de la jurisdicción. Así mismo, se amplía al señalar que están sujetos al recaudo los contratos que se suscriban para la ejecución de los recursos de inversión regionalizados en el Distrito Capital dentro del Presupuesto de Inversión de la Nación.

Por lo anterior, se considera que existe viabilidad sobre la propuesta respecto a este hecho, pues en teoría no se está estableciendo otro hecho generador sino que se estaría adicionando el existente.

Cabe resaltar que en consonancia con la propuesta de ampliación del hecho generador de la estampilla Procultura de Bogotá contenida en el presente proyecto de acuerdo, el Departamento del Atlántico grava con esta estampilla todos los contratos y sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, que se suscriban en el Departamento, cualquiera sea el lugar de ejecución de sus obligaciones y los contratos que se suscriban fuera del Departamento, pero cuyas obligaciones se ejecuten o desarrollen total o parcialmente dentro del territorio de éste.

La modernización del impuesto predial parte de los parámetros determinados por la Ley 14 de 1983; la Ley 44 de 1990, Capítulo I; el Decreto Ley 1333 de 1993, artículos 173 al 233; el Decreto Ley 1421 de 1993, artículos 154, 157 y 158, y la Ley 1430 de 2010, artículos 54 y 60.

La Constitución Política de Colombia ha señalado que Bogotá como capital de la Republica se encuentra organizada como Distrito Capital, y goza de un régimen especial, contenido en el decreto Ley 1421 de 1993, expedido de conformidad con las atribuciones consagradas por el artículo 41 transitorio de la Constitución del año 1991, con el objeto de dotar al Distrito Capital de los instrumentos que le permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo.

Uno de ellos la fue la adopción del Estatuto Tributario Nacional como regla general de procedimiento, pero considerando la necesidad de adecuarlo a la estructura funcional y a la estructura de los impuestos a cargo de la Administración tributaria distrital, por lo cual las adecuaciones que se proponen cumplen y/o agotan las atribuciones señaladas en el régimen especial vigente para el Distrito Capital.

Las leyes 383 y 788, enuncian que en las entidades territoriales debe aplicarse el procedimiento tributario nacional, teniendo como causa última o razón suficiente, la imperiosa necesidad que en aras de la seguridad jurídica se maneje en todo el país el mismo procedimiento tributario, generando al contribuyente un ambiente de seguridad jurídica y de debido proceso. No obstante la Corte Constitucional ha fijado línea jurisprudencial sobre el particular en el fallo C-232 de 1998, al indicar que la aplicación de las normas procedimentales nacionales en las entidades territoriales tienen como finalidad la unificación del régimen procedimental, lo cual no excluye las reglamentaciones expedidas por las asambleas departamentales y por los concejos distritales y municipales con relación a los impuestos que ellos administran, según lo establecido en los artículos 300 y 313 de la Constitución.

En similares términos la misma alta corporación se refirió en sentencia C-1114 de 2003, al considerar que no debe perderse de vista que la ley 788 deja a salvo la facultad de las administraciones tributarias de disminuir el monto de las sanciones y simplificar los procedimientos, dependiendo de la naturaleza de los tributos y la proporcionalidad de las sanciones respecto al monto de los impuestos.

Por lo que, considera la Corte, no se trata de una interferencia ilimitada del legislador, sino de una interferencia razonable orientada a la proporción de procedimientos tributarios equitativos  para los administrados y eficaces para la administración, y susceptible de adecuarse a las connotaciones propias de la materia tributaria.

Con las anteriores referencias jurisprudenciales, se ofrece diáfana la línea de interpretación constitucional, según la cual la ley nacional debe dejar un espacio para que el Distrito adecue el procedimiento tributario a su propia realidad, mediante la proporcionalidad, simplificación y razonabilidad de los procedimientos tributarios.

El proyecto de Acuerdo que se presenta al Concejo de la ciudad tiene como soporte el principio de representación política a que se refiere el artículo 338 de la Constitución Política de 1991, según el cual, corresponde a las corporaciones públicas de elección popular la adopción de los tributos cuya titularidad les corresponda.

En este sentido el Concejo Distrital de Bogotá D.C. es competente de conformidad con el Decreto Ley 1421 de 1993, el cual en su artículo 12, numeral 3°, señala como atribución de la Corporación:

"3.Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos". Al tenor del artículo 38 de esta ley se facultó a las asambleas departamentales y concejos municipales para crear una estampilla Procultura. Igualmente indicó el artículo 38 que los recursos percibidos por tal concepto serán administrados por el respectivo ente territorial competente para el fomento y estímulo de la cultura, con destino a proyectos acordes con los planes nacionales y locales de cultura".

De igual forma, el artículo 13 del mencionado Decreto Ley determina como competencia del Alcalde Mayor de Bogotá la iniciativa exclusiva para presentar los proyectos de acuerdo a que se refiere el numeral 3º ya citado, es decir, los que tengan contenido tributario.

Con la modernización que se propone al Concejo, el Gobierno Distrital espera mejorar la equidad en el tratamiento a los contribuyentes y tender hacia un sistema impositivo más progresivo, dentro de los límites que le establece la normativa nacional. La ciudad puede constituirse en un ejemplo a seguir sobre la forma de conseguir una tributación imparcial sin perder su nivel de recaudo ni el crecimiento económico urbano.

En efecto, al lado de un perfeccionamiento sustancial en equidad, se espera que los efectos de la modernización se manifiesten en un recaudo adicional total por $622 mil millones en 2015 (Cuadro 19). Con un impuesto predial progresivo que participaría con un 48% de ese recaudo e ICA con el restante 52%. Cifras que los ciudadanos pueden aportar si se mantienen las circunstancias de crecimiento económico urbano de los últimos años en Bogotá.

Y con el mejoramiento en el procedimiento tributario se espera que las actuaciones de la administración ganen en eficiencia con lo cual se contribuye a generar más recursos para el fisco. Igualmente, los contribuyentes  se verán beneficiados con una caída en sus costos de liquidación y presentación de los impuestos.

Miles de millones de pesos de 2015

*Recaudo neto de CAR, evasión y dcto. pronto pago.

Pero el resultado más importante no es el nivel de recaudo en sí mismo. Lo verdaderamente sustancial es que la ciudad apalanca unos ingresos futuros que le permitirán financiar su plan de inversiones después de 2014, especialmente en lo relacionado con la capacidad de generar recursos adicionales para la atención de las víctimas del conflicto armado y los requerimientos financieros que genera el anhelado escenario del posconflicto.

En estos términos, el esfuerzo ciudadano se verá reflejado en obras y gasto en capital humano y social que aumentarán el bienestar y fortalecerán el crecimiento de largo plazo del Distrito. La ciudad necesita ponerse a tono con la tendencia de servicios e infraestructura que requiere una economía urbana moderna integrada a los flujos de inversión internacional y esta es la oportunidad para hacer el esfuerzo, en el entendido que la Administración asume la responsabilidad de hacer un manejo cuidadoso y eficiente de los recursos que surgen del sacrificio de los contribuyentes.

Con base en las anteriores consideraciones, la Administración Distrital respetuosamente solicita al Honorable Concejo Distrital estudiar, discutir y aprobar esta iniciativa.

La modernización tributaria permitirá generar recursos adicionales por $485 mil millones: En el impuesto predial unificado $297 mil millones y $188 mil millones adicionales por ICA incluyendo el efecto de la anualización para pequeños contribuyentes.

Recaudo adicional esperado por la Modernización de los impuestos Predial Unificado e Industria y Comercio.

Miles de millones de pesos

*Recaudo neto de CAR y descuento del 10% por pronto pago.

**Incluye la anualización de pequeños contribuyentes y la aplicación de la simplificación tarifaria.

Minoración fiscal del beneficio tributario para los predios nuevos que se acojan a Bogotá construcción Sostenible.

Dado los escenarios de adopción de la medida y los descuentos en el impuesto predial para los predios residenciales y comerciales, se espera una minoración en el tributo en los predios nuevos de $138 millones para 2015 y un máximo de $ 12.703 millones en el 2024.

Impacto fiscal anual.

Miles de millones de $ constantes (2014=100)

Fuente: SDH y SDA

Cordialmente,

Artículo 1º. Modificación de tarifas. De conformidad con el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, modifíquense las tarifas del impuesto predial unificado fijadas en el artículo 2° del Acuerdo 105 de 2003, las cuales se establecerán teniendo en cuenta el avalúo catastral o la base presunta mínima y considerando los topes contenidos en la precitada Ley, de acuerdo con la siguiente tabla:

Como consecuencia de los procesos de actualización catastral e incrementos tarifarios, se establece como único límite del impuesto a pagar el 25% del impuesto a cargo liquidado el año anterior. A partir de la vigencia 2015 el ajuste por equidad tributaria será sustituido por este límite.

El límite del 25%, no aplicará para predios urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados y para mutaciones físicas en el inmueble.

Parágrafo 1º. Manténgase el sistema simplificado de pago del impuesto predial unificado para predios residenciales de estrato 1 y 2 contenido en el Acuerdo 77 de 2002.

Para predios residenciales de los estratos 1 y 2 que no se encuentren dentro del sistema simplificado de pago y los del estrato 3 cuyo avalúo sea inferior a 135 SMLMV, se le aplicará la tarifa del 5 por mil a partir del año 2015.

Parágrafo 2°. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, modifíquense las tarifas contenidas en el artículo 3° del Acuerdo 105 de 2003 el cual quedará así:

Artículo 2º. Modificación oficiosa de la base gravable. Cuando la entidad competente modifique oficiosamente la base gravable del impuesto predial unificado, con posterioridad al momento de causación del tributo aumentándola, dicha modificación no será tenida en cuenta para esta vigencia fiscal.

En los casos en que la entidad competente modifique oficiosamente la base gravable del impuesto predial unificado, con posterioridad al momento de causación del tributo disminuyéndola, los contribuyentes o declarantes podrán presentar o corregir sus declaraciones teniendo en cuenta esta modificación.

Artículo 3º. Declaración de predios con construcciones y/o edificaciones en predio ajeno. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 15 del Acuerdo 469 de 2011, los poseedores de las construcciones y/o edificaciones realizadas en predio ajeno deberán presentar su declaración y pagar el impuesto predial unificado tomando como base gravable el autoavalúo que establezca el poseedor, que deberá corresponder, como mínimo al avalúo catastral vigente al momento de causación del impuesto registrado en el certificado catastral de la construcción y/o edificación, aplicando la tarifa de acuerdo con el uso establecido en el certificado catastral.

Los propietarios y/o responsables de declarar y pagar el impuesto predial unificado de los predios en los que se construyó y/o edificó una mejora por poseedores sin su consentimiento, deberán presentar su declaración y pagar el impuesto predial unificado, tomando como base gravable el autoavalúo que establezca el propietario, que deberá corresponder, como mínimo al avalúo catastral vigente al momento de causación del impuesto registrado en el certificado catastral del predio, aplicando la tarifa de acuerdo con el uso establecido en el certificado catastral.

Para efectos del otorgamiento de escrituras públicas de actos de transferencia de dominio sobre inmuebles que se efectúen hasta el 31 de diciembre de 2017, los sujetos pasivos poseedores de construcciones y/o edificaciones en predio ajeno, deberán presentar únicamente la declaración del impuesto predial unificado correspondiente a la vigencia objeto del registro.

Artículo 4º. Predios gravados parcialmente. Cuando un predio gravado tenga un porcentaje de no sujeción, exclusión o exención, el impuesto se liquidará teniendo en cuenta la porción gravada según las normas vigentes. No obstante, la declaración deberá incluir como base gravable mínima el avalúo catastral vigente al momento de causación del impuesto.

Artículo 5º. Predios de Uso Mixto. Modifíquese el Parágrafo segundo del artículo 2 del Acuerdo 105 de 2003, el cual quedará como sigue:

Artículo 6º. Exención para bienes de interés cultural. La exención contemplada para los Bienes de Interés Cultural establecida en el Acuerdo 426 de 2009, prorrogado por el Acuerdo 543 de 2013, como incentivo para su conservación, también será aplicable para las áreas de influencia de éstos, la cual será determinada por la autoridad competente.

Artículo 7º. Predios con reglamento de propiedad horizontal o desarrollado por etapas sin construcción. Los predios ubicados en el Distrito Capital de Bogotá que cuenten con reglamento de propiedad horizontal o desarrollo por etapas en los términos establecidos en la Ley 675 de 2001, sobre los que no se haya podido realizar una construcción declararán y pagarán el impuesto predial unificado de acuerdo con la realidad física del inmueble al momento de causación del impuesto.

Parágrafo 2. A más tardar el 30 de noviembre de cada año, la Secretaría Distrital de Ambiente enviará a la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá de la Secretaría Distrital de Hacienda la relación total de los predios reconocidos, la cual será tomada como base para la liquidación del impuesto predial unificado en la siguiente vigencia.

Parágrafo 3. En un término no mayor a tres (3) meses contados a partir de la promulgación del presente Acuerdo, la Secretaría Distrital de Ambiente reglamentará los criterios y lineamientos a partir de los cuales se reconocerá a los predios nuevos de uso residencial y comercial que cumplan con las condiciones establecidas en este artículo.

Artículo 9º. Exención para propietarios y poseedores de predios residenciales vinculados a proyectos de renovación urbana. Los propietarios y poseedores de predios residenciales originalmente clasificados en estratos 1, 2 y 3 que se vinculen a proyectos de renovación urbana mediante plan parcial o proyectos asociativos aprobados por la Secretaría Distrital de Hábitat, tendrán derecho a una exención del 50% del impuesto predial unificado sobre la vivienda de remplazo que le sea adjudicada en desarrollo de dichos proyectos.

La exención de que trata el presente artículo tendrá una vigencia de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la tradición y entrega material de la vivienda de remplazo, y será procedente siempre y cuando el beneficiario original, sus causahabientes o adjudicatario de la disolución y liquidación de sociedad conyugal o patrimonial, conserve la propiedad sobre la vivienda de remplazo por el mismo término.

La Administración Distrital reglamentará las condiciones para la elaboración del censo de beneficiarios de los proyectos de renovación urbana de que trata esta norma, la actualización de información relevante para efectos del control de éstos y otros beneficios que se establezcan con el mismo propósito.

Artículo 10º. Predios de uso industrial de medio y bajo impacto. Los predios de uso industrial que la Secretaría Distrital de Ambiente reconozca como de medio impacto, tendrán un descuento de 1 punto sobre la tarifa del impuesto predial unificado y los reconocidos como de bajo impacto 2 puntos.

La tarifa del impuesto predial unificado aplicada con descuento en ningún caso será inferior al 8 por mil.

Artículo 11º. Tarifas del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros. Modifíquese el artículo 3° del Acuerdo 65 de 2002 para las siguientes actividades, las cuales serán aplicables a partir del 1º de enero de 2015:

Parágrafo 1º. Para efecto de lo establecido en el presente artículo, por actividad artesanal se entenderá la realizada por personas naturales de manera manual y desautomatizada cuya fabricación en serie no sea repetitiva e idéntica, sin intervención en la transformación de más de cinco (5) personas simultáneamente.

Parágrafo 2º. De conformidad con lo establecido en el artículo 48 de la Constitución Política y las leyes vigentes, no harán parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio, los ingresos percibidos por las Empresas Promotoras del Servicio de Salud EPSs que provengan del sistema general de seguridad social en salud SGSSS, y que tengan el carácter de parafiscales.

Los ingresos de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud - IPSs, recibidos en desarrollo de los Planes Obligatorios de Salud que provengan del sistema general de seguridad social en salud SGSSS, no harán parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio.

Parágrafo 3º. Adóptese lo dispuesto en el Parágrafo del artículo 46 de la Ley 1607 de 2012:

Para los servicios integrales de aseo y cafetería, de vigilancia, autorizados por la Superintendencia de Vigilancia Privada, de servicios temporales prestados por empresas autorizadas por el Ministerio del Trabajo y en los prestados por las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado en cuanto a mano de obra se refiere, vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria o quien haga sus veces, a las cuales se les haya expedido resolución de registro por parte del Ministerio del Trabajo, de los regímenes de trabajo asociado, compensaciones y seguridad social, como también a los prestados por los sindicatos con personería jurídica vigente en desarrollo de contratos sindicales debidamente depositados ante el Ministerio de Trabajo la base gravable para efectos de la retención del impuesto de industria y comercio será la parte correspondiente a la Administración, Imprevistos y Utilidad -AIU, que no podrá ser inferior al diez por ciento (10%) del valor del contrato.

Para efectos de la aplicación de la base gravable especial para retención prevista, el contribuyente deberá haber cumplido con todas las obligaciones laborales, o de compensaciones si se trata de cooperativas, precooperativas de trabajo asociado o sindicatos en desarrollo del contrato sindical y las atinentes a la seguridad social.

Artículo 12º. Periodo declarable en el impuesto de industria y comercio y avisos y tableros. Sin perjuicio de la continuidad de los regímenes simplificado y común del impuesto de industria y comercio, y avisos y tableros, a partir del 1º de enero de 2015 dicho tributo se declarará con una periodicidad anual, salvo para los contribuyentes cuyos ingresos brutos obtenidos en el ejercicio correspondiente al año 2014 excedan la suma de 100.000 UVTs, quienes declararán y pagarán bimestralmente el tributo, dentro de los plazos que para el efecto señale el Secretario Distrital de Hacienda.

Los períodos bimestrales son: enero-febrero; marzo-abril; mayo-junio; julio-agosto; septiembre-octubre; noviembre-diciembre.

Artículo 13º. Modificación oficiosa de la base gravable. Cuando la entidad competente modifique oficiosamente la base gravable del impuesto sobre vehículos automotores, con posterioridad al momento de causación del tributo aumentándola, dicha modificación no será tenida en cuenta para esta vigencia fiscal.

En los casos en que la entidad competente modifique oficiosamente la base gravable del impuesto sobre vehículos automotores, con posterioridad al momento de causación del tributo disminuyéndola, los contribuyentes o declarantes podrán presentar o corregir sus declaraciones teniendo en cuenta esta modificación.

Artículo 14º. Carácter real del impuesto sobre vehículos automotores. El impuesto sobre vehículos automotores es un gravamen de tipo real que recae sobre los vehículos automotores independiente de quien sea su propietario. La Administración Tributaria Distrital podrá perseguir el vehículo independientemente de quien sea el propietario o poseedor y a cualquier título que haya sido adquirido.

Artículo 15º. Establecimiento de la tasa. Adóptase para el Distrito Capital la tasa por uso de áreas de alta congestión autorizada por el artículo 90 de la Ley 1450 de 2011 e instáurese su cobro dentro de la jurisdicción de Bogotá, Distrito Capital.

Artículo 16º. Hecho generador. La tasa por uso de áreas de alta congestión se cobrará por la circulación de los sujetos pasivos dentro de y/o hacia y/o desde las áreas definidas.

Artículo 17º. Determinación de las áreas. Corresponde al gobierno distrital, determinar las áreas de alta congestión, así como los horarios y fechas en los cuales será obligatorio el cobro de la tasa por uso.

Parágrafo. La delimitación de las áreas, los horarios y las fechas de cobro de la tasa por uso, deberán fundamentarse como mínimo en los estudios de que trata el artículo 2º del Decreto Nacional 2883 de 2013 o las normas que lo modifiquen o complementen o sustituyan.

Artículo 18º. Sujeción pasiva. Son sujetos pasivos de la tasa por uso, los propietarios y los conductores de los vehículos automotores de servicio particular, de servicio público individual de pasajeros, de servicio oficial, de transporte de carga y de transporte especial, que transiten o crucen por la(s) área(s) determinada(s) por el gobierno distrital.

Parágrafo. Serán solidariamente responsables del pago de la tasa por uso los propietarios y los conductores de los vehículos de los servicios anteriormente referidos.

Artículo 19º. Dispositivos a bordo. El gobierno distrital podrá imponer para efectos del cobro de la tasa de uso la incorporación y el uso de dispositivos a bordo que permitan la identificación y recaudo electrónico vehicular a través de los cuales se recolecte información para efectos del cobro de la tasa por uso, conforme con el Decreto Nacional 2846 de 2013 o las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.

Parágrafo. Si el uso de dispositivos a bordo se establece de manera obligatoria, los sujetos pasivos de la tasa por uso deberán garantizar que dichos dispositivos se encuentren en correcto funcionamiento en sus vehículos automotores.

Artículo 20º. Usuarios Exentos. Se exceptúan del pago de la tasa por congestión a los conductores y propietarios de los siguientes tipos de vehículos automotores:

a. Vehículos automotores impulsados exclusivamente por motores de cero emisiones.

b. Caravana Presidencial.

c. Vehículos de la fuerza pública y de los organismos de seguridad del Estado.

d. Vehículos de emergencia.

e. Vehículos de personas con discapacidad física.

f. Vehículos destinados al control de tráfico incluyendo grúas que se utilicen para el mismo propósito.

Parágrafo. La Secretaría Distrital de Movilidad establecerá los lineamientos que permitan identificar a los anteriores sujetos exentos de la tasa, para efectos de hacer efectiva la exención señalada.

Artículo 21º. Implementación. El procedimiento para la implementación de la tasa será realizado por la Secretaría Distrital de Movilidad, directamente o a través de terceros, utilizando los medios técnicos y electrónicos que permitan monitorear el ingreso, egreso y circulación dentro de las áreas.

El recaudo de la tasa por uso de áreas de alta congestión la realizará la Secretaría Distrital de Hacienda a través de la Dirección Distrital de Tesorería, en desarrollo de la ejecución activa del presupuesto el cual se realizará en los términos indicados en el Estatuto Orgánico de Presupuesto del Distrito Capital y el Decreto 390 de 2008 y las normas que los modifiquen o sustituyan.

Artículo 22º. El Registro de Responsables de la tasa por uso. La Secretaría Distrital de Movilidad creará el Registro de Responsables de la tasa por uso, a través del cual se reúna la información de los sujetos pasivos y desarrolle las normas necesarias para su implementación y funcionamiento. Este registro será administrado directamente por la Secretaría Distrital de Movilidad.

Artículo 23º. Determinación de la Tarifa. La tarifa de la tasa por uso de áreas de alta congestión se determinará por parte del Alcalde Mayor con base en los estudios técnicos que adelante la Secretaría Distrital de Movilidad los cuales deberán tener en cuenta las disposiciones contenidas en la Constitución Política de Colombia, la Ley, el Decreto 2883 de 2013 y las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. El estudio deberá incluir como mínimo la evaluación de los siguientes criterios:

1. Internalizar un porcentaje importante de la externalidad de congestión.

2. Considerar la capacidad de pago de la población.

3. Evaluar el grado de congestión de cada tipo de vehículo.

4. La tarifa genere cambios de comportamiento en los usuarios que favorezca el uso del transporte público y los modos no motorizados al menos en los viajes hacia, desde y dentro de las áreas de cobro.

5. Que la implementación de la tarifa considere flexibilidad en su aplicación para minimizar impactos sobre la equidad en el uso del sistema de transporte de la ciudad.

Parágrafo. El gobierno distrital podrá establecer descuentos, tarifas diferenciales y días en los que no se cobre la tasa por uso de áreas de alta congestión, en el marco de sus competencias.

Artículo 24º. Cobro y sanciones a los usuarios. La omisión en el pago de la tasa de uso en las oportunidades previstas por parte de los sujetos pasivos será sancionada por la autoridad de tránsito mediante la imposición y cobro de la multa prevista en el artículo 131.B.8 del Código Nacional de Tránsito.

Parágrafo. La notificación de las órdenes de comparendo por la omisión en el pago de la tasa por uso podrá dirigirse a la dirección más reciente que establezca la Secretaría Distrital de Movilidad, mediante la verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria propia o de otras entidades del Distrito o de otras entidades del orden nacional o territorial.

Artículo 25º. Destinación del Recaudo de la Tasa. Los recursos obtenidos por el cobro de la tasa por uso, se destinarán a la financiación de los proyectos y programas establecidos en la Ley 1450 de 2011 y en su Decreto reglamentario 2883 de 2013.

Artículo 26º. Dirección de Notificación. La notificación de las actuaciones de la Administración Tributaria Distrital deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente o declarante en el Registro de Información Tributaria – RIT adoptado en el Acuerdo 469 de 2011. Cuando se presente cambio de dirección, la antigua continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva.

Cuando el contribuyente, responsable o agente retenedor no haya informado su dirección de notificación en el Registro de Información Tributaria – RIT las notificaciones se efectuarán así:

*Para las personas naturales o jurídicas inscritas en el registro mercantil de la Cámara de Comercio, en la dirección de notificación judicial informada. En estos casos, la Administración Tributaria Distrital podrá enviar copia íntegra del acto administrativo a la dirección de correo electrónico de notificación judicial registrado en dicha Cámara.

*Para los contribuyentes o declarantes destinatarios de actos administrativos del impuesto predial unificado, también será válida la notificación efectuada a la dirección que corresponda al predio objeto del acto administrativo, siempre y cuando se trate de predios diferentes a garajes, depósitos, predios urbanizables no urbanizados, predios urbanizados no edificados y predios no urbanizables.

*También será válida la dirección de notificación informada por los contribuyentes o declarantes en la última declaración presentada en cualquier impuesto distrital.

En todos los casos la Administración Tributaria Distrital podrá verificar la existencia de las direcciones de notificación, utilizando sistemas y procedimientos de georreferenciación y/o similares.

Parágrafo 1º. Cuando la Administración Tributaria Distrital no cuente con una dirección de notificación, la actuación administrativa correspondiente se podrá notificar a la que establezca la Administración mediante la verificación directa, o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general, de información oficial, comercial o bancaria, información que de oficio será ingresada en el Registro de Información Tributaria.

Parágrafo 2º. En el evento de no existir ninguna de las anteriores direcciones, se utilizará como medio de ubicación el Sistema Informático Electrónico Registro Único Tributario que administra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 del Decreto Ley 019 de 2012.

Artículo 27º. Citación y notificación por medios de comunicación electrónicos. Las actuaciones proferidas por la Administración Tributaria Distrital, incluidas aquellas que deban notificarse personalmente, podrán ser enviadas a la dirección de correo electrónico del contribuyente o de su apoderado, siempre y cuando, en forma previa y por escrito, hubieren informado para ser notificados de esta manera.

Parágrafo 1º. La citación y la notificación por medios de comunicación electrónica se entenderá surtida al tercer día hábil siguiente al envío del correo electrónico. La impresión del correo enviado se anexará al expediente.

Artículo 28º. Notificación de los actos devueltos por correo. Los actos administrativos enviados por correo, que por cualquier razón sean devueltos, serán notificados mediante aviso, con transcripción de la parte resolutiva del acto administrativo, en el portal WEB de la Secretaría Distrital de Hacienda que incluya mecanismos de búsqueda por número de identificación personal.

La notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la Administración, en la primera fecha de introducción al correo y para el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde el día hábil siguiente a la publicación del aviso en el portal WEB o de la corrección de la notificación.

Cuando los actos administrativos se envíen a dirección distinta a la legalmente procedente para notificaciones, habrá lugar a corregir el error en la forma y con los efectos previstos en el artículo 567 del Estatuto Tributario Nacional.

Artículo 29º. Declaraciones electrónicas. El pago del impuesto predial unificado y sobre vehículos automotores, administrados por la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá se podrá realizar a través de mecanismos electrónicos. En estos casos, para la validez de la declaración no será necesaria la firma mecánica, ni electrónica ni manuscrita del contribuyente.

Artículo 30º. Correcciones que implican disminución del valor a pagar o aumento del saldo a favor. Cuando la corrección de las declaraciones tributarias implique la disminución del valor a pagar o el aumento del saldo a favor, serán aplicables los cuatro incisos del artículo 589 del Estatuto Tributario Nacional.

Parágrafo. La sanción del veinte por ciento (20%) a que se refiere el artículo 589 del Estatuto Tributario Nacional, solo será aplicable cuando la disminución del valor a pagar o el aumento del saldo a favor resulte improcedente.