RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
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PROYECTO DE ACUERDO 237 DE 2014 " Por medio del cual se modifica el numeral 7o. del artículo 2 del Acuerdo 4 de 1978"EXPOSICION DE MOTIVOS I. OBJETO. Modificar el Numeral 7 del artículo 2 del Acuerdo 4 de 1978 "Por el cual se crea el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte", por contrariar el bloque de constitucionalidad planteado en las sentencias C – 666 de 2012 y C- 889 de 2012. II. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES - PROTECCION DEL AMBIENTE- CONSTITUCION ECOLOGICA DE 1991 Frente al problema ambiental agravado por la actividad predatoria del hombre contra su entorno natural, ha venido forjándose una mentalidad conservacionista en la comunidad internacional, para lo cual se han desarrollado políticas específicas como las contempladas en la declaración de Estocolmo de 1972, así como en la Carta Mundial de la Naturaleza firmada una década más tarde en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas -ONU-. El aire, la tierra, la flora y la FAUNA se consideran como el objetivo fundamental al que debe orientarse el respeto por el ecosistema que nos rodea, enalteciendo el papel de la naturaleza como elemento de vida y de todo aquello que la compone, para exigir del ser humano una conducta moral apropiada que nos conduzca a una actitud respetuosa hacia ellos. Con la expedición de la Constitución Política en 1991, se consagró el concepto de Estado Social de Derecho y las garantías constitucionales conocidas como derechos fundamentales, que el Estado está obligado, a través de sus instituciones, a respetar y velar por su reconocimiento a todos los habitantes. Además de los citados derechos fundamentales, se establecen precisas obligaciones y deberes ciudadanos cuyos alcances se han señalado por vía jurisprudencial, entre las que destacamos la sentencia de la H. Corte Constitucional T-125 de 1994, que expresó: " (…) La Doctrina Moderna clasifica los deberes según los valores superiores en que se asientan: la igualdad, la justicia y la solidaridad. En su orden, corresponden éstos a los deberes en un Estado democrático, en un Estado de derecho y en un Estado social de derecho, respectivamente (…)"1.De esta clasificación resaltamos la manera como la Constitución conmina al cumplimiento de dichos deberes y, para el tema que nos ocupa, destacamos lo consignado en el capítulo 5, artículo 95 numeral 8 de la carta, que dispone: " (…) CAPITULO 5.DE LOS DEBERES Y OBLIGACIONES La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. El ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades.Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano: 8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano (…)". De lo anterior, se concluye que el concepto ambiente esta cobijado por la necesidad de que sea respetado, a partir de la fijación de unas pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema y que, además, todos los colombianos debemos asumir una responsabilidad individual, junto con el Estado, para proteger la diversidad e integridad del ambiente, que se consagra así como un principio fundamental, como un derecho y un deber constitucional, que se desarrolla en la sentencia de tutela T-411 de 1992, y en la que se manifestó, entre otras: " (…) de una lectura sistemática, axiológica y finalista surge el concepto de Constitución Ecológica, conformado por las siguientes 34 disposiciones: ||…8° (obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación),…58 (función ecológica de la propiedad),… 79 (derecho a un ambiente sano y participación de las decisiones ambientales),… 82 (deber de proteger los recursos naturales),… 334 (intervención estatal para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano). (…)"2.Dicho esto y como consecuencia lógica, lo que debe señalarse ahora, son los elementos que deben ser protegidos por el Estado y que componen el concepto "ambiente", que incluye a los animales como parte fundamental del mismo. En la historia de la humanidad, los animales han jugado un papel preponderante en el desarrollo de la vida humana; su compañía, los lazos que con ellos establecemos, su interacción en palabras de la Corte Constitucional, Sentencia C-666 de 2010: "(…) el enfoque eminentemente utilitarista- que los considera en cuanto recurso utilizable por los seres humanos- y se inserta en la visión de los animales como otros seres vivos que comparten el contexto en que se desarrolla la vida humana, siendo determinantes en el concepto de naturaleza (…)"3 (Subrayado en negrilla fuera del texto original). Establecido este precepto jurisprudencial, hay que determinar los aspectos que se deben proteger en relación con los animales que conforman el ambiente, especialmente en el Distrito Capital, de conformidad con la denominada Constitución Ecológica. En este sentido debe citarse una vez más, la posición de la Corte, que señaló: " (…) la de fauna a la cual se debe proteger del padecimiento, maltrato y crueldad sin justificación legítima, protección esta última que refleja un contenido de moral política y conciencia de la responsabilidad que deben tener los seres humanos respecto de los otros seres sintientes. (…)"4. (Subrayado en negrilla fuera del texto original).En el marco de su política Bogotá Humana, la Administración Distrital, en consideración a las disposiciones jurisprudenciales vistas, se obliga a propender por el respeto de todos los animales que se encuentren en su jurisdicción, evitando que la función propia de los animales dentro del concepto ambiente sea determinada bajo el criterio de explotación económica por parte de sus habitantes. En este sentido, el Plan de Desarrollo de Bogotá Humana se constituye en una herramienta normativa y política que registra la carta de navegación de la actual Administración Distrital contenida en el Acuerdo 489 de 2012 "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico Social, Ambiental y de Obras Pública para Bogotá D.C. 2012 – 2016" "BOGOTÁ HUMANA", establece los ejes sobre los cuales versa y se ejecutan las políticas públicas que implementará el gobierno distrital en el presente cuatrienio, lo que en el caso concreto de la protección animal se ve estructurado en el numeral 3° del Artículo 3° que establece: "Artículo 3°. Ejes Estratégicos "Una Bogotá en defensa y fortalecimiento de lo Público". Desarrollándose en el artículo 31 que establece: "Programa Bogotá Humana ambientalmente saludable. El programa define y desarrolla procesos articulados de prevención y respuesta interinstitucional e intersectorial en salud ambiental a partir de la implementación de las ocho líneas de intervención del plan distrital de salud ambiental, y del mejoramiento de las condiciones ambientales que inciden en la calidad de vida y en la salud de los habitantes de la ciudad. Se implementará la política pública de protección de la fauna doméstica, para mejorar la situación de estos animales y generar conciencia sobre la necesidad de su protección y cuidado, en el marco de la salud ambiental de la ciudad, y se orientará la articulación de acciones entre las diferentes secretarías y sectores relacionados, con el fin de avanzar en la protección de los animales de la ciudad. Los proyectos de este programa son: (…) 3. Bogotá humana con la fauna. Promover la protección de la fauna doméstica a través de la construcción e implementación de una política pública, que permita adecuar albergues para el manejo y protección de caninos, felinos y especies mayores, optimizar los procesos de salud pública, promover estrategias de educación y comunicación que integren acciones y estrategias que permitan dignificar la vida animal, fomentar nuevas generaciones de niños, niñas y adolescentes formados en una ética ambiental, y garantizar la protección y derecho al bienestar de los animales en el Distrito Capital. Implementar el proyecto con la participación activa de las organizaciones sociales líderes en protección animal que integren acciones y estrategias que permitan dignificar la vida animal, fomentar nuevas generaciones de niños, niñas y adolescentes formados en una ética ambiental, y garantizar la protección y derecho al bienestar de los animales en el Distrito Capital. Desarrollar programas de vacunación, adopción, identificación y esterilización masiva de caninos y felinos como estrategia de control de la sobrepoblación. Se implementarán estos proyectos con la participación activa de las organizaciones sociales protectoras de animales y las Juntas Locales Defensoras de Animales. Como acción encaminada a controlar las fuentes de sobrepoblación de animales y preservar la salud pública y el bienestar animal, se buscará la erradicación del comercio de animales en plazas de mercado y se regulará el comercio de animales en establecimientos, generando alternativas de emprendimiento para los comerciantes. Así mismo, se desarrollarán acciones de inspección, vigilancia y control para proteger los animales, y se optimizarán las instalaciones, recursos, equipamientos y procesos de rehabilitación y reintroducción de animales de fauna silvestre. Se desarrollarán programas especiales de protección y conservación de la fauna endémica. Se controlará la sobrepoblación de palomas mediante un sistema humanitario y se creará una brigada anticrueldad animal como unidad de rescate de animales. Adoptar medidas y estrategias, como la sustitución integral de los vehículos de tracción animal de acuerdo con las normas, con participación ciudadana, generando otras alternativas laborales y desarrollo de campañas educativas e inspección, vigilancia y control. Eliminar toda forma de exhibición de animales en espectáculos circenses, convirtiendo esta actividad en la profesionalización del talento humano; hacer exigible el cumplimiento de las condiciones definidas en la sentencia C-666 de 2010, para los espectáculos contenidos en el artículo 7 de la Ley 84 de 1989; y aumentar los servicios de esterilización y castración de caninos y felinos". (Cursiva, Subrayado y Negrilla fuera de texto). En este contexto, es necesario precisar el escenario constitucional frente al tema de la protección animal y la función que precisa el Articulo 2 del Acuerdo 4 de 1978 bajo los siguientes aspectos: La ya mencionada sentencia C-666 de 2010, precisa el estudio sobre la protección al maltrato animal y la excepción planteada en el artículo 7 de la Ley 84 de 1989 bajo los siguientes tópicos: " (…) vi. Un deber de índole constitucional para el Estado, que implica obligaciones concretas para los poderes constituidos y que, por consiguiente, no pueden apoyar, patrocinar o dirigir, ni, en general, tener una participación positiva en acciones que impliquen maltrato animal; de la misma forma, tampoco podrán asumir un papel neutro o de abstención en el desarrollo de la protección que debe brindarse a los animales;vii. Una protección a los animales que tendrá fundamento, además, en las obligaciones que conlleva la dignidad humana, la cual impide que dicha protección se desarrolle ignorando las cargas que, en cuanto seres superiores, surgen respecto de las especies inferiores, las cuales constituyen, sin duda, una obligación moral, tal y como se manifestó en los considerandos de la Carta Mundial de la Naturaleza.(…)". (…) " En segundo lugar, reitera la Corte que el fundamento para la consideración especial que se tuvo respecto de las actividades incluidas en la excepción del artículo 7º de la ley 84 de 1989 es su arraigo social en determinados y precisos sectores de la población, es decir, su práctica tradicional, reiterada y actual en algunos lugares del territorio nacional. Por lo tanto, el resultado acorde con un ejercicio de armonización de los valores y principios constitucionales involucrados conduce a concluir que la excepción del artículo 7º de la ley 84 de 1989 se encuentra acorde con las normas constitucionales únicamente en aquellos casos en donde la realización de dichas actividades constituye una tradición regular, periódica e ininterrumpida de un determinado municipio o distrito dentro del territorio colombiano.En tercer lugar, y como complemento del condicionamiento anterior, la idea de práctica cultural de tradición no hace referencia únicamente al lugar en el cual se realizan, sino que de la misma hace parte la oportunidad o el momento en que dichas actividades son llevadas a cabo. Una interpretación diferente conllevaría a una limitación desproporcionada al deber de protección animal, por cuanto posibilitaría la realización de las actividades excepcionadas teniendo en cuenta únicamente el foro de su realización, más no el motivo o la causa de las mismas, elemento que es igualmente esencial al carácter tradicional de corridas de toros, corralejas, becerradas, riñas de gallos, coleo, rejoneo o novilladas. Por esta razón la exequibilidad de las excepciones contenidas en el artículo 7º de la ley 84 de 1989 se entenderá supeditada a que dichas actividades, además de realizarse en los lugares en donde constituyan tradición, tengan lugar única y exclusivamente en aquellas ocasiones en que usualmente se hayan realizado en los respectivos municipios o distritos en que estén autorizadas."5 (…) (…) iii. La realización de dichas actividades deberá estar limitada a las precisas ocasiones en que usualmente estas se han llevado a cabo, no pudiendo extenderse a otros momentos del año o lugares distintos a aquellos en los que resulta tradicional su realización". En este sentido, también es importante tener en cuenta las siguientes consideraciones expresadas por la Corte Constitucional en la sentencia que es objeto de estudio: (…) En cuarto lugar, teniendo en cuenta que, en cuanto la disposición acusada introdujo las excepciones que al momento de su consagración se consideraron las únicas manifestaciones culturales suficientemente relevantes para motivar la excepción de la protección establecida, prima facie son estás y no otras las que responderán a las exigencias de tradición y arraigo en algunos municipios o distritos dentro del territorio nacional. Además, si son éstas las únicas actividades que, por involucrar maltrato animal, han podido desarrollarse de forma legítima en el territorio colombiano desde el momento en que entró en vigencia la ley 84 de 1989, no podría existir base material para considerar que otras actividades en las que también se maltraten animales son tradiciones arraigadas dentro de la sociedad colombiana, incluso a nivel local. Como se ha expuesto a lo largo de esta providencia, la permisión contenida en la disposición acusada ha de ser interpretada de forma restrictiva, de manera que no se haga nugatorio el deber constitucional de protección a los animales. En este sentido, para la Sala la armonización del deber de protección animal y el hecho concreto de que ciertas actividades que implican maltrato a los animales sean tradiciones en determinados municipios o distritos colombianos conduce a un condicionamiento de extensión o inclusión en concreto: que sean éstas las únicas actividades de maltrato animal cuya realización se permite; es decir, que el deber de protección animal implica la imposibilidad de ampliar la excepción prevista en el artículo 7º de la ley 84 de 1989. En cuanto este último posibilita la práctica de actividades que per se conllevan una alta dosis de maltrato animal y, por consiguiente, de negación de bienestar a los animales en ellas involucrados, no podría entenderse que se trata de una disposición enunciativa, que deja la puerta abierta para la inclusión de otras actividades que también impliquen maltrato animal. La lectura acorde con la Constitución, y con la estructura con que se concibió la disposición, lleva a concluir que la única posibilidad constitucionalmente admisible es que de la misma se haga una lectura restrictiva, que, en consecuencia, máximice el deber constitucional de protección de los animales. Por otra parte, cabe recordar que, como se ha expuesto a lo largo del presente acápite, el rejoneo, el coleo, las corridas de toros, las novilladas, las corralejas, las becerradas, las tientas y las riñas de gallos son manifestaciones culturales, y a la luz de distintos preceptos constitucionales6, el Estado tiene deberes de promoción e incentivo respecto de expresiones de esta naturaleza, razón por lo cual resulta necesario precisar en el examen de constitucionalidad de la disposición acusada cual es el alcance de las obligaciones estatales frente al deber de protección animal. Puede entenderse por lo tanto que en cumplimiento del deber de incentivar manifestaciones culturales el Estado estaría autorizado a fomentar la práctica y difusión de aquellas actividades incluidas en la excepción del artículo 7º de la ley 84 de 1989, en cuanto éstas constituyen formas de manifestación cultural en diferentes partes del territorio colombiano. No obstante, una interpretación en este sentido otorga una primacía absoluta a dichas manifestaciones de la sociedad y anula el deber de protección animal que se deriva de las normas constitucionales tantas veces mencionadas, razón por la cual la misma se aleja del criterio de razonabilidad utilizado para la interpretación sistemática de la Constitución en esta ocasión. Por esta razón se concluye que resulta contrario a los términos constitucionales que los municipios o distritos dediquen recursos públicos a la construcción de instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades. Esta sería una acción incompatible con el deber de protección animal, pues se privilegiaría sin ninguna limitación el deber de fomento a la cultura, sin tener en cuenta la armonización necesaria en esta ocasión; el desconocimiento del deber de protección animal provendría, además, del hecho que de esta manera se fomentaría el maltrato animal, lo que conduciría a lo tantas veces expresado en la presente providencia: un desconocimiento absoluto de un deber constitucional, con el consiguiente privilegio irrestricto de otro. Con fundamento en lo anterior, respecto de estas precisas actividades y de cualquiera que involucre maltrato animal se concluye que el Estado podrá permitirlas cuando se consideren manifestación cultural de la población de un determinado municipio o distrito, pero deberá abstenerse de difundirlas, promocionarlas, patrocinarlas o cualquier otra forma de intervención que implique fomento a las mismas por fuera de los límites establecidos en esta sentencia. Sólo así se alcanza una interpretación armónica de dos principios constitucionales que se contraponen en las concretas actividades que excepciona el artículo 7º de la ley 84 de 1989. Aclara la Corte que el análisis ahora realizado no tiene como consecuencia la inexequibilidad de ninguna norma jurídica cuyo contenido pueda entenderse manifestación de fomento a las actividades previstas en el artículo 7º de la ley 84 de 1989, ya que dicho fomento tiene muy diferentes formas de concreción y, eventualmente, implicar la realización o protección de muy distintos principios o derechos fundamentales. En estos casos es posible que, por elementos jurídicos propios del precepto estudiado, el juez constitucional deba utilizar criterios de interpretación como el de razonabilidad, proporcionalidad, ponderación, entre otros que a priori hacen imprevisible una decisión al respecto. Por esta razón, será en el examen concreto de las disposiciones acusadas de involucrar mandatos de fomento a actividades de maltrato animal el que determine la declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad de un precepto jurídico, conclusión a la que la Corte no puede arribar de manera general y abstracta. Finalmente, en lo que hace relación al cargo por vulneración del principio de autonomía de las entidades territoriales, esta Corporación precisa que la disposición acusada permite excepcionalmente el maltrato animal en el desarrollo de ciertas manifestaciones culturales, no obstante, se trata de una disposición excepcional de alcance restringido como se ha sostenido a la largo de esta providencia, de manera tal que no limita la potestad reguladora en cabeza de las autoridades administrativas municipales. Por lo tanto, estas pueden determinar si permiten o no el desarrollo de las mismas en el territorio en el cual ejercen su jurisdicción. Así, como resultado de la lectura armónica de la disposición y, sobre todo, de la aplicación del principio de interpretación conforme a la Constitución y del ejercicio de armonización en concreto se obtienen las siguientes conclusiones: i. Las manifestaciones culturales en las cuales se permite excepcionalmente el maltrato animal deben ser reguladas de manera tal que se garantice en la mayor medida posible el deber de protección animal. Existe el deber estatal de expedir normas de rango legal e infralegal que subsanen el déficit normativo actualmente existente de manera que cobije no sólo las manifestaciones culturales aludidas por el artículo 7 de la Ley 84 de 1989 sino el conjunto de actividades conexas con las mismas, tales como la crianza, el adiestramiento y el transporte de los animales. ii. No podría entenderse que las actividades exceptuadas puedan realizarse en cualquier parte del territorio nacional, sino sólo en aquellas en las que implique una manifestación ininterrumpida de tradición de dicha población. Contrario sensu, no podría tratarse de una actividad carente de algún tipo de arraigo cultural con la población mayoritaria del municipio en que se desarrolla la que sirva para excepcionar el deber de protección animal. iii. La realización de dichas actividades deberá estar limitada a las precisas ocasiones en que usualmente éstas se han llevado a cabo, no pudiendo extenderse a otros momentos del año o lugares distintos a aquellos en los que resulta tradicional su realización. iv. Las manifestaciones culturales en las cuales está permitido el maltrato animal son aquellas mencionadas por el artículo 7 de la Ley 84 de 1989, no se entienden incluidas dentro de la excepción al deber de protección animal otras expresiones que no hayan sido contempladas en la disposición acusada. Lo contrario sería crear contextos impermeables a la aplicación de principios fundamentales y deberes constitucionales incluidos en la Constitución, algo que excede cualquier posibilidad de interpretación por parte de los poderes constituidos y los operadores jurídicos. v. Las autoridades municipales en ningún caso podrán destinar dinero público a la construcción de instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades. (Subrayado y negrilla para resaltar) Igualmente la sentencia C–889 de 2012, precisó lo siguiente en relación con el tema de intervención del estado en la realización de esta clase de expresiones artísticas que implican maltrato animal: "36. Debe resaltarse, en ese orden de ideas, que el equilibrio expuesto lleva a que la actividad taurina esté sometida a profundas y exigentes condiciones, que tienen raigambre constitucional y que versan sobre las características de arraigo, localización, oportunidad y excepcionalidad, ampliamente explicadas en este fallo, a partir de la reiteración de su formulación original en la sentencia C-666/10. La actividad taurina, aunque guarda un vínculo plausible con algunas expresiones culturales de la Nación, en todo caso es un escenario que impide la eficacia del mandato superior de bienestar animal, derivado de la protección que la Carta Política confiere al medio ambiente. En consecuencia, el equilibrio que plantea la jurisprudencia constitucional privilegia el mandato mencionado y, por ende, obliga a que la actividad taurina (i) solo puede realizarse en los precisos términos previstos en la sentencia C-666/10; y (ii) está sometida al desestimulo desde el Estado, siendo por ello una actividad no susceptible de promoción por las autoridades públicas. Esto quiere decir que las funciones de esas autoridades locales sobre el espectáculo taurino se limitan a la evaluación de la autorización para su celebración, siempre bajo el cumplimiento de las mencionadas condiciones, sumadas a aquellas que prevé el orden jurídico para las distintas clases de espectáculos públicos. Ello, sin embargo, con una condición particular, consistente en que las corridas de toros, contrario a otras manifestaciones culturales que no involucran el maltrato animal, ni pueden ser objeto de promoción estatal, ni pueden adelantarse por fuera de las condiciones de arraigo, localización, oportunidad y excepcionalidad, antes explicadas. Quiere decir lo anterior que el sentido de la presente decisión está dirigido a la delimitación precisa, a través del principio de estricta legalidad, del ejercicio de la función de policía que se adelanta cuando las autoridades locales autorizan la celebración de espectáculos públicos. En modo alguno la Corte amplía, ni menos aún desconoce, las estrictas restricciones que para la actividad taurina fueron impuestas por la sentencia C-666/10. Antes bien, de manera contraria, la exigencia de estricta legalidad para el ejercicio de la función de policía en el caso analizado, obliga necesariamente a que las autoridades locales determinen que los espectáculos taurinos que llegasen a realizarse en sus respectivas jurisdicciones, no solo deben cumplir con los requisitos legales para la celebración de los espectáculos públicos en general, sino también con (i) las condiciones que prevé la misma Ley 916/04 y que fueron explicadas en esta decisión; y especialmente (ii) las restricciones y limitaciones, derivadas de la delimitación excepcional al mandato constitucional de bienestar animal, previstas en la sentencia C-666/10. Inclusive, puede concluirse que esta argumentación, basada en la satisfacción del principio de estricta legalidad en el ejercicio de la función de policía y en la correlativa inexistencia de márgenes de discrecionalidad para la autorización de la celebración de espectáculos públicos, protege en mejor medida la vigencia del mandato de bienestar animal. Esto debido a que la exigencia de los estrictos requisitos enunciados no está en modo alguno vinculada a la opinión o evaluación de cada autoridad local, o menos a su sensibilidad con la protección del medio ambiente. En cambio, se trata de mandatos constitucionales y legales de obligatorio cumplimiento. Finalmente, lo decidido en esta sentencia tampoco es incompatible con la posibilidad futura que el legislador legítimamente decida, en aras de otorgar mayor grado de eficacia al mandato constitucional de bienestar animal, prohibir la práctica taurina y, en general, todos aquellos espectáculos que involucran maltrato a los animales; circunstancia que impediría que toda autoridad pública permitiera esa clase de actividades. La validez constitucional prima facie de este tipo de disposiciones descansa, como se ha explicado en esta sentencia, en la defensa del medio ambiente, y en él la fauna, como imperativo contenido en la Carta Política. Conclusiones de la decisión 37. A partir de las consideraciones planteadas anteriormente, la Corte arriba a las siguientes conclusiones sobre el sentido de la presente sentencia: (…) 37.3. El legislador ha concluido que la actividad taurina es una manifestación cultural que, por ese carácter, no es objeto de actual prohibición general, decisión legislativa avalada por esta Corte. No obstante, la jurisprudencia constitucional también ha concluido que la lidia de toros es, sin lugar a dudas, una actividad que se basa en el maltrato animal, lo que entra en contradicción con el mandato de bienestar animal que contiene la Constitución, en sus preceptos relativos a la protección del medio ambiente y, entre ella, la fauna. Por ese motivo, la jurisprudencia de la Corte contenida en la sentencia C-666/10 ha ponderado, de un lado, el reconocimiento cultural aludido y, del otro, la necesidad de satisfacer el mandato de bienestar animal en el ámbito de las corridas de toros. Para ello ha concluido que la excepción del reproche jurídico al maltrato infringido a los toros de lidia, depende del cumplimiento de estrictos requisitos, referidos a (i) el arraigo social de la práctica taurina en determinados y precisos sectores del territorio nacional, razón por la cual la validez de la práctica también depende que se realicen en una localización particular y específica, en donde se compruebe dicho arraigo; (ii) la celebración del espectáculo taurino en una oportunidad específica, propia de esa tradición identificable; y (iii) el carácter excepcional de la actividad taurina, que impide que se extienda a otras zonas diferentes a las que actualmente cumple con los criterios de arraigo y localización. Además, ese mismo precedente señaló que la contradicción entre la práctica taurina y el mandato constitucional de bienestar animal, obliga a que si bien el Estado reconoce esa actividad como cultural, en ningún caso podría adelantar actividades que la promovieran, en especial la destinación de recursos públicos para la financiación de las corridas de toros y de los escenarios dedicados exclusivamente a esa actividad, pues ello significaría afectar desproporcionadamente el mencionado mandato constitucional. En contrario, la previsión superior del bienestar animal obliga a que el Estado pueda prever medidas que desincentiven esas prácticas. Incluso, también resultaría compatible con la Carta Política que el legislativo, titular del poder de policía, optara por prohibir, de manera general, la actividad taurina y todos aquellos espectáculos que se basan en el maltrato a los animales. (…) 37.5. Analizadas las normas demandadas y las demás de la Ley 916/04, se encuentra que a pesar que el legislador utilizó la expresión "comunicación" en lo que respecta a las corridas de toros a celebrarse en plazas de toros permanentes, se demostró que concurren un grupo de requisitos que son exigibles a todos los espectáculos taurinos, al margen de la naturaleza del escenario en que se lleven a cabo. Estos requisitos, que deben ser verificados por las autoridades locales para autorizar la práctica taurina, refieren a: (i) las condiciones para el espectáculo que están contenidas en la Ley 916/04, descritas en el fundamento jurídico 22 de esta sentencia; (iii) los requisitos que sobre aseguramiento del orden público prevea el legislador para la celebración de espectáculos públicos, en general; y (iii) el cumplimiento de las condiciones constitucionales de arraigo social, localización, oportunidad y excepcionalidad que fueron ordenadas por la Corte en la sentencia C-666/10, ante la necesidad de hacer compatible la actividad taurina con el mandato de protección animal. Estas condiciones, por supuesto, no son modificables. Es admisible que los órganos de representación política titulares del poder de policía puedan, en el futuro, hacerlas más exigentes, incluso al grado de prohibición general de la práctica taurina. 37.6. Vistas de este modo las normas acusadas, se encuentra que las mismas ofrecen criterios objetivos y obligatorios para que las autoridades locales autoricen y controlen la celebración de la actividad taurina, donde está constitucionalmente permitida. Esta conclusión se opone a la consideración del demandante, en el sentido que los alcaldes municipales y distritales deben estar investidos de un poder discrecional para definir la autorización de la práctica taurina. A su vez, esta premisa no desconoce el ámbito de autonomía territorial, constitucionalmente reconocido respecto de los bienes públicos que son propiedad de los entes locales. En ese sentido, como se explicó en el fundamento jurídico 30, la Ley 916/04 prevé dentro de los requisitos que deben cumplirse para celebrar espectáculos taurinos la certificación sobre el arrendamiento de la plaza de toros. Así, cuando se trate de plazas de propiedad de las entidades territoriales, su arrendamiento se regula por las disposiciones propias del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, como sucede con los distintos bienes inmuebles de propiedad de la Nación y de los entes territoriales. 37.7. La Corte evidencia en este fallo que las normas demandadas son compatibles con el carácter objetivo del ejercicio de la función de policía que adelantan las autoridades locales. Esto debido a que, a partir de la interpretación fijada en esta decisión, esas previsiones permiten a los alcaldes verificar el cumplimiento de las estrictas y precisas condiciones que el ordenamiento jurídico impone a las corridas de toros, en tanto actividad restringida, excepcional y objeto de desincentivo estatal. Además, como es apenas obvio, las autoridades locales están investidas de la potestad de negar la autorización o suspender la actividad autorizada, cuando no se cumplan esas condiciones. Esto bajo el cumplimiento de los trámites que garanticen el debido proceso administrativo. III. EL CONCEPTO DE DIGNIDAD HUMANA COMO FUENTE DE OBLIGACIONES JURIDICAS FRENTE A LOS ANIMALES Determinar lo referente a la dignidad humana en el marco de la Constitución Política de 1991, implica establecer la visión de persona en el marco de la misma, es decir, que la Carta determina que las personas se consideran como fin primordial del actuar del Estado, bajo el precepto de los derechos humanos, denominados derechos fundamentales, en nuestro Estado Social de Derecho. Dentro de este espacio normativo, el concepto dignidad, que se predica del ser humano, en ningún momento se podrá desligar de las relaciones que se dan entre ellos y los animales bajo el amparo de un comportamiento digno del primero hacia los segundos. Visto este análisis, es necesario redundar en la necesidad de propender por el respeto legítimo del cual gozan los seres vivos sensibles, bajo los postulados del comportamiento digno para con éstos, eliminando la noción utilitarista frente a los animales. IV. MANIFESTACIONES CULTURALES Y LA PROTECCION A LOS ANIMALES El concepto de cultura se entiende como el conjunto de creaciones, instituciones y comportamientos colectivos de carácter permanente que un grupo humano desarrolla a través de su existencia y como consecuencia del cual se establece un sistema de valores que lo caracteriza como comunidad una colectividad independiente y diferente. Con base en lo anterior, si se llegase a determinar que una actividad fuese contraria al sistema de valores prevalecientes en una sociedad, las normas jurídicas podrían limitar o incluso suprimirlas, como lo reconoce la sentencia C-666 de 2010, que claramente determina esta competencia, así: " (…) decisión que se encuentra dentro del ámbito competencial del órgano legislativo o de las autoridades municipales o distritales (…)". Negrilla fuera del texto.Es necesario establecer la importancia de ciertas actividades como expresiones culturales ya que éstas, están arraigadas en la sociedad colombiana por su permanencia en el tiempo y en los espacios determinados, pero debe señalarse de manera enfática, que dichas manifestaciones deben armonizarse, sin reservas, con el deber de protección animal que, como se ha señalado, goza de rango constitucional dentro del ordenamiento jurídico colombiano. Tal aspecto debe ser acatado por las autoridades distritales obligadas a liderar el proceso de ponderación entre dichas expresiones y el respeto por los animales, toda vez que, de acuerdo con la sentencia ya citada se pudo concluir que: " (…) Del anterior contraste resulta un déficit normativo del deber de protección animal, porque el legislador privilegia desproporcionadamente las manifestaciones culturales tales como las corridas de toros, las corralejas, las becerradas, las novilladas, el rejoneo, las tientas y las riñas de gallos, las cuales implican un claro y contundente maltrato animal.(…)"7.Las referidas manifestaciones culturales se encuentran dentro del régimen de excepciones señalados en la Ley 84 de 1989 mediante la cual se adoptó el Estatuto Nacional de Protección de los Animales, que a la letra dice: "(…) Artículo 7. Quedan exceptuados de los expuestos en el inciso 1o. y en los literales a), d), e), f) y g) del artículo anterior, el rejoneo, coleo, las corridas de toros, novilladas, corralejas, becerradas y tientas, así como las riñas de gallos y los procedimientos utilizados en estos espectáculos. (…)". Por lo anterior, al Estado le esta vedado patrocinar a través de la disposición de recursos públicos la construcción de escenarios para la realización exclusiva de estas actividades, que expongan a los animales a maltratos, aspectos que conllevan a no mantener en el mundo jurídico el tema como se encuentra estructurado en la acuerdo 4 de 1978, el cual deberá modificarse por estar en contravía del bloque de constitucionalidad planteados en la jurisprudencia objeto de análisis. V. COMPETENCIA Finalmente, la Constitución establece como principio rector lo concerniente al principio de autonomía de las entidades territoriales, bajo el cual señaló la Corte Constitucional en su sentencia C-666 de 2010, lo siguiente: " (…) en lo que hace relación al cargo por vulneración del principio de autonomía de las entidades territoriales, esta Corporación precisa que la disposición acusada permite excepcionalmente el maltrato animal en el desarrollo de ciertas manifestaciones culturales, no obstante, se trata de una disposición excepcional de alcance restringido como se ha sostenido a lo largo de esta providencia, de manera tal que no limita la potestad reguladora en cabeza de las autoridades administrativas municipales. Por lo tanto, estas pueden determinar si permiten o no el desarrollo de las mismas en el territorio en el cual ejercen su jurisdicción. (…)". Subrayado fuera del texto.De otro lado, conformidad con lo precisado en el Decreto Ley 1421 de 1993 por el cual se expide el Estatuto Orgánico de Bogotá D.C., en su articulo 13 precisa lo siguiente: " Iniciativa. Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales y el Alcalde Mayor por conducto de sus secretarios, jefes de departamento administrativo o representantes legales de las entidades descentralizadas. El personero, el contralor y las juntas administradoras los pueden presentar en materias relacionadas con sus atribuciones, De conformidad con la respectiva ley estatutaria, los ciudadanos y las organizaciones sociales podrán presentar proyectos de acuerdo sobre temas de interés comunitario.Sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos a que se refieren los ordinales 2°, 3°, 4°, 5° 8°, 9° 14, 16, 17 y 21 del articulo anterior (...)" . En este orden de ideas, revisando el articulo 12 del estatuto en mención el numeral 8 indica: "Determinar la estructura general de la Administración Central, las funciones básicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos". De acuerdo a lo anterior, es claro que la iniciativa el proyecto de acuerdo en virtud del cual se pretende la modificación de las funciones del IDRD, es competencia del Señor Alcalde Mayor de Bogotá. VI. FOMENTO DE LA RECREACIÓN, EL DEPORTE, EL BUEN USO DE LOS PARQUES Y EL APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE El Instituto Distrital de Recreación y Deporte como ente rector para el fomento de la recreación, el deporte y el aprovechamiento del tiempo libre considera que la adecuación del escenario para la práctica de algunas disciplinas, depende de los deportes que se pretendan beneficiar para determinar cuáles intervenciones de carácter civil son las adecuadas, para lo cual se requiere necesariamente el concepto favorable de las autoridades competentes en el patrimonio histórico de la ciudad, habida cuenta que la Plaza de Toros La Santamaría se encuentra clasificada dentro de esta categoría. Sin embargo, es necesario señalar que con la modificación planteada, se pretende establecer un mayor número de eventos que fomenten la presentación de espectáculos públicos de las artes escénicas. VII. ASPECTO TECNICO Determinados los aspectos técnicos por parte del IDRD, es necesario señalar que la Plaza de Toros La Santamaría constituye uno de los equipamientos deportivos de la Red Especial de acuerdo con el Plan Maestro de Parques y Equipamientos Deportivos, que debe ser actualizado a la Norma Sismo resistente vigente. De igual forma, la Plaza de Toros La Santamaría está considerada como uno de los sitios, que podrá utilizarse como alberque en caso de una catástrofe en la ciudad. De conformidad con lo anterior, es claro que las implicaciones para el Distrito, de manera especial para el IDRD, se centran en las futuras intervenciones de adecuación, reforzamiento y seguridad humana que se prevean realizar en este escenario, considerando que es el IDRD, la entidad a cargo de los escenarios deportivos de la ciudad y la entidad distrital que cuenta con la experiencia para su realización. VIII. IMPACTO FISCAL De conformidad con la propuesta que se realiza en el sentido de ser consecuente con la jurisprudencia y la Ley que debe observar el Acuerdo, y teniendo en cuenta que el uso de la Plaza de Toros La Santamaría, como espacio público, se maneja por el aprovechamiento económico, no se genera impacto presupuestal o fiscal de ninguna índole. De acuerdo con el análisis realizado, es necesaria la modificación del numeral 7 del artículo 2 del Acuerdo 4 de 1978. GUSTAVO PETRO URREGO Alcalde Mayor CLARISA RUIZ CORREAL Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte PROYECTO DE ACUERDO_____ DE 2014 " Por medio del cual se modifica el numeral 7 del Artículo 2 del Acuerdo 4 de 1978"EL CONCEJO DE BOGOTA D.C., En ejercicio de sus facultades constitucionales legales, en especial las que le confieren el artículo 12 numeral 1° del Decreto Ley 1421 de 1993. ACUERDA ARTICULO PRIMERO. Modifíquese el Numeral 7 del Artículo 2° del Acuerdo 4 de 1978, "Por el cual se crea el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte", el cual quedará así: 7. Administrar, directa o indirectamente, la Plaza de Toros La Santamaría, fomentando la presentación de espectáculos deportivos, artísticos y culturales. ARTICULO SEGUNDO: El presente Acuerdo rige a partir de su publicación y deroga las demás disposiciones que le sean contrarias. Dado en Bogotá, D.C., a los _____ días del mes de de 2014. NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1 Corte Constitucional, Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, Expediente T-23703, marzo 14 de 1994.2 Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero, Expediente: T-785. Junio 17 de 1992.3 Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Dr. Humberto Sierra Porto, Expediente: D-7963. Agosto 30 de 2010.4 Sentencia C-666 de 2010.5 Sentencia C-666 de 2010 Página 74, 75 Corte Constitucional6 El segundo inciso del artículo 70 consagra: "La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El estado reconoce la igualdad y la dignidad de todas las que conviven en el país. El estado promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación." Por otra parte, el artículo 71 de la Constitución establece: "La búsqueda del conocimiento y la expresión artística son libres. Los planes de desarrollo económico y social incluirán el fomento a las ciencias y, en general, a la cultura. El Estado creará incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades."7 Sentencia C-889 de 2012. |